臺北高等行政法院判決
96年度訴字第2573號原 告 甲○○
乙○○○即蔡塗譜丙○○即蔡塗譜之丁○○即蔡塗譜之戊○○即蔡塗譜之己○○即蔡塗譜之庚○○即蔡塗譜之辛○○即蔡塗譜之共 同訴訟代理人 廖修譽 律師被 告 臺北縣政府代 表 人 壬○○縣長）住同訴訟代理人 癸○○
子○○丑○○上列當事人間因土地徵收事件，原告不服內政部中華民國96年5月31日台內訴字第0960087489號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣臺北縣新莊市○○段頭前小段556-3 、556-4、556-5 、556-6 地號等4 筆土地原為原告甲○○、蔡塗譜之父蔡豬與蔡塗譜所有，因座落於都市計畫劃設文中六用地內，前經被告於民國（下同）74年報准徵收，原告等並於75年領取補償費在案，業已完成徵收法定程序。另原告所有之同小段563-5 、563-18、563-21、556-17、556-32、563-6、563-30地號等7 筆土地，位於臺北縣新莊副都心市地重劃區範圍內，本重劃區市地重劃計畫書自93年1 月16日起至93年2 月15日止公告30日，公告期間原告等於93年2 月13日向被告提出意見書，對於該頭前段頭前小段556-3 、556-4 、556-5 、556-6 地號等4 筆土地（位於頭前國中範圍內）未予納入重劃表示異議，並建議發還原所有人納入計劃重配土地或予以合理補償，被告以93年2 月18日北府地劃字第0930082802號函復依該都市計畫規定，該4 筆土地不參與市地重劃；原告再以93年3 月1 日申覆書重申前旨，被告續以93年
3 月5 日北府地劃字第0930117081號函復為相同之說明後，原告不服，於93年3 月31日向內政部提起訴願，經內政部以96年5 月31日台內訴字第0960087489號函決定：「關於原處分機關93年3 月5 日北府地劃字第0930117081號函部分之訴願駁回。其餘部分之訴願不受理。」，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈原處分及訴願決定皆撤銷。
⒉被告應將臺北縣新莊市變更都市計劃（配合副都市中心地
區）案範圍內原徵收之新莊市○○段頭前小段556-3 、556-4 、556-5 、556-6 號之土地面積各732 、2128.67 、2520、792 平方公尺納入原告於該區內所有之土地面積依市地重劃分配比例計算後，重新分配予原告，或依上開556-3 、556-4 、556-5 、556-6 之土地面積予以原告適當補償；或命原處分機關重為處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈本件請求權基礎：
⑴行政訴訟法第5 條第2 項：「人民因中央或地方機關對
其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」。
⑵行政程序法第7 條第2 款：「行政行為．．．有多種同
樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。」。
⑶市地重劃實施辦法第16條：「重劃計畫書經核定後，主
管機關應即依法公告，及通知土地所有權人，並舉行座談會，說明重劃意旨及計畫要點。土地所有權人對重劃計畫書有反對意見者，應於公告期間內以書面載明理由與其所有土地座落、面積及姓名、住址，於簽名蓋章後，提出於主管機關為之。」。
⑷市地重劃實施辦法第17條：「主管機關依本條例第56條
第3 項規定，修訂重劃計畫書重行報請核定時，對土地所有權人提出而未採納之意見應說明不能採納之理由，並於核定結果公告實施後，將不能採納之理由函復異議人。重劃計畫書經核定公告後，實施重劃確有困難者，應敘明理由報請核定後公告及通知土地所有權人廢止或撤銷重劃或修訂重劃計畫書、圖。但重劃土地分配結果已公告期滿確定者，不得廢止或撤銷重劃或修訂重劃計畫書、圖。」。
⑸市地重劃實施辦法第31條第1 項第6 款、第4 項：「重
劃後土地分配之位置，以重劃前原有土地相關位次分配於原街廓之面臨原有路街線者為準，其調整分配方法如左：六重劃區內之都市計畫公共設施用地，除道路、溝渠用地外，在重劃前業經主管機關核准興建者，應仍分配與原土地所有權人。．．．重劃前已協議價購或徵收取得之公共設施用地，已依計畫闢建使用，且符合本條例施行細則第82條第1 款規定之道路、溝渠、河川等用地，依本條例第60條第1 項規定辦理抵充；其餘不屬該條款用地仍按原位置、原面積分配，不得辦理抵充。」。
⑹市地重劃實施辦法第35條：「主管機關於辦理重劃分配
完畢後，應檢附左列圖冊，將分配結果公告於重劃土地所在地鄉（鎮、市、區）公所30日，以供閱覽。一、計算負擔總計表。二、重劃前後土地分配清冊。三、重劃後土地分配圖。四、重劃前地籍圖。五、重劃前後地號圖。主管機關應將前項公告及重劃前後土地分配清冊檢送土地所有權人。土地所有權人對於第1 項分配結果有異議時，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議。主管機關對於土地所有權人提出之異議案件，得先予查處。其經查處結果如仍有異議者或未經查處之異議案件，應予以調處；調處不成者，由主管機關擬具處理意見，連同調處紀錄函報上級主管機關裁決之。」。
⒉本件原因事實整理：
⑴依市地重劃實施辦法第16條：「重劃計畫書經核定後，
主管機關應即依法公告，及通知土地所有權人，並舉行座談會，說明重劃意旨及計畫要點。土地所有權人對重劃計畫書有反對意見者，應於公告期間內以書面載明理由與其所有土地座落、面積及姓名、住址，於簽名蓋章後，提出於主管機關為之。」本件被告就該新莊市副都心地區市地重劃案於93年1 月15日以北府地劃字第0930022294號函知各土地所有權人，該重劃案業經內政部以92年12月3 日內授中辦地字第0920019676號函核定，並訂於93年1 月16日起至93年2 月15日止公告30日，各土地所有權人，如有反對意見，於公告期間向被告敘明。又被告93年2 月5 日北府地劃字第0930062580號函，稱將於93年2 月9 日起開始查估農林作物（故依該通知查估函可知，土地分配方式已預定）；根據上二通知，因原告等人係列為本件重劃案範圍中之本次副都心案併同其他土地再為區段重劃之563-5 、563-18、563-21、556-17、556-18、556-32、563-6 、563-30等地號土地之所有權人，及前為興建頭前國中而已徵收之556-3 、556-4 、556-5 ，556-6 等土地之所有權人蔡豬之繼承人及蔡塗譜本人，對此公告之臺北縣第19期新莊市副都中心地區市地重劃區案內容及方式中，排除頭前國中用地之納入，未依法將前開已徵收部分納入分配之方式有反對意見，故於93年2 月13日提出反對意見書。依時程及內容以觀，該意見書之提出，係為合法。
⑵而新莊市公所於93年2 月17日以北縣莊工字第09300087
14號函轉前開意見書至被告，被告則以93年2 月18日北府地劃字第0930082802號函覆原告等人，說明該頭前國中用地係依法不參與市地重劃，又因後補送葉重雄、葉坤城等人之2 月20日之反對意見書，是被告再以93年2月20日北府地劃字第0000000000函覆甲○○，並言該已徵收部分無法撤銷亦無法併入計算，亦無法發給補償。收受該通知後，原告等人於93年3 月1 日再提出申覆書再為提出覆議，要求參酌土地所有權人意見後再據以辦理，而被告對上開覆議再以93年3 月5 日北府地劃字第0930117081號函覆原告等人，拒絕所請。
⑶又上開93年2 月18日北府地劃字第0930082802號、93年
3 月5 日北府地劃字第0930117081號（93年2 月20日北府地劃字第0000000000函覆甲○○、葉重雄、葉坤城內容與3 月5 日相同）函覆是為依市地重劃實施辦法第17條之「拒絕申請」之明確行政處分，且具有連續性，是原告等人依訴願法第1 條、第3條 之規定，於93年3 月31日向市地重劃主管機關之內政部提出訴願，而於內政部受理後，拖延至96年5 月31日方以台內訴字第096087
489 號函駁回訴願，是就該訴願駁回案件，原告依行政訴訟法第5 條第2 項提出本件訴訟，請求撤銷原處分，並命被告為一定行為。是由上說明可知，本件提出，係為合法。
⑷又查，本件既是依市地重劃實施辦法第16條規定提出，
而屬土地分配結果前階段之事項。今雖被告言土地分配結果公告當時（被告自稱於95年底至96年初），因原告未依市地重劃實施辦法35條提出異議而產生失權效，惟該屬較上位階之行政處分（將頭前國中排除重劃，未依法將前開已徵收部分納入分配）結論尚因訴願，關係繫屬於內政部而未定，且原告於該申請當時暨已表明異議，而被告亦知之甚詳，故對該分配結果自為不服，而無須再依市地重劃實施辦法35條提出異議之必要。是雖本件非為市地重劃實施辦法35條提出之異議，然本件之結果，如被告依法應將頭前國中土地納入計算，自將包含下位階之土地分配之結果之改變（如不改變，則會產生補償），此為本案效果之必然，再此併為敘明。
⒊訴之聲明主張部分：
⑴就聲明中之「原處分及訴願決定皆撤銷」部分：
①按就本件訴願分為不受理及駁回二部分，而關於不受
理部分，觀其理由，係言「．．．關於原處分機關93年2 月18日北府地劃字第0930082802號函部分：按訴願法第77條第8 款規定：「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：．．．八、對於非行政處分或其他不屬於願救濟範圍內之事項提起訴願者。
」．．．卷查原處分機關上開93年2 月18日北府地劃字第0930082802號函係對訴願人之異議所為之事實敘述及理由說明，核非行政處分，訴願人逕自對之提起訴願，揆諸首揭法條規定及判例意旨，此部分之訴願為不合法，應不予受理．．．」云云；然查，本件原告係依法申請要求撤銷及廢止原徵收處分，並要求併入重劃範圍，被告以該函解釋稱該頭前國中土地部分不在此重劃範圍中，自是明顯拒絕原告之申請，自有發生因行政行為拒絕人民要求之效果，就其結果而言，自是該當行政處分之要件，是原訴願決定為不受理，自是違法，應為撤銷重新審核無疑。
②就訴願決定駁回部分，觀其理由，係言「．．．訴願
人所陳原有之新莊市○○段頭前小段563-5 等地號被徵收土地早於74年間已完成徵收補償並依原徵收計畫使用在案，並無撤銷徵收之事由，亦非該市地重劃區範圍內，訴願人請求撤銷系爭被徵收土地納入新莊市副都中心地區市地重劃區案，揆諸首揭法令規定，原處分機關以93年3 月5 日北府地劃字第093011781 號函復否准其請，並無不合，應予以維持．．．」而沿用被告之理由。惟查，如前說明，於74年間被告徵收頭前國中土地時，並未依62年都市計畫之規劃範圍設立，且亦未開發周邊土地，而使原告之父蔡○於○區段除因徵收損失3252平方公尺之土地，而亦使原告蔡塗譜及其共有人因徵收損失2920.67 平方公尺之土地外，又因被告未依都市計劃開發其它頭前段頭前小段563-5 、563-18、563-21、556-17、556-32、563-6、563-30等地號之土地，使原告之父蔡豬及蔡塗譜等人雖編列為住宅區之建地，但卻無法利用。依行政程序法第128 條第1 項第1 款之明確規定，行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之：一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。而就前徵收處分，係依據原62年之都市計劃而來，而今原62年都市計劃並未施行，而於近年方為變更，依上開行政程序法128 條之規定，自應檢討依原都市計劃所作成之徵收處分（更甚者為違反都市計畫規劃之徵收處分），是否應撤銷、廢止或變更之；且事實上，依行政程序法第7 條比例原則之規定，行政行為，有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。是前縱有徵收，亦應依法檢討之。前訴願決定所引用之土地徵收條例第9 、49條及平均地權條例第10條所規定之事項，於此亦有受行政程序法第128 條第1 項第1 款、同法第7 條比例原則之限制。今原訴願決定捨上開行政程序法之規定而不用，已有違法之處。原告主張原訴願決定此部分應為撤銷，其理亦在此。
③另被告亦因未視行政程序法第128 條第1 項第1 款、
同法第7 條比例原則之規定，僅適用土地徵收條例第
9 、49條及平均地權條例第10條所規定之事項，即拒絕原告之申請，是被告93年2 月18日北府地劃字第0930082802號函處分、93年3 月5 日北府地劃字第0930117081號函處分，自有明顯違法之處，是原告主張原處分及原訴願決定接應為撤銷，其理在此。
⑵就聲明中之「被告應將臺北縣新莊市變更都市計劃（配合
副都市中心地區）案範圍內原徵收之新莊市○○段頭前小段556-3 、556-4 、556-5 、556-6 號之土地面積各732、2128.67 、2520、792 平方公尺納入原告於該區內所有之土地面積依市地重劃分配比例計算後，重新分配予原告，或依上開556-3 、556-4 、556-5 、556-6 之土地面積予以原告適當補償；或命原處分機關重為處分」部分：
①按依都市計畫法26條規定，都市計畫經發布實施後，不
得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3 年內或5 年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。同法52條規定，都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫。又依土地徵收條例第49條規定，已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。又土地徵收條例施行細則第2 條規定，徵收土地於不妨礙徵收目的之範圍內，應就損失最少之地方為之，並應儘量避免耕地。依行政程序法第128 條第1 項第1 款之規定，行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之：一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。又依行政程序法第7 條比例原則之規定，行政行為，有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。是本件既牽涉都市計畫之變更，本即依法有通盤檢討之必要，且因此變更，如前徵收行為造成人民之損害，雖係非為土地徵收條例撤銷徵收之所列舉之範圍，依行政程序法之規定，亦得要求檢討是否符合比例原則，係為對人民最小之侵害。而本件被告於74年之徵收處分，係依據原62年之都市計劃而來；而今原62年都市計劃並未施行，而為變更，依上開行政程序法128 條之規定，自應檢討依原都市計劃所作成之徵收處分，是否應撤銷、廢止或變更之，方為合法；而本件原告甲○○之父蔡豬於本區段內原有土地共計5078平方公尺，原告蔡塗譜與其共有人合計為6107.67 平方公尺（蔡塗譜及其妻乙○○○共佔3 分之2 ，折算面積為4071.78 平方公尺）；而於74年間徵收設立頭前國中，係被告未依62年都市計畫之規劃範圍設立，而此行政行為，使原告之父蔡豬於本區段損失3252平方公尺之土地，而亦使原告蔡塗譜及其共有人損失2920.67 平方公尺之土地。且同時因被告未依都市計劃開發其它頭前段頭前小段563-5 、563-18、563-21、556-17、556-32、563-6 、563-30等地號之土地，亦使原告之父蔡豬及蔡塗譜等人雖編列為住宅區之建地，但卻無法利用。今本件徵收之基礎事實（62年都市計畫）暨已變更，是自依行政程序法128 條之規定，被告機關應為主動檢討；及原告亦得申請檢討變更，是為法所當然。
②且依法重劃地區範圍應儘量配合都市計畫之閭鄰單位辦
理，其邊界並應依左列原則劃定：一明顯之地形、地物。二非屬整個街廓納○○○區○○○街廓分配線。三計畫道路中心線。但路寬在8 公尺以下或都市計畫附帶以市地重劃方式開發者，得將道路全寬納入重劃區。都市計畫指定整體開發之地區，其以市地重劃方式開發者，應以都市計畫指定整體開發地區為重劃地區範圍，並得分區辦理市地重劃；其經依市地重劃實施辦法第8 條評估實施市地重劃確有困難者，應檢討都市計畫後再行辦理重劃。而該本件頭前國中土地，係屬本件都市計劃指定整體○○○區○○街廓，並無排除之理由。而前已說明，本件僅有就74年徵收行為是否應為撤銷、廢止或變更，而依法有重行檢討變更之必要。是原處分及訴願決定認定本件徵收行為已經完成，即無適用之說法，即顯然於法不合。
③而經計算，原告甲○○之父蔡豬於本區段內原有土地共
計5,078 平方公尺，如依現區段重劃之55% 比例，至少應分得2792.9平方公尺；原告蔡塗譜與其共有人合計為6107.67 平方公尺（蔡塗譜及其妻乙○○○共佔3 分之
2 ，折算面積為4071.78 平方公尺），如依現區段重劃之55% 比例，至少應分得3359.2平方公尺；顯然與今日原告甲○○與其他繼承人於重劃後分得1,040.2 平方公尺，原告蔡塗譜與其共有人僅獲得1758.99 平方公尺（
3 分之2 為1,172.66平方公尺），造成土地所有權人極大之損失，不符比例原則；且事實上，前74年徵收之土地（頭前國中）係當做該新莊市副都心計劃全體所有人應負擔之公共設施比例，今原告等人一方面已被徵收，一方面於現今區段重劃時又分攤該公共設施比例，顯然為一隻牛剝兩層皮，嚴重造成權益受損，且其他頭前段頭前小段563-5 、563-18、563-21、556-17、556-32、563-6 、563-30等地號之土地，又因被告未依62年都市計劃開發而無法利用，是依法原告自得申請被告廢止上開74年之徵收處分，重新變更；而主張將原告等所有新莊市○○段頭前小段556-3 、556-4 、556-5 、556-6號之土地面積各732 、2128.67 、2520、792 平方公尺納入原告於該區內所有之土地面積依市地重劃分配比例計算後，重新分配予原告；或依上開556-3 、556-4 、556-5 、556-6 之土地面積予以原告適當補償。而顯見原告就此主張，是有法律上堅實之理由。
⒋法律上之主張：
⑴當事人適格性之說明：
①根據市地重劃實施辦法第31條規定及市地重劃條例第
35條第3 項、第4 項規定，因原告等人係為列為本件重劃案範圍中之頭前國中已徵收之556-3 、556-4 、556-5 ，556-6 等土地之所有權人蔡豬之繼承人及蔡塗譜本人；及於本次副都心案併同其他土地再為區段重劃之563-5 、563-18、563-21、556-17、556-32、563-6 、563-30等地號土地之所有權人，是方依法對此臺北縣第19期新莊市副都中心地區市地重劃區案內容及方式等未依法將前開徵收部分納入分配之方式有意見，於93年2 月13日提出意見書，其意實則為依法提出分配異議；93年3 月1 日原告等人再提出申請書，其意亦實則為提出分配異議。
②按市地重劃實施辦法第35條第4 項規定：「主管機關
對於土地所有權人提出之異議案件，得先予查處。其經查處結果如仍有異議者或未經查處之異議案件，應予以調處；調處不成者，由主管機關擬具處理意見，連同調處紀錄函報上級主管機關裁決之。」。查前開原告之異議，本件被告先以93年2 月18日北府地劃字第0930082802號函復言：「．．．依該計畫書第八節事業及財務計畫之開發方式所載略以：『其餘土地除已開闢完成且不違開發目的之公共設施用地包括頭前國中、中信國小、昌平國小範圍內之現屬公有土地等外，均應參與市地重劃』，台端旨開所陳頭前國中地號土地，依該都市計畫規定不參與市地重劃．．．」，不同意原告等人異議內容而就原告申請駁回；又被告再以93年3 月5 日北府地劃字第0930117081號函復以：「．．．查台端等所有旨開地號土地業已於七十四年間完成徵收補償並已依原徵收計畫使用在案，台端所陳納入重劃分配土地發還土地所有權人併入重劃分配土地或依當時與現在之地價予與合理補償乙節，核與前開規定未合，尚請諒察．．．」云云，不同意原告等人異議內容而直接就原告申請駁回；並未依法查處、調處亦未函報上級主管機關裁決之，而逕為拒絕；是就此人民依法申請之案件，於訴願駁回後，原告即依行政訴訟法第5 條第2 項規定提起本訴，方提出本件請求被告應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。
③是顯見原告於提起本訴時，有當事人適格無疑。
⑵原告法律上主張之說明：
①本件被告93年2 月18日北府地劃字第0930082802號函
與93年3 月5 日北府地劃字第0930117081號函依其文意皆係拒絕原告申請而發生特定法律效果之意思表示（行政程序法92條參照），是應皆是為行政處分，是原告主張皆為撤銷，其理在此。
②又前說明，根據市地重劃實施辦法第31條規定：「．
．．六重劃區內之都市計畫公共設施用地，除道路、溝渠用地外，在重劃前業經主管機關核准興建者，應仍分配與原土地所有權人。．．．重劃前已協議價購或徵收取得之公共設施用地，已依計畫闢建使用，且符合本條例施行細則第82條第1 款規定之道路、溝渠、河川等用地，依本條例第60條第1 項規定辦理抵充；其餘不屬該條款用地仍按原位置、原面積分配，不得辦理抵充．．．」顯見如歸屬於重劃區內之公共設之用地，已先為徵收使用時，依其精神，就原土地所有權人，仍應分配；而前已說明，因原告等人係為列為本件重劃案範圍中之頭前國中已徵收之556-3 、556-4 、556-5 ，556-6 等土地之所有權人蔡豬之繼承人及蔡塗譜本人；及於本次副都心案併同其他土地再為區段重劃之563-5 、563-18、563-21、556-17、556-32、563-6 、563-30等地號土地之所有權人，自可依法請求列入分配。
③且事實上，依都市計畫法26條規定，都市計畫經發布
實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5 年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。又依行政程序法第12
8 條第1 項第1 款之規定，行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之：一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。又依行政程序法第7條比例原則之規定，行政行為，有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。於本件前依舊都市計劃徵收時，事後既已都市計畫之變更，本即依法有通盤檢討之必要，且因此變更，如前徵收行為造成人民之損害，依行政程序法之規定，亦得要求檢討是否符合比例原則，係為對人民最小之侵害。
且依法重劃地區範圍應儘量配合都市計畫之閭鄰單位辦理，其邊界並應依左列原則劃定：明顯之地形、地物。非屬整個街廓納○○○區○○○街廓分配線。計畫道路中心線。但路寬在八公尺以下或都市計畫附帶以市地重劃方式開發者，得將道路全寬納入重劃區。都市計畫指定整體開發之地區，其以市地重劃方式開發者，應以都市計畫指定整體開發地區為重劃地區範圍，並得分區辦理市地重劃；其經依市地重劃實施辦法第8 條評估實施市地重劃確有困難者，應檢討都市計畫後再行辦理重劃。而該本件頭前國中土地，係屬本件都市計劃指定整體○○○區○○街廓，並無排除之理由。而本件被告於74年之徵收處分，係依據原62年之都市計劃而來；而今原62年都市計劃並未施行，而為變更，依上開行政程序法128 條之規定，自應檢討，而原依都市計劃所作成之徵收處分，本應檢討應否撤銷、廢止或變更之，方為合法；然縱未變更，亦顯然應有市地重劃辦法31條之適用，方符合比例原則。
④而經計算，原告甲○○之父蔡豬於本區段內原有土地
共計5078平方公尺，如74年未徵收，而依現區段重劃之55% 比例，至少應分得2792.9平方公尺；蔡塗譜與其共有人合計為6107.67 平方公尺（蔡塗譜及其妻蔡葉秀蘭共佔3 分之2 ，折算面積為4071.78 平方公尺），如依現區段重劃之55% 比例，至少應分得3359.2平方公尺；顯然與今日原告甲○○與其他繼承人於重劃後分得1040.2平方公尺，蔡塗譜與其共有人僅獲得1758.99 平方公尺（3 分之2 為1172.66 平方公尺），顯然造成土地所有權人極大之損失，不符比例原則；且事實上，前74年徵收之土地（頭前國中）係當做該新莊市副都心計劃全體所有人應負擔之公共設施比例，今原告等人一方面已被徵收，一方面於現今區段重劃時又分攤該公共設施比例，嚴重造成權益受損，且其他頭前段頭前小段563-5 、563-18、563-21、556-17、556-32、563-6 、563-30等地號之土地，又因被告未依62年都市計劃開發而無法利用，是原告主張將蔡豬及蔡塗譜所有新莊市○○段頭前小段556-3 、556-4 、556-5 、556-6 號之土地面積各732 、2128.67 、2520、792 平方公尺納入於該區內所有之土地面積依市地重劃分配比例計算後，重新分配；或依上開556-3 、556-4 、556-5 、556-6 之土地面積予以適當補償此主張，是有法律上堅實之理由。
⒌綜上所述，原告等人所有土地原各擁有數千坪，經被告違
法處置後，僅餘數佰坪，再加上土地不能利用之下，反又受課徵2 千多萬元冤枉之遺產稅，價值已剩無幾，而如今再將剩餘之數佰坪殘存土地再重劃一次，要求再為負擔公共設施，實無公道至極。而今被告及訴願決定，皆未見此情事變更，其認事用法顯有違誤，請鈞院撤銷原處分及訴願決定，判決如訴之聲明。
㈡被告主張之理由：
⒈被告93年2 月18日北府地劃字第0930082802號函及93年3
月5 日北府地劃字第0930117081號函僅係告知依本地區都市計畫規定原告原有被徵收土地不參與重劃及按土地徵收條例第9 、49條及平均地權條例第10條、市地重劃實施辦法第7 條第2 項相關規定，不符辦理撤銷徵收之要件，故無法納入市地重劃範圍或依徵收當時與目前之相對地價予以合理補償，尚非屬行政處分，應屬觀念通知。
⒉有關系爭土地之都市計畫沿革茲說明如下：
⑴被告為減少對臺北市之依賴及消費，提升臺北縣獨立之
地位，委託研究「臺北縣都會功能副中心計畫研究」及「臺北縣未來購物中心發展計畫」，研究結果評選現副都心之計畫範圍，區位及條件極為恰當，遂於77年間依都市計畫法第26條規定，辦理都市計畫通盤檢討作業，並於81年10月21日發布實施「變更新莊（副都市中心）主要計畫通盤檢討」。該都市計畫書中，開發方式規定除農業區變更為建築用地部分採區段徵收方式辦理外，其餘以市地重劃方式開發，另針對已徵收取得之中港大排、文中六、文小十二、文小十三經徵收但變更後不與計畫衝突，按原徵收目的執行，不參與市地重劃。同時開發方式並規定「本計畫區區徵收或市地重劃整體開發完成前，不得發照建築」。
⑵新莊副都心主要計畫通盤檢討案81年10月21日發布實施
後旋即辦理擬定細部計畫作業，惟擬定細部計畫作業於提省都委會審議時，因部分內容涉及變更主要計畫內容，該會決議須先行變更主要計畫後始得擬定細部計畫，又因遭遇私部門強烈抗爭等問題，故本案於89年間採以擬定細部計畫配合變更主要計畫方式併案辦理都市計畫審議程序，全案於90年12月20日發布實施「變更新莊都市計畫（副都市中心地區）主要計畫」及「擬定新莊都市計畫（副都市中心地區）細部計畫」。
⑶查系爭土地係屬62年發布實施「新莊都市計畫」之「文
中六用地」，後81年發布實施之「變更新莊（副都市中心）主要計畫通盤檢討」及90年發布實施「變更新莊都市計畫（副都市中心地區）主要計畫」，雖亦將其「文中六用地」劃為副都心計畫範圍內，然計畫書開發方式皆載明：「除於．．．已徵收取得之中港大排、文中六、文小十二、文小十三及雖經徵收但於變更後不與計畫衝突之道路或公共設施用地，仍按原徵收目的執行外，其餘均應參與市地重劃．．．。」、「．．．（三）其餘土地除已開闢完成且不為開發目的之公共設施用地包括頭前國中、．．．之現屬公有土地等外，均應參與市地重劃。」爰此，「文中六用地」雖為副都心計畫範圍，然不參與市地重劃。
⑷次查其餘同地段563-5 、563-18、563-21、556-17、55
6-32、563-6 、563-30等地號係屬90年12月20日發布實施「變更新莊都市計畫（副都市中心地區）主要計畫」之計畫範圍，非屬前開計畫書開發方式規定不參與市地重劃之已開闢完成且不為開發目的之公共設施用地，爰此依計畫書規定應參與市地重劃。
⑸另查新莊副都心辦理都市計畫作業，為免計畫區（新莊
特一號道路以西、⑬-1及⑫-1號道路以北、農業區以東及特四號道路以南地區）在細部計畫公布實施以前搶建情事，妨礙未來都市發展，於75年8 月15日北府工都字第257224號函，依都市計畫法第81條規定及臺灣省政府75年8 月9 日府建四字第148164號函辦理自75年8 月19日起至77年2 月18日止禁建1 年6 個月，後又依77年2月12日府建四字第15328 號函准自禁建期滿日起延長禁建6 個月，總計禁建共2 年。
⒊按「都市計畫指定整體開發之地區，其以市地重劃方式開
發者，應以都市計畫指定整體開發地區為重劃地區範圍，．．．。」為市地重劃實施辦法第7 條第2 項所明文規定，本地區已開闢完成之頭前國中、中信國小、昌平國小內土地既按都市計畫指定不參與市地重劃當非屬次第重劃範圍，且為納入本重劃區公共設施用地負擔。又按「重劃區內之土地扣除前條規定折價抵付共同負擔之土地後，其餘土地仍依各宗土地地價數額比例分配與原土地所有權人。
．．．。」為平均地權條例第60條之1 第1 項所明文規定，本府以95年12月18日北府地劃字第0950876613號函自95年12月25日至96年1 月24日止公告30日，原告所有位於新莊副都市中心市地重劃區範圍內之頭前段頭前小段563-5、563-18、563-21、556-17、556-32、563-30地號等7 筆土地，重劃後分配回副都心段1 小段178 、179 、193 、
194 、195 、196 等地號土地，各宗土地均依上開規定扣除折價抵付共同負擔之土地後，按其土地地價數額比例分配與原告等，是原告以認為頭前國中用地納入公共設施用地負擔，由土地所有權人共同負擔及分配前後面積比率計算其分配率，實屬誤解。
⒋又按「被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務，
於應受之補償費發給完竣時終止，．．．」為土地法第23
5 條所明文規定。查系爭土地，係奉前臺灣省政府74年12月6 日74府地字第97628 號函核准徵收，被告於74年12月
7 日以74府地四字第446054號函公告徵收，原告等於75年
1 月14日領取徵收補償完竣，被告並於75年3 月7 日以75府地四字第071109號函囑託新莊地政事務所辦理所有權移轉登記在案，相關徵收法定程序業已完成。
⒌另參照內政部81年5 月28日台（81）內地字第8181061 號
函示，除土地法219 條第1 項規定情形或因需地機關對所徵收之土地卻無使用必要，須發還土地與原土地所有權人外，不得撤銷徵收。又按「被徵收之土地，除區段徵收及本條例或其他法律另有規定外，有下列情形之一者，原土地所有權人得於徵收公告之日起20年內，向該管直轄市或縣（市）主管機關申請照原徵收補償價額收回土地，不適用土地法第219 條之規定：一、徵收補償費發給完竣屆滿
3 年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。三、依原徵收計畫開始使用後未滿5 年，不繼續依原徵收計畫使用者。．．．」、「已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：一、因作業錯誤或工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內者。二、公告徵收時，都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。三、依徵收計畫開始使用前，因都市計畫變更，規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。四、依徵收計畫開始使用前，其興辦之事業改變或興辦事業計畫經註銷者。五、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者。」為土地徵收條例第9 、49條所明文規定。新莊市頭前國中之校地徵收案，於75年徵收完成後，即按徵收計畫使用，故無土地法、土地徵收條例得撤銷徵收之情形。
⒍按「主管機關於辦理重劃分配完畢後，應檢附所列圖冊將
分配結果公告於重劃土地所在地鄉（鎮、市、區）公所30日，以供閱覽。．．．土地所有權人對於第1 項分配結果有異議時，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議。
未提出異議或逾期提出者，其分配結果於公告期滿時確定。」係市地重劃實施辦法第35條第1 、3 項所明文規定，新莊副都心市地重劃土地分配結果於95年12月25日起至96年1 月24日止公告30日；查原告並未於上開土地分配結果公告期間提出異議，故被告完成公告程序後，囑託新莊地政事務所於96年6 月底，完成本市地重劃區之土地權利變更登記作業，並辦理權狀換發。
⒎綜上結論，本件訴訟為無理由。
理 由
一、原告蔡塗譜於提起本件行政訴訟後於96年12月10日死亡，其繼承人乙○○○、丙○○、丁○○、戊○○、己○○、庚○○及辛○○已依法檢附戶籍謄本及繼承系統表向本院聲明承受訴訟，經核均無不合，應予准許。
二、按平均地權條例第56條第4 項規定：「市地重劃地區之選定、公告禁止事項、計畫之擬訂、核定、公告通知、測量、調查、地價查估、計算負擔、分配設計、拆遷補償、工程施工、地籍整理、交接清償及財務結算等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」；基此授權所訂立市地重劃實施辦法第
7 條第2 項規定：「都市計畫指定整體開發之地區，其以市地重劃方式開發者，應以都市計畫指定整體開發地區為重劃地區範圍，．．．。」；第16條第1 項、第2 項規定：「重劃計畫書經核定後，主管機關應即依法公告，及通知土地所有權人，並舉行座談會，說明重劃意旨及計畫要點。」、「土地所有權人對重劃計畫書有反對意見者，應於公告期間內以書面載明理由與其所有土地座落﹑面積及姓名﹑住址，於簽名蓋章後，提出於主管機關為之。」。
三、本件事實概要已如前述，有相關卷證可稽，堪予認定。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：㈠本件被告93年2 月18日北府地劃字第0930082802號函與93年3 月5 日北府地劃字第0930117081號函，依其文意皆係拒絕原告申請而發生特定法律效果之意思表示，皆為行政處分。㈡原告等人係列為本件重劃範圍中之頭前國中用地而已被徵收之556-3 、556-4 、556-5 ，556-6 等土地之原所有權人蔡豬之繼承人及蔡塗譜本人；亦為於本件副都心案併同其他土地再為區段重劃之563-5 、563-18、563-21、556-17、556-32、563-6 、563-30等地號土地之所有權人，自可對重劃計畫書表示意見。㈢本件頭前國中用地，係屬本件都市計劃指定整體○○○區○○街廓，並無排除之理由。本件被告74年對頭前國中用地所為之徵收處分，係依據原62年之都市計劃而來，然該62年都市計劃並未施行，而為變更，依行政程序法第128 條規定，原依都市計劃所作成之徵收處分，本應檢討應否撤銷、廢止或變更之，方為合法；縱未變更，亦應有市地重劃辦法第31條之適用，方符比例原則。㈣被繼承人蔡豬於本區段內原有土地共計5078平方公尺，如未於74年間被徵收，依現區段重劃之55% 分配比例計算，至少應分得2792.9平方公尺；蔡塗譜與其共有人合計為6107.67 平方公尺，則至少應分得3359.2平方公尺；與今日原告甲○○與其他繼承人於重劃後分得10
40.2平方公尺，蔡塗譜與其共有人僅獲得1758.99 平方公尺相較，顯然造成土地所有權人極大之損失，不符比例原則。
是應將蔡豬及蔡塗譜原有頭前國中用地之新莊市○○段頭前小段556-3 、556-4 、556-5 、556-6 地號之土地面積各73
2 、2128.67 、2520、792 平方公尺納入於該區內所有之土地面積依市地重劃分配比例計算後，重新分配；或依上開556-3 、556-4 、556-5 、556-6 之土地面積予以適當補償云云。
四、按依市地重劃實施辦法第14條第1 項之規定，市地重劃計畫書之內容包括重劃地區及其範圍、法律依據、辦理重劃原因及預期效益、重劃地區公、私有土地總面積及其土地所有權人總數、○○○區○○○道路、溝渠、河川及未登記地土地面積、土地總面積、預估公共設施用地負擔、預估費用負擔、土地所有權人平均重劃負擔比率概計、重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則、財務計畫、預定重劃工業進度表、重劃區範圍都市計畫地籍套繪圖等項。是此計劃畫經核定並公告確定後，重劃地區及其範圍、公共設施用地負擔（包括土地所有權人共同負擔之公共設施用地項目、面積及平均負擔比率）、預估費用負擔（包括土地所有權人共同負擔之工程項目及其費用、重劃費用及貸款利息之總額與平均負擔比率）等與參與市地重劃之土地所有權人息息相關之權義事項即告確定。另依同辦法第16條第2 項規定，容許重劃範圍內之土地所有權人，對重劃計畫書表示反對之機會，主管機關函復土地所有權人拒絕採納其意見而維持原計劃內容，自屬直接限制土地所有權人之權利、利益或增加其負擔，而具有行政處分之性質，自應許其提起行政救濟程序。本件原告對於臺北縣第19期新莊市副都中心地區市地重劃區案內容及方式等有意見，初於93年2 月13日提出意見書，經被告以93年2 月18日北府地劃字第0930082802號函復：「台端等異議座落新莊市頭前國中頭前段頭前小段556-3 等地號土地應撤銷徵收納入本縣新莊副都中心市地重劃區範圍參與重劃乙案，詳如說明，．．
．二、按『都市計畫指定整體開發之地區，其以市地重劃方式開發者，應以都市計畫指定整體開發為重劃地區範圍，．
．．』為市地重劃實施辦法第7 條第2 項所明文規定，查本重劃區重劃範圍悉依90年12月17日北府城規字第450814號函發布實施之『擬定新莊都市計畫（配合副都市中心地區）細部計畫案』規定辦理，依該計畫書第八節事業及財務計畫之開發方式所載略以：『其餘土地除已開闢完成且不違開發目的之公共設施用地包括頭前國中、中信國小、昌平國小範圍內之現屬公有土地等外，均應參與市地重劃』，台端旨開所陳頭前國中地號土地，依該都市計畫規定不參與市地重劃。
」，即拒絕採納原告之反對意見而維持原公告內容，自具有行政處分之性質。原告認損及其權益，自得請求救濟。訴願決定以此公函非屬行政處分，難謂有理。至原告於接獲上開函復後，再於93年3 月1 日提出申請書表示相同之意見，經被告93年3 月5 日北府地劃字第0930117081號函復：「台端等建請發還原有本縣頭前段頭前小段563-5 等地號被徵收土地，納入重劃分配土地或依當時與現在之相對地價予合理補償乙案，．．．．．．二、按『都市計畫指定整體開發之地區，其以市地重劃方式開發者，應以都市計畫指定整體開發為重劃地區範圍，．．．．．．。』為市地重劃實施辦法第七條第二項所明文規定。查本重劃區係都市計畫指定整體開發地區，規定以市地重劃方式開發，台端等所有旨開地號土地係於本重劃區範圍外，先予敘明。三、又按『被徵收之土地，除區段徵收及本條例或其他法律另有規定外，有下列情形之一者，原土地所有權人得於徵收公告之日起二十年內，向該管直轄市或縣（市）主管機關申請照原徵收補償價額收回土地，不適用土地法第二百十九條之規定：一、．．．。
』、『已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：一、．．．。』、『本條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。．．．．．．。』分為土地徵收條例第九、四十九條及平均地權條例第十條所明文規定。查台端等所有旨開地號土地業已於七十四年間完成徵收補償並已依原徵收計畫使用在案，台端所陳納入重劃分配土地發還土地所有權人併入重劃分配土地或依當時與現在之地價予與合理補償乙節，核與前開規定未合，尚請諒察。」等語。核其內容，係援引土地徵收條例之相關規定，指原告主張之土地已經徵收，原告無法主張將土地納入重劃或主張補償，性質上係在事實與法律狀態未有變更之下，對於原告之重複請求為重新之實體審查，並予裁決，應屬「第二次裁決」，而發生公法上效果，故仍為一項新的行政處分，亦得為行政爭訟之客體。
五、經查，被告為減少對臺北市之依賴及消費，提升臺北縣獨立之地位，委託研究「臺北縣都會功能副中心計畫研究」及「臺北縣未來購物中心發展計畫」，研究結果評選現副都心之計畫範圍，區位及條件極為恰當，遂於77年間依都市計畫法第26條規定，辦理都市計畫通盤檢討作業，並於81年10月21日發布實施「變更新莊（副都市中心）主要計畫通盤檢討」。該都市計畫書中，開發方式規定除農業區變更為建築用地部分採區段徵收方式辦理外，其餘以市地重劃方式開發，另針對已徵收取得之中港大排、文中六、文小十二、文小十三經徵收但變更後不與計畫衝突，按原徵收目的執行，不參與市地重劃。新莊副都心主要計畫通盤檢討案81年10月21日發布實施後旋即辦理擬定細部計畫作業，惟擬定細部計畫作業於提省都委會審議時，因部分內容涉及變更主要計畫內容，該會決議須先行變更主要計畫後始得擬定細部計畫，又因遭遇私部門強烈抗爭等問題，故本案於89年間採以擬定細部計畫配合變更主要計畫方式併案辦理都市計畫審議程序，全案於90年12月20日發布實施「變更新莊都市計畫（副都市中心地區）主要計畫」及「擬定新莊都市計畫（副都市中心地區）細部計畫」。以上都市計畫之沿革已經被告陳明在卷。
六、原告主張應參與市地重劃之頭前段頭前小段556-3 、556-4、556-5 、556-6 地號等4 筆土地乃屬頭前國中之用地，且已經徵收，此為兩造所不爭執，並有徵收處分及補償費領據附於原處分卷可憑。是以，原告之被繼承人早已喪失所有權，原告自無以基於繼承關係對該等土地取得何等權利，原告以其為其他參與市地重劃之土地所有權人地位，主張非屬其所有之上開4 筆土地應參與重劃，實屬無據。況依前揭市地重劃實施辦法第7 條第2 項規定，都市計畫指定整體開發之地區，其以市地重劃方式開發者，應以都市計畫指定整體開發地區為重劃地區範圍，本件90年發布實施「變更新莊都市計畫（副都市中心地區）主要計畫」，第節開發計畫開發方式之（三）載明：「其餘土地除已開闢完成且不為開發目的之公共設施用地包括頭前國中、．．．之現屬公有土地等外，均應參與市地重劃」，此有該計畫附於本院卷第80頁可憑，原告主張前揭頭前國中用地應納入重劃，自屬無據。
七、末查，徵收處分使國家原始取得土地所有權，除有撤銷徵收、收回土地、徵收法律關係不存在等情事發生外，原所有權人因而喪失之所有權不致回復。原告主張上開4 筆土地應納入該區內所有之土地面積依市地重劃分配比例計算後，重新分配予原告，或給予補償云云，顯以土地所有權人自居，自屬乏據。又本件乃關於對市地重劃計畫書不服之事件，原告一再爭執上開4 筆土地之徵收計畫應重新檢討云云，事涉徵收處分有無撤銷事由，與本件市地重劃無涉，自無由予以審究，併予指明。
八、綜上所述，原告已非其主張納入重劃之4 筆土地之所有權人，且依90年發布實施「變更新莊都市計畫（副都市中心地區）主要計畫」，該4 筆土地亦不在重劃範圍，原告主張應予納入，或應給予補償，俱屬無據。被告原處分均予以駁回，訴願決定分別以不受理及駁回之決定維持原處分，俱無不合。原告訴請判如其主文，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 4 月 10 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 陳 國 成
法 官 陳 秀 媖法 官 李 玉 卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 4 月 10 日
書記官 楊 怡 芳