臺北高等行政法院判決
96年度訴字第2495號原 告 財團法人私立中華基金會代 表 人 甲○○董事長）訴訟代理人 蔡進良律師被 告 內政部代 表 人 乙○○（部長）訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因土地及建物徵收事件，原告不服行政院中華民國96年6月11日院臺訴字第0960086761號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣臺北市政府為辦理臺北都會區大眾捷運系統松山線市立體育場站（交六、交七）工程，需用原告所有坐落台北市○○區○○段1小段460、461-1、461-2、462-14、462-15、462-16及462-17地號等7筆土地（以下簡稱系爭土地），面積0.1216公頃，經檢附徵收土地計畫書及圖等相關資料，報請被告於95年11月3日以台內地字第0950175848號函（以下簡稱被告95年11月3日函）核准徵收，並一併徵收其建築改良物，臺北市政府遂就土地徵收部分於95年11月13日以府地四字第09505617100號公告（以下簡稱臺北市政府95年11月13日公告），並於同日以府地四字第09505617103號函通知原告，建築改良物部分則另案處理。原告不服，就被告95年11月3日函提起訴願，關於徵收土地部分遭決定駁回，建築改良物部分則遭不予受理。原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：（依被告於準備程序中所為聲明如下）⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：被告核准臺北市政府徵收系爭土地，並一併核准
徵收其上之建築改良物，所為處分有無違誤？㈠原告主張之理由：
⒈本件原告所有坐落台北市○○區○○段1小段460、461-1
、461-2、462-14、462-15、462-16及462-17地號等7筆土地，其上有經原告取得合法建造執照而以鋼筋混凝土建構之地下5層連續壁基樁及地下1層至地下2層之結構體，前因需用土地人即臺北市政府為興建捷運系統松山線市立體育場站（交六、交七）工程需要，於都市計畫變更擬議階段（94年8月間）召開協商會議，當時原告即提出擬「以每年新台幣（下同）1元租金出租，租期30年」之提議，嗣並提出契約書初稿供核，惟臺北市政府隨後於94年10月間予以拒絕。嗣臺北市政府於95年7月21日通知原告擬於95年8月7日召開徵收前拆遷補償協議會，對此原告於95年8月4日以國長字第200608041號函行文臺北市政府、臺北市政府捷運局工程局（以下簡稱捷運局）等機關表明主管機關若欲強制徵收系爭土地，亦應連同系爭土地改良物（建築改良物）一併徵收之意旨，惟95年8月7日召開之徵收前協議價購會議，並未包含系爭建築改良物部分，此觀95年8月7日會議紀錄第2頁十、捷運局說明（一）載有「．．．基金會現場已停工建築物部分，經本府工務局建管處表示非屬違章建築，將依法查估後予以補償，惟因構造及情形特殊，本府將依『建築改良物徵收補償查估基準』第6點，委託具有公信力之專業機構查估後再另行辦理協議。．．．」等語即明。此外，關於系爭土地部分，於前開協議價購程序中，臺北市政府僅欲以公告土地現值加成補償成數2成價購，此與法定（土地徵收條例第30條第2項）補償地價相同，而與市價相距甚遠，亦使協議價購程序徒流形式。
⒉經查系爭核准徵收處分違反土地徵收條例第11條關於徵收前應先經協議「價購或以其他方式取得」之程序規定：
①按「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，．．．
應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」，為土地徵收條例第11條所明定。又依同條例第1條第1項「為實施土地徵收，促進土地利用，增進公共利益，保障私人財產，特制定本條例。」規定及司法院大法官會議釋字第513、516號解釋，土地徵收在謀求增進公共利益之同時亦應保障私人財產，故應嚴守法定徵收土地之要件、踐行其程序，若有違反，即得予以撤銷；嚴重者尚導致徵收處分不生效力之結果。另關於土地徵收條例第11條之規範意義，「．．．無非以私有財產權益應予尊重，非有必要，應儘可能避免徵收。則為達此立法目的，需用土地人於為協議價購時，必須設法使土地所有權人能獲得優於徵收補償款額及其他利益之對價，以利土地之取得；若於實行協議時所提出之價購金額，僅與法定之徵收補償款額相同或較低者，其無法達成價購協議，事屬必然；苟有同意價購者，亦難謂非面臨徵收之情境而勉為同意價購。是縱需用土地人提出與徵收補償款額同樣金額進行價購協議，亦僅徒具形式而無實質意義，尚難謂已踐行申請徵收前之正當法律程序，自無從認依法向內政部提出徵收申請之要件已然具備。（二）依土地徵收條例第11條規定，需用土地人於申請徵收前，應先行協議價購或以其他方式取得程序，究應如何選擇，固屬需用土地人之裁量權；又需用土地人於為協議價購時，就所提出之買價，亦有裁量權，惟苟其已依裁量權選擇適當之取得土地之方法，即應確實依法執行；另為協議價購時所提出之買價，應有助於協議之成立，始屬合法，亦即僅於此範圍內有裁量之權限，不得謂需用土地人就是否依法踐行已選擇之取得土地方法，或就提出之買價為無成立價購協議之可能者，仍有裁量權。．．．」，最高行政法院94年度判字第1709號（最高行政法院96年度判字第1442號、95年度判字第383號判決、鈞院91年度訴字第1642號判決均同旨）著有判決可資參照。
②臺北市政府於報請被告核准徵收前，並未就系爭建築改
良物部分先行與原告協議價購，被告業於鈞院97年1月30日準備程序時自承本件係臺北市政府一併就系爭土地及建築改良物報請徵收，由被告一併以95年11月3日函核准徵收，故被告於答辯狀事實欄一所稱「．．．，經臺北市政府95年8月7日召開本案工程用地徵收前價購及地上物遷補償協議會，因協議不成．．．」云云，顯與事實不符，茲詳述如下：
⑴按「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不
利之情形，一律注意。」，為行政程序法第9條所規定。此項有利兼顧之規定，即為所學理上所稱照顧原則。次按「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」、「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定之理由告知當事人。」，復分別為行政程序法第36條及第43條所明定。第查於95年8月7日召開之會議名稱固有「地上物拆遷補償協議會」字樣，惟實無就地上物（土地改良物）部分與所有權人即原告協議價購，此觀95年8月7日協議會議紀錄十（一）載有「地上物查估、補償等，．．．本府將依『建築改良物徵收補償查估基準』第6點，委託具有公信力之專業機構查估後再另行辦理協議。．．
．」等語即明。且關於用地取得方式，除價購外，原告尚提出設定地上權之方式（參見會議紀錄第2頁），可避免強制徵收，符合比例原則（參照大法官釋字第409號解釋），然捷運局僅表示「如基金會同意設定地上權，限制登記必須塗銷，且取得他項權利人同意後辦理。」云云，言下之意，在滿足所示條件下，可辦理設定地上權之方式取得系爭土地，惟並未就此進一步協議以避免強制徵收，揆諸前開判決要旨，等同未踐行土地徵收條例第11條所規定之協議程序。而被告為核准徵收處分前，未依行政程序法第9條、第36條及第43條規定本於職權調查事實證據，以俾綜合全部陳述及調查事實、證據之結果確認設定地上權是否可行及有無進行協議，被告逕予核准徵收，復未說明何以無法以設定地上權方式避免徵收或核准徵收之理由，亦有違上開行政程序法一般程序規範。
⑵被告以95年11月3日函核准臺北市政府徵收系爭土地
及建築改良物後，捷運局就系爭土地改良物於95年11月6日召開補償協議會，該次會議記錄八、結論(一)載明「本案協議價購不成，．．．」云云，足證被告為本件（一併就土地及土地改良物）核准徵收處分前，需地機關尚未就土地改良物部分協議價購，且尚未至法定「未能達成協議」之階段（土地徵收條例第11條參照），被告未查即一併予以核准徵收，於法自屬有違，應予撤銷，此項程序瑕疵亦不因其後臺北市政府（土地需用人）未就此部分公告而補正。參照鈞院91年度訴字第1642號判決、91年度訴字第3968號判決「土地徵收條例第11條之協議價購程序，即係徵收程序比例原則必要性之具體體現之制度，所以協議價購在價格上除土地徵收條例第30條之法定補償地價外，需用土地人在擬定徵收計畫前，非不得考量強制徵收所引發之抗爭或爭訟所增加之成本，以較優渥之價格為協議價購之價格，若預算有限，則需用土地人或相關主管機關為因應土地徵收條例之施行，亦得修改獎勵金或救濟金發放規則，將獎勵金或救濟金改列入協議價購之價額，以使用地取得之協議價格有彈性，殊不得率以土地徵收條例第30條之法定補償為協議價購之買賣，或以此為由，強制被徵收土地所有權人僅具接受或不接受之選擇，致使協議購流於形式。所以協議價購之價額不應與法定補償地價相同，而應儘量與徵收前協議時之市價相符。」意旨，可知徒具形式之協議價購程序為違法。如前所述，系爭土地補償協議已違反法定協議價購程序，遑論系爭土地改良物部分，需地機關根本未於95年8月7日召開土地改良物之協議價購程序，其違法至為顯然。是被告不察，仍就系爭建築改良物部分與系爭土地部分一併核准徵收，於法自屬有違，揆諸司法院大法官會議釋字第513號、第516號解釋意旨，此項瑕疵或致徵收處分失效之效果，縱仍有效亦應予撤銷，以資適法並符土地徵收條例第1條及憲法第15條保障人民財產權規定之意旨。
⒊次查系爭核准徵收處分為「依法應（且事實上也已）一併
核准徵收」，乃整體不可分處分，因執行機關即臺北市政府對於系爭建築改良物部分未即公告，整體應失其效力：
①按「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通
知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。前項公告之期間為30日。」，土地徵收條例第18條定有明文。土地法第227條亦有同旨之規定。前揭條文所謂「應即公告」，雖未規定多長時間，但文義上既用「即」字，應指即時或可合理期待正常公文作業時間，且因涉及徵收目的及補償權益，參照同條例關於公告期間30日及補償費發給期日（公告期滿後15日）等規定，基於體系解釋及文義解釋，核准徵收後「應即公告」之期間自不得長久，如數月者是。又「．．．辦理徵收未依法公告或不遵守法定30日期間者，自不生徵收之效力。」，為司法院大法官會議釋字第513號解釋所明示。
②本件被告以95年11月3日函核准臺北市政府系爭土地及
建築改良物一併核准徵收，嗣臺北市政府僅針對系爭土地以95年11月13日公告徵收至今（96年7月），時隔8個月有餘，仍遲未對系爭建築改良物部分公告徵收，揆諸前揭說明，已違反土地徵收條例第18條「應即公告」之規定，依司法院大法官會議釋字第513號解釋，被告核准徵收處分關於系爭建築改良物部分已不生徵收之效力。其次，訴願決定形式上雖引用司法院大法官會議釋字第513號解釋及土地徵收條例第18條規定，卻割裂被告一併徵收處分之內容，認僅系爭建築改良物部分不生徵收效力而已（訴願決定書第3頁參照），如此解釋顯已違反土地徵收條例第18條規定及同條例第5條第1項、第2項但書應同時辦理一併徵收規定，甚且限縮中央主管機關核准權限範圍，於法無據。蓋土地徵收條例第18條未賦予「直轄市或縣（市）主管機關」得就核准徵收案僅公告部分內容之裁量權，果上開訴願決定見解為真，豈非侵害中央主管機關當初核准之權限，並與「直轄市或縣（市）主管機關」前依土地徵收條例第5條第1項本文、第2項但書規定辦理一併徵收而報核之範圍、對象相違背；且土地徵收條例第5條第1項、第2項分別規定「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。但有下列情形之一者，不在此限：．．．」、「前項應徵收之土地改良物，得視其興辦事業計畫之需要，於土地徵收後，徵收之。但土地改良物所有權人於需用土地人報請徵收土地前，請求同時一併徵收其改良物時，需用土地人應同時辦理一併徵收。」，若無前開條例第5條第1項但書之情形，且符合同條第2項但書之規定，土地改良物所有權人即具有請求一併徵收之公法上請求權，經其請求，需用土地人自應同時辦理土地改良物（按依土地法第5條第1項規定含建築改良物）一併徵收，而中央主管機關即被告內政部據此亦應一併核准徵收，無論需用土地人、核准徵收機關或執行機關均無分別辦理徵收之裁量權，此與一般可分別辦理土地及土地改良物徵收之情形不同，不可不辨。換言之，土地改良物所有權人依上開條例第5條第2項但書規定申請後，需用土地人等機關即無裁量分別辦理徵收之權限，亦即此乃屬於羈束行政領域，所為核准徵收為羈束處分，被告不得分別土地與土地改良物而為審查決定，執行機關即直轄市或縣（市）政府更不得於內政部一併核准徵收之後僅公告土地徵收部分。前述法理上處分是否可分之判斷基準，無論係基於處分機關之意思或羈束處分，一併核准徵收處分即屬整體不可分之處分，是本件僅公告徵收土地部分自仍有法律上瑕疵。此外，原告主張系爭核准徵收處分整體不生徵收效力，並不影響原告對此所提起之撤銷訴訟，蓋縱對於一個無效之行政處分，亦得提起撤銷之訴，行政訴訟法第6條第1項固有確認行政處分無效之訴之規定，惟因行政處分無效或僅得撤銷迭有爭議，且行政處分作成後已具有作用外觀，受有效性推定，是法理上仍應容許提起撤銷之訴，行政法院（現改制為最高行政法院）23年判字第61號判例亦同此旨。
⒋又原處分就系爭土地及建築改良物核准徵收，違反比例原則、公益原則：
①按「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由
、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」，憲法第23條定有明文。是限制或剝奪人民自由權利如財產權，除須符合公益目的且有法律依據外，並應符合比例原則。準此，土地（及土地改良物）徵收固須符合土地法第208條、土地徵收條例第3條規定之目的或用途，但並非謂合於上述目的及用途者即可任意實施徵收，仍應受土地法相關規定及土地施行法第49條比例原則之限制（司法院大法官會議釋字第409號解釋參照）。至所謂比例原則，依行政程序法第7條規定，包括「採取之方法應有助於目的之達成」（適當性）、「有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者」（必要性）及「採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡」（狹義比例性）3項內涵。次按行政裁量亦應遵行比例原則（行政程序法第4條參照），否則即有構成裁量濫用之違法，而行政裁量時，尤其為「選擇裁量」時，若有多種手段（選擇）均得達到某種行政目的，但影響人民權益有輕重之別，則應依前開比例原則中之必要性原則（行政程序法第7條第2款參照），採取對人民權益損害最少者為之，否則即違反比例原則。又依土地徵收條例第1條第1項（保障私有財產）及第11條（先協議價購或以其他方式取得）之立法意旨，亦可知土地強制徵收乃是一種用地取得之最後一不得已手段，倘有其他得替代之更溫和之方法（例如：經由私法買賣契約，以公有土地互易可取得土地之利用，或以物之負擔或行政契約、聯合開發捐贈方式可替代土地徵收．．．等）可供選擇時，需用土地人如選擇最不利被徵收土地所有權人之方式為取得土地之方法，其即有裁量濫用之情形，自為法所不許。誠如鈞院91年度訴字第1642號判決所言「土地徵收僅僅在無其他法律上或經濟上得替代之更溫和之方法可資利用時始係合法，若土地徵收所要實現之目的，得以其他較輕微侵害財產權人權利之方式達成時，例如經由私法買賣契約，以公有土地互易可取得土地之利用，或以物之負擔或行政契約、聯合開發捐贈方式可替代土地徵收等等，則土地徵收欠缺必要性，自為法所不許。」（此判決經當事人上訴後，為最高行政法院94年度訴字第1709號判決維持；此外，臺北高等行政法院91年訴字第3968號判決及最高行政法院95年判字第383號判決亦足供參照），鈞院93年訴字第1598號判決更明白指出土地徵收並非國家取得土地所有權之唯一方法，而係最後不得已之手段，倘有其他得替代之更溫和之方法可供選擇時，需用土地人如選擇最不利被徵收土地所有權人之方式為取得土地之方法，其即有裁量濫用之情形，自非法所不許。
②查系爭核准徵收處分對於原告所有系爭土地強制徵收結
果，除使原告喪失該土地之所有權外，更使原告無法連同原屬原告所有毗鄰之同地段461、462、462-1、462-7至462-11地號等土地一併開發建築而享有原本依建築法規規定所得享有之容積率（因建築基地面向南京東路之面寬減少且形成不規則、建築界限退縮等原因導致），初估損失幾千坪容積，並須分成數棟而影響景觀及其價值，以該地段地價及發展前景而論，預期所生之損害（所失利益）將非常鉅大，遠比土地補償金額5億餘元高出許多。故原告於95年8月7日協議程序前及當時提出以每年象徵性1元租金之租賃或無償設定地上權等方式，提供需用土地人臺北市政府使用之方案，以避免原告喪失系爭土地所有權以及未來開發毗鄰土地之鉅大損害，同時對需用土地人而言亦可達成徵收相同之目的，更且節省公帑5億餘元，可謂具有「雙贏」效果，並符前開比例原則。惟查需用土地人臺北市政府不考慮徵收必要性而執意花費5億餘元辦理徵收，且被告審查核准時，亦未考量於前協議程序時已提出無償設定地上權方案是否可行，或有無其他代替徵收之方法，即徵收有無必要性，就遽行核准徵收，揆諸前述，顯違反上開比例原則、公益原則。綜上，訴願決定、原處分顯有違誤，均應予撤銷。
㈡被告答辯之理由：（被告未於言詞辯論期日到場，據其前所
提訴狀及於準備程序中所為主張如下）⒈關於徵收土地部分：
系爭工程所需用地係臺北市政府依土地徵收條例第3條第2款、第13條、大眾捷運法第6條及都市計畫法第48條等規定檢附徵收土地計畫書圖清冊申請徵收，所附「臺北市政府徵收土地有無妨礙都市計畫證明書」記載略以系爭土地位於臺北市政府94年12月30日府都規字第09427540800號「配合捷運系統松山線工程變更沿線土地為交通用地（G19車站部分）計畫案」內，因興辦大眾捷運系統工程而申請徵收，「無」妨礙都市計畫，經被告依法定程序核准徵收，並由臺北市政府辦理徵收公告及徵收補償費發價程序，於法並無不合。
⒉關於徵收土地改良物部分：
①按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害
其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，．．．，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」，行政訴訟法第4條、訴願法第3條第1項分別定有明文。次按「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，．．．。前項公告之期間為30日。」，復為土地徵收條例第18條所規定。又「．．．辦理徵收未依法公告或不遵守法定30日期間者，自不生徵收之效力。」，司法院大法官會議釋字第513號著有解釋可資參照。②本件原告於訴願書請求撤銷被告於95年11月3日所為核
准徵收系爭土地及土地改良物之徵收處分，惟就土地改良物之徵收程序提出質疑，認臺北市政府未於報准徵收前與原告協議價購土地改良物，土地改良物部分之徵收處分違法。經查本件有關徵收土地改良物部分雖經被告以95年11月3日函核准徵收，惟需用土地人臺北市政府依法於申請徵收前，已於95年7月21日以府捷權字第09570232400號開會通知單通知原告將於95年8月7日召開系爭工程用地徵收前價購及地上物拆遷補償協議會議，其中土地部分以當年期公告現值加計2成之價格與原告協議；土地改良物部分之協議價購價格依「臺北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償暨違章建築處理辦法」所訂查估補償標準計算。由於系爭土地改良物為原告所有已停工並於87年遭廢照之建築構造物，且改良物涉及現場之查估，協議價購當日臺北市政府乃向原告說明系爭土地改良物之構造及情形特殊，將依「建築改良物徵收補償查估基準」第6點規定委託具有公信力之專業機構查估後再另行辦理協議，嗣臺北市政府業於95年11月6日以訴外人財團法人中國生產力中心查估結果與原告協議價購系爭土地改良物，未達成協議價購，然於被告核准徵收土地改良物之後，臺北市政府都市發展局因對於系爭土地改良物是否為合法建物尚有疑義迄今仍待確認，故臺北市政府未對系爭土地改良物辦理公告。從而本件就地上改良物部分雖有為徵收處分，惟因無公告，依司法院大法官會議釋字第513號解釋意旨，並未對外生效，難謂對原告之權利或利益有損害，原告不得提起訴願或行政訴訟。至原告於起訴狀主張其曾與臺北市政府協商以租賃方式提供使用一節，非訴願程序所提事由，則與本件撤銷訴訟無涉。
③又參照臺北市政府94年12月「臺北市都市計畫書-配合
捷運系統松山線工程變更沿線土地為交通用地（G19車站部分）計畫案」捌、三【附錄】本會專案小組審查意見所載略以「．．．二、後續都市計畫變更事項：．．．建議於95年4月底前，該基金會如能無償提供土地並設定永久地上權供興建捷運相關設施，或願意參與捷運聯合開發者，請臺北市政府另案依都市計畫法定程序，協助將該基金會所有土地檢討變更為原土地使用分區或『聯合開發區（捷）』，保留本案出入口與通風口設置位置之彈性，以利該基金會土地整體開發。．．．」等語，可知當初臺北市政府亦曾斟酌考量由原告無償提供土地並設定永久地上權，提供興建捷運相關設施之方案，非以強制徵收系爭土地及建築改良物為唯一之考量手段，故無原告所稱原處分違反比例原則之情形。綜上所陳，原告之訴為無理由，應予駁回。
理 由
一、本件被告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。
二、按「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：一、國防事業。
二、交通事業。三、公用事業。四、水利事業。五、公共衛生及環境保護事業。六、政府機關、地方自治機關及其他公共建築。七、教育、學術及文化事業。八、社會福利事業。
九、國營事業。一○、其他依法得徵收土地之事業。」，土地徵收條例第3條定有明文。次按「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。．．．．」，復為都市計畫法第48條所規定。又按「大眾捷運系統需用之土地，得依法辦理徵收或撥用之。」，大眾捷運法第6條亦有明定。再按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，．．．，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」，分別為行政訴訟法第4條、訴願法第3條第1項所規定。另按「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，．．．。前項公告之期間為30日。」，亦為土地徵收條例第18條所明定。
三、緣臺北市政府為辦理臺北都會區大眾捷運系統松山線市立體育場站（交六、交七）工程，需用原告所有之系爭土地共計面積0.1216公頃，經檢附徵收土地計畫書及圖等相關資料，報請被告以95年11月3日函核准徵收，並一併徵收其建築改良物，臺北市政府遂就土地徵收部分於95年11月13日公告，並於同日以府地四字第09505617103號函通知原告，土地改良物部分則另案處理。原告不服，就被告95年11月3日函提起訴願，關於徵收土地部分遭決定駁回，建築改良物部分則遭不予受理。原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟，並主張本件係因需用土地人臺北市政府決定辦理徵收後，原告依土地徵收條例第5條第2項但書規定請求一併徵收建築改良物，惟臺北市政府就系爭土地及地上改良物係分別辦理徵收程序，卻一併報請被告核准徵收，經查有關系爭土地徵收部分，應用何方式替代徵收要為合意性裁量，而達成需用土地公益之目的應選擇對人民影響權益最小、最輕微之方法為之，被告捨原告所建議之租賃方式（原告嗣後亦提議以設定地上權之方式為之），但被告在未考量多種方法情形下直接以強制徵收方式為最終手段，違反比例原則，且臺北市政府在報請本案徵收前，並未就系爭建築改良物部分，先行與原告進行協議價購程序，顯違土地徵收條例第11條規定，被告不察仍就系爭建築改良物部分與系爭土地部分一併核准徵收，所為處分自有違誤，應予撤銷等語。被告則以有關系爭土地徵收部分，本件係因興辦大眾捷運系統工程而申請徵收，「無」妨礙都市計畫，是被告依法定程序核准徵收，並由臺北市政府辦理徵收公告及徵收補償費發價程序，於法並無不合；至系爭建築改良物部分於被告核准徵收土地改良物之後，臺北市政府都市發展局因對於系爭建築改良物是否為合法建物存疑，迄仍未予確認，臺北市政府遂未就該部分辦理公告，依司法院大法官會議釋字第513號解釋意旨，該部分之徵收處分並未對外生效，難謂對原告之權利或利益有損害，原告不得提起訴願或行政訴訟等語資為答辯。茲本件爭點厥在於被告就臺北市政府所為徵收系爭土地及一併徵收其上之建築改良物之申請，所為核准徵收之處分有無違誤？經查：
㈠按「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核
准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。前項公告之期間為30日。」，為土地徵收條例第18條所明定。次按土地法第227條規定：「（第1項）直轄市或縣（市）地政機關於接到中央地政機關通知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及他項權利人。（第2項）前項公告之期間為30日。（第3項）土地權利利害關係人對於第1項之公告事項有異議者，應於公告期間內向直轄市或縣（市）地政機關以書面提出。」。由上開應予公告之規定可知，公告有其一定之作用，在於公示昭信，蓋徵收係國家行使公權力強制取消他人之土地權利，不僅土地權利關係人應受個別通知，並且也應該公告讓大眾知曉，以示慎重。至司法院大法官會議釋字第513號解釋：「都市計畫法制定之目的，依其第一條規定，係為改善居民生活環境，並促進市鄉有計畫之均衡發展。都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力。除法律別有規定外，各級政府所為土地之使用或徵收，自應符合已確定之都市計畫，若為增進公共利益之需要，固得徵收都市計畫區域內之土地，惟因其涉及對人民財產權之剝奪，應嚴守法定徵收土地之要件、踐行其程序，並遵照都市計畫法之相關規定。都市計畫法第52條前段：『都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫。』依其規範意旨，中央或地方興建公共設施，須徵收都市計畫中原非公共設施用地之私有土地時，自應先踐行變更都市計畫之程序，再予徵收，未經變更都市計畫即遽行徵收非公共設施用地之私有土地者，與上開規定有違。其依土地法辦理徵收未依法公告或不遵守法定30日期間者，自不生徵收之效力。若因徵收之公告記載日期與實際公告不符，致計算發生差異者，非以公告文載明之公告日期，而仍以實際公告日期為準，故應於實際徵收公告期間屆滿30日時發生效力。」，係在強調中央或地方興建公共設施，須徵收都市計畫中原非公共設施用地之私有土地時，應先踐行變更都市計畫之程序，再予徵收，及徵收之效力，合先說明。
㈡本件需用土地機關為臺北市政府，核定機關為被告，而系爭
土地及其上之建築改良物（暫且不論是否符合民法等相關法規之『建築改良物』要件）係一併核准徵收，其中系爭土地徵收部分業經依法公告，惟系爭建築改良物部分尚未經臺北市政府公告徵收等情，乃兩造所不爭之事實。原告雖主張系爭土地徵收部分有違比例原則云云，然依土地徵收條例第3條規定，核准徵收與否，端視國家是否因公益而有需要，是否為興辦該條各款事業所必須者而定。經查本件之徵收係因臺北市政府為辦理臺北都會區大眾捷運系統松山線市立體育場站（交六、交七）工程所必需，有臺北市政府徵收土地計畫書圖清冊及所附臺北市政府徵收土地有無妨礙都市計畫證明書等影本附於原處分卷可稽，經核系爭土地均為都市計畫交通用地，復符合因公益需要興辦交通事業（即興辦大眾捷運系統工程）之要件，是被告予以核准徵收之處分，揆諸首揭法條規定，要無不合，原告所稱曾建議以租賃或設定地上權之方式為之等節縱係屬實，仍無礙於被告徵收處分之合法性。況由臺北市政府95年11月6日與原告協議價購地上物會議記錄【附錄】本會專案小組審查意見所載及臺北市政府94年12月「臺北市都市計畫書-配合捷運系統松山線工程變更沿線土地為交通用地（G19車站部分）計畫案」捌、三【附錄】本會專案小組審查意見所載略以「……建議於95年4月底前，該基金會如能無償提供土地並設定永久地上權供興建捷運相關設施，或願意參與捷運聯合開發者，請台北市政府另案依都市計畫法定程序，協助將該基金會所有土地檢討變更為原土地使用分區或『聯合開發區（捷）』，保留本案出入口與通風口設置位置之彈性，以利該基金會土地整體開發。」等節，亦知本件當初亦有將無償提供土地並設定永久地上權，提供興建捷運相關設施之方案列入斟酌考量，並非以強制徵收為唯一之考量手段，自無違反比例原則可言，原告所稱委無可採。
㈢又系爭建築改良物部分，原告雖主張該部分未經協議價格，
故系爭土地及建築改良物之一併核准徵收處分係有瑕疵的等語。然查臺北市政府於申請徵收前之95年7月21日以府捷權字第09570232400號開會通知單通知原告將於95年8月7日召開系爭工程用地徵收前價購及地上物拆遷補償協議會議，此觀臺北市政府95年8月7日「捷運系統松山線市立體育場站（交六、交七）工程用地徵收前價購及地上物拆遷補償協議會」會議記錄載明該協議會係依土地徵收條例第11條規定召開等字樣亦明，其中土地部分以當年期公告現值加計2成之價格與原告協議，而土地改良物（即系爭建築改良物）部分之協議價購價格係依「臺北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償暨違章建築處理辦法」所訂查估補償標準計算，惟因系爭地上物為原告所有已停工並於87年間即遭廢止建築執照之建築構造物，且改良物涉及現場之查估，故臺北市政府乃向原告說明系爭土地改良物之構造及情形特殊，將依「建築改良物徵收補償查估基準」第6點規定委託具有公信力之專業機構查估後再另行辦理協議（嗣臺北市政府於95年11月6日以財團法人中國生產力中心查估結果與原告協議價購未果），有上開會議記錄（記載『……再另行辦理協議……』等字樣）影本可資參照，足見當次會議就系爭建築改良物部分價購之數額雖尚未達成協議，然並非始終未就系爭土地之地上物部分召開拆遷補償協議會議，核與土地徵收條例第11條「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，．．
．應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」之規定無違，是原告所稱本件需用土地機關臺北市政府在報請本案徵收前，並未就系爭建築改良物部分依法先行協議價購程序云云，顯與事實不符，自無足取。故被告就臺北市政府所為徵收系爭土地及一併徵收其上之建築改良物之申請，所為核准徵收之處分於法要無不合。至徵收系爭建築改良物部分尚未公告一節，經查因系爭建築改良物在徵收當時僅為施作至地下連續壁、地下與地上1樓板之結構體工程之地上物，其建築執照早於87年8月13日即遭廢止，有臺北市政府工務局91年1月7日北市工建字第09152047400號函影本1份在卷可佐，是被告所稱臺北市政府建管單位即都市發展局對系爭建築改良物是否為合法建物尚有疑義，迄今仍待確認中，且因涉及系爭建築改良物現場之查估，故臺北市政府針對土地及建築改良物可能係採分開公告、分開發價之方式，系爭建築改良物部分之徵收既未經公告，自尚未對外發生效力等語，即非無據。第以本件核准徵收之職掌機關為被告，而執行公告核准徵收案之機關則為臺北市政府，故被告以系爭建築改良物部分雖經與系爭土地部分一併為核准徵收之處分，惟因臺北市政府尚未公告，依司法院大法官會議釋字第513號解釋意旨，並未對外生效，難謂對原告之權利或利益有損害，原告自不得對之提起訴願及行政訴訟，即非無憑。
綜上所述，本件被告所為核准臺北市政府徵收系爭土地並一併核准徵收其上之建築改良物之處分，依首揭法條規定及上開說明，均無違誤，訴願決定就系爭土地徵收部分予以維持，就系爭建築改良物部分予以決定不受理，亦均無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷（原告主張徵收處分於成立時同時發生外部效力，縱學理另有認徵收處分尚未對外合法通知送達前，係不生所謂外部效力之見解，但仍可成為撤銷訴訟之對象。），為無理由，皆應予駁回。末以兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此述明。
據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218條、民事訴訟法第385條第1項前段、行政訴訟法第98條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 97 年 4 月 24 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 李 得 灶
法 官 林 玫 君法 官 林 育 如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 4 月 24 日
書記官 蘇 亞 珍