臺北高等行政法院判決
96年度訴字第00211號原 告 甲○○
乙○○共 同訴訟代理人 陳垚祥律師被 告 教育部代 表 人 丙○○（部長）訴訟代理人 丁○○
壬○○己○○被 告 臺灣銀行股份有限公司代 表 人 戊○○（董事長）訴訟代理人 庚○○
癸○○辛○○上列當事人間因優惠存款事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：被告教育部以「教育人員退撫新制自民國（下同）85年2 月
1 日實施以來，因退撫新制係採『儲金制』，由學校及教職員按月依一定比例共同撥繳費用之退撫基金支付退休金，且因退撫新舊制之退休金計算方式不同，致在新舊制過渡時期，具有新舊制退休年資之請領月退休金退休教育人員，其月退休金因得隨同現職教育人員待遇調整而調整，並加上其退休時所支領85年1 月31日以前之公保養老給付金額得依規定辦理優惠存款（利率18% ），造成退休教育人員退休所得（月退休金及公保養老給付優惠存款利息）高於現職教育人員薪資所得之現象」為由，故以94年11月21日台人（三）字第0940160234號函提出「教育人員退休所得合理化方案」及「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」（下稱優惠存款要點）第3 點之1 條文修正草案，報請行政院准予修正；行政院則以95年1 月20日院授人給字第0950060538號函准予修正核定；且被告教育部即依該方案於95年2 月10日公布試算公式並公布專線電話，且於「95年2 月16日」實施，並由被告教育部函請被告臺灣銀行股份有限公司（下稱臺灣銀行）執行上揭方案及優惠存款要點第3 點之1 修正內容。又該方案之適用對象為「方案實施前、後已退休教育人員」（見該方案「貳」、具體作法），且該方案有「退休所得替代率上限百分比」，即「任職25年者，上限百分比定為85%，其後每增加1 年，增加1%，最高35年，上限百分比為95%，另符合增核退休金給與者，自第36年起，每增加1 年，增加0.5%，最高40年，上限百分比為97.5% 」（見該方案「肆」、退休所得替代率計算內涵、上限百分比及計算方式）。
原告主張其係屬該方案實施前已退休教育人員，且於退休時並無上揭「退休所得替代率上限百分比」之限制，致其權益受損。原告甲○○係93年8 月1 日自國立啟聰學校退休，且退休時辦理優惠存款公保養老給付金額為新臺幣（下同）1,595,520 元，惟其於95年8 月1 日續約後，卻減縮為1,345,
600 元，受有月退休所得減少之損害；而原告乙○○係95年
2 月1 日自國立內埔農工退休，且退休後對辦理上揭優惠存款金額為1,643,600 元；惟其於97年2 月1 日續約時，即將減縮為1,035,200 元，受有月退休所得即將減少之損害。原告以上揭損害係授予利益之合法行政處分為其所信賴，其後因修正優惠存款要點第3 點之1 而變更所遭致之損害，應由被告為合理之補償，遂提起本件給付訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈被告應對原告甲○○自95年9 月1 日起之每月1 日之各期
，按〔臺灣銀行牌告一年期定存利率+1/2（臺灣銀行牌告基本放款利率一年定期存款利率）〕與（18% －上揭利率）之比例計算給付2,725 元，及上揭各給付日期翌日起至清償日止，按年息計算5%計算之利息。
⒉被告應給付原告乙○○自97年3 月1 日起之每月1 日之各
期，按〔臺灣銀行牌告一年期定存利率+1/2（臺灣銀行牌告基本放款利率一年定期存款利率）〕與（18% －上揭利率）之比例計算給付9,126 元，及上揭各給付日期翌日起至清償日止，按年息計算5%計算之利息。
⒊訴訟費用由被告按〔臺灣銀行牌告一年定存利率+1/2（臺
灣銀行牌告基本放款利率一年定期存款利率）〕與（18%－上揭利率）之比例負擔。
㈡被告均聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張：
⒈原告乙○○目前雖未受有優存利息差額之損失，惟日後亦必然發生損失，故有預為請求之必要：
⑴依行政訴訟法第115 條及民事訴訟法第246 條之規定及
89年2 月9 日修正前之同條「於履行期未到前請求將來給付非被告有到期不履行之虞者，不得提起」等規定。再依其同條修正目的係在於「為擴大將來給付之訴之適用範圍，及參照日本、德國之立法例，修正為有預為請求之必要者，均得提起將來給付之訴」。
⑵原告甲○○已接獲被告教育部95年7 月29日通知公保養
老給付優惠存款期滿續存金額為1,345,600 元及至被告臺灣銀行換約之通知，且優惠存款金額因「所得替代率」之計算方式而減縮，致優惠存款利息亦因之減少，而實際受有月退休所得2,725 元之損害。原告乙○○近接獲被告教育部通知公保養老給付優惠存款期滿續存金額1,035,200 元，但尚未經被告臺灣銀行為換約通知；惟優惠存款要點第3 點之1 係於95年2 月16日實施，且迄今已有多人接至上揭期滿續存金額及換約之通知，且續存金額因有「所得替代率」計算方式，亦即依優惠存款要點第3 點之1 規定而減少，致利息亦隨之減少，日後必將受有月退休所得減少9,126 元之損害。故原告乙○○有預為請求之必要，而提起本件將來給付之訴。
⒉原告所請求優惠存款利息差額損失之合理補償，係基於公法上原因所請求之給付：
⑴原告係依學校教職員退休條例第5 條第1 項第2 款規定
申請月退休金；且依同條例第1 條、第2 條、第9 條第
1 項、第11條等規定。準此，原告係屬國立學校教職員，因有符合退休條件而申請月退休金，由國庫支給，皆係依法律規定辦理，顯係基於公法上原因所為之給付。⑵再依優惠存款要點第5 點準用「學校退休教職員一次退
休金優惠存款辦法」（下稱「一次退休金優存辦法」）之規定，而上揭辦法係依「學校教職員退休條例施行細則」第38條第1 項規定所訂定；又原告所領取「學校教職員月退休金證書」之「附記」記載「原開掣學校教職員退休條例修正施行前年資核發之公保養老給付支票（請勿兌現），得憑此證辦理優惠存款」，故該公保養老給付金額之利息所得，已屬月退休金之一部分，否則豈可能於月退休金證書為上揭記載？並亦非原先政府早期基於教育人員所得偏低所建置之政策性補助措施。又優惠存款利息係依優惠存款要點第5 點準用「一次退休金優存辦法」，而該辦法係依學校教職員退休條例施行細則第38條第1 項所制定，此係基於公法上原因所為財產上之給付。
⒊被告臺灣銀行與被告教育部按一定比例共同給付優存利息
，係基於優惠存款要點準用「一次退休金優存辦法」之規定辦理，係依法行使公權力，與私法上消費寄託關係無關：
⑴依學校教職員退休條例施行細則第38條第1 項：「本條
例修正施行前任職年資，依本條例修正施行前規定標準核發之一次退休金，自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存，其辦法由教育部會商財政部定之。」一次退休金優存辦法第1 條：「本辦法依學校教職員退休條例施行細則第38條第1 項規定訂定之。」第3 條：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為1 年及2 年兩種，利息按行政院核定比照受理存款機關1 年期定期存款牌告利率加50% 優惠利率計算，但最低不得低於年息18% 。」第5 條：「存款利率將予優惠，由財政部專案報請行政院核定之。前項利息由受理存款機關按月結付。」第9 條：「受理存款機關於退休人員申請存款時，應憑審定退休機關填發之退休金證書查驗辦理。」第10條：「本辦法所稱受理存款機關為臺灣銀行及其各地方分支機關；所稱審定退休機關為教育部、直轄市政府教育局、縣（市）政府。」優惠存款要點第5 點：「本要點未經規定事項，準用學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法之規定辦理」等規定。
⑵優惠存款要點第5 點因準用「一次退休金優存辦法」之
規定；且該辦法係由教育部會商財政部定之，並由財政部指定被告臺灣銀行為受理存款機關辦理優惠儲存，且存款優惠利率，係由財政部專案報請行政院核定，並由被告臺灣銀行按月結付優惠存款利息，被告臺灣銀行顯係依法行使公權力，且其亦無拒絕辦理之餘地，故優惠存款實施對象係以領取一次退休金及月退休教育人員為限，且利率亦較一般利率高出甚多，又豈係私法上消費寄託之法律關係可比？⑶被告臺灣銀行所述鈞院95年度訴字第590 號裁定雖認「
被告臺灣銀行係受政府機關委託辦理軍公教退休（伍）金優惠儲蓄存款業務，僅立於受理存款機關之地位，配合行政機關所決定之政策受理退休軍公教人員優惠存款之儲存，對於公保養老給付優存金額及利息並無核定權，此無涉公權力之行使，被告臺灣銀行與退休教育人員間所簽訂契約，並無上揭可認定為行政契約之4 款條件之一，又其簽訂存款契約之目的，僅在辦理優惠存款之儲存，內容為民法上之消費寄託與消費借貸契約之範疇，並非行政契約」云云，然未審酌被告臺灣銀行係由被告教育部依學校教職員退休條例施行細則第38條第1 項規定，與財政部會商訂定「一次退休金辦法」及優惠存款要點等法規命令，並由財政部指定被告臺灣銀行為受理存款機關，且被告臺灣銀行係屬執行上揭法規命令之金融單位，基於公法上之原因辦理優惠存款，並依財政部專案報請行政院核定優惠存款利息按月結付，顯係代表政府行使公權力，其並無拒絕之餘地。
⑷臺灣宜蘭地方法院95年度訴字第163 號民事判決，係認
「被告臺灣銀行先行代墊宜蘭縣員山鄉公所78至80年度之該機關公務人員退休金優惠存款差額利息之必要費用2,545,576 元，依其與宜蘭縣冬山鄉公所內部之委任關係求償。」惟上揭內部關係即非優惠存款要點等法規命令及法律規定之範圍內；與本件原告依優惠存款要點等行政規則及法律規定之公法上原因，並因被告教育部於96年2 月16日實施優惠存款要點第3 點之1 修正內容，致原告因採「所得替代率」計算方式而使優存金額減縮，優惠存款利息亦因之受有減少之損害。是原告依行政程序法第126 條第1 項、行政訴訟法第8 條第1 項及司法院釋字第525 號解釋意旨請求合理之補償，與被告臺灣銀行代墊宜蘭縣員山鄉公所之退休公務人員優存差額利息之必要費用，究有不同，應無適用上揭判決之餘地。
⒋優惠存款要點修正第3 點之1 內容，應違反信賴保護原則：
⑴按優惠存款要點係自63年間實施，且至85年2 月1 日改
採退撫新制之「儲金制」後，仍就退休教育人員之「舊制年資」繼續沿用迄今；要點實施迄今已長達30餘年，係退休教育人員月退休所得之一部，已構成教育人員於申請退休時之信賴基礎：
①依學校教職員退休條例施行細則第38條第1 項、「一
次退休金優存辦法」第1 條、第2 條、優惠存款要點第1 點、第5 點等規定。原告所領月退休給付，除依學校教職員退休條例第5 條第3 項領取「月退休金」外，另依優惠存款要點規定領取公保養老給付金額優惠存款之每月利息，係準用「一次退休金優存辦法」辦理，祇因領月退休金之退休教職員僅有公保養老給付金額，並無一次退休金之故，且上揭優惠存款要點係自63年間實施，歷經30餘年迄至原告申請退休時，仍繼續適用，應已構成其申請退休之信賴基礎。
②且參被告教育部雖於95年2 月16日實施「教育人員退
休所得合理化方案」，雖將辦理優惠存款金額依「退休所得替代率」之計算方式予以減縮；惟亦係將上揭優惠存款之每月利息列為退休教育人員月退休所得之一部，應已非原先政府早期基於退休所得偏低所建制之政策性補助措施。
③況參銓敘部94年7 月14日部退二字第0942522270號書
函亦稱「而有關公務人員退休法施行細則之修正，亦經立法院備查有案，施行40餘年，已成公務人員寄予信賴之退休配套制度…」，而學校教職員退休條例施行細則亦有相同修正，故已非原先政府早期基於教育人員所得偏低而建置之政策性補助措施，而係列為退休教育人員月退休所得之一部，應無疑義。
④又退休公教人員退休金優惠存款制度之建立，係立法
院法制委員會於48年7 月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，致退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀有關機關研商，且於49年11月2 日與財政部會銜訂定發布退休公務人員退休金優惠存款辦法（現已修正為退休公教人員一次退休金優惠存款辦法），被告教育部亦因之而制定「學校教職員一次退休金優惠存款辦法」；而退休公教人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上揭因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存點」後開辦，而被告教育部其後亦制定「退休學校教職員公保養老給付優惠存款要點」。又被告教育部於85年2 月1 日實施退撫新制，而退撫新制係以最後在職之本薪（即月俸額）2 倍為基數，與勞動基準法第55條第1 項「前項第1 款退休金基數之標準，係指核准退休時一個月平均工資」、第2 條第4 款「平均工資：謂計算事由發生之當日前6 個月內所得工資總額除以該期間之總日數所得之金額」相同；故較「舊制年資」以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數優渥甚多，亦因此「舊制年資」仍有繼續適用優存，而新制年資則不再適用，故已非原來政策性補助措施，而係月退休所得之一部。故以原告乙○○為例，其於95年2 月1 日退休時本俸46,960元、學術研究費30,560元、導師費2,000 元，合計為79,520元（其他所得均未計入），其「舊制年資」19年月退俸可領79% ；若以「新制年資」計算，即79,520元×79%=62,821元，而若以「舊制年資」計算，即最後在職之月俸額46,960元×79%+實物代金930 元=38,028 元，再加上公保養老給付優存利息23,950元為61,978元，亦較上揭新制年資尚少843 元，益見優惠存款利息已視為月退休金之一部，應無疑義。
⑤按銓敘部85年1 月24日85台中特一字第1239226 號函
釋「84年7 月1 日公務人員退撫新制實施前，係以本俸及實物代金作為退休基數之內涵；退撫新制實施前，係以本俸加一倍為退休金基數之內涵，較新制實施前標準提高甚多。故依退撫新制實施後之任職年資及公保年資，所核發之一次退休金及公保養老給付，仍宜維持優惠存款之辦理。」，且其後被告教育部亦依上揭函釋，於85年12月23日修正優惠存款要點，仍維持「依中華民國85年2 月1 日學校教職員退休條例施行前之公務人員保險年資所核發之養老給付」，並繼續辦理優惠存款，亦足使原告因有信賴之客觀事實，而有申請退休之具體表現行為，自應有信賴保護原則之適用。
⑵政府對教育人員退撫制度因應公務人員退撫改制，於85
年2 月1 日改採「儲金」新制，非「恩給」舊制；退休教師人員若具「舊制年資」，仍維持公保養老給付金額優惠存款利息18% 及按施行前「公保年資」與辦理優惠存款最高月數計算優惠存款金額之適用，經長期反覆不斷地實施；按被告教育部製發退休金證書，記載「退休條例修正施行前年資核發公保養老給付支票」等情，係月退休金之一部，原告有信賴之客觀事實，而有申請退休之具體表現行為，應予保護：
①按「信賴保護原則攸關人憲法人民權利之保障，公權
利行使涉及人民信賴利益而有保之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119 條、第
120 條及第126 條參照），與行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後判定或發布法規之機關，依法定程序予以修改或廢止時，應兼照規範對象之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必履廢止法規或修改受損害，應授取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨」，司法院釋字第525 號解釋可按。
②原告係學校退休教育人員，並依學校教職員退休條例
第5 條第2 項及第3 條第1 項第2 款規定領取「月退休金」，且退休金亦包括「優惠存款要點」第5 條準用「一次退休金優惠存款辦法」第3 款但書「不得低於18% 之年息」；並依第3 點規定，依施行前「公保年資」及「辦理優惠存款最高月數」標準，「公保年資」最高為20年，「優惠存款最高月數」為36個月，且原告按月領取退休金，係依上揭條例及優惠存款要點辦理，係屬「公法上原因發生財產上之給付」，故亦屬法定給付項目。
③尤其被告教育部於85年2 月1 日改採退撫新制之「儲
金制」，亦即政府與公教人員各提撥一定比例之費用作為退撫基金，並對其後年資核給月退休金及養老給付不再辦理優惠存款。又因上揭退撫新制係以退休時最後在職之本薪2 倍為基數，顯較舊制係以退休時最後在職之本俸及實物代金為基數優渥甚多，並有「不溯及既往」原則，故橫跨在新舊制年資之退休教育人員，亦祇有「舊制年資」始有優惠存款年息18% 之適用。又上揭優惠存款年息18% ，若祇係政策性補助措施，即應於85年2 月1 日改採「儲金制」時，即應停止適用或降低年息之利率或採所得替代率以減縮優惠存款之金額；惟被告教育部製發「學校教職員月退休金證書」之「附記」仍記載「一、原開掣學校教職員退休條例修正施行前年資核發公保養老支票（請勿兌現），得憑此證辦理優惠存款」。
⑶又被告教育部雖有將優惠存款要點施行迄今有多次修正
，惟其中優惠存款利息18% 及按施行前「公保年資」與辦理優惠存款最高月數仍保持不變；且原告雖與被告臺灣銀行每2 年或1 年續訂契約，然與原告客觀之信賴事實是否發生無關：
①被告教育部於85年2 月1 日改採「儲金制」後，仍對
施行前之舊制年資公保養老給付金額以18% 年息作為月退休金之一部；又上開要點亦配合上開新制實施，而於85年12月23日修正實施；且對退休時所核定之公保養老給付金額及年息18% ，仍維持不變，且長期繼續不斷地之反覆實施；再參銓敘部94年7 月14日書函亦自承「而有關公務人員退休法施行細則之修正，亦經立法院備查有案，施行40餘年，已成公務人員寄予信賴之退休配套制度」，故顯有信賴之客觀事實。②至於被告臺灣銀行雖有與原告每2 年或1 年續訂優惠
存款契約，祇係因退休教育人員在領取月退休金後有死亡、褫奪公權終身等喪失其領受退休金之權利等情事，為避免繼續被冒領等情形發生所制定，亦與發生信賴之事實是否發生並無關連。
⒌優惠存款要點修正第3 點之1 內容，應違反不溯及既往原則：
⑴按「中央法規標準法」第18條「各機關受理人民聲請許
可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變動者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規」之規定。
⑵又立法院於89年12月20日第2714次院會通過「卸任總統
、副總統禮遇條例」第1 條、第2 條條文修正草案，其修正要點第3 點，亦有提及「基於法律不溯既往及信賴保護原則，增訂本條例施行前，卸任總統之終身俸月支數額高於現任總統月俸時，仍按原月支數額致送終身俸，以維已卸任總統既有權益」。準此，原告就本件公保養老給付優惠存款金額亦應有「不溯及既往」及「信賴保護」等原則之適用。
⑶被告教育部所發布實施之優惠存款要點第3 點之1 第2
項「前項每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支給退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超退休所得上限百分比」、第7 項「本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後機關學校校實證明最後在職時具有前項第2 款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前1 年度）軍公教人員年終工作獎金及（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇」、第8 項「前項人員每月退休所得超過依第1 項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付所得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比」，亦即上開修正之發布施行要點有溯及施行前已退休之教育人員，致其公保養老給付得辦理優惠存款金額有所減縮，實已侵害上開要點發布施行前已退休之教育人員，依學校教職員退休條例修正施行前之「公保年資」與辦理優惠存款之最高月數所核定養老給付金額辦理優惠存款之既得權，顯有違背「禁止溯及既往原則」，且亦影響法秩序之安定。
⒍優惠存款要點修正第3 點之1 內容，應有違反行政程序法
第7 條第3 款之比例原則：被告教育部所提「教育人員退休所得合理化方案」，並修正「優惠存款要點」第3 點之
1 ，且於95年2 月26日實施，然上揭方案所提「退休所得替代率」之分母值計算基準，未將2 個月考績獎金列入，致退休教育人員月退休所得顯較現職教育人員月所得為高之假象，洵有違行政程序法第7 條第3 款之「比例原則」：
⑴現職學校教育人員之學年度終了成績考核並無考列「甲
等」（公立高級中學以下學校教師成績考核辦法第4 條第1 項第1 款）比例之限制；且一般學校育人員幾乎百分之百考列「甲等」，且教育人員具大學畢業學歷之教師，經24年服務年資以上而達年功俸；且具申請月退休俸之資格者，須服務滿25年，且達年紀50歲以上，故年紀已滿50歲，其服務皆應已達25年以上等資格之教師，其每年可領2 個月考績獎金，此乃眾所周知之事實；且上揭2 個月之考績獎金亦應列入「現職教育人員薪津所得」，始為合理。
⑵惟被告教育部所制之「教育人員退休所得合理化方案」
肆「退休所得替代率計算內涵、上限百分比計算方式…
（二）現職教育人員薪津所得（分母值）」，即「本薪（年功薪）、學術研究費、主管職務加給及1/12年終工作獎金之合計數」，而未將2 個月考績獎金列入，應違反行政程序法第7 條第3 款「採取之方法所造成損害，不得與欲達成目的之利益顯失平衡」之比例原則。
⒎優惠存款要點修正第3 點之1 內容，應違反行政程序法第
6 條平等原則：上揭「退休所得替代率內涵」（見該方案「肆」）中主管職務加給計列原則（見該方案「肆」「三」有關主管加給之中小學教師）部分，即依上揭主管職務加給計列原則，係「就其教學生涯，曾任導師、組長、主任等職務年資，按『兼任導師1 年1 點，兼任組長1 年1.5 點，兼任主任
1 年2 點』計算其點數後，再以（1 ）曾任導師、組長、主任等職務點數合計20點以上者為2,000 元；且其中曾任組長及主任職務之點數加總達10點以上者，國中小為3,00
0 元，高中職為4,000 元。（2 ）曾任導師、組長、主任等職務點數合計1 點以上未達20點者為1,000 元，且其中曾任組長及主任職務之點數加總達10點以上者，國中小為1,500 元，高中職為2,000 元」云云，惟：
⑴在中小學教育人員兼導師、組長、主任，並非對教育貢
獻較一般未兼任上揭職務之教育人員為多；且其授課時數皆有減少，其中主任每週任課2 至4 節，組長每週6至12節，祇因兼上揭職務而獲有上揭利益。況且上揭行政職並非僅限於上揭職務，尚有兼學年主任、戒嚴時期之安全秘書。再者，未兼行政職之教育人員亦有帶領校內各項團隊，如鼓樂隊、器樂隊、合唱團、田徑隊、棒球隊、童軍…等之科任教師，須利用早自習、下班後及寒暑假等時間費盡心血訓練學生，以爭取學校榮譽，故對學校貢獻未必較導師及兼行政職之教育人員為少，然上揭計列原則卻未計任何點數，實有失合理公平。
⑵況且中小學教育人員既以「教學專業」為主，其奉獻教
育未必較兼行政職之教育人員為少，祇因個人生涯規劃而不兼任行政職。尤其初任教職時，被告教育部亦未告知未兼行政職之教育人員，其後會影響月退休金之數額，故一直擔任科任教師或導師迄至退休為止。抑有進者，85年2 月1 日以後之退休教育人員在「舊制年資」所繳公保費之數額及「新制年資」所繳退撫基金，並不因是否兼行政職而有所差別。然被告教育部卻突將教師區分為「兼行政職」及「不兼行政職」之教師，且兼行政職之教師區分為「組長」及「主任」；又不兼行政職之教師又區分為「導師」及「專任教師」，將貢獻心力完全相同之教育人員予以階級化，而漠視教育人員之工作性質與公務人員、軍職人員須有職級之劃分應截然不同，亦必然引發其後退休教育人員在退休前汲汲於爭取兼行政職，除陷專任教師、導師與兼行政職之教師階級對立外，亦使學校動盪不安，而有影響學生受教權，又豈係教育之福？故上揭主管職務加給計列原則，卻僅限於「導師」、兼「組長」、兼「主任」之教育人員始有計算職務點數，將其他兼有其他行政職或訓練團隊之教育人員排除在外；且計算點數因有上揭職務不同，亦有相當之差距，故其職務範圍過於狹隘，且屬不公，亦應有違反行政程序法第6 條「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」之平等原則。
⒏優惠存款要點修正第3 點之1 內容者，應違反中央法規標準法第5 條及第6 條規定：
⑴按「中央法規標準法」第5 條「左項事項應以法律定之
：…關於人民之權利、義務者」、第6 條「應以法律規定之事項，不得以命令訂之」等規定。
⑵本件係在公保養老給付優惠存款利率（18% ）不變動前
提下，對於支（兼）領月退休金之退休教育人員之「退休所得替代率」超過一定百分比者，予以適度限制其得辦理上揭優惠存款之金額，致原告受有每月約2,725 元及9,126 元不等之損害，自屬對人民權利之限制；依上揭條文規定，自應以法律定之。惟被告教育部卻僅以提出上揭方案及優惠存款要點第3 點之1 條文修正草案，報請行政院核准後實施，並非以法律定之，自有違反上揭條文之規定；且縱依其法定職權發布上揭優惠存款修正要點（其實不然，有如前述），亦未即送立法院，應有違反中央法規標準法第7 條「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，並即送立法院」之規定。
㈡被告教育部主張：
⒈行政訴訟法第8 條第1 項「人民與中央或地方機關間，因
公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」學校教職員退休條例施行細則第26條規定，國（省）立學校教職員之退休案，由教育部審定，直轄市立學校由直轄市政府教育局審定，縣（市）立學校由縣（市）政府審定。公保養老給付金額優惠存款改革之新規定係適用於規定變更生效後繼續發生之事實，對於方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，換約前，權益並不受影響。
本件原告乙○○換約（續約）日期尚未屆至，是以，縱其主張其將因相關變革而有權益損害，亦尚未發生，則本案起訴亦缺權利保護必要之要件。
⒉被告教育部妥善分配社會福利資源，以調整學校退休教職
員公保養老給付金額得辦理優惠存款，並無違反合意契約，亦無不得片面變更之問題。
⑴學校退休教職員公保養老給付優惠存款制度（下稱優惠
存款制度）係政府有鑒於早期學校退休教職員因待遇所得微薄，連帶影響退休所得偏低，為照顧其退休生活，復以當時國防部為鼓勵儲蓄風尚，訂有陸海空軍退伍除役官兵退除給與及保險退伍給付優惠儲蓄存款辦法，就軍人保險之退伍給付亦得辦理優存等。而公教人員保險之養老給付與軍人保險之退伍給付屬同一性質，爰基於文武衡平原則，及考量當時之退休人數少、得儲存之養老給付金額低，政府需支付補貼之優惠存款差額利息總金額，占國家整體資源之比重不高等因素，爰由本部於85年12月23日訂頒具有行政規則性質之「學校退休教職員公保養老給付優惠存款要點」，並報經行政院核定後，據以實施。又最高行政法院93年度判字第78號判決謂：「優惠存款制度，係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，並非公教人員保險之法定給付項目，其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，並非由保險費負擔，其所需經費既由退休金支給機關編列預算支應，而須經立法機關審查通過，已成為具形式意義之法律。優惠存款既為政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。」因此，優惠存款制度，係政府早期建立之政策性福利措施、給付行政措施，此亦獲得最高行政法院判決之肯認。且自85年退撫新制施行後，僅85年以前之舊制年資所核給之養老給付得辦理優惠存款。據此，優惠存款要點僅屬一過渡性、暫時性之政策性福利措施，並非所謂之合意契約，本得由被告教育部基於主管機關之地位，依權責審酌其實施情形，並作必要之檢討修正，以期國家有限之資源發揮最大之效益。
⑵復依司法院釋字第485 號解釋意旨，鑒於國家資源有限
，社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，並注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配；給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成立法目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。司法院大法官釋字第542 號解釋理由書亦重申，社會政策之立法，在目的上須具資源有效利用、妥善分配之正當性，在手段上須有助於目的之達成且屬客觀上所必要，亦即須考量手段與目的達成間之有效性及合比例性。
⑶優惠存款制度實施迄今30餘年以來，因國家經濟發展、
社會環境多所丕變，各項人事制度亦有大幅度之變革，現今學校教職員之待遇已逐漸向上調整，退休所得有大幅提昇。如今部分具有退撫新、舊制年資之學校退休教職員，其退休所得甚至有超過現職同等級人員薪資之不合理現象，形成過度照顧之情形。加以國內金融市場利率逐年下降，造成政府負擔之優惠存款差額利息相對提昇，以及學校教職員待遇逐年調高及退休人數增加等因素，政府每年負擔之優惠存款差額利息更顯沉重，所負擔之總金額占國家整體資源之比重亦逐年增加，甚至有排擠其他給付行政措施預算（如各項社會福利支出）之可能性。如不及時進行制度改革，將可能產生當代人經濟上之利益，建築在對後代人之預支與侵占基礎上，造成代際間權益關係失衡，有違反社會正義等問題。復以行政院研究發展考核委員會於94年9 月間就「民眾對軍公教人員退休所得合理化的看法」進行民意調查，所得結果顯示，57.3 %之受訪者贊成調低軍公教人員退休所得（包含退休金及優惠存款利息），13.5% 不贊成，足見此項改革可被民眾接受。是以如仍依原優惠存款要點規定繼續實施者，除與訂定當初之目的不符外，亦造成政府財政之嚴重負擔，對於國家資源之分配與運用亦有重大影響，實有檢討修正之必要。被告教育部爰依前述司法院大法官解釋之意旨，就國家之經濟及財政狀況，資源有效利用原則，注意學校教職員與一般國民間之平等關係，福利資源為妥善之分配等因素考量下，進行學校退休教職員退休所得合理化改革方案之研議，並配合修正優惠存款要點規定。
⑷據此，優惠存款制度為政策性福利措施，於政府預算有
限之情況下，被告教育部自得本於主管機關之地位，本於權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。因此上開改革方案並無違反合意契約，亦無不得片面變更之問題。
⒊被告教育部審酌國家財政、社會環境及經濟環境之變遷予以適時修正，無違反信賴保護原則：
⑴原告主張，原處分據以作成之公保優惠存款要點有違信
賴保護原則、法律不溯既往原則。惟法律不溯既往原則實為法規範變更致影響人民權益時，人民信賴變更前之法規範的主張可採與否的判準，質言之，法律不溯既往原則實為信賴保護原則之具體化。因此，僅需審查相關法規範變更是否違反法律不溯既往原則，即已同時審查該當法規範變更是否違反信賴保護原則。法學學理上所謂法律不溯既往原則包含二種類型，質言之，「法律真正溯及既往」、「法律不真正溯及既往」。此種分類亦為司法院大法官解釋所採取。按依司法院釋字第574 號解釋理由書意旨，法律原則上不得溯及生效日之前發生效力（原則上不許「法律真正溯及既往」）；惟「新法雖無溯及效力」，「然對人民依舊法所建立之生活秩序，仍難免發生影響」，「如人民依該修正前之法律已取得之權益及因此所生之合理信賴，因該法律修正而向將來受不利影響者立法者即應制定過渡條款」，「或採取其他合理之補救措施」。
⑵按教育人員以其以前公保年資核發之養老給付依公保優
惠存款要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均應受相同之規範。本退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，未生法規範效力真正溯及既往，原則上不應容許之問題。至於公保優惠存款要點前揭變更是否影響人民依該修正前之法規所生之合理信賴，應權衡人民信賴該法規範不予變動之信賴利益與國家因應社會、經濟與其財政狀態等公益之輕重，而為決定。按修正公保優惠存款要點之公益理由，已如前述，係為修正退休後所得反高於現職所得之不合理情況，且僅於此一合理之公益考量範圍內調整「得續存優惠存款之最高金額」，應認前揭修正不致影響人民依該修正前之法規所生之合理信賴。
⒋學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點修正後，
已辦理退休人員一體適用於爾後之給付，未生規範效力溯及既往之問題教育人員以其所具85年2 月1 日以前公保年資核發之養老給付依「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均應受相同之規範。本退休所得合理化之興革措施，乃如前述，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並無溯及既往，僅往後生效一體適用，未生規範效力溯及既往之問題。
⒌學校退休教職員公保養老給付得辦理優惠存款之孳息，係
屬政府之福利性措施，尚非屬退休金之一部，且原告未取得孳息前，本質上僅屬期待利益，亦非屬財產權，與憲法保障財產權之規定亦無牴觸。依司法院大法官會議解釋第
580 號所述，憲法於第15條所保障人民之財產權，係指基於個人之人格發展自由，個人得自由決定其生活資源之使用、收益及處分，因而得自由與他人為生活資源之交換而言。以學校退休教職員公保養老給付優惠存款係依退撫新制施行前（85年1 月31日以前）參加公教人員保險之年資，按學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點附表所對照之得辦理優惠存款之本薪月數計算存款金額，並按優惠利率計息，屬政策性之福利措施，其存款金額減少雖使將來發生之孳息減少，惟依公教人員保險法規定應給予之公保養老給付金額及依學校教職員退休條例及其施行細則規定應核發之退休金金額並不會因而減少，從而被告教育部為期教育人員退休所得臻於公平合理，基於社會整體經濟環境變遷，就部分退休所得偏高之教育人員酌予調整其公保養老給付辦理優惠存款之額度，並未減少原告之公保養老給付金額及退休金金額，爰尚無侵害原告之公保養老給付及退休金等財產權可言。另有關上開優惠存款將來發生之孳息，本質上僅係原告之期待利益，尚無從決定其使用、收益及處分，故與憲法保障之財產權無涉。
⒍公保養老給付金額辦理優惠存款屬政策性福利措施，並非
公保法定給付項目，行政機關有合理自由形成之空間，與法律保留原則尚屬無違。依司法院釋字第443 號解釋理由書（揭櫫之層級化法律保留架構）、鈞院92年度訴字第82號判決及最高行政法院94年度判字第1332號判決之意旨，公保養老給付優惠存款制度係政府早期為照顧退休軍公教人員退休生活之政策性福利措施，屬於給付行政之範疇，除涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。被告教育部前以公保養老給付金額辦理優惠存款係給付行政措施，且僅適用於特定族群，其受法律規範之密度，較限制人民權益者寬鬆，而無以法律或法律授權之命令為依據之必要，爰依權限訂定學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點規範上開優惠存款辦理事項，現被告教育部考量社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限予以修正該要點，以符法律之正當性與公平性，自無違反法律保留原則之情形。反之，本件如依原告主張其屬法律保留範圍，則上開要點勢將因違反法律保留原則而違憲，致過去依該要點所取得之孳息均屬違法，其影響更甚，恐將損及公益。
⒎就部分退休所得偏高之教育人員酌予調整其公保養老給付
得辦理優惠存款之額度以達成政策目標，尚無違反平等原則。為期教育人員退休所得臻於公平合理，基於社會整體經濟環境變遷，就部分退休所得偏高之已退休人員酌予調整其公保養老給付得辦理優惠存款之額度以達成政策目標，係針對社會現象及問題尋求解決，且基於社會整體經濟環境變遷，符合公平原則。又被告教育部考量符合養老給付優惠存款條件之已退休及未來退休教育人員，日後均屬優惠存款之存戶，被告臺灣銀行將持續辦理其優惠存款之續存作業，兩者均屬相同事物；基於相同事物，應為相同處理之平等原則，已退休與未來退休教育人員均應一體適用方案實施後修正之規定，始符合平等原則。
⒏退休所得替代率之計算內涵已就學校整體行政事務之順利
推動及兼顧校園生態作整體考量，爰優惠存款要點第3 點之1 之規定，並無違法或不當。為期公教衡平一致，被告教育部爰參照考試院院會審議通過之公務人員退休所得替代率分母（現職待遇）之計算內涵，研議教育人員計算內涵係包括本薪、學術研究費、主管職務加給及1/12年終工作獎金等4 項，其中主管職務加給之計列與學校生態（教學現場係以從事教學工作之專任教師為主，非辦理行政業務之兼任行政人員）不完全符合，故有製造校園階級對立之批評。然而，迭有中小學校長反映，學校行政事務繁瑣，且教師兼任組長、主任所支主管職務加給偏低，致教師多不願兼任；又導師工作繁重、工作時間冗長，導師費僅月支新臺幣2,000 元，教師亦多不願兼任導師。為期學校整體行政事務之順利推動，並兼顧校園生態（國小教師2/
3 兼任導師，國中教師1/2 兼任導師），爰就中小學教師主管職務加給之計列，採積點制方式，以「曾任導師1 年
1 點、組長1 年1.5 點、主任（校長）1 年2 點」之標準計算點數後，按一定數額（2,000 元、3,000 元、4,000元）或其半數計列，業已適度降低差距，減少階級對立問題之產生，實已就學校整體行政事務之順利推動及兼顧校園生態作整體考量。至原告所指將學術研究費及主管職務加給計入現職待遇之計算內涵，致使事前無從預見優惠存款要點發布施行而未進修研究所及擔任主管職務者，減少之公保養老給付得辦理優惠存款之利息較多，致其權益受損乙節，係原告與其他不同職務及學歷之人員相互比較之下之相對剝奪感，本件要點之規定並未造成原告任何損害，亦無任何違法或不當之處，併此敘明。
㈢被告臺灣銀行主張：
⒈原告請求被告臺灣銀行依據[ 臺灣銀行牌告一年期定期存
款利率十1/ 2（臺灣銀行牌告基本放款利率一年期定期存款利率）] 之公式負擔優惠存款額度核減造成利息短收之賠償責任乙節，並無法律上之依據，主要理由：
⑴被告臺灣銀行依據與原告存款契約之約定，係以存戶當
時實際存於被告臺灣銀行優惠儲蓄存款帳戶之本金計付18% ，原告要求被告臺灣銀行對「被核減，實際未存款之金額」同時負擔利息賠償責任，係對不適格之當事人提出本訴訟。
⑵被告臺灣銀行付息係以存戶存於被告臺灣銀行之存款金
額為計息基礎，雙方締結存款契約主要基於辦理優惠存款之儲存，內容為民法上之消費寄託與消費借貸契約之範疇，理應屬於私法關係；再者，本件所提原告存款帳戶實際上已無該項額度之存款金額，被告臺灣銀行不應對該項核減額度負擔連帶賠償責任，嚴格論之，本件法律關係究為私法關係或公法關係？已不影響原告求償之不適法性。
⑶被告臺灣銀行係受被告教育部等相關機關委託辦理教育
人員退休金優惠儲蓄存款業務，僅立於受理存款行庫之地住，配合行政機關所決定之政策受理退休教育人員辦理優惠存款之儲存，對於公保養老給付存款金額並無核定權，並不涉及公權力之行使，亦不應受此政策影響，負擔連帶賠償責任。
⒉復按最高行政法院93年度裁字第877 號裁定：「相對人依
優惠存款辦法第10條之規定，固係依該辦法所稱之受理存款機關，惟核兩造間所簽訂之優惠儲存款戶綜合服務辦法，其內容仍不出民法上之消費寄託與消費借貸契約之範疇，並無公權力行使可言，是系爭函復並非行政處分。兩造間如就質借之利息應為若干而生爭執，自屬私法上之爭議，抗告人應向普通法院請求救濟。」最高行政法院93年度裁字871 號裁定、鈞院91年訴字第3925號裁定、91年度訴字第2059裁定及95年度訴字第590 號裁定均採相同見解。
上，原告以臺灣銀行為被告部分，係對不適格當事人起訴，故請求鈞院裁定駁回之。
理 由
一、本件依原告上述訴之聲明及主張，核係直接提起一般給付訴訟，請求被告給付優惠存款利息之差額。按提起一般給付之訴請求金錢給付，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時始可為之。關於退休教師之公保養老給付優惠存款利息應按最高多少金額辦理優惠存款，應由其教育主管機關依法核定，若其得辦理優惠存款之最高金額因法令修正而有所變更，亦應由其教育主管機關重新核定，法院尚不得代替行政機關為之，在教育主管機關重新核定前，退休教師之優惠存款利息差額請求權尚未確定，該退休教師尚不得逕行提起一般給付之訴；在教育主管機關重新核定後，如對該重新核定不服時，亦應先循撤銷訴訟之程序請求救濟，並不得逕行提起一般給付訴訟。
二、原告甲○○部分：原告甲○○在上開優惠存款要點修正增訂第3 點之1 發布實行後，經被告（中部辦公室）以95年7 月29日教中（人）字第0950514058號函核定「公保養老給付按最高金額1,345,60
0 元辦理」，並經送達，有原告甲○○提出上開函文附卷（本院卷第168 頁）可稽。原告甲○○迄未提起訴願，為其所不爭（本院卷第153 頁），該核定已告確定。被告教育部既在上開修正增訂要點第3 點之1 公布後對原告甲○○作成重新核定「公保養老給付辦理優惠存款續存最高金額」之行政處分，原告甲○○如有不服，原應循序提起訴願及撤銷之訴，請求救濟，尚不得逕行提起一般給付訴訟，請求優惠存款利息之差額。現被告重新核定「公保養老給付辦理優惠存款續存最高金額」行政處分已屬確定，依法具有形式存續力，即對原告甲○○而言，具有不可爭力，應受拘束。因而，本件得以確定原告甲○○並無優惠存款利息之差額請求權，其請求行政法院判命被告（教育部及臺灣銀行）給付優惠存款利息差額暨利息如聲明所示，自無理由。
三、原告乙○○部分：原告乙○○在上開優惠存款要點修正增訂第3 點之1 發布實行後，經被告（中部辦公室）以96年8 月29日教中（人）字第0960514609號函核定「公保養老給付按最高金額1,035,20
0 元辦理」，並經送達，有上開函文及原告乙○○於同年9月29日簽收附卷（本院卷第238 、239 頁）可稽。如原告乙○○對該重新核定「公保養老給付辦理優惠存款續存最高金額」之行政處分不服時，應先循撤銷訴訟之程序請求救濟，尚不得逕行提起一般給付訴訟。況原告乙○○之原優惠存款契約未到期（97年2 月1 日始到期），被告臺灣銀行亦未依被告教育部重新核定「公保養老給付辦理優惠存款續存最高金額」之行政處分換約，原優惠存款利息尚未減少，其逕提起所謂將來給付訴訟，直接請求行政法院判命被告（教育部及臺灣銀行）給付優惠存款利息差額暨利息如聲明所示，亦核無提起將來給付訴訟之必要。揆諸前揭說明，自難認其請求為有理由。
四、至原告主張其向被告臺灣銀行求償之法律關係，究係私法關係或公法關係，因被告臺灣銀行係受教育部等相關機關委託辦理教育人員退休金優惠儲蓄存款業務，對於公保養老給付存款金額並無核定權（即包括退休時之核定及優惠存款要點修正增訂後重新核定之權限）。本件被告作成對於原告重新核定「公保養老給付辦理優惠存款續存最高金額」行政處分，業如前述，被告臺灣銀行對於原告之優惠存款利息即應於到期換約時據以辦理，縱認原告主張其向被告臺灣銀行求償之法律關係為公法關係，原告對於被告臺灣銀行如聲明所示之請求亦無理由，併此敘明。
綜上所述，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 10 月 11 日
第五庭審判長法 官 張瓊文
法 官 王碧芳法 官 胡方新上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 10 月 11 日
書記官 陳幸潔