臺北高等行政法院裁定
96年度訴字第02078號原 告 甲○○被 告 臺北縣政府代 表 人 乙○○（縣長）訴訟代理人 丙○○上列當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服內政部中華民國96年5 月29日台內訴字第0960063143號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、本件事實經過：㈠原告所有坐落重劃前台北縣新莊市○○段頭前小段306 、
306-3 ～306-8 、306-10～306-15號土地（依原告主張之承租面積如起訴狀附表Ａ所示，下稱附表Ａ土地），與訴外人李明宗、李明隆、李明吉等三人（下稱李明宗等人）訂有耕地三七五租約（租約字號：莊租登字第109 號、原承租人為李明宗等人之父李文章）；另原告所有同地段30
6 、306-10、306-4 ～306-6 、306-14號土地（依原告主張之承租面積如起訴狀附表Ｂ所示、下稱附表Ｂ土地），亦與訴外人李文全訂有耕地三七五租約（租約字號：莊租登字第110 號）。其間，原告以李明宗等人及李文全不自任耕作、變更使用及未繳租金為由，主張其與渠等所訂上開三七五租約已失其效力，依耕地三七五減租條例第26條規定調處不成立，經移送法院審理後，關於原告與李明宗等人之租佃爭議，業經最高法院89年7 月28日89年度台上字第1735號判決分別駁回渠等之上訴確定；另原告與李文全之租佃爭議，亦經最高法院91年3 月14日91年度台上字第426 號裁定駁回原告之上訴而全案確定（見本院卷第45-73 頁所附前揭確定裁判及歷審判決）。又李文全與原告因租約標示更正登記所生租佃爭議，對原告提起民事訴訟，經台灣板橋地方法院（下稱板橋地院）95年12月28日95年度訴字第1385號判決後，兩造均不服提起上訴，現由台灣高等法院96年度重上字第150 號審理中（見本院卷第74-81頁）。
㈡其間，臺北縣新莊市公所（下稱新莊市公所）就原告與李
明宗等人之租佃爭議，原以90年12月21日90北縣莊民字第61562 、64137 號函囑臺北縣新莊地政事務所（下稱新莊地政事務所）註銷306 、306-2 、306-4 、315-1 及316號等5 筆土地之三七五租約登記。嗣該公所於95年9 月5日就系爭莊租登字第109 、110 號租約更正登記等事項召開協調會議後，以95年9 月8 日北縣莊民字第0950054378號函（下稱95年9 月8 日函）檢送上開會議記錄予參與協調之劉志忠律師及新莊地政事務所等各行政單位，並依上開協調會議結論（見補充卷第9-11頁），依原告與李明宗等人間前揭確定判決結果，修正該所於90年11月30日函請被告備查之租約登記申請書內終止地號修正為頭前段頭前小段315-1 、316 地號後，以95年9 月13日北莊民字第0000000000函（下稱95年9 月13日函）請被告備查；另以其90年12月21日前開二函具有重大明顯瑕疵，依行政程序法第111 、112 、113 條規定視為無效，以95年9 月19日北縣莊民字第0950056769號函（下稱95年9 月19日函）囑新莊地政事務所恢復上開租約登記（見補充卷第12-19 頁），並就其依上開協調會議紀錄及民事確定判決結果，註銷原告及李明宗等人間就306 、306-4 、316 地號等部分土地之三七五租約登記；註銷原告與李文宗間就315 地號部分土地之三七五租約登記，分別以95年9 月21日北縣莊民字第0950057357號（下稱95年9 月21日函）、95年9 月26日北縣莊民字第0950059185號函（下稱95年9 月26日函）檢送該土地清冊與新莊地政事務所，亦將副本通知出租人及承租人。後因新莊地政事務所就前開95年9 月21日函所示註銷租約內容有疑義，新莊市公所以95年9 月29日北縣莊民字第0950058926號函（下稱95年9 月29日函）覆知該地政事務所（見補充卷第20-24 頁）。嗣新莊市公所於95年11月20日以北縣莊民字第0950070793號函（下稱95年11月20日函）請新莊地政事務所註記前揭306 、306-4 地號土地部分有三七五租約（見補充卷第30頁）；復就其前開95年9 月13日函請被告備查函，於95年11月22日以北縣莊民字第0950071382號函（下稱95年11月22日函）向被告更正關於系爭莊租登字第109 號租約註記為：306 地號部分有耕地三七五租約、306-4 地號部分有耕地三七五租約（見補充卷第32頁）。
㈢原告對新莊市公所逕為註銷及更正其與李明宗等人及李文
全之三七五租約提出異議，經新莊市公所於95年11月6 日召開說明會後，以95年11月14日北縣莊民字第0950069364號函（下稱95年11月14日函）檢送該會議紀錄予原告及其李明宗等人、李文全等人（見補充卷第26頁～29頁），其後，原告再提出意見申請書及異議申請書，新莊市公所以原告申請事項已於上開說明會答覆，主張依行政程序法第
173 條規定，分別以95年11月21日北縣莊民字第0950071000號函（下稱95年11月21日函）、95年11月24日北縣莊民字第0950070455號函、95年11月24日北縣莊民字第0950071509號函（下稱95年11月24日二函）覆原告不再處理，並告知原告如不服該所前開95年11月20日北縣莊民字第0950070793號函之處分，可依法提起行政訴訟等語（見補充卷第31、34、35頁）。嗣新莊地政事務所因已依新莊市公所前開95年11月21日函辦理系爭306 、306-4 地號註記部分有耕地三七五租約登記完畢，新莊市公所即以95年11月29日北縣莊民字第0950071948號函（下稱95年11月29日函）通知原告、承租人李明宗等人及李文全（見同上卷第36頁）。
㈣嗣原告不服新莊市公所逕為更正其與李文全間之耕地三七
五租約標示並塗銷耕地三七五租約及註記，且依其申請撤銷該所前開各號函關於恢復及更正其與李明宗等人原已終止租約之處分，自95年11月24日起至96年1 月28日先後以申請書、異議書及異議申請書（見原處分卷第10-24 頁所示原告歷次申請書），分別向被告為下列請求：⑴被告應函請新莊市公所及新莊地政事務所塗銷系爭306 號等15筆土地耕地三七五租約註記暨撤銷該公所前開95年9 月13日函、95年9 月19日函、95年11月20日函、95年11月22日函。⑵被告應駁回該公所95年9 月13日、95年11月22日之申請備查函、撤銷新莊市公所前開95年9 月19日函、95年11月20日函及新莊市地政事務所之註記登記暨申請套繪李文章租約標的。⑶被告應依板橋地院95年度訴字第1385號判決意旨，函囑新莊市公所終止並註銷李文全租約暨塗銷李文章租約內系爭306 號等12筆土地（即附表Ａ土地）耕地三七五租約註記。原告因不服被告所為96年1 月12日北府地籍字第0950839065號函（下稱96年1 月12日函）、96年
1 月19日北府地籍字第0960025381號函（下稱96年1 月19日函）及96年2 月14日北府地籍字第0960073248號函（下稱96年2 月14日函、見原處分卷第25-27 頁），提起訴願，經決定不受理後，而提起本件行政訴訟。
二、原告起訴意旨略謂：被告為新莊市公所及新莊地政事務所之直屬上級機關，基於行政一體制，倘下級機關有違法或應為不為之情形，造成人民權益損害或阻礙重劃工作時，依地方制度法第75條、第76條及內政部70年3 月19日台內字第3550號函、89年2 月3 日台內地字第8964191 號函頒「地政事務所審查三七五租約耕地出賣或出典案件與鄉（鎮、市、區）公所檢查聯繫作業要點」（下稱三七五租約檢查聯繫作業要點）規定，被告基於上級機關之監督權責，自得限時（10日內）命新莊市公所清理租約，且新莊地政事務所未依前揭作業要點規定之程序審查及辦理，被告亦可命其撤銷系爭土地之租約註記。又原告與李文全之租約更正案，既經法院判決確認為更正登記為非租佃爭議事件，被告本上級機關之責任，亦應指示新莊市公所及地政事務所註銷李文全之租約註記。被告以前開三份函文否准原告所請，已違背法律賦予之租約管理責任，且屬行政上單獨之決定，自為行政處分，訴願決定不予受理，顯有違誤。故提起本件課予義務訴訟，請求判決：
㈠訴願決定及原處分（即原告前開96年1 月12日函96年1 月19日函、96年2 月14日函）均撤銷。
㈡被告應函請新莊市公所及新莊地政事務所限10日內塗銷附
表A 、B 所列地號面積及重劃後中原段36、40、45及副都心段1 小段2 、30號地號之三七五租約之註記。並撤銷新莊市公前開95年9 月8 日函、95年9 月13日函、95年9 月19日函、95年9 月21日函、95年9 月26日函、95年9 月29日函、95年11月14日函、95年11月20日函、95年11月21日函、95年11月22日函、95年11月24日二函及95年11月29日函。
三、經查：㈠按行政訴訟法第5 條第1 項規定：「人民因中央或地方機
關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或為特定內容之行政處分之訴訟。」茲所稱依法申請之案件，須以有法律之明文規定者為限；且所謂行政處分，依行政程序法第92條第1 項及訴願法第3 條3 項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，均非對人民之請求另有准駁，既不因該項說明或敘述而生法律上效果，即非行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許（改制前行政法院59年度判字第245 號判例參照）。
㈡次按，地方制度法第75條第5 項規定：「鄉（鎮、市）公
所辦理自治事項違背憲法、法律、中央法規或縣規章者，由縣政府予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。」係規範鄉（鎮、市）公所辦理其自治事項，如有違背憲法、法律或其他上位規範者，縣政府基於自治監督之上級主管機關權限，得依該項規定予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。同法第76條第1 項規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）依法應作為而不作為，致嚴重危害公益或妨礙地方政務正常運作，其適於代行處理者，得分別由行政院、中央各該主管機關、縣政府命其於一定期限內為之；逾時仍不作為者，得代行處理。但情況急迫時，得逕予代行處理。」係為避免各級地方自治團體怠於執行職務而影響人民權益，故規定各級地方自治團體有依法應作為而不作為，致嚴重危害公益或妨礙地方政務正常運作，且適於代行處理者，有監督地方自治團體權限之各級主管機關，得依該項規定命其於一定期限內為之，如逾時不作為者，即得代行處理之。經核上開規定均係規範中央與地方自治團體及地方自治團體間之行政行為監督權限及範圍，其所涉及者為確保在個別法律中所規定地方自治行為客觀法上之限制，而非在保障個人權利，自未賦予一般人民申請監督機關介入之公法上權利，即非屬「依法申請之案件」。揆諸前揭說明，自不得提起行政訴訟法第5 條第1 項之課予義務訴訟。
㈢復查，依內政部89年2 月3 日台內地字第8964191 號函頒
上揭三七五租約檢查聯繫作業要點第6 點規定：「三七五租約耕地辦理註記完畢後，如有終止或註銷租約情事，致整筆土地已無三七五租約，鄉（鎮、市、區）公所應於辦畢二日內填具登記申請書一份及造具終止或註銷租約土地清冊一式二份…，函送土地所在地地政事務所收件並辦理塗銷註記…。」及耕地三七五租約清理要點第3 點規定：
「耕地租約之訂立、續訂、變更、終止、註銷或更正，由出租人會同承租人申請登記，當事人一方不會同他方申請時，得由他方陳明理由，單獨申請登記。鄉（鎮、市、區）公所受理由當事人之一方單獨申請登記時，應通知他方於接到通知後20日內提出書面意見，逾期未提出者，視為同意。前項登記係依確定判決、訴訟上之和解或調解成立、耕地租佃委員會之調解或調處成立而為者，免再通知他方。」可知，三七五耕地租約倘確有得終止之事由，應由鄉（鎮、市、區）公所受理辦畢後，再函請土地所在地之地政事務所辦理租約註記之塗銷，非被告得逕為清理塗銷。又原告援引之內政部70年3 月19日台內地字第3550號函雖稱：「按因承租人違反耕地三七五減租條例第16條規定而為租約註銷之登記，應由出租人於登記原因發生後一個月內檢具證明文件，向耕地所在地鄉（鎮、市、區）公所提出申請，逾期一經查覺，由該縣（市）政府勒令登記，此就台灣省耕地租約登記辦法第2 條、第8 條第1 款、第
9 條第1 款規定至明。」惟上開函釋並非法律，且該函釋並未納入內政部93年2 月編印之地政法令彙編，不得再予援用，亦有內政部94年11月8 日台內地字第0940015156號函可參（見原處分卷第68頁）；而上開函釋所依據之台灣省耕地租約登記辦法亦於89年8 月22日廢止在案，原告主張依上開函釋及三七五租約檢查聯繫作業要點，得提起本件課予義務訴訟，於法亦有未合。
㈣又查，被告先後以96年1 月12日函覆原告略以：「…先生
申請套繪與李文章租約中之標的，以減掉各地號面積，確定位置乙事，案涉租約標的更正，請依前開（耕地三七五租約清理要點第12點）規定向新莊市公所申請，…又請求撤銷新莊市公所95年9 月19日函及95年11月20日函囑託新莊地政事務所恢復耕地三七五租約註記…及辦理註記登記…之處分乙節，經查地所前開登記案件係依公所前開號函囑辦，先生如有不服，理應向公所提出請求，惟前開號函既經先生循行政救濟程序提起訴願及行政訴訟，應俟訴願決定及判決確定後，再依結果辦理。」96年1 月19日函覆略以：「有關先生申請依所送95年度訴字第1385號板橋地院民事判決書塗銷旨揭地號耕地三七五租約註記乙事，經查前開法院判決，係李文全與先生因租約更正登記案而生之耕地三七五租佃爭議事件，…全案雖經該院於95年12月28日作成判決，惟依該判決書所載，爭訟雙方仍得於判決送達後20日內提起上訴，是以，本案應俟該判決終結後，再依判決結果辦理。」及96年2 月14日函覆略以：「…先生與李文章間租約土地註記得否塗銷乙事，查新莊市公所原90年12月21日90北縣莊民字第61562 、64137 號函塗銷註記之處分，前經該所於95年間以無效及誤算為由，分以95年9 月19日函及95年11月20日號函囑新莊地政事務所辦理註記登記在案，經先生不服向本府訴願審議委員會及臺北高等行政法院提起訴願及行政訴訟，應俟訴願決定及判決確定後，再依結果辦理。」僅係就原告前開申請事項，闡釋相關法令規定、權責機關及處理流程，並非對原告之申請有所准駁，且原告並無申請被告逕為註銷系爭土地三七五租約註記及撤銷新莊市公所前開函之公法上權利，已如前述，被告前開各覆函對原告之權利自不發生具體之法律上效果，即非行政處分，原告對之提起訴願，自非法之所許，訴願決定不予受理，並無不合。原告復提起本件課予義務訴訟，自不備起訴要件，顯非合法，應予駁回。
四、依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 97 年 4 月 1 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 陳金圍法 官 蕭惠芳上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 4 月 1 日
書記官 李淑貞