臺北高等行政法院判決
96年度訴字第02263號原 告 甲○○訴訟代理人 黃鈺華 律師複 代理人 陳俊銘 律師被 告 銓敘部代 表 人 乙○○部長）住同訴訟代理人 戊○○
丁○○丙○○上列當事人間因退休事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國96年4 月17日96公審決字第0287號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告原任職國立臺灣大學技士，其退休案前經國立臺灣大學以民國（下同）95年8 月9 日校人字第0950 026000 號函送被告，經被告審查後以95年8 月21日部退三字第0952690160號函核准自95年9 月1 日起生效，惟因原告於72年8 月29日自該校導工退職時，業已採計退職年資25年1 個月並核給50個基數，共領取退職金新臺幣（下同）424,126 元在案，被告乃在退休函備註欄（四）附載：「查游先生（原告）係導工退職後轉任公務人員，前次退職已支領50個基數之一次退職金，是以，本次退休新制施行前年資僅得補足61個基數，亦即再核給11個基數；另依其年資採計取捨切結書，採計新制施行前任職年資5 年及新制施行後任職年資5 年。又以原告未予併計退休之新制繳費年資計6 年2 個月，原依法繳納之基金費用，依規定由公務人員退休撫卹基金管理委員會計算發還；至於最高行政法院90年判字第1372號判決，基於個案拘束原則，僅對該事件有拘束力，且該案對於重行退休人員，前後兩次退休亦須受35年年資採計限制，附予敘明。」等語（下稱原處分）。原告不服，主張臺灣大學工友退休檔案並無其退職及核撥退職金紀錄，且當年辦理由導工轉任職員時校方公文並未告知有關需合併採計年資之規定，校方承辦人員未盡告知義務導致損失，應負責任云云，提起復審，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：⒈復審決定及原處分關於後開第二項部分均撤銷。
⒉應命被告作成原告再任公務員應依實際任職年資26年1 月核定退休給與之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
（一）原告主張之理由：⒈公務人員退休法施行細則第13條第2 項已逾越母法第13條
之範圍，損及再任公務人員重新退休之權益；且涉及教職員請領退休金重要權利事項，應以法律規定之，不得以施行細則或解釋剝奪公務人員之法定退休權利：
⑴本案原處分認為：原告「係導工退職後轉任公務人員，
前次退職已支領50個基數之一次退職金，是以，本次退休新制施行前年資僅得補足61個基數，亦即再核給11個基數」。該決定主要係基於退休法施行細則第13條第2項之規定：「前項人員（亦即已領退休給與或資遣給與者再任或轉任公務人員者）重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休（職、伍）金基數或百分比或資遣給與合併計算，以不超過本法第6 條及第16條之1 第
1 項所定最高標準為限。」⑵復審決定認為原處分於法有據，惟查公務人員退休法施
行細則第13條第2 項年資採計的限制，顯已逾越母法第13條授權範圍，此由最高行政法院90年判字第1372號判決理由可知原處分及復審決定均違背法令：
①上述判決理由略以：退休法第13條所稱「依本法退休
者，如再任公務人員時，無庸繳回已領之退休金，其退休前之任職年資，於重行退休時不予計算」係指已領退休金給與再任公務人員者，其重行退休之年資，應自再任之月起另行計算，其退休前之任職年資不予計算而言。依上開法條規定，再任公務人員重行退休時，不得再合併以前已退休之年資重複支給退休給付；同時，再任公務人員退休時，亦無庸合併以前已退休之年資再受同法第6 條及第16條之1 第1 項所定最高標準之限制。而同法第16條之1 第1 項規定：「公務人員在本法修正施行前後均有任職年資者，應前後合併計算。…」應指「公務人員」及「再任公務人員」在修法前均有任職年資者，其年資應前後合併計算而言。至再任公務人員其以前已退休之年資，依同法第13條規定，於重行退休時自無再依同法第16條之1第1 項合併計算之餘地。」公務人員退休法施行細則第13條規定對再任公務人員重行退休時，仍合併其前已退休之年資計算，以限制其最高年資，核與公務人員退休法第13條規定不予計算其前已退休之任職年資意旨不符，已逾越法律授權訂定施行細則之必要範圍，損及再任公務人員重行退休時之權益，本院於審判案件時，自不受上開施行細則規定之拘束。至依公務人員退休法退休者，如再任公務人員時，其退休前之任職年資，於重行退休時，應否合併其以前退休之年資並受同法第6 條及第16之1 條第1 項所定最高標準之限制，核屬立法政策事項，涉及再任公務人員請領退休金之權利，似應由法律定之，以符法制。
②另查，學校教職員退休條例施行細則有類似規定，惟
教育部已研擬修法，將該施行細則第19條規定提昇至退休條例規定，由此可見，類似規定均已逾越母法之授權，否則無須修法：學校教職員退休條例第5 條、第14條、第21條之1 條及其他施行細則第19條亦均有類似於前開公務人員退休法及其施行細則之規定，教育部業於92年間研擬修法，並於其修正草案條文對照表說明中稱「現行條例施行細則第19條規定退休再任年資採計事宜，因涉及限制教職員退休年資採計上限等權利規定，爰予以提昇至本條規定。」足證類似規定均已逾越母法之授權。公務人員退休法及學校教職員退休條例其宗旨在照顧公務人員及學校教職員之年老生活，若條款文字未盡明確，亦應朝有利公務人員及教職員方面解釋方符立法意旨。而被告對公務人員退休法施行細則第13條2 項擴大解釋，增加退休條例所無之限制，其內容涉及限制教職員退休年資採計上限權利，理應由法律加以規定。
③綜上兩點所述，公務人員退休法施行細則第13條「已
領退職給與年資仍應受退休年資最高採計上限限制」之規定，已逾越母法第13條授權之範圍，損及再任公務人員重行退休時權益; 且涉及公務人員請領退休金重要權利事項，應以法律定之，不得以施行細則或解釋剝奪公務人員之退休法定權利。
⒉「導工」一職依現行法已不復令存在，因制度強制變更轉
換，致原告身分由導工變為職員，並受「錯誤資訊」告知，所為選擇造成之不利益後果，不應由其承受，應由行政機關承擔，否則有違行政程序法第8 條之誠信原則：
⑴行政機關之退休制度可分為公務人員退休、公立學校教
職員退休、公營事業人員退職、軍職人員退休、公立學校教職員退休、公營事業人員退職、軍職人員退伍及之技（工）友退職，其中技（工）友的年資一向獨立計算，於法律之規定或實務作業上，均未與其他服務年資併計退休，僅自85年2 月退撫新制實施以後，始有要併計之相關規定。
⑵「導工」職務依現行法令已不復存在，當年法令對少數
導工之權利義務規定係比照工友的「事務規則辦理」，與職員本不相同，其退職轉任年資併計規定更不完備。
臺灣大學71年1 月1 日因制度強制轉換，將20名導工變為職員身分，告知導工得自願選擇處理曾任導工年資之處理方式有四，若以原告71年導工轉任時之自願選擇方式，試算其屆齡退休時退休權利加以分析，各種選擇方式的最大差異，在於可否選擇「月退休金」，使老年生活有充分之保障。但承辦人員漏未告知銓敘部68年9 月10日68臺楷特三字第30159 號函再任公務人員須併計年資之函釋，使原告無法全盤瞭解退職之相關規定。
⑶臺大導工當年多值壯年之際（原告當時40歲），除因轉
任職員之身分（職稱）、福利較導工為佳，並確信於職員屆齡退休時可選擇支領月退休金，使老年有充分之安養保障，故除因任導工年資不足者無法辦理退職，而選擇無條件放棄導工年資，立即新進為職員者外，餘均選擇先辦理退職，再與新進為職員者外，餘均選擇先辦理退職，再予新進為職員，並於轉任後不再另謀他就而繼續服務於臺大至屆齡退休。
⑷因71年法令規定不如今日嚴謹完備，但時空轉換，85年
2 月1 日教職員退撫新制實施，89年11月17日行政院函將併計年資解釋具體化，導致當初選擇辦理退職者，於職員退休時要併計退職年資，產生退休利益重大改變。
若當年併計年資法令明確，原告亦完全瞭解相關規定，則依經驗法則，其所做之選擇必然不同，本案因「不完整資訊而做的錯誤選擇」，致原告於退休時不得採計全部退休年資及支領月退休金，對其退休權益有重大影響，由錯誤所造成的不利益應由行政機關承擔，始符合行政程序法第8 條的誠實信用原則。更何況，再任公務人員與其他公務員對國家貢獻不但不可能較差，反而由於其以往經驗的累積，而於其再任公職時可以立即進入狀況而做出較大的貢獻，如依前開施行細則第13條第 2項之規定計算，其結果對再任公務人員構成明顯的歧視，被告及公務員保障暨培訓委員會歧視此種公務員亦欠缺任何合理性，其決定自有違誤。
⑸另原告於72年8 月28日在臺灣大學退休以前之職稱為導
工，即工友之性質，係從事勞務性與事務性工作，其工作性質、進用條件、職責繁簡與輕重，均與職員有所不同。是以，政府向採「員工分制」之原則管理，即職員適用公務人員有關法令，工友則依據「事務管理規則」，規定辦理，故其內涵與權利義務關係自難強求與公務人員一致。故原告於退休前自非屬公務人員，其於72年
8 月28日以前之任職年資既非公務人員之年資，即應不適用公務人員退休法之規定，將於非公務人員之年資合併至72年8 月29日以後來計算公務人員退休年資。
⒊綜上所述，本案因被告及臺灣大學為轉換導工制度，強制
原告結算導工退職年資，又未能於事前明確告知其後須併計最高年資之不利；且公務人員退休法於退撫新制實施前後之法令規定並未包含改制結算者亦須需受限制。法律既未明文規定，原處分及復審決定均違背法令。
（二）被告主張之理由：⒈原告原任國立臺灣大學技士，其退休案前經國立臺灣大學
以95年8 月9 日校人字第0950026000號函送被告核定，並於函內載以：「游先生（原告）曾任該校導工職務，於72年8 月29日申請退職，經核計導工年資為25年1 個月，共領取退職金新臺幣42萬4126元整，惟原告請依最高行政法院90年判字第1372號判決併計退休年資。」案經被告審酌後，以95年8 月21日部退三字第0952690160號函核定原告自95年9 月1 日退休生效，並依其新制施行前、後核定年資各5 年，核給新制施行前、後一次退休金11個基數及7.
5 個基數；該核定函內備註（四）並載以：「查游先生（原告）係導工退職後轉任公務人員，前次退職已支領50個基數之一次退職金，是以，本次退休新制施行前年資僅得補足61個基數，亦即再核給11個基數；另依其年資採計取捨切結書，採計新制施行前任職年資5 年及新制施行後任職年資5 年。又以原告未予併計退休之新制繳費年資計6年2 個月，原依法繳納之基金費用，依規定由公務人員退休撫卹基金管理委員會計算發還；至於最高行政法院90年判字第1372號判決，基於個案拘束原則，僅對該事件有拘束力，且該案對於重行退休人員，前後兩次退休亦須受35年年資採計限制…。」原告不服，提起復審，經駁回在案。
⒉依公務人員退休法第6 條規定：「（第1 項）退休金之給
與如左：一、任職5 年以上未滿15年者，給與一次退休金。二、任職15年以上者，由退休人員就左列退休給與，擇一支領之：（一）一次退休金。（二）月退休金。…（第
2 項）一次退休金，…每任職1 年給與1.5 個基數，最高
35 年 給與53個基數。…（第3 項）月退休金，…每任職
1 年，照基數2 % 給與，最高35年，給與70% 為限。…」同法第16 條 之1 第1 項規定：「公務人員在本法修正施行前後均有任職年資者，應前後合併計算。但本法修正施行前之任職年資，仍依原法最高採計30年。本法修正施行後之任職年資，可連同累計，最高採計35年。有關前後年資之取捨，應採較有利於當事人之方式行之。」同法施行細則第13條規定：「（第1 項）已領退休（職、伍）給與或資遣給與者再任或轉任公務人員，其重行退休之年資，應自再任或轉任之月起，另行計算。（第2 項）前項人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休（職、伍）金基數或百分比或資遣給與合併計算，以不超過本法第6 條及第16 條 之1 第1 項所定最高標準為限，其以前退休（職、伍）或資遣已達最高限額者，不再增給，未達最高限額者，補足其差額。」又依上開細則第13條規定之立法說明略以：「公務人員資遣已領取資遣給與之年資不得併計辦理退休；另按現行各種單行退休法規或資遣給與辦法有關年資採計標準，大致相同且同由政府編列預算支應，如依規定辦理退休（職、伍）或資遣後再任或轉任公務人員重行退休，均應受最高年資採計上限之規定，以維持年資採計之衡平。」復查被告68年10月9 日68臺楷特三字第34149 號函釋略以：關於退休法施行細則第12條（現為第13條）之規定，於依各機關單行退休規則或辦法退休人員，再任公職重行退休（資遣）時，應予比照辦理。準此，公務人員退休年資之採計，無論係連續擔任公職直至退休或已領退休（職、伍）金或資遣給與後，再任並重行退休者，其新制施行前之任職年資最高均僅得採計30年，新制施行後之任職年資可連同累計，最高採計35年，且退休給與須受最高標準之限制。亦即退休（職、伍）或資遣再任前後年資因由政府編列預算支付退離給與，自應受退休法第6 條及第16條之1 第1 項最高標準之限制，且此項限制不應因屬職員或工友年資而有所區別，以期整體公務人員退休權益之衡平。是以，如先依事務管理規則規定之標準計算，由政府編列預算支付退休金或資遣給與之人員，嗣後轉任公務人員並依法重行退休時，自應依公務人員前開相關規定予以合併計算並受公務人員退休年資最高35年之限制。
⒊原告曾任國立臺灣大學導工之年資，前經該校95年8 月9
日校人字第0950026000號函查復略以：「游先生（原告）曾任該校導工，於72年8 月29日申請退職，經核技工年資25年1 個月，共領取退職金新臺幣42萬4126元整。」據此可知原告所具上開導工年資業依事務管理規則之規定辦理退職並領取50個基數之一次退職金；爰其自72年8 月30日起再任該校技術員、技佐及技士，至95年9 月1 日申請依退休法辦理退休，自應依上開規定，扣除已領退職給與之25年年資（僅得再採計10年）。是被告依其年資採計取捨切結書，分別採計新制施行前、後各5 年年資，並核給新制施行前、後一次退休金11個基數及7.5 個基數，與法並無不合；從而原處分處分並無違誤。
⒋另就本案原告之各項訴求分述如下：
⑴原告主張公務人員退休法施行細則第13條第2 項有關「
已領退休給與之年資仍應合併計算而受退休年資最高採計上限限制」之規定，損及再任公務人員重行退休時之權益，已逾越母法授權範圍及違反法律保留原則一節：
①查公務人員退休法明文規定退休年資最高採計上限之
立法意旨，一則係為落實公務人員永業化，二則係為落實文官中立之人事政策，三則為兼顧公務人力之新陳代謝，四則基於政府財政負擔及維護現職公務人員工作士氣之考量－期能避免退休金隨任職年資增長而無限制增加，以致衍生退休人員之所得超過現職人員待遇之不合理現象（我國教育人員、軍職人員、公營事業人員退休法令等，均有相同設計與規定）。至於退休（職）再任人員部分，鑑於該等人員前次退休（職）時已領取由公庫支給之退休給與，如允許其於再退休時可不受最高年資採計上限之限制，無疑係鼓勵現職人員及早辦理退休（職），尋求再任公職機會，以能再次辦理退休並領取退休給與；此對於久任公務人員，其任職年資超過退休最高年資採計上限而因此受限者，顯失公允。因此，退休法第16條之1 第1 項規定之真義應係：公務人員退休年資之採計，無論其係「連續擔任公職直至退休」或「退休再任而含有新、舊制之年資」或「已領取退休金後再任，嗣又再退休」者，其「舊制」之公務人員任職年資均應受「最高僅能採計30年」，以及新舊制年資合計應受「最高僅能採計35年」之限制。
②依司法院釋字第480 號解釋理由書略以：「…法律內
容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法所許，…惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。…」準此，考試院依據退休法第17條之授權規定，本於公務人員退休法第6 條及第16條之1 第1 項有關「退休年資採計上限」之立法精神，於同法施行細則第13條規定再任人員重行退休之最高年資採計上限，並無違反法律保留原則，亦未逾越母法授權訂定之範圍。
③再查司法院釋字第443 號解釋理由書略以：「…關於
給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆…」；另依司法院釋字第614 號解釋指出：給付行政措施如未限制人民之自由權利，尚難謂與憲法第23條規定之限制人民基本權利之法律保留原則有違；公務人員曾任公營事業人員之任職年資得否併計公務人員退休年資，在規範之法律制定施行前，主管機關依法律授權訂定之法規命令或逕行訂定相關規定為合理之規範以供遵循者，因其內容非限制人民之自由權利，尚難謂與憲法第23條規定之法律保留原則有違，惟其係涉及公共利益之重大事項，仍應以法律或法律明確授權之命令定之為宜。準此，公務人員退休法施行細則第13條有關退休年資最高採計限制之規定，係主管機關本於公務人員退休給與制度之整體性及衡平性考量，在規範之法律制定施行前，其依法律授權所訂定之法規命令，因非限制人民之自由權利，尚難謂與憲法第23條規定之法律保留原則有違。
④另原告引用最高行政法院90年度判字第1372號以作為
指涉被告違誤之據，惟該判決僅對該個案有拘力，並非判例，是以該判決尚不得拘束本案行政訴訟之判決，況且該案被告業於95年4 月24日依行政訴訟法第241條規定提起上訴中。
⑵原告主張由導工變為職員時，因「不完整資訊而作錯誤
選擇」，自願選擇結算導工年資，其錯誤應由行政機關承擔，始符合行程序法第8 條誠實信用原則一節：依中央法規標準法第13條規定：「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第3 日起發生效力。
」又查同法第7 條、行政程序法第157 條第3 項、第16
0 條之規定，法規命令及行政規則，只要符合發布或下達之程序，以適當方法令眾人廣為週知即屬合法有效，並未強行規定應清查並通知與該法規或行政規則有關之每一當事人，亦無當事人如未獲知該法規命令或行政規則，其權利義務即得不受拘束之規定。又查法務部90年
8 月6 日90法律字第026353號函釋略以，所謂「不可歸責於申請人之事由」，依學者通說，係指依客觀之標準，凡以通常之注意，而不能預見或不可避免之事由皆屬之。本案原告雖以校方承辦人未善盡告知相關規定之義務，主張其客觀屬行政機關錯誤，不可歸責於原告之事由；惟有關退休法令發布皆依上開規定辦理，且原告訴訟狀內稱其校方於當時已告知導工年資處理方式有四種選擇（其中已包含辦理退職如須受合併年資限制，僅能領取一次退休金之選擇結果）。因此不論原因為何原告以不知法規之存在，洵屬原告主觀上之訴求，非屬客觀上之事由。是以，依上開規定及事實，法令發布符合誠實信用原則，原告不可以不知而拒絕適用。
⑶有關原告指稱導工為工友性質，工友之進用、退職等條
件與公務人員不同，應無工職退職年資併入公務人員退休年資採計上限規定一節：
①查68年1 月24日修正公布之公務人員退休法第6 條第
2 項規定：「一次退休金…最高總數以61個基數為限…。」復查68年6 月2 日修正發布之公務人員退休法施行細則第12條第2 項規定：「再任公務人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休金基數或百分比合併計算，以不超過本法第6 條所定最高標準為限，其以前退休已達最高限額者，不再增給，未達最高限額者，補足其差額。」上開規定之文義上雖以依公務人員退休法退休之人員為規範對象，惟並非謂退職技工、工友即應排除該規定之適用，蓋以技工、工友與公務人員同係由國家所任用，其退休金、退職金均係由公庫支給，是技工、工友之退職與公務人員退休二者本質上並無不同，只是因工友、技工之任用未若公務人員嚴格，故退職金未若退休金般優渥而已。
②又依66年4 月8 日修正發布之事務管理規則之「工友
管理」部分第30條第4 項規定略以：工友退職後轉任職員者，其所領退職金於轉任後無須繳回；此實與公務人員退休再任之規定相同；既然再任之公務人員於重行退休時需受最高年資採計之限制，則本質相同之再任退職工友於重行退休時，自亦應同受此限制，始符法理。
③另查被告68年10月9 日(68)臺楷特三字第34149 號函
釋略以，關於退休法施行細則第12條之規定，於依各機關單行退休規則或辦法退休人員再任公職重行退休（資遣）時，應予比照辦理。是該函已明示：縱非屬依退休法退休而係依各機關單行退休規則或辦法退休之人員，於再任公職重行退休或資遣時，亦應比照辦理而有最高退休年資採計上限規定之適用。
④綜上，技工、工友之退職與公務人員之退休二者本質
上並無不同，原告於72年8 月29日申請導工退職時，公務人員退休法及其施行細則已有最高退休年資採計之上限規定，且被告業以函釋明定依各機關單行退休規則或辦法退休之人員，於再任公職重行退休（資遣）時，應予比照辦理，尚非如原告所稱之是時法令就此部分無規定。
⒌綜上所述，原處分及復審決定並無違誤，故原告之訴係無理由。
理 由
一、原告主張：公務人員退休法施行細則第13條第2 項已逾越母法第13條之範圍，損及再任公務人員重新退休之權益；且涉及教職員請領退休金重要權利事項，應以法律規定之，不得以施行細則或解釋剝奪公務人員之法定退休權利，此由最高行政法院90年度判字第1372號判決理由即可知原處分及復審決定均違背法令。另學校教職員退休條例施行細則有類似規定，惟教育部已研擬修法，將該施行細則第19條規定提昇至退休條例規定，由此可見，類似規定均已逾越母法之授權，否則無須修法。「導工」一職依現行法已不復存在，因制度強制變更轉換，致原告身分由導工變為職員，並受「錯誤資訊」告知，所為選擇造成之不利益後果，不應由其承受，應由行政機關承擔，否則有違行政程序法第8 條之誠信原則。蓋因若當年併計年資法令明確，原告亦完全瞭解相關規定，則依經驗法則，其所做之選擇必然不同，本案因「不完整資訊而做的錯誤選擇」，致原告於退休時不得採計全部退休年資及支領月退休金，對其退休權益有重大影響，由錯誤所造成的不利益應由行政機關承擔，始符合行政程序法第8 條的誠實信用原則。更何況，再任公務人員與其他公務員對國家貢獻不但不可能較差，反而由於其以往經驗的累積，而於其再任公職時可以立即進入狀況而做出較大的貢獻，如依前開施行細則第13條第2 項之規定計算，其結果對再任公務人員構成明顯的歧視，被告及公務員保障暨培訓委員會歧視此種公務員亦欠缺任何合理性，其決定自有違誤。另原告於72年
8 月28日在臺灣大學退休以前之職稱為導工，即工友之性質，係從事勞務性與事務性工作，其工作性質、進用條件、職責繁簡與輕重，均與職員有所不同。是以，政府向採「員工分制」之原則管理，即職員適用公務人員有關法令，工友則依據「事務管理規則」，規定辦理，故其內涵與權利義務關係自難強求與公務人員一致。故原告於退休前自非屬公務人員，其於72年8 月28日以前之任職年資既非公務人員之年資，即應不適用公務人員退休法之規定，將於非公務人員之年資合併至72年8 月29日以後來計算公務人員退休年資。為此，原告依據行政訴訟法第5 條第2 項規定提起本件課予義務訴訟，求為判決如聲明所示。
二、被告則以：依公務人員退休法第6 條、第16 條 之1 第1 項及同法施行細則第13條規定，復參酌被告68年10月9 日68臺楷特三字第34149 號函釋意旨，公務人員退休年資之採計，無論係連續擔任公職直至退休或已領退休（職、伍）金或資遣給與後，再任並重行退休者，其新制施行前之任職年資最高均僅得採計30年，新制施行後之任職年資可連同累計，最高採計35年，且退休給與須受最高標準之限制。亦即退休（職、伍）或資遣再任前後年資因由政府編列預算支付退離給與，自應受退休法第6 條及第16 條 之1 第1 項最高標準之限制，且此項限制不應因屬職員或工友年資而有所區別，以期整體公務人員退休權益之衡平。是以，如先依事務管理規則規定之標準計算，由政府編列預算支付退休金或資遣給與之人員，嗣後轉任公務人員並依法重行退休時，自應依公務人員前開相關規定予以合併計算並受公務人員退休年資最高35年之限制。原告曾任國立臺灣大學導工之年資，前經該校95年8 月9日 校人字第0950026000號函查復原告曾任該校導工，於72年8 月29日申請退職，經核技工年資25年1 個月，共領取退職金42萬4126元，是被告依其年資採計取捨切結書，分別採計新制施行前、後各5 年年資，並核給新制施行前、後一次退休金11個基數及7.5 個基數，與法並無不合。又公務人員退休法明文規定退休年資最高採計上限之立法意旨，一則係為落實公務人員永業化，二則係為落實文官中立之人事政策，三則為兼顧公務人力之新陳代謝，四則基於政府財政負擔及維護現職公務人員工作士氣之考量－期能避免退休金隨任職年資增長而無限制增加，以致衍生退休人員之所得超過現職人員待遇之不合理現象（我國教育人員、軍職人員、公營事業人員退休法令等，均有相同設計與規定）。至於退休（職）再任人員部分，鑑於該等人員前次退休（職）時已領取由公庫支給之退休給與，如允許其於再退休時可不受最高年資採計上限之限制，無疑係鼓勵現職人員及早辦理退休（職），尋求再任公職機會，以能再次辦理退休並領取退休給與；此對於久任公務人員，其任職年資超過退休最高年資採計上限而因此受限者，顯失公允。因此，退休法第16條之1 第1 項規定之真義應係：公務人員退休年資之採計，無論其係「連續擔任公職直至退休」或「退休再任而含有新、舊制之年資」或「已領取退休金後再任，嗣又再退休」者，其「舊制」之公務人員任職年資均應受「最高僅能採計30年」，以及新舊制年資合計應受「最高僅能採計35年」之限制。公務人員退休法施行細則第13條有關退休年資最高採計限制之規定，係主管機關本於公務人員退休給與制度之整體性及衡平性考量，在規範之法律制定施行前，其依法律授權所訂定之法規命令，因非限制人民之自由權利，尚難謂與憲法第23條規定之法律保留原則有違。另原告引用最高行政法院90年度判字第1372號以作為指涉被告違誤之據，惟該判決僅對該個案有拘力，並非判例，是以該判決尚不得拘束本案行政訴訟之判決。本案原告雖以校方承辦人未善盡告知相關規定之義務，主張其客觀屬行政機關錯誤，不可歸責於原告之事由，惟有關退休法令發布皆依上開規定辦理，且原告訴訟狀內稱其校方於當時已告知導工年資處理方式有四種選擇（其中已包含辦理退職如須受合併年資限制，僅能領取一次退休金之選擇結果）。因此不論原因為何原告以不知法規之存在，洵屬原告主觀上之訴求，非屬客觀上之事由。是以，依上開規定及事實，法令發布符合誠實信用原則，原告不可以不知而拒絕適用。依66年4 月8 日修正發布之事務管理規則之「工友管理」部分第30條第4 項規定略以：工友退職後轉任職員者，其所領退職金於轉任後無須繳回；此實與公務人員退休再任之規定相同；既然再任之公務人員於重行退休時需受最高年資採計之限制，則本質相同之再任退職工友於重行退休時，自亦應同受此限制，始符法理。另依被告68年10月9 日(68)臺楷特三字第34149 號函釋，關於退休法施行細則第12條之規定，於依各機關單行退休規則或辦法退休人員再任公職重行退休（資遣）時，應予比照辦理。是縱非屬依退休法退休而係依各機關單行退休規則或辦法退休之人員，於再任公職重行退休或資遣時，亦應比照辦理而有最高退休年資採計上限規定之適用等語，資為抗辯。
三、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、臺灣大學72年9 月12日校人字第09298 號函、72校總字第08432 號函、73校會字第000758號函、95年9 月27日校人字第0950032116號函、95年8 月
9 日校人字第0950026000號函、75年8 月27日75校人10353號令、78年2 月4 日78校人1415號令、79年3 月8 日79校人字第2881號令、被告90年4 月10日90退三字第2010757 號函、68年9 月10日68臺楷特三字第30159 號函、88年3 月5 日88臺特三字第1722085 號函、教育部82年2 月15日臺82人字第07568 號函、行政院人事行政局90年10月9 日90局企字第030859號函、中央公教人員住宅輔建及福利互助委員會簡覆表、臺灣大學72年7 月至73年3 月導工友退職明細表、導工辦理退職、退休一覽表、申請退職事實表、技工、工友及導工警員退職金明細表、公務人員一次退休金證書、原告70年12月22日自願書、簽呈、臺灣大學工友請領退職金計算單、公務人員退休事實表、臺灣大學教職員服務證明書、現職公立學校職員改任換敘通知書、退休公務人員最後在職同等級人員現職待遇計算表、95年7 月28日逾期申請退休切結書、考績（成）通知書、公務人員履歷表、公務人員一次退休金證書、臺灣大學導工轉任選擇方式分析表等件分別附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，為可確認之事實。
四、歸納兩造之上述主張，本件爭執之重點厥為：公務人員退休法施行細則第13條第2 項是否違反法律保留原則？導工退職之性質與公務人員退休是否相同？應否比照適用公務人員退休法相關規定？原告重行退休之退休金基數是否應與先前導工退職之基數合併計算？是否應受公務人員退休法第6 條及第16條之1 第項最高標準之限制？原告再任職年資及基數之計算有無違誤？茲分述如下：
（一）按84年7 月1 日修正施行前之公務人員退休法第6 條第2項規定：「一次退休金，…任職滿五年者，給與九個基數，每增半年加給一個基數，滿十五年後，另行一次加發兩個基數，但最高總數以六十一個基數為限，未滿半年者以半年計。」同法施行細則第12條第2 項規定：「再任公務人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休金基數或百分比合併計算，以不超過本法第六條所定最高標準為限，其以前退休已達最高限額者，不再增給，未達最高限額者，補足其差額。」另84年7 月1 日修正施行之公務人員退休法第6 條第1 項規定：「退休金之給與如左：
一、任職五年以上未滿十五年者，給與一次退休金。二、任職十五年以上者，由退休人員就左列退休給與，擇一支領之：（一）一次退休金。（二）月退休金。…一次退休金…每任職一年給與一個半基數，最高三十五年給與五十三個基數。…月退休金，以在職同等級人員之本俸加一倍為基數，每任職一年，照基數百分之二給與，最高三十五年，給與百分之七十為限。…」同法第16條之1第1項規定：「公務人員在本法修正施行前後均有任職年資者，應前後合併計算。但本法修正施行前之任職年資，仍依原法最高採計三十年。本法修正施行後之任職年資，可連同累計，最高採計三十五年。有關前後年資之取捨，應採較有利於當事人之方式行之。」可見，新制施行前之退休年資最高僅採計30年，惟修正施行前後均有任職年資者，其修正施行後之任職年資，可連同累計，最高採計35年。
（二）次按，司法院釋字第480 號解釋理由書謂：「…法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許…。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷…。」其意旨係有關行政機關所訂之施行細則是否有逾越本法授權範圍，應就法律規範之整體立法目的為綜合判斷。84年7 月1 日修正施行之公務人員退休法施行細則第13條規定：「已領退休（職、伍）給與或資遣給與者再任或轉任公務人員，其重行退休之年資，應自再任或轉任之月起，另行計算。前項人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休（職、伍）金基數或百分比或資遣給與合併計算，以不超過本法第6 條及第十六條之一第一項所定最高標準為限，其以前退休（職、伍）或資遣已達最高限額者，不再增給，未達最高限額者，補足其差額。」其立法說明略以：「公務人員資遣已領取資遣給與之年資不得併計辦理退休；另按現行各種單行退休法規或資遣給與辦法有關年資採計標準，大致相同且同由政府編列預算支應，如依規定辦理退休（職、伍）或資遣後再任或轉任公務人員重行退休，均應受最高年資採計上限之規定，以維持年資採計之衡平。」而公務人員退休法明文規定年資採計上限之立法意旨，在於落實公務人員永業化及文官中立之人事政策，並兼顧公務人力之新陳代謝，且更重要的是，乃在考量政府財政負擔及維護現職公務人員工作士氣，期能避免退休金隨任職年資增長而無限制增加，以致衍生退休人員之所得超過現職人員待遇之不合理現象。至於退休（職）再任人員部分，有鑑於該等人員前次退休（職）時已領取由公庫支給之退休給與，如允許其於再退休時可不受最高年資採計上限之限制，無疑係鼓勵現職人員及早辦理退休（職），尋求再任公職機會，以能再次辦理退休並領取退休給與，此對於久任公務人員，其任職年資超過退休最高年資採計上限而因此受限者，顯失公允。因此，考試院依據公務人員退休法第17條之法律授權，訂定公務人員退休法施行細則第13條，對於再任人員再任前後年資應合併受最高採計上限之規範，係本於公務人員退休給與制度之整體性及衡平性，並落實退休法有關年資採計上限之旨意所訂定，既未違反法律保留原則，亦無逾越法律授權訂定之範圍，自可適用。從而，原告訴稱「公務人員退休法施行細則第13條第2 項已逾越母法第13條之範圍，損及再任公務人員重新退休之權益；且涉及教職員請領退休金重要權利事項，應以法律規定之，不得以施行細則或解釋剝奪公務人員之法定退休權利。」云云，即有誤解，洵非可取。
（三）準上說明，前開退休法第16條之1 第1 項規定之真義，應指公務人員退休年資之採計，無論其係「連續擔任公職直至退休」或「退休再任而含有新、舊制之年資」或「已領取退休金後再任，嗣又再退休」者，均應受「新制施行前之退休年資最高僅採計30年」、「修正施行前後均有任職年資者，其修正施行後之任職年資，可連同累計，最高採計35年」之限制。本件原告於95年9 月1 日從臺灣大學技士退休前，曾擔任該校導工，於71年7 月18日簽請准予72年8 月29日退職，經該校同意原告申請退職，核定自00年
0 月00日生效，並採計其退職年資25年1 個月而核給50個基數，共領取退職金424,126 元在案等情，有國立臺灣大學72年9 月12日校人字第09298 號函、72校總字第08432號函、73校會字第000758號函、95年9 月27日校人字第0950032116號函、95年8 月9 日校人字第0950026000號函、75年8 月27日75校人10353 號令、78年2 月4 日78校人1415號令、79年3 月8 日79校人字第2881號令、中央公教人員住宅輔建及福利互助委員會簡覆表、國立臺灣大學72年
7 月至73年3 月導工友退職明細表、導工辦理退職、退休一覽表、申請退職事實表、技工、工友及導工警員退職金明細表、公務人員一次退休金證書、原告70年12月22日自願書、簽呈、國立臺灣大學工友請領退職金計算單等件附卷可稽，自可信為真實。雖原告主張伊並未領取上開導工之退職金云云，然此與前揭證據資料所顯示之內容不符，且原告亦未提出相關證據以實其說，自難率爾採信。而原告既已申請退職經臺灣大學核准，就當時之物價水準而言，該退職金額不在少數，原告當不致不領取或忘記領取。況且，原告既已簽請退職，經臺灣大學同意原告申請退職，核定自00年0 月00日生效，並採計其退職年資25年1 個月而核給50個基數之退職金，自已發生退職效力，並不因未領取退職金而受影響。從而，被告認定原告擔任臺灣大學之技士，至95年9 月1 日申請依公務人員退休法辦理退休，應依同法施行細則第13條規定，扣除已領退職給與之25年年資，即僅得再採計10年，乃依其年資採計取捨切結書，分別採計新制施行前、後各5 年年資，並核給新制施行前、後一次退休金11個基數及7.5 個基數，揆諸首開說明，即無不合。
（四）雖原告另訴稱「原告於72年8 月28日在臺灣大學退休以前之職稱為導工，即工友之性質，係從事勞務性與事務性工作，其工作性質、進用條件、職責繁簡與輕重，均與職員有所不同。是以，政府向採『員工分制』之原則管理，即職員適用公務人員有關法令，工友則依據『事務管理規則』，規定辦理，故其內涵與權利義務關係自難強求與公務人員一致。故原告於退休前自非屬公務人員，其於72年8月28日以前之任職年資既非公務人員之年資，即應不適用公務人員退休法之規定，將於非公務人員之年資合併至72年8 月29日以後來計算公務人員退休年資。」云云。但查，依據66年4 月8 日修正發布之事務管理規則之「工友管理」部分第30條第4 項規定，工友退職後轉任職員者，其所領退職金於轉任後無須繳回，此實與公務人員退休再任之規定無異，既然再任之公務人員於重行退休時需受最高年資採計之限制，則本質相同之再任退職工友於重行退休時，自亦應同受此限制，始符法理。且導工之退職金既係由國庫支給，不論屬工友抑或公務員年資，既經核計支領退職給與有案，於再任公務人員依法退休時，即應予以扣減，不予採計退休年資，始符合前開退休法第16條之1 規定公務人員退休年資採計最高僅能採計30年或35年之立法意旨。蓋如原告再任公務人員重行退休時，如該已領取國庫支給退職金之年資，得不受首揭最高採計年資之限制，無異鼓勵現職人員儘早辦理退休，先行支領一次退休（職）金運用孳息，另再尋求再任機會，俾能再次辦理退休，領取月退休金，此顯非公務人員退休法之立法本旨，且對於服務連續超過30年而未辦理退休再任者，亦有失公平。
被告68年10月9 日臺楷特三字第34149 號函令謂：「關於公務人員退休法施行細則第十二條之規定，於依各機關單行退休規則或辦法退休人員，再任公職重行退休（資遣）時，應予比照辦理。」即係本於上開意旨所作成之解釋，核未逾越法令規範之目的及範圍，自可作為本件之參考。是以，原告之上節主張，核無可採。
（五）再按，行政程序法第8 條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」此即誠實信用及信賴保護原則。一般而言，行政法上信賴保護原則之適用，須具備下列所述要件，始足當之：⒈須有信賴基礎：即須有一個足以引起當事人信賴之國家行為（含行政機關之行政處分或其他行為）；⒉信賴表現：即當事人因信賴該國家行為而展開具體的信賴行為（包括運用財產及其他處理行為），且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，即如嗣後該國家行為有變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；⒊信賴值得保護：即當事人之信賴，必須值得保護。如當事人有以詐欺、脅迫或賄賂方法，獲得國家行為；對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而為行為；明知行政機關之行為違法或因重大過失而不知等情形者，則其信賴不值得保護。經查，本件原告擔任臺灣大學技士之前，已自願從該校導工退職，並經該校核准採計退職年資25年1 個月，核給50個基數之退職金424,126 元等情，為前開所確認無訛。原告既係為謀求轉任臺灣大學技士一職，始自願從導工退職，並領取退職金，其對如此職務之轉變，自當經過深思熟慮，亦必瞭解其自身權益為何，故本件原告應無「信賴表現」可言。此外，上開修正施行前公務人員退休法第6 條第2 項及同法施行細則第12條第2 項，已就再任公務人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休金基數或百分比合併計算，其退休年資最高僅採計30年等事項有所明定，又銓敘部亦以68年9 月10日臺楷特三字第30159 號函令謂：「本條第二項之規定，於軍職人員轉任公務人員者，不受其限制。在修正公務人員退休法六十八年一月廿四日公布，同月廿六日實施前已再任之人員，於重行退休時，其再任年資仍依以往之規定另行計算退休金，不受本項規定之限制。」及以68年10月9 日臺楷特三字第34149 號函令謂：「關於公務人員退休法施行細則第十二條之規定，於依各機關單行退休規則或辦法退休人員，再任公職重行退休（資遣）時，應予比照辦理。」足見原告於72年8 月29日自臺灣大學導工退職時，已有法令規定導工退職後再任公職重行退休或資遣時，亦應比照辦理而有最高退休年資採計上限規定之適用。而上開函令業經上開修正施行前之公務人員退休法第6 條第2 項及同法施行細則第12條第2 項及函令等規定，或經立法院三讀通過，或經授權行政機關制訂，或為銓敘部通函中央暨地方各機關，並函請公保月刊社登載，皆經一定之公示作用，原告身為公務人員，且該等法令均攸關自身權益甚鉅，原告當已明瞭而無所謂他人提供「錯誤資訊」之問題，若有之，亦屬其個人疏於習知所致，容與誠實信用及信賴保護原則無涉。因此，原告主張「『導工』一職依現行法已不復令存在，因制度強制變更轉換，致原告身分由導工變為職員，並受『錯誤資訊』告知，所為選擇造成之不利益後果，不應由其承受，應由行政機關承擔，否則有違行政程序法第8 條之誠信原則。」云云，亦不可採。
（六）至於原告引用最高行政法院90年度判決字第1372號判決，指摘被告之認定有所違誤一節。經查，該判決係就曾依公務人員退休法退休後再任公務人員時，對於原退休前之任職年資，認為於重行退休時不能合併計算其年資，致損及該再任人員得擇領月退休金之權利所表示之法律見解，因屬個案見解，尚無拘束本件之效力；況該判決爭點在於能否擇領月退休金，而非在於領取退休金給與之數額，與本件案情並非完全一致，故難逕行援用，從而原告持上開最高行政法院之判決主張被告之認定有違誤，亦無可採。
五、綜上所述，原處分以原告於72年8 月29日自該校導工退職時，業已採計退職年資25年1 個月並核給50個基數，遂扣除該25年年資，分別採計新制施行前、後各5 年年資，並核給新制施行前、後一次退休金11個基數及7.5 個基數，揆其認事用法均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合；原告徒執前詞，訴請撤銷原處分關於該部分之核定及訴願決定，暨求為判決如聲明第2 項所示，皆無理由，應予駁回。
六、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列；又本件事證已臻明確，原告請求本院向臺灣大學查詢原告是否已領取系爭導工退職金，以證明原處分有違誤一節，核無必要，均併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 3 月 4 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長 法 官 王立杰
法 官 周玫芳法 官 劉錫賢上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書(須按他造人數附繕本)。
中 華 民 國 97 年 3 月 4 日
書記官 林佳蘋