臺北高等行政法院判決
96年度訴字第02338號原 告 甲○○被 告 銓敘部代 表 人 乙○○部長）住同訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因優惠存款事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國96年5月8日96公審決字第0315號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告原係臺北市稅捐稽徵處大同分處主任，經被告以民國（下同）95年12月20日部退一字第0952719658號函核定，自96年1 月5 日退休生效並支領月退休金，該函說明三備註（五）記載略以：依退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（以下簡稱公保優存要點）第3 點之1 計算，原告養老給付得辦理優惠存款之最高金額為新臺幣（下同）1,452,067元，惟中央信託局股份有限公司公務人員保險處（以下簡稱公保處）依公保優存要點第2 點、第3 點規定計算原告得辦理優惠存款之金額，如低於上開養老給付得辦理優惠存款之最高金額，依公保優存要點第3 點之1 第3 項規定，僅得按公保處所算該較低金額辦理優惠存款。嗣被告以96年1 月12日部退一字第09627 40502 號函，依原告95年考績晉級結果核定更正退休等級並補發差額，並於該函說明3 備註（5 ）載以，因原告變更退休等級，其公保養老給付得辦理優惠存款之最高金額，經依上開要點規定重新核算後，應併同變更為1,421,134 元。原告不服上開二函，提起復審遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：1.請求判命被告機關應依據舊制，自
原告退休之日，即96年1 月5 日起按月給付公保養老給付之利息差額。
2.訴訟費用由被告負擔。㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告機關以新制核算原告公保養老給付得辦理優惠存款之金額為1,421,134 元，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈依憲法第22條「凡人民之其他自由及權利，不妨礙社會
秩序、公共利益者，均受憲法之保障。」又第23條「以上各條列舉之自由、權利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」原告96年1月5日退休，依公保優存要點，得辦理優惠存款之金額為1,643,940元，被告95年12月20日部退一字第0952719658號函核定得辦理優惠存款之最高金額僅為145萬2067元，被告又於96年1月12日部退一字第0962740502號函變更核定得辦理優惠存款之最高金額僅為 142萬1134元，上開變更除因退休等級變更之影響外，最主要原因是由於95年2 月16日修正公保優存要點所致。已限制訴訟人原有之權利，並違反上述憲法條文所規定人民權利之保障。如今更以位階不及法律的修正公保優存要點，來限制人民的權利，已嚴重違反憲法之規定。
⒉依行政程序法第4 條「行政行為應受法律及一般法律原
則之拘束。」第6 條「行政行為，非有正當理白，不得為差別待遇。」第8 條「行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」第150條第2項「法規命令之內容，應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」第158 條「法規命令，有下列情形之一者，無效：一、抵觸憲法、法律或上級機關之命令者。二、無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者。三、其訂定依法應經其他機關核准而未經核准者。」在行政程序法所納入的一般法律原則、依法行政原則，行政權的發動本應受法律及一般法律原則之拘束。本案顯已逾越並濫用裁量權來限制人民權利。在公務人員退休法第8條於84年6月修正後公務人員辦理優惠存款已形成落日條款，待時間予以解決，政府也一再宣示不會調整退休公務人員之權利。本來行政機關與人民間應保持善意與衡平理念，促進行政和諧，然政府機關竟出爾反爾，不顧輿論、學者之反對，斷然以行政命令來限制人民的權利，此措施違反誠實信用原則、信賴保護原則。一般公務人員之所以願意接受較一般民營機關較少的薪水而願意從事公職，無非是因為有退休後的保障。行政命令一旦加以修正或取銷，可能傷害到公務人員退休生計上的信賴安排。此種信賴當然值得法律保護，不能基於套套邏輯，而說節省公帑，就是一種勝過信賴利益的公共利益。此種草率的行政決定，破壞公務人員對政府的信賴，而以領月退休俸人員不仁不義來形容。將來有誰願再繼續為政府效命，反而帶來負面影響。本項所述依行政程序法之有關規定，此次修正公保優存要點不就是屬於第158條無效之法規命令。
⒊依公務人員退休法第8條第1項「公務人員退休金應由政
府與公務人員共同撥繳費用，建立之退休撫卹基金支付之。並由政府負最後支付保証責任。」第3項「第1項共同撥繳費用，按公務人員本俸加1倍百分之8至百分之12之費率，政府撥繳百分之65，公務人員繳付百分之35，撥繳滿35年後免再撥繳。」因此依95年2 月16日修正施行之公保優存要點第3點之1規定，支（兼）領月退休金之退休公務人員，其公保養老給付每月優惠存款利息加上按退休生效時待遇標準計算之月退休金，以及年終慰問金千分之一合計之每月退休所得，不得超過最後在職同等級人員現職待遇之上限百分比。超過者減少其養老給付得辦理優惠存款之金額。但原告之退休金應有部分為退休前撥繳付百分之35部分領回之金額，怎可計算列入每月所領之退休金額內。
⒋依修正公保優存要點第3點之1：「支領月退休金人員之
每月退休所得不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比」，既以最後在職同等級人員待遇計算退休所得上限百分比，又為何在同要點第3之1第6項第2款第1目後段規定「加計按各類人員適用之技術或專業加給或人數加權平均計算所得之各職等定額技術或專業加給」。推翻前述最後同等級人員現職待遇之退休所得上限百分比。以原告退休時稅務人員九職等專業加給31,340元與其他人員27,035元，而依要點採專業加給加權平均數。稅務人員依法肩負稅捐稽徵，以支應國家的建設，平時承受年年預算不斷爬升的壓力，又屬專業人員陞遷管道狹窄，未期退休後還遭受差別的待遇被剝奪應享之權益，操弄成轉移在加權平均數以下人員身上。這樣的結果算是改革合理嗎，如何讓人信服。
⒌大法官釋字第525 號解釋，略以：信賴保護原則攸關憲
法人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益有保護之必要者，不限經授益行政處分撤銷或癈止，即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之相關依法定程序予以修正或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。其修改內容致人民客觀上具有利益受損害應採取合理之補救措施，或訂定過度期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。又行政程序法第151條至157條規定，法規命令制定程序，須符程序正義、民主參與及行政監督其原則自應遵循，且涉及人民權利保障之處理過程尤應審慎為之。
⒍被告機關95年2月16日以行政命令增訂公保優存要點第3
點之1 ，強行實施「改革」，調降原告退休人員優惠存款利息所得，是主管機關帶頭破壞法律秩序之安定及政府誠信，是政府違反信賴保護原則侵害退休人員之退休金請求權，同時也不符大法官會議第443號及第589號解譯對人民權益保障之意旨。
⒎依中央法規標準法第4 條：「法律應經立法院通過，總
統公布。」、第5 條：「左列事項應以法律定之：（一）憲法或法律有明文規定應以法律定之者。（二）關於人民之權利義務者。」而被告機關僅以一紙行政命令即限制減少了人民應享之權利。又同法第7 條：「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，並即送立法院。」本案63年12月17日被告機關訂頒公保優存要點並報經考試院第五屆第82次會議準予備查後，據以實施，其是否即送立法院，原告無法查證。然其具備法律之性質應無庸置疑，因實施後年年皆編列預算送立法院審議，也經立法院諸公審議通過並執行之。這可從被告答辯稱：「而因本項優惠存款制度，依公保優存要點規定，僅能向臺灣銀行辦理，並由臺灣銀行先行依優惠存款利率，按月將利息支付予存款人後，再由中央與各級地方政府就優惠存款差額利息以編列預算方式支付予臺灣銀行。」依預算法第一條第二項：「預算以提供政府於一定期間完成作業所需經費為目的。」是以限制減少人民之權益，應以法律來規定之，而非以行政命令來執行。又被告辯稱其為退休公務人員之福利措施，依預算法第97條：「預算科目名稱應顯示其事項之性質」，難道被告對該項歲出預算，其用途科目為退休人員的福利金嗎？⒏84年7 月軍公教實施退撫制度改革後，因為所得增加所
以併同處理了18% 優惠存款利率，採取斷源措施，當時就已經開始規定所有的新制年資以後不能辦理優惠存款，而已經修正相關法規去處理。在此之前已任公職人員以計算舊制年資，以不溯既往之原則仍可適用18% 之優惠存款利息。現在被告用行政命令強制施行，被告機關破壞法律程序的安定、違反政府的誠信原則。軍公教人員和政府的關係屬於勞雇關係，如果要片面修改勞雇關係只能往後生效，不能追溯既往。所以在84年時才用斷源方式處理，難道現在法治國的憲法已經改變。
⒐63年12月17日訂頒公保優存要點，並報經考試院第5 屆
第82次會議准予備查後，據以實施。而被告機關於95年
1 月17日新增訂該要點第3點之1，有關減少公保養老給付得辦理優惠金額之規定，依考選周刊第1051期第一版報導：考試院第10屆第 166次會議討論吳召集人容明提；審查銓敘部函陳關於部所提「公務人員退休所得合理化改革方案之重點及執行說明」重要業務報告，考試部分委員之提示意見研提處理意見並修正方案之部分執行內涵，報請核備一案，報告會中決議：本案有關聯席審查會審查結果有關事項（包括施行日期）由銓敘部併同考試院94年11月10日（第 158次會）決議之方案中，參酌軍教方案處理內涵，合理斟酌配套，依權責自行負責處理。63年考試院是淮以備查後實施，94年增訂第3 點之1 ，考試院是依權責自行負責處理，兩者的差異性在那裡，考試院不敢負責抑或認為其不可行。可見被告機關增訂條文的改革是不合法、不正當也不公平的。⒑優惠存款不是一般存款，而是配合退休金政策的配套設
計。被告機在退休核准函明示可以證明其為退休金之配套措施。而舊制的退休金基數包括本俸和其他各種加給，各種加給是授權考試院和行政院訂定，因為政府不訂各種加給標準，只採以本俸為基數，而因以本俸作基數所領的退休金少，退休人員生活困難，只好讓他們繼續領18 %以優惠存款，以利息來替代其他各種加給，其顯非被告機關所稱的福利措施，應為退休制度配套措施，其改變給付計算方式影響人民權益時應以法律定之。
⒒被告機關基於遵重立法院所作決議，將據以執行改革方
案公保優存要點增訂第3點之1函送立法院查照，應是居於中央法規標準法第7 條規定之考量。依立法院議事暨公報管理系統立法院公報第95卷第59期頁次第39頁記載：立法院以公保優存要點第3點之1違反中央法規標準法第5條第1款、第二款之現定，依立法院職權行使法第62條規定，提報院會議決：立法院95年12月12日第六屆第
4 期第11次會議討論事項第三案決議，通知銓敘部溯自95年2 日16日予以廢止。被告機關雖不願接受此事實，然已另擬議改革方案重新計算，顯示原增訂第3點之1並未符合推動公務人員退休所得合理化改革方案的本意，退休前高階職位者不減，而低階者減幅最大，不符比例原則、公平原則，及違反涉及人民權益的法定原則。雖被告機關向立法院提起復議，一直無法列入議題討論，在增訂第3點之1已無可能實施之情況下，復審仍以駁回，浪費行政資源且推諉責任。
⒓公保優存要點只適用於該日以後退休人員，之前退休人
員似乎未受影響，則提早一年退休反而可以享有更多優惠存款金額，似乎對服務越久的公務員的一種處罰，不合公平原則。
⒔原告當年如棄公從商，想必今天也必豐衣足食，而今年
老力衰，本以為有優渥優惠存款可以安享晚年，但卻讓人憂心忡忡，況原告退休所得也未較同級公務人員每月所得為高（退休平均每月約少領2 萬餘元），此為原告所訴違反信賴保護原則；又法令不溯既往，況退休法於84年修正後亦無退休俸最高限額之規定，姑不論被告機關訂定之公保優存要點之適法性，縱強於95年2 月16日實施，亦非一體適用，也該考量原適用舊法之年資比例計算，否則就是違背誠信原則，更是對於資深而慢退休者的一種懲罰。
⒕被告答辯稱「．…‥專業加給採加權平均數不合理一節
，當屬片面之見」，原告以為，公務人員既有各種不同的專業加給，乃考量各種不同專業之難易度與責任負荷有所區別，而退休後反而要加權平均，那對於原任困難度高責任重之公務人員是不公平的，果如是，那全國的公務人員就實施統一薪俸不就更省事更公平？何以等退休了才加權，在職時何以不加權？㈡被告主張之理由：
⒈查公保優存要點第3點之1規定：「（第1 項）支領月退
休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；……（第8項）前項人員每月退休所得超過依第1 項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；……」是公務人員退休後每月退休所得如高於在職人員之每月現職待遇者，應即調整其公保養老給付得辦理優惠存款之金額。複查同要點第3點之1第6項第2款規定：「最後在職同等級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：1.按退休等級及最後在職待遇標準，依公務人員俸給法規規定計算每月實際支領本（年功）俸（薪）額，加計按各類人員適用之技術或專業加給及人數加權平均計算所得之各職等定額技術或專業加給。2.申請退休之公務人員就下列標準選擇對其較為有利者所計算之主管職務加給：……3.按最後在職待遇標準依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終工作獎金十二分之一之金額。」是以，公保優存要點所稱「最後在職同等級人員現職待遇」係指本（年功）俸（薪）額、技術或專業加給加權平均數、主管職務加給、年終工作獎金十二分之一等俸給項目合計之金額。合先敘明。
⒉本案原告核定之退休等級為薦任第九職等年功俸七級71
0 俸點；新舊制退休年資共採計35年，是其退休所得上限百分比，依上開公保優存要點第3點之1規定應為95%；又因其最後服務機關（臺北巿稅捐稽徵處）填送之原告現職待遇計算表所載，原告最後在職係適用公務人員專業加給表（六）支領薦任第九職等之技術或專業加給為新臺幣3萬1340 元；最後在職往前推算36個月均支領薦任第九職等主管職務加給，數額為新臺幣8440元，是依公保優存要點所計算之最後在職同等級人員現職待遇應為新臺幣9 萬2096元，其公保養老給付得辦理優存之最高金額，確為新臺幣 142萬1134元。從而被告前開95年12月20日部退一字第0952719658號函退休案原核定公保養老給付得辦理優惠存款之最高金額為 145萬2067元，以及96年1 月12日部退一字第0962740502號函因考績晉級重新核算原告得辦理優存之最高金額為 142萬1134元，於法並無違誤。
⒊關於原告認為公保優存要點之修正違反信賴保護原則一節，茲說明如下：
⑴查法理上信賴保護原則之信賴基礎必須架構於國家（
行政機關）依據法律或法律授權之法規命令所為之行政作為之上。惟以優惠存款制度，依最高行政法院93年判字第78號判決意旨，已肯認係屬政策性福利措施；蓋因該制度僅以公保優存要點及立法機關通過之預算作為其執行依據。是主管機關基於職權，審酌國家財政、社會環境、經濟情形之變遷，以及公務人員之待遇情形，自得適時修正要點規定，以落實優惠存款之建制意旨；換言之，公保優存要點乃屬過渡性、暫時性之福利措施，具有不確定性，爰其乃以行政規則作為執行依據；從而審酌客觀情境變遷，適時修正上開要點，執行退休所得合理化改革，尚不足以構成公務人員產生信賴之基礎。
⑵復查司法院釋字第 525號解釋意旨揭櫫：除法規預先
定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題。而優惠存款制度既屬政策性福利措施；其因國內政經環境業丕變，公務人員經濟已非昔日之難以餬口，以及退休所得已較同等級公務人員每月薪資所得為高之情境下，被告在考量情事變遷之餘，主動檢討現行公務人員退休所得合理性，進而推動本次退休所得合理化改革，誠符合上開司法院釋字第 525號之解釋意旨，並無原告所稱違反信賴保護原則。⑶依司法院釋字第 574號解釋意旨，法律原則上不得溯
及生效日之前發生效力，即原則上不許法律真正溯及既往。而觀諸公保優存要點第5 點規定：「本要點未規定事項，依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法辦理。」又退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第
3 條規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為一年及二年兩種，……。」是公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限。而公保優存要點第3點之1有關減少公保養老給付得辦理優惠存款金額之規定，係自95年2 月16日修正施行，對於該要點修正生效前，已領取之優惠存款利息並無追繳，對於尚未屆滿契約期限之優惠存款，亦不受新修正規定之限制，僅於契約期滿辦理續存時，始適用新修正之規定；換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後發生之事實，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用（僅往後生效一體適用），故無法規範效力真正溯及既往不應容許之問題。另，公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限，於契約期限屆滿時，必須提出辦理優惠存款續存之申請。原告自96年1月5日退休生效，自當適用新修正之規定，尚無得主張信賴保護原則之適用。
⑷綜合以上意旨，被告因隨「現今社經及政治環境之發
展」、「公務人員之待遇較早期已大幅改善」、「退休所得亦大幅提昇致優惠存款之基礎已變更」，以及「國內金融市場利率逐年下降，造成政府負擔之優惠存款差額利息總金額占國家整體資源之比重亦逐年增加，已影響其他社會福利政策之推動，甚至影響現職公務人員工作士氣，並造成公務人力資源無法有效管理運用，顯與公益要求未合」等考量而推動本次改革，不僅兼顧國家財政負擔能力，對已退休人員之期待利益，亦能於不影響退休人員退休所得支領之法定給與及維持優惠存款利率不變之情形下，檢討修正公保養老給付得辦理優惠存款之額度，藉以實現所欲追求之公益，難謂有違信賴保護原則。
⒋關於原告認為公保優存要點第3點之1之修正有違誠信原則一節，茲說明如下：
⑴依司法院釋字第 485號解釋意旨，鑑於國家資源有限
，社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，並注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配；給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成立法目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。司法院釋字第 542號解釋亦重申，社會政策之立法，在目的上須具資源有效利用、妥善分配之正當性，在手段上須有助於目的之達成且屬客觀上所必要，亦即須考量手段與目的達成間之有效性及合乎比例性。
⑵由於優惠存款制度實施迄今30餘年以來，一則因國家
經濟發展、社會環境多所丕變，各項人事制度亦有大幅度之變革，致公務人員之退休所得已隨待遇之調薪而大幅提昇，因而使目前部分具有退撫新、舊制年資之公務人員，其退休所得甚至有超過現職同等級人員薪資之不合理現象，形成過度照顧之情形；二則因國內金融市場利率逐年下降，造成政府負擔之優惠存款差額利息相對提昇，以及公務人員待遇逐年調高及退休人數增加等因素，導致政府每年負擔之優惠存款差額利息更顯沉重，所負擔之總金額占國家整體資源之比重亦逐年增加，甚至有排擠其他給付行政措施預算（如各項社會福利支出）之可能性，致若不及時進行制度改革，將可能產生當代人經濟上之利益建築於後代人之預支與侵佔基礎上，造成代際間權益關係失衡，有違反社會正義等問題。換言之，公務人員公保養老給付優惠存款如仍依原公保優存要點規定繼續實施，除與訂定當初之目的不符外，亦造成政府財政之嚴重負擔，對於國家資源之分配與運用亦有重大影響。
⑶被告依前述司法院釋字第 485號解釋之意旨，就國家
之經濟及財政狀況，以及資源有效利用原則，並注意公務人員與一般國民間之平等關係，進行改革方案之研議，並配合修正公保優存要點規定，僅對於退休所得超過其最後在職待遇一定比例之人員，始限制其優存額度；至於未超過該比例者，則仍得依原儲存額度辦理優惠存款。上開處理方式，除可達到照護退休人員之基本生活需求，符合公保優存要點訂定之目的外，並可同時減輕國家財政負擔、促使社會福利資源有效運用，且有效降低退休公務人員與一般人民退休所得間之差距。
⑷綜上，國家對公務人員雖有給與俸給及退休金等保障
其生活之義務，然依前述司法院釋字第 485號解釋關於「國家資源有限，應依資源有效利用之原則，不應有過度照顧」之意旨，政府對於公務人員之生活照護自應有適度之限制，尚不得有逾越現職同等級人員在職所得，以及與一般國民生活照護顯失衡平之情形。
是公保優存要點修正既符合前述司法院解釋之意旨，自屬正當、合理，且與誠信原則無違。
⒌原告指稱公保優存要點第3點之1之修正未以法律定之，
有違中央法規標準法第5條第1款、第2 款之規定一節，說明如下：
⑴優惠存款制度為政策性福利措施、給付行政措施，得由被告依職權辦理：
①考試院及被告依憲法增修條文第6條第1項、考試院
組織法第6條及銓敘部組織法第1條規定，掌理公務人員之銓敘、保險、退休、撫卹，以及任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項，因此考試院本得於固有權限範圍內，由院長、副院長、考試委員及相關部會首長組成之考試院會議作成決議，行使其權限。被告亦得於法定職掌事項範圍內，依考試院院會決議，就相關職掌事項進行制度之建立與改革，以健全我國人事制度。
②依司法院釋字第443及614號解釋理由指出：關於層
級化法律保留之意旨，給付行政措施因較不涉及人民生命、自由及財產權利之侵害，故其法律規範密度較低，在不涉及公共利益之重大事項時，如法律尚未及規定，允許以法規命令或行政規則訂定即可。因此政府有鑑於早期公務人員因待遇所得微薄，連帶影響退休所得偏低，為照顧其退休生活，爰基於文武衡平及考量當時之退休人數少、得儲存之養老給付金額低，政府需支付補貼之優惠存款差額利息總金額占國家整體資源之比重不高等因素之考量下，由被告於63年12月17日訂頒具有行政規則性質之公保優存要點，並報經考試院第5 屆第82次會議准予備查後，據以實施。故被告（主管機關）適時修正公保優存要點，推動合理退休所得之改革，依上開司法院第443及614號解釋意旨，並無違反依法行政原則。
③另查公保優存要點第1 條規定：退休公務人員公保
養老給付金額辦理優惠存款，依本要點行之。」準此，公保養老給付得辦理優惠存款之法源依據係上開公保優存要點。倘如原告指稱改革方案（公保優存要點3 之1 ）未以法律定之，即違反中央法規標準法第5 條第1 款、第2 款而失其適法性，則依公保優存要點所施行之優存制度亦必將失其附麗（自始即不應存有公保養老給付優惠存款制度）。
⑵公保養老給付優惠存款制度之實施係被告依職權，於
63年12月17日訂頒公保優存要點後據以實施，於今改革方案之推行，亦當配合修正公保優存要點之相關規定辦理，無所謂違反依法行政原則之疑義。綜上，優惠存款制度既為政策性福利措施，被告自得基於主管機關之地位，依權責審酌其實施情形，配合國家資源有效利用，為必要之檢討修正。換言之，改革方案之推行，與公保優存要點規定之修正，均係於法有據，並無違反中央法規標準法第5條第1款、第2 款之情事。
⒍原告指稱公保優存要點第3點之1規定專業加給採加權平
均數不合理一節，當屬片面之見；茲將本次改革方案中有關現職待遇之專業加給，採各專業加給表加權平均數計算之理由說明如下：
⑴較為公平合理：由於目前公務人員專業加給共計有25
種，數額高低不同，差距甚大，如以在職時所領專業加給數額高低，計算退休所得上限，對於適用較低專業加給之人員，或於退休前調任支領較低專業加給職務之人員，較欠缺合理性。因此，以加權平均方式計算，同一職等人員均適用同一加權平均數，較為公平合理，且較能反映實質整體所得。
⑵改革方案中，現職待遇之專業加給，係以25種專業加
給表適用總人數加權平均計算，由於25種專業加給表數額高低不同，未來以加權平均數計算後，各表適用人員均依其職等適用同一加權平均數，因此，不會產生現職專業加給高者退休所得扣較少，現職專業加給低者退休所得扣較多之不合理現象。
⑶綜上，專業加給採各表加權平均數計算，係為考量整
體實質公平原則而設計，且優惠存款制度既屬政策性福利措施，被告自得本於權責，審酌整體衡平、政府財政狀況等因素，適度限縮其適用對像、範圍及其額度，並無不當侵害退休人員權益之情形。
⒎原告主張不應將新制施行後自繳退撫基金35%之年資所核給之月退休金計列為改革方案之退休所得內涵一節：
查改革方案所定公式之分子（即每月退休所得）中，並未計列公保養老給付之母金（用以辦理優惠存款之金額），亦未考量退休人員所領退休金存入銀行作一般孳息之利息所得及退休金之免稅額等，俾使公式更趨合理，亦免生原告本項主張之爭議；換言之，原告本項訴求，已於設計改革方案之設限百分比公式中充分考量，併予敘明。
⒏原告指稱公保優存要點之修正經立法機關廢止一節，說明如下：
⑴依中央法規標準法第3 條規定：「各機關發佈之命令
，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。」又法務部89年10月5日法89律字第000402號函規定略以，中央法規標準法第3條所列7 個法規命令之名稱，基於法秩序安定及人民預測可能之考量，上開規定似宜解釋為列舉規定，非例示規定。準此，依中央法規標準法第3條、第7條、立法院職權行使法第60條第1 項規定及上開法務部函釋，須送立法院查照者，係指以中央法規標準法第3條所定7種名稱定名之授權命令或職權命令。
⑵依公保優存要點第1 點規定：「退休公務人員公保養
老給付金額辦理優惠存款，依本要點行之。」是以，該要點並非由法律授權訂定。又以其名稱係使用「要點」而非中央法規標準法第3條所定7種名稱之一。加以要點所規範之內容，依最高行政法院93年度判字第78號判決意旨，優惠存款制度係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，故其為政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。準此，優惠存款制度既為政策性福利、補助措施，被告為規範公務人員辦理公保養老給付優惠存款事項，所訂頒之業務處理之一般抽像性規定，其性質應屬行政程序法第159條第2項第1款，關於機關業務處理方式所為之一般性「行政規則」，與同條項第2 款，關於統一解釋法令、認定事實及行使裁量權而訂頒之解釋性、裁量性基準，二者於性質上有所不同。
⑶由於公保優存要點並非為法規命令、職權命令，自無
須函送立法院審查。惟考試院及被告基於尊重立法院審議考試院及被告95年度預算案時所作成之公保優存要點須送立法院審查之決議，業於95年2 月16日以部退一字第0952589058號函，將公保優存要點函送立法院查照。
⑷依憲法第62條規定：「立法院為最高立法機關由人民
選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權。」立法院職權行使法亦明定，立法院各項職權之行使係以決議方式為之。是以立法院係採合議制，其職權之行使應以立法院之名義行之。至於立法院所設立之各委員會因僅具單位性質，故其所為之決議於未經院會通過前尚未發生拘束力。且依立法院職權行使法第62條規定，行政命令經審查後，發現有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，應提報院會，經議決後，通知原訂頒之機關更正或廢止之。因此，上開公保優存要點增訂第3點之1雖經法制、預算及決算委員會聯席會決議應予廢止，惟該決議經於95年4 月11日提報立法院院會表決時，經主席裁示交付黨團協商，故公保優存要點第3點之1仍為現行有效存在之規定，被告自得繼續依該規定辦理退休公務人員之公保養老給付金額優惠存款事宜。
⒐至於原告指稱公保優存要點第3點之1之修正違反法律不
溯既往原則一節，查原告係於96年1月5日退休，係於公保優存要點第3點之1修正實施（95年2 月15日）後，是原告並無法律不溯既往原則之問題，併予敘明。
⒑綜上，被告95年12月20日部退一字第0952719658號、96
年1 月12日部退一字第0962740502號函及公務人員保障暨培訓委員會96年5月8日96公審決字第0315號覆審決定，於法均無不合，請駁回原告之訴。
理 由
一、按公保優存要點第3點之1規定：「（第1項）支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比計算如下：核定退休年資25年以下者，以百分之85為上限；核定退休年資超過25年者，每增1年，上限增加百分之1，最高增至百分之95。滿6個月以上未滿1年之畸零年資，以1年計。
……（第7項）本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第2款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第2款第1目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。……（第8項）前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；……」
二、本件原告原係臺北市稅捐稽徵處主任，經被告以95年12月20日部退一字第0952719658號函核定，自96年1月5日退休生效並支領月退休金；嗣被告以96年1月12日部退一字第0962740502號函，依原告95年考績晉級結果核定更正退休等級並補發差額，並於該函說明3備註（5）載以，因原告變更退休等級，其公保養老給付得辦理優惠存款之最高金額，經依上開要點規定重新核算後，應併同變更為1,421,134元。原告不服上開二函，提起復審遭決定駁回，循序起訴意旨略以：被告機關95年2 月16日以行政命令增訂公保優存要點第3 點之
1 ，強行實施「改革」，調降原告退休人員優惠存款利息所得，是主管機關帶頭破壞法律秩序之安定及政府誠信，是政府違反信賴保護原則侵害退休人員之退休金請求權，同時也不符大法官會議第443 號及第589 號解譯對人民權益保障之意旨；原告96年1 月5 日退休，被告於96年1 月12日部退一字第0962740502號函變更核定得辦理優惠存款之最高金額僅為14 2萬1134元，上開變更除因退休等級變更之影響外，最主要原因是由於95年2 月16日修正公保優存要點所致，已限制訴訟人原有之權利，並違反憲法條文所規定人民權利之保障，本來行政機關與人民間應保持善意與衡平理念，促進行政和諧，然政府機關竟出爾反爾，不顧輿論、學者之反對，斷然以行政命令來限制人民的權利，此措施違反誠實信用原則、信賴保護原則，此種草率的行政決定，破壞公務人員對政府的信賴，修正公保優存要點乃屬於第158 條無效之法規命令；又原告退休時稅務人員九職等專業加給31,340元與其他人員27,035元，而依要點採專業加給加權平均數，遭受差別的待遇，被剝奪應享之權益，操弄成轉移在加權平均數以下人員身上，如何讓人信服；又原增訂第3 點之1 並未符合推動公務人員退休所得合理化改革方案的本意，退休前高階職位者不減，而低階者減幅最大，不符比例原則、公平原則，及違反涉及人民權益的法定原則；公保優存要點只適用於該日以後退休人員，之前退休人員似乎未受影響，則提早一年退休反而可以享有更多優惠存款金額，似乎對服務越久的公務員的一種處罰，不合公平原則；爰請求判決如聲明云云。
三、退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部於49年11月2日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」，並報經考試院第5屆第82次會議准予備查後據以實施。嗣銓敘部衡酌公保養老給付優惠存款制度建置目的、國家財政負擔能力，及已退休人員之期待利益，於不影響退休人員退休所得支領之法定給與及維持優惠存款利率不變之情形下，檢討修正公保養老給付得辦理優惠存款之額度，於95年1月17日修訂公保優存要點第3點之1，減少公保養老給付得辦理優惠存款之金額，並自同年0月00日生效施行，藉以實現所欲追求之公益，是修正公保優存要點之公益理由，係為修正退休後所得反高於現職所得之現象，經衡量公益顯然大於退休人員之期待利益，且該退休改革方案僅於此一公益考量範圍內，調整得續存優惠存款之最高金額，對退休人員退休所得之法定給與並不影響，所減少者僅係退休人員之福利性所得，又於公保優存要點修正生效後於辦理續存前，已領取之優惠存款利息並無追繳，對於尚未屆滿契約期限之優惠存款，亦不受新修正規定之限制，僅於契約期滿辦理續存時，始適用新修正之規定，即使未有過渡條款，亦不至於嚴重影響退休人員之期待利益。按「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443號解釋理由可資參照；依上揭釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。優惠存款制度之形成及沿革已如前述，實乃一項政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益，此種基於情勢變更原則所做之要點修正，參諸司法院釋字第574號及第589號解釋意旨，並無違反平等原則之可言。公保優存要點第3點之1修正施行（95年2月16日）前已退休之公務人員亦應一體適用該規定，按95年待遇標準計算，使其每月退休所得不超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比。原告原係臺北市稅捐稽徵處主任，經被告以95年12月20 日部退一字第0952719658號函核定，自96年1月5日退休生效並支領月退休金，嗣被告以96年1月12日部退一字第0962740 502號函，依原告95年考績晉級結果核定更正退休等級並補發差額，並核定原告變更退休等級，其公保養老給付得辦理優惠存款之最高金額，經依上開要點規定重新核算後，應併同變更為1,421,134元，並無不合。
四、依司法院釋字第574號解釋意旨，法律原則上不得溯及生效日之前發生效力，即原則上不許法律真正溯及既往。而觀諸公保優存要點第5點規定：「本要點未規定事項，依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法辦理。」又退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3條規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為一年及二年兩種，……。」是公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限。而95年1月17日修正之公保優存要點第3點之1有關減少公保養老給付得辦理優惠存款金額之規定，係自同年0月00日生效施行，對於該要點修正生效前，已領取之優惠存款利息並無追繳，對於尚未屆滿契約期限之優惠存款，亦不受新修正規定之限制，僅於契約期滿辦理續存時，始適用新修正之規定；換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後發生之事實，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用（僅往後生效一體適用），故無法規範效力真正溯及既往不應容許之問題。換言之，公務人員以其所具84年7月1日以前公保年資核發之養老給付依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休公務人員或將來辦理退休公務人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均應受相同之規範。本退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休公務人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則；況原告係於96年1月5日退休，係於公保優存要點第3點之1修正實施（95年2月15日）後，於退休時適用該修正規定，核亦無法律不溯既往原則之問題。原告所認，容有誤解。又優惠存款既為政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。為期公務人員退休所得臻於公平合理，基於社會整體經濟環境變遷，被告機關就部分退休所得偏高之已退休公務人員酌予調整其優存額度，以達成政策目標，係針對社會現象及問題尋求解決，且基於社會整體經濟環境變遷，已退休與未來退休公務人員均一體適用修正要點，與公平原則無違，亦難謂違反比例與平等原則。
五、復按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。．．」司法院釋字第525號解釋甚明。是以，行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用，亦即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。又信賴保護之構成要件須符合⑴信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；⑵信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；⑶信賴在客觀上值得保護等要件。原告主張長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度，在公保優存要點第3點之1增訂後，使原告客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害云云。惟司法院釋字28 0號解釋揭櫫「．．優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任1職等1級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止」，準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。司法院釋字第485號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況．．亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度．．．」，從而可知社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），也以「（維持）基本生活相當（所需）為限」。又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，而公保優存要點自施行以來歷經多次修正，上揭優惠存款要點之修正，縱優惠存款人於退休時逕適用修正後規定，抑退休時係適用舊制，嗣於換約時再適用修正之優惠存款要點規定，致每月可領取之利息減少，均難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件未合。又被告機關為推動改革方案所增訂之公保優存要點第3點之1，僅係針對支領月退休金人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，予以調整其公保養老給付得辦理優惠存款之金額；至於原告依公務人員退休法所支領退休給與、退休金領取方式及依公教人員保險法所支領之公保養老給付之年資及總額，實際並未減少及改變。
六、原告主張公保優存要點第3 點之1 規定專業加給採加權平均數不合理且退休前低階職務，減幅較大，不合比例、公平原則云云；查由於目前公務人員專業加給共計有25種，數額高低不同，差距甚大，如以在職時所領專業加給數額高低，計算退休所得上限，對於適用較低專業加給之人員，或於退休前調任支領較低專業加給職務之人員，較欠缺合理性，因此，被告機關就專業加給採各表加權平均數計算，係為考量整體實質公平原則而設計，同一職等人員均適用同一加權平均數，較為公平合理，且較能反映實質整體所得，不會產生現職專業加給高者退休所得扣較少，現職專業加給低者退休所得扣較多之不合理現象；再按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」行政程序法第6 條固有明文。本條規定即「等則等之，不等則不等之」之平等原則之明文化。指相同事務應為相同之處理，不同之事件則應為不同之處理，如對相同事物為差別待遇而無正當理由，或對於不同事物未為合理之差別待遇，均屬違反平等原則。惟平等原則並非絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，若為因應具體案件事實上之需要，自得授權訂立法規之機關，基於憲法之價值體系及立法目的，斟酌規範事物性質之差異，而為合理之區別對待或不同處置（司法院大法官會議釋字第211 號、412 號、485 號、526 號、547 號、584號、569 號解釋參照），而本件優惠存款要點之修正原委，已如前述，對於退休前曾任主管職務者，其職務加給縱於計算優惠存款額度內予以列計，而不用核減；或其他因任官、核敘、職等之不同，均無強為一律形式上相同對待之必要，要難執此遽認修正要點有何違反平等原則或其他法律原則之可言。況優惠存款制度既屬政策性福利措施，被告自得本於權責，審酌整體衡平、政府財政狀況等因素，適度限縮其適用對象、範圍及其額度，並無不當侵害退休人員權益之情形。原告主張之情，尚非可採。
七、原告主張不應將新制施行後自繳退撫基金35%之年資所核給之月退休金，計列為改革方案之退休所得內涵一節：查改革方案所定公式之分子（即每月退休所得）中，並未計列公保養老給付之母金（用以辦理優惠存款之金額），亦未考量退休人員所領退休金存入銀行作一般孳息之利息所得及退休金之免稅額等，俾使公式更趨合理，亦免生原告本項主張之爭議；換言之，原告本項訴求，被告機關已於設計改革方案之設限百分比公式中充分考量，原告上揭主張，容有誤解。
八、末按中央法規標準法第3 條規定：「各機關發布之命令，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。」該規定所列7 個法規命令之名稱，基於法秩序安定及人民預測可能之考量，宜解為列舉規定，非例示規定。準此，須送立法院查照者，係指以中央法規標準法第3 條所定7 種名稱定名之授權命令或職權命令為限。而依公保優存要點第
1 點規定：「退休公務人員公保養老給付金額辦理優惠存款，依本要點行之。」是以，該要點並非由法律授權訂定。又以其名稱係使用「要點」而非中央法規標準法第3 條所定7種名稱之一。且如前所述，優惠存款制度係屬政策性福利、補助措施，被告為規範公務人員辦理公保養老給付優惠存款事項所訂頒之業務處理之一般抽象性規定；其性質應屬行政程序法第159 條第2 項第1 款，關於機關業務處理方式所為之一般性「行政規則」；再依憲法第62條規定：「立法院為最高立法機關由人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權。」立法院職權行使法亦明定，立法院各項職權之行使係以決議方式為之。是以立法院係採合議制，其職權之行使應以立法院之名義行之。至於立法院所設立之各委員會，其所為之決議於未經院會通過前尚未發生拘束力。且依立法院職權行使法第62條規定，行政命令經審查後，發現有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，應提報院會，經議決後，通知原訂頒之機關更正或廢止之。因此，上開公保優存要點增訂第3 點之1 雖經法制、預算及決算委員會聯席會決議應予廢止，惟該決議經於95年4 月
11 日 提報立法院院會表決時，經主席裁示交付黨團協商，迄今仍未有結果，亦有立法院第6 屆第3 、4 、5 會期相關會議決議附本院卷內可參。故公保優存要點第3 點之1 仍為現行有效存在之規定，被告繼續依該規定辦理退休公務人員之公保養老給付金額優惠存款事宜，尚屬有據。
九、綜上論述，本件被告機關基於考量政府財政狀況、負擔能力，及社會環境之變遷與分配之公平，而修正公保給付優存要點，其適用之結果，尚難認有違反法律保留、平等、信賴保護或不溯及既往等原則。從而，被告機關依原告95年考績晉級結果，經依上開要點規定重新核算後，核定原告公保養老給付得辦理優惠存款之最高金額，應變更為1,421,134 元，並無不合，復審決定予以維持，亦無違誤，原告徒執前詞及一己主觀見解，請求判命被告機關應依據舊制自原告退休之日，即96年1 月5 日起按月給付公保養老給付之利息差額，為無理由，應予駁回。
十、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 4 月 3 日
台北高等行政法院第六庭
審 判 長法 官 林文舟
法 官 闕銘富法 官 許瑞助上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 4 月 3 日
書記官 吳芳靜