臺北高等行政法院判決
96年度訴字第02326號原 告 財團法人臺灣區煤礦礦工福利委員會代 表 人 甲○○○○○○訴訟代理人 吳旭洲 律師（兼送達代收人）
余盈鋒 律師林譽恆 律師被 告 行政院勞工委員會代 表 人 盧天麟（主任委員）訴訟代理人 陳金泉 律師
葛百鈴 律師李瑞敏 律師上列當事人間因有關人民團體事務事件，原告不服行政院中華民國96年6 月8 日院臺訴字第0960086496號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告係於民國（下同）62年8 月1 日登記成立財團法人，於捐助章程載明以謀臺灣地區煤礦礦工福利，並改善礦工生活為目的。被告以我國社會經濟情事變遷，目前已無實際從事採礦之煤礦工，原告服務煤礦工、增進煤礦工福利之設立目的，因無服務對象之情事變更而無法達到。關於原告陳稱擬變更組織或設立目的用以服務退職煤礦工一節，經審慎評估，以目前退職煤礦工散落各地，無從組織之現況，原告變更組織或設立目的，實無可行，且退職、退休煤礦工之老年照扶，乃國家社會保險福利行政範疇，原告擬變更組織或設立目的用以服務退職礦工，在實務層面並無急迫性及必要性。
且被告基於主管機關監督職權，曾委請資誠會計師事務所二度審核稽查原告財務運作狀況，發現原告財務支用情形有諸多不合理情事，綜觀原告實際財務運作之缺失，並考量社會公益應重於少數會務人員私益，原告已無存續之必要，依民法第65條規定，以95年7 月21日勞福1 字第0950057219 號函通知原告應即解散（下稱原處分），並敘明依原告章程規範，原告依法解散後賸餘財產將歸其所在地之地方自治團體或政府主管機關團體。被告為原告之主管機關，為求立場公允，原告解散後賸餘財產將歸其所在地之地方自治團體即臺北縣（管理機關：臺北縣政府）承受，被告不承受任何資產。原告不服，以其財產組織來源除由礦工業主及臺灣區煤礦業同業公會於38年間集資新臺幣（下同）85萬元外，另自60年起以煤礦公會輔導產銷煤炭每公噸捐收1 元充作經費，69年調升至每公噸4 元，即其財產亦含煤礦工之血汗錢，其財產組織係來自民間，將其解散後財產歸地方自治團體，並不合理，且目前臺灣地區未有煤礦開採，純係政策使然，政府既仍許礦權存在，並不排除礦坑重新開採之可能，不應認其目的不存在；如認原告有行政疏失，亦應屬主管機關本於職權監督問題，不應作為解散之理由，且其已將財務運作之改善計畫送交被告，有關財務運作瑕疵業已補正；其於91 年間即意識煤礦工將大幅減少，曾著手修改章程將退職煤礦工加入，及編列預算擬增加礦工福利之比例，但迄未獲主管機關回復而無法實施。目前退職煤礦工多陷於生活無著之困境，急需幫助，其變更組織及目的，能幫助退職煤礦工社會福利之不足，且國內目前尚有退職煤礦工組織，如臺灣退職煤礦職工福利協會，否准其變更組織以照顧退職勞工，有違平等原則；原告之捐助有來自礦工開採煤礦之金額，退職煤礦工亦為捐助人，被告未徵詢捐助人之意思，准予變更其目的及其必要之組織以照顧退職煤礦工，逕予解散原告，違反比例原則，亦不符民法第65條規定；其附設之瑞芳醫院，自43年起在瑞芳、雙溪、平溪及貢寮4 鄉鎮從事醫療服務，迄今為該4 鄉鎮唯一設有門診、急診及住院服務之醫院，而該等地區以退職煤礦工為主，難謂其變更組織及設立目的無急迫性及必要性，建請被告同意其變更組織及名稱為「醫療財團法人臺灣區煤礦礦工福利基金會」，改隸行政院衛生署，以瑞芳醫院作為該醫療財團法人之附設醫院，將原辦理之礦工業務擴大至退職礦工，並列入修正後之章程，成立專責單位，編列預算繼續照顧退職煤礦工；依其經費架構，其可辦理礦工福利之經費約達650 萬元，占年度支出之50% 至60% ，應尚符合成本效益，其已於93年間將退職礦工福利納入「煤礦工福利基金管理運用辦法」送被告核備，且於94年1 月6日修改章程將礦工定義為現職礦工及退職礦工，報請被告核備，復依據被告指示，於94年7 月4 日將修正之章程送被告核備，惟被告竟以財團之目的不能達到為由，對其為解散處分，實與其先前之指示自相矛盾，違反行政自我拘束原則云云，提起訴願，經行政院96年6 月8 日院臺訴字第0960086496號訴願決定駁回，原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：原告之訴駁回。
三、兩造之爭點：被告以財團之目的不能達到為由，對原告為解散處分，是否適法？㈠原告主張：
⒈原處分有諸多違法之處：
⑴原告設立之目的並非不能達到：
依民法第65條之規定，主管機關解散之前提要件須是「因情事變更，致財團之目的不能達到時」，惟原告捐助章程第2 條：「本會為謀台灣地區煤礦『礦工』福利，並改善『礦工』礦工生活為目的。」所指的「礦工」不僅指「現職礦工」，尚包含「退職礦工」。但過去原告礙於經費有限，且「退職礦工」人數甚少，故以照顧「現職礦工」為優先，整個組織運作也以此為主。現在雖情事有所變更，惟原告之設立目的仍能達到，僅是將照顧之對象改以「退職礦工」為優先，此舉也使原告當初設立之良善美意能連貫而延續，畢竟照顧礦工的生活不能照顧一半，礦工退職後的後半段生活更有加以照顧之必要。另外，目前臺灣地區所以未有煤礦開採，純係政策使然，此由政府目前仍許礦權存在可得明證。因此，以現況而言，並未排除礦坑重新開採之可能，屆時將又有礦工，當也仍是原告照顧之對象。故原告捐助章程第
2 條所指之「礦工」包含「現職礦工」及「退職礦工」，以真正而完整地達到照顧礦工之設立目的。
⑵退步言之，縱認目的不能達到，最適宜的做法係變更原告目的及必要之組織，擴大包含照顧退職礦工：
原告設立之宗旨「謀臺灣地區煤礦礦工福利，並改善礦工生活」，係因礦區工作環境危險性高，易生職業災害，且礦工普遍生活困蹇，故設立原告來照顧及改善礦工生活。嗣雖因政策問題，各礦陸續停工，惟原來礦工退職後並非即無照顧之必要，渠等因長期在礦區工作，多染有塵肺症，加上礦坑停工而生計恐陷於困難，更應予以照顧。此由臺北縣礦工協會來函內容可知，目前退職礦工生活大多陷於生活無著之困境，急需幫助（參本院卷第19至24頁），而原告變更現有目的及組織，對現在退職礦工而言，無異係雪中送炭，亦能補助社會福利之不足；又原告經費來源，有大多數來自以往礦工之「血汗錢」，而此礦工，目前正屬於退職礦工，以退職礦工以往之出資，服務退職礦工，實屬天經地義，原告以此要求被告准許原告變更組織或設立目的，自無不准之理由。
⑶原處分未斟酌捐助人之意思，逕自解散原告，顯非適法：
在本案中，原告之捐助人應屬礦業主及臺灣區煤礦業同業公會，甚且，當初原告之捐助人，在廣義上，應包括實際從事採礦之礦工，蓋當初之捐助金額之決定，完全依銷售煤之多少而決定，此完全係於礦工之採礦數量，故其捐助金額，亦有包括礦工之血汗錢，職事之故，被告做成原處分，應洽詢礦業主、臺灣區煤礦業同業公會及礦工，但被告做成原處分前並未洽詢原告之捐助人，率而做成解散之行政處分，顯與法律之規定不符，未踐行應有之程序，原處分既有如前述之瑕疵可指，依法應予撤銷。
⑷被告未准原告變更目的及必要之組織，卻逕解散原告，已違反比例原則：
按行政程序法第7 條明定「比例原則」，即「行政行為應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」一般皆以此原則充當內在界限，就行政處分而言，就具體個案，衡量其方法與目的間是否均衡法規之所以賦予行政機關裁量權限。行政機關於適用法規對具體個案作成決定時，得按照個案情節，在法規劃定之範圍內擁有相當的自由決定權限。惟裁量權並非全無限制之自由或任意為之，行政機關行使裁量時，必須受法規授權目的之拘束，而且必須與個案情節有正當合理之連結，否則即屬裁量瑕疵，行政行為亦因此違法。本案依民法第65條規定，主管機關得為之手段包括「變更其目的及其必要之組織」或「解散之」，亦應以符合比例則為必要處分，「解散」係屬最後手段性，而「變更其目的及其必要之組織」並非不得為，且「變更為擴大照顧退職礦工」符合社會公益及有其必要性，應准予原告變更目的及組織才是。另查，原告之財產組織來源除由礦工業主及臺灣區煤礦業同業公會於38年間集資85萬元外，另自60年起以煤礦公會輔導產銷之銷售煤炭每噸捐收1 元充作經費，並至69年調升至每噸4 元，因此充作原告之經費來源除有礦業主及臺灣區煤礦業同業公會之出資外，亦有煤礦工人之血汗錢（即以每噸銷售礦之計算經費來源），由上述可知，原告財產組織係來自民間，被告率而解散，而其結果係將原告賸餘財產歸予地方自治團體，此無異「政府豪取民產」，其不合理性，自為明顯。且民法第65條規定之變更目的、組織或解散，系賦予行政機關為符合目的之裁量權，然其裁量亦需符合比例原則。
⑸被告未准原告變更目的及必要之組織，卻逕解散原告，已違反平等原則：
按憲法第7 條規定：「中華民國人民無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。」此為憲法所揭櫫之平等原則，乃支配國家各部門職權行使之原則。另行政程序法第6 條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」亦明定行政機關為行政行為時應遵守平等原則。原處分以「目前退職煤礦工人散落各地無從組織之現況」，認為原告變更組織或設立目的實無可行，若依此論斷，目前國內應無退職礦工之組織，然就現況而言，並非全無退職礦工之組織，如臺灣退職煤礦職工福利協會即是（參本院卷第25至31頁），因此，被告不准原告變更組織或設立目的，其所持之理由顯然有差別待遇而與平等原則有違；另被告以退休煤礦工人之老年照扶，乃屬國家社會保險福利行政範疇，故認為原告之變更組織或設立目的無急迫性及必要性，然被告並非社會福利之主管機關，如何全盤衡酌考量有無急迫性與必要性；甚且，查原告附設之瑞芳醫院，自43年以來，在瑞芳、雙溪、平溪及貢寮4 鄉鎮從事醫療服務，深受民眾信賴，且4 個地區之居民又以退職礦工為主，對「醫療資源缺乏之退職礦工居住區域」提供醫療服務豈能謂無急迫性及必要性；若謂退職礦工之扶照，屬國家社會保險福利，不准原告變更組織及設立目的，則以退休老兵、殘障等社會弱勢團體為照顧目的之財團法人，是否均無存在之必要。國內目前之所以存在為數甚多以照顧社會弱勢之公益財團法人，蓋渠等目的在補足國家社會福利之不足，而退職礦工屬弱勢中之弱勢，更有給予特別照顧之必要，被告所依之理由顯不足採，亦未兼顧司法院大法官會議第485 號解釋所揭櫫之「實質平等原則」。
⒉原處分違反行政自我拘束原則：
⑴原告遵被告來函指示（參本院卷第32至33頁）於93年10
月19日以臺灣區煤礦礦工福利委員會會務專案小組93年度第2 次會議，將退職礦工福利納入「煤礦工福利基金管理運用辦法」第5 條（參本院卷第34頁），並於同年11月16日以臺灣區煤礦礦工福利委員會第161 次會議，決議將退職礦工福利納入「煤礦工福利基金管理運用辦法」（參本院卷第35至37頁），且送交被告核備。⑵另於93年12月14日原告為擴大照顧退職工，乃提福利簡
則之修正草案（參本院卷第38頁），並於原告第162 次委員會決議通過（參本院卷第39、40頁），且以原告94年1 月4 日礦福總字第001 號函送被告備查（參本院卷第41頁）。
⑶原告為落實照顧退職礦工，乃於94年1 月6 日修改捐助
章程，將原章程增加第2 條之1 ，定義礦工為現職礦工及退職礦工（參本院卷第42、43頁），送請被告並經被告以勞福1 字第0940018571號指示修正（參本院卷第44、45頁），原告遵此指示，以94年7 月4 日礦福總字第
043 號函（參本院卷第46、47頁）將修正結果送交被告。原告為擴大照顧退職礦工，除遵被告指示將相關辦法、決議及修正草案送被告核備，並遵被告指示修正及送交修正結果，豈料，被告竟翻異前述之指示，徒以財團之目的不能達到為由，對原告為解散之處分，自相矛盾。故原處分顯有違反行政上「自我拘束」原則之違法瑕疵。
⒊被告無理由以原告財務運作有缺失而解散原告：
查被告為原告之主管監督機關，其負責對於原告之財務及業務為督導，被告所指原告之運作之缺失部分，原告皆已本於被告之意旨改善。退一步言，縱使原告並未改善，依民法第64條規定：「財團董事，有違反捐助章程之行為時，法院得因主管機關、檢察官或利害關係人之聲請，宣告其行為無效。」換言之，被告對於原告運作缺失且有違反捐助章程之行為，依法向法院聲請宣告該行為無效，即可達其目的，被告豈能未免除其監督責任，怠於依法行政，率而解散原告，顯係倒因為果。甚且，原告就被告指正之缺失，已提出改善措施（參本院卷第48至67頁）送交被告，且業已補正，被告無理由以此來解散原告。
⒋被告解散原告有損社會公益：
查原告附設瑞芳醫院，目前雖為委外經營，惟該院之收支，包括向健保局申請之醫療給付、現金收入及支出員工薪津，勞保健保費用，藥品、醫材之付款，均以原告名義統收統支、控管。原告遭解散，該院立即有陷入無法營運之虞。而原告附設瑞芳醫院，為瑞芳、貢寮、平溪、雙溪4鄉鎮唯一設有急診、住院之醫院。現為衛生署公告之35家偏遠地區急救責任醫院之一，且為衛生署醫療發展基金中「緊急醫療資源缺乏地區改善獎勵方案」之補助對象，亦為臺北縣北部沿海偏遠地區醫療體系之中樞，且設有「護理之家」安養老殘。斷然遭到解散，非但中斷醫療業務，顯將造成上開4 鄉鎮地區民眾就醫之困境，及偏遠地區醫療將出現缺口，故被告違法解散原告，顯然違反社會公益。
㈡被告主張：
⒈經查原告之理由無非係認：原告之設立目的並非不達、原
告應可變更組織擴大照顧退職礦工；且被告未斟酌捐助人意思逕予解散，亦未准予變更組織逕予解散等，有所違法、亦有違比例原則與平等原則、行政自我拘束原則、有損公益云云。
⒉惟查，目前臺灣地區已無現職礦工，原告已明顯無服務對
象，顯然已有設立目的不達之情形，被告依民法第65條規定為本件原處分之作成，於法並無違誤。
⑴經查我國社會經濟情事變遷，自89年以來煤礦業確實已
經全面停工，就經濟部礦務局礦業統計年報資料顯示，煤礦生產量暨礦工人數皆已為零，足見目前實已無現職礦工存在，原告之服務對象已趨於零，為不爭之事實。⑵就此部分被告業曾為進一步之查證，亦即被告曾就原告
所檢送之礦工名冊，向被告所屬勞工保險局（下稱勞保局）稽查，同時並函請經濟部礦業司、勞保局提供現有煤礦礦工人數，再會同被告政風室及檢查處人員實地查訪，發現目前臺灣地區確實已無存在實際從事煤礦之工人。
⑶而觀諸原告之設立章程，乃係以服務煤礦礦工福利為其
目的，現既臺灣地區已無實際從事煤礦之礦工（按就此原告亦無爭執），原告設立之目的，顯然因情事變更而有不能達到之情事。經被告通盤檢討後，認宜依據民法第65條：「因情事變更，致財團之目的不能達到時，主管機關得斟酌捐助人之意思，變更其目的及其必要之組織，或解散之。」規定，予以命令解散，被告據此為行政處分，並無任何違法可言。
⑷又原告抗辯其設立目的並非限於服務現職礦工，亦即原
告辯稱其服務對象包含退職礦工等云云，據此指稱其設立目的仍存、被告命令解散之行政處分於法未合等云云。惟查，觀諸原告之設立章程第2 條係規定服務礦工，就此原告數十年來皆解釋為係現職礦工，此得觀諸被告96年7 月21日答辯狀所附之原告回覆經濟部之函文，原告自承服務對象係為現職礦工，而足資證明。且實際上，原告歷年來不僅從未思及服務退職礦工，更曾對於退職礦工之扶助拒之千里，今卻改口其設立目的、服務對象包含退職礦工，實為臨訟之詞。又原告從未曾提出任何具體變更組織、服務退職礦工之方案，事實上也無任何照顧退職礦工之能力，又經被告考量整體情事，命令解散原告後，將其賸餘財產歸於地方自治團體。
⑸且依據原告勞方委員推選辦法規定，勞方委員代表應以
現職煤礦員工為限，遇有離職或轉業者，即喪失資格。業如前述，我國臺灣地區現已無實際從事煤礦人員，原告勞方委員代表為此長期無法正常運作，不僅已失服務煤礦勞工之代表性與意義，更存在上開民法第65條所規定之設立目的不達情事甚明。
⑹經查原告前亦曾自謂服務對象、設立目的為現職礦工，
此得由原告90年8 月31日之函文內容：「目前臺灣地區煤礦，於去年（89年）年底業已全面停工，員工均予資遣、退休。迄至現在尚無復工跡象。因此，本會（原告）辦理礦工福利業務告一段落業已達成任務，將來再視情況，於適當時機申請解散。」，足見原告亦自認為其設立目的應係服務現職礦工無疑，而現因煤礦停工確實已致原告設立目的不達情事。
⒊原告財務運作情形，明顯存在嚴重不合理現象，如不令其解散，廣大善款恐將遭繼續遭誤用：
⑴被告前委請資誠會計師事務所就原告之財務運作情形為
相關檢查後，發現原告歷來對於礦工福利照顧支出之比例偏低，例如88年度礦工福利支出僅佔3.22% 、89年則為13.21%、90年則係3.72% 、92年為7.52% ，明顯與原告改善礦工生活之設立宗旨相悖！⑵更且，原告所服務之對象日趨減少，惟主任委員、總幹
事等人之薪資卻日漸增加，財務用支明顯不正常，如兼任之主任委員竟得領取年終獎金、年終車馬費。又諸多支出名目，非屬原告捐助章程範疇（例如捐助特定人士之競選費用），原告所辦之自強活動支出未具名單卻支出數額龐大等等，在在足見原告實無妥適運用善款。
⑶就前述原告無法善用善款之事實，原告亦不否認，故而
原告確實有長期未妥善運用善款，甚至將此公益之財淪為會務人員私用之情形，如此繼續，實難期待原告能善用善款、照顧退職礦工。原告辯稱被告不得以此為由命令解散原告，惟查原告財務運作不良並非被告命令解散原告之唯一理由，事實上，此財務運作不良情事乃係被告評估原告是否有變更組織可能者，就此原告人謀不贓、濫用善款情事，實難期待原告得變更組織、照顧退職礦工，故而被告方依法為本件解散之行政處分。
⒋被告依法為本件命令解散時，實因原告捐助人已無復存在，故而無從斟酌捐助人意思，程序上實無任何違法可言：
⑴經查原告起訴指稱本件行政處分違法者，乃係認被告為
處分前，並未依法斟酌捐助人意思，逕為命令解散，有搶取民財等違法云云。
⑵惟查，由原告捐助章程第4 條規定以觀，原告主要財產
經費有二，一為前臺灣省煤礦礦工福利委員會之結餘款
650 萬元暨其購置土地，二則為政府專款。前者之臺灣省煤礦礦工福利委員會早無復存在，政府則為專款之管理人，足徵本件實無所謂徵詢捐助人之餘地，原處分並無違法可言。
⑶而原告所謂之被告搶取民財，更屬無稽。蓋被告為求立
場公允，甚至言明原告解散後之賸餘財產依法由原告所在地之地方自治團體承受，被告分文不取，今原告誣指被告豪取民財，實屬誤解並悖離現實過遠。
⒌被告依法為原處分，並無任何違反平等原則、比例原則、行政自我拘束原則或損及公益之情事：
⑴原告復再指摘原處分有違反平等原則、比例原則、行政自我拘束原則，甚至損及公益等云云。
⑵惟查，所謂行政法上之平等原則，乃係指行政機關為行
政作為時，非有正當理由，不得為差別待遇，此則於行政程序法第6 條予以明文規範。今被告對原告為原處分時，乃綜合一切情事而為行政作為，並無有任何差別待遇之處，原告逕指原處分有違平等原則，實有嚴重誤解。
⑶再者，關於原告所指原處分違反比例原則，未准予原告
變更組織而逕予命令解散等云云，亦屬嚴重誤會。蓋被告為原處分之際，業已考量原告是否有能力可以照顧退職礦工，鑒於原告濫用善款之前例，且同時考量原告及至今日根本無任何規劃、照料退職礦工之方案，原告事實上亦無法掌握或提出退職礦工之名冊與資料，權衡一切情形方作成原處分，此實難謂被告有任何違反比例原則之處。
⑷另原告所提被告違法行政自我拘束原則等云云，惟查原
告自始皆無照顧退職礦工之作為與意願，此由前揭原告回覆經濟部之函文可知，原告甚至吝於對早已存在之照料退職礦工的臺灣退職煤礦職工福利協會為任何幫助，實際上多年來也沒有照顧照料退職礦工之事實，卻有將善款用於私人、民代間之餽贈或其他私用者。是以，經被告審酌原告並無此照顧退職礦工之意願與能力，故而最終為此解散處分，實無任何違反行政自我拘束原則可言。
⑸又原告再稱原處分將有損公益等云云，亦屬不實。蓋原
告濫用善款，且委員多為特定人士所掌，不僅全非礦場員工，無助於礦工福利照顧與代表意義，又全面壟斷會務，倘繼續任由原告組成委員會濫用善款，方為有損公益。故為免捐助款遭誤用，被告作成原處分，將此公共財歸於所在地之地方自治團體，實無任何損及公益。末者，原告陳稱解散後將導致瑞芳醫院受到影響而損及公益，此亦屬無稽之談，蓋瑞芳醫院並非原告經營，事實上原告也無能力經營，而係以租賃方式，由王振華醫生私人設立、經營，該醫院之經營與管理與原告無關，此亦為原告於訴願審理程序中所自承者。是以，既係租賃法律關係、既係私人醫院經營模式，依法早應由私人管理者自行申報健保給付等資料，豈有以此為由反稱被告之依法解散有損公益之理？⒍茲謹依法向鈞院陳報目前原告業已依法辦理清算之情形如后：
⑴經查被告依法命令解散原告之後，已由原告所在地法院
臺灣基隆地方法院（下稱基隆地院）為原告為清算人之選任，基隆地院已以95年度司字第10號裁定選任翁淑容及劉珍惠2 位會計師為原告之清算人，故而目前原告法定代理人應係前述翁、劉2 位會計師而無誤。
⑵是以，目前原告清算事宜進行順遂，業已於96年12月底
完成全部員工之資遣，並依法為相關之給付，清算人亦就此陳報前述之基隆地院該清算事宜之進行。此外，瑞芳醫院前乃係由原告出租予王振華等醫師經營，鑒於合約期限尚未屆滿，同時亦為瑞芳區域醫療不中斷，目前清算人正嗣臺北縣政府及相關醫療衛生管機關通盤檢討、定位與輔佐瑞芳醫院後，再續為清算事宜之辦理，謹此呈明。
⒎綜上論呈，本件原告早已無服務對象，因情事變更而顯已
不能達到原告財團法人設立目的，復再加上原告數年來財務運作情形嚴重缺失，被告本於主管機關監督職責依據民法第65條規定作成解散之處分，以及行政院所為之訴願決定，依法並無任何違誤，原告所訴者顯為無由。
理 由
一、按「因情事變更，致財團之目的不能達到時，主管機關得斟酌捐助人之意思，變更其目的及其必要之組織，或解散之。
」民法第65條定有明文。
二、原告係於62年8 月1 日登記成立財團法人，於捐助章程載明以謀臺灣地區煤礦礦工福利，並改善礦工生活為目的。被告以我國社會經濟情事變遷，目前已無實際從事採礦之煤礦工，原告服務煤礦工、增進煤礦工福利之設立目的，因無服務對象之情事變更而無法達到。關於原告陳稱擬變更組織或設立目的用以服務退職煤礦工一節，經審慎評估，以目前退職煤礦工散落各地，無從組織之現況，原告變更組織或設立目的，實無可行，且退職、退休煤礦工之老年照扶，乃國家社會保險福利行政範疇，原告擬變更組織或設立目的用以服務退職礦工，在實務層面並無急迫性及必要性。且被告基於主管機關監督職權，曾委請資誠會計師事務所二度審核稽查原告財務運作狀況，發現原告財務支用情形有諸多不合理情事，綜觀原告實際財務運作之缺失，並考量社會公益應重於少數會務人員私益，原告已無存續之必要，依民法第65條規定，以95年7 月21日勞福1 字第0950057219 號 函通知原告應即解散，原告不服，循序提起行政訴訟，並為事實欄所載各節之主張，是本件應審酌者厥為：被告以財團之目的不能達到為由，對原告為解散處分，是否適法？
三、經查：㈠臺灣地區已無現職礦工，原告已無服務對象，顯有設立目的不達之情形：
⒈原告捐助章程第2 條明定，係以謀臺灣地區煤礦礦工福利
，並改善礦工生活為目的。惟由於我國社會經濟情事變遷，自89年起煤礦業全面停工，煤礦工大量離退，經被告就原告所送各礦場提供之煤礦工基本資料，向勞保局稽查，同時函請經濟部礦業司、勞保局提供現有煤礦工人數，再會同派員前往實地訪查，發現目前臺灣地區已無實際從事採煤之礦工，此有卷附近5 年來主要礦產生產量資料（煤礦自90年起產值均為零）及被告卷附原告檢送之利豐煤礦股份有限公司（下利豐煤礦公司）等礦工基本資料、勞保局95年3 月21日保承資字第09560099860 號函及所附利豐煤礦公司等礦工投保勞保資料等影本可稽，原告應已無服務對象。
⒉又依原告勞方委員推選辦法規定，其勞方委員代表應以現
職煤礦員工為限，遇有離職或轉業者，即喪失資格，而臺灣地區既已無實際從事採煤之礦工，原告勞方委員代表長期無法選出參與運作，已失服務煤礦勞工之代表性與意義，是原告服務煤礦工、增進煤礦工福利之設立目的，已因情事變更致無法達到，洵堪認定。
⒊原告雖稱：其設立目的並非限於服務現職礦工，尚包含退職礦工云云。惟查：
⑴依據原告勞方委員推選辦法規定，勞方委員代表應以現
職煤礦員工為限，遇有離職或轉業者，即喪失資格，已如前述，而我國臺灣地區現已無實際從事煤礦人員，原告勞方委員代表為此長期無法正常運作，不僅已失服務煤礦勞工之代表性與意義，更存在上開民法第65條所規定之設立目的不達情事甚明。
⑵況依原告90年8 月31日之函文內容：「目前臺灣地區煤
礦，於去年（89年）年底業已全面停工，員工均予資遣、退休。迄至現在尚無復工跡象。因此，本會（原告）辦理礦工福利業務告一段落業已達成任務，將來再視情況，於適當時機申請解散。」及其92年12月31日之函「本會係為謀臺灣地區煤礦礦工福利並改善礦工生活為目的，其業務均訂有補助簡則依規定辦理。惟數十年來均以煤礦場現職員工為限。」（參原處分卷第57頁原證10），足見原告亦自認為其設立目的係以服務現職礦工為限。
㈡原告財務運作存在嚴重不合理現象，如不令其解散，廣大善款恐將遭繼續遭誤用：
⒈被告前委請資誠會計師事務所就原告之財務運作情形為相
關檢查，發現原告歷來對於礦工福利照顧支出之比例偏低，例如88年度礦工福利支出僅佔3.22% 、89年則為13.21%、90 年 則係3.72% 、92年為7.52% ，明顯與原告改善礦工生活之設立宗旨相悖。
⒉抑且，原告服務對象日趨減少，業務減縮，惟主任委員、
委員、總幹事、幹事等之薪資卻逐年增加，車馬費於89年由1,000 元調高為2,000 元，主任委員為兼職，竟得領取年終獎金及年終車馬費，秘書非正式人員，卻領取退職金375,000 元，財務支用明顯不正常，另有諸多支出非屬原告捐助章程範疇，如：私法人、民代等之饋贈、捐助特定人士之競選費用，以主任委員或委員名義饋贈或宴客支出、自強活動支出未能提供名單，卻支出數額龐大等等，此有被告卷附協議程序執行報告影本所彙列原告88年至92年財務運用情形可稽，且為原告所不否認，足見原告確有長期未妥善運用捐助款，甚且將捐助款淪為會務人員私用之情形。
⒊原告雖稱被告不得以此作為解散理由云云。惟：原告財務
運作不良並非被告命令解散之唯一理由，而係被告評估原告是否有變更組織之可能。原告既有上開人謀不贓、濫用善款情事，實難期待原告得變更組織而達到照顧礦工之目的，故被告為解散之處分，自無不合。
⒋原告雖陳請變更目的及組織，用以服務退職煤礦工云云。
惟衡酌退職煤礦工早已離退散落各地，其身分難以認定掌握，原告亦無法提出所掌有退職煤礦工之名冊資料，縱予修正原告捐助章程及勞方委員推選辦法，納入退職煤礦工，亦難以組織運作，且原告尚有前述未妥善運用捐助款，財務運作不當之缺失，亦難期待其能達成照顧退職煤礦工之目的，是被告認原告變更目的及組織一途為不可行，亦非無據。
㈢原告捐助人已不存在，無從斟酌捐助人意思：
⒈原告再稱：本件處分並未依法斟酌捐助人意思，逕為命令解散，豪取民財，亦屬違法云云。
⒉惟查：
⑴依原告捐助章程第4 條規定，原告主要財產經費來源有
二，一為前臺灣省煤礦礦工福利委員會之結餘款650 萬元及其購置之土地、建物，另一為政府核定之專款，前者之臺灣省煤礦礦工福利委員會已不存在，而後者之專款收入，係由政府自產銷煤礦中以徵收款方式扣收，政府即為該項專款之管理人，故無所稱徵詢捐助人之餘地。
⑵又本件解散後之賸餘財產依法由原告所在地之地方自治
團體承受，並非由被告取得，是原告指被告豪取民財，亦屬誤解。
㈣原處分並無違反平等原則、比例原則、行政自我拘束原則或損及公益之情事：
⒈原告復指摘原處分有違反平等原則、比例原則、行政自我拘束原則，甚至損及公益云云。
⒉惟查：
⑴所謂行政法上之平等原則，乃係指行政機關為行政作為
時，非有正當理由，不得為差別待遇，此則於行政程序法第6 條予以明文規範。今被告對原告為原處分時，乃綜合一切情事而為行政作為，並無有差別待遇之情事，原告指原處分有違平等原則，要不足採。
⑵再被告業已考量原告是否有能力可以照顧退職礦工，鑒
於原告濫用善款之前例，且同時考量原告至今仍無任何規劃、照料退職礦工之方案，原告事實上亦無法掌握或提出退職礦工之名冊與資料，權衡一切情形方作成原處分，是原告指原處分未准予原告變更組織而逕予解散，違反比例原則云云，亦不足採。
⑶又被告雖曾依經濟部來函，函請原告考量照顧貧困無依
之退職煤礦工，將退職煤礦工福利措施納入「煤礦工福利基金管理運用辦法」，並配合修正章程。惟嗣因衡酌原告已無現職煤礦工，且退職煤礦工人數及分佈狀況不明，勞方委員無從選任，組織欠缺，及財務運作缺失等情況，顯無法達到設立目的，基於社會公益考量，爰認解散原告為最適之決定，尚無原告所稱違反行政自我拘束原則情形。
⑷原告濫用善款，且委員多為特定人士所掌，不僅全非礦
場員工，無助於礦工福利之照顧，又全面壟斷會務，倘繼續任由原告組成委員會濫用善款，方為有損公益。故為免捐助款遭誤用，被告作成原處分，將此公共財歸於所在地之地方自治團體，應無損及公益。是原告稱原處分有損公益等云云，亦不足採。
四、綜上，原告所述為不可採。從而被告以原告服務煤礦工、增進煤礦工福利之設立目的，因情事變更致無法達到，已無存續必要，依民法第65條規定解散原告，經核並無不合。訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、至所舉設於原告所有房地之瑞芳醫院，係由王振華醫生所設立之私立醫療機構，並非原告附設，原告與瑞芳醫院間僅具租賃關係，該醫院之經營、管理與原告無關，為原告所自承，且經營醫院與原告原設立目的不合，該醫院服務對象為一般民眾，並不限於煤礦工或退職煤礦工，其有無存續經營必要，應屬地區醫療資源規劃範疇，與原告解散與否無涉，原告以其附設之瑞芳醫院，於瑞芳、雙溪、平溪及貢寮4 鄉鎮從事醫療服務，該等地區以退職煤礦工為主，訴請同意其變更組織及名稱為「醫療財團法人臺灣區煤礦礦工福利基金會」，以瑞芳醫院作為該醫療財團法人之附設醫院一節，核不足採。另所訴依其經費架構，其可辦理礦工福利之經費達65
0 萬元云云，姑不論實情如何，並不影響本案之認定。
六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 4 月 9 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 畢 乃 俊法 官 陳 金 圍上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 4 月 9 日
書記官 陳 可 欣