臺北高等行政法院判決
96年度訴字第00251號原 告 甲○○○
乙○○訴訟代理人 丁○○兼送達代收被 告 桃園縣桃園市公所代 表 人 丙○○市長）住同訴訟代理人 洪榮彬 律師複 代理人 李怡卿 律師上列當事人間因有關核發證明事務事件，原告不服桃園縣政府中華民國95年12月7 日府法訴字第0950288176號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告2 人原為居住位於桃園縣桃園市好美麗社區建築物（下稱系爭建物）之居民，於民國（下同）89年1 月4 日經被告審查核發「921 地震受災證明書（全倒）」，嗣後被告以系爭建物是否符合內政部函釋全倒標準，仍有疑義，乃於89年
8 月29日以桃市民防字第89045769號公告撤銷原先核發給原告等之「92 1地震受災證明書」，並於同日以桃市民防字00000000號函通知原告等該受災證明書溯至89年1 月4 日失效。原告2 人不服，提起訴願及行政訴訟，迭經桃園縣政府90年4 月19日90府訴字第74476 號訴願決定及本院92年5 月9日90年度訴字第4357號判決駁回。原告2 人不服，提起上訴，經最高行政法院於93年10月28日以93年度判字第1359號判決將原判決廢棄，發回本院審理，復經本院93年訴更一字第
246 號判決駁回，原告再提起上訴，經最高行政法院95年10月31日95年度判字第1757號判決駁回而告確定。今原告2 人於95年7 月12日再向被告申請核發921 地震受災（半倒或半倒）證明書及給付房屋全倒或半倒慰助金及租金補助，嗣經被告以95年8 月10日桃市社字第0000000000號否准所請，原告2 人不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分中有關否准核發
921 受災（半倒）證明書、半倒慰助金及半倒房屋租金均撤銷。
⒉命被告核發921 地震受災（半倒）
證明書，另請給付原告等半倒慰助金及房屋租金補助。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠本件爭執點：
⒈本件是否還有921 震災重建暫行條例的適用？⒉系爭建物是否符合內政部所訂半倒判斷標準？㈡原告主張之理由：
⒈系爭建物半倒與否與是否為海沙屋無涉：
⑴本件系爭建物，於921 大地震後，始由桃園縣政府委
託台灣省建築師公會桃園縣辦事處進行鑑定。在此之前，從未經鑑定，故其是否為海砂屋，亦無任何佐證資料，且原告亦僅係懷疑建物為海砂屋，乃係因公會鑑定報告出爐後始知道確為海砂屋，合先敘明。
⑵查系爭建物之全倒訴訟判決中，參照鈞院90年度訴字
第4357號判決：「‧‧‧造成現住屋有居住安全之虞狀況者，係921 地震所致，應可認定，是以本件兩造關於系爭房屋是否原係海砂屋之攻擊防禦方法，與本件判斷即屬無涉，本院自無庸再予審酌，」（同證21）再查，鈞院90度訴字第4571號判決（證8 ）「‧‧‧鑑定內容，明顯可見系爭建物皆有鋼筋銹蝕及建築時混凝土強度嚴重不足情形，故其受損究否原因921震災引起，亦或震災前本身房屋結構不良所致，更有疑義及曾聽聞房屋為海砂屋與地震無關一節；經查，依內政部上開全倒認定之依據，並未以全倒之原因為何，作為可否認定為全倒之限制條件，而僅以是否『裂痕深重或傾斜過甚，非經拆除或重建不能居住』為其要件，是被告所辯，即非可採。」因此按法院見解考量系爭建物是否符合半倒，應係以是否確為921 地震所損害，而非探討其先天體質是否健全。從而判定半倒與否時，與建物於地震前之結構是否不良無涉，今系爭建物於地震後居住安全堪慮，補強之經濟性相當差，修復費用達重建費用之50％上，實已構成半倒之要件，被告以本件建物為海砂屋與地震無涉，即非可採。
⑶另見內政部社會司官員稱：「‧‧‧我們對於全倒半
倒的判定，我們只要求當時的結果。地震後，不管你是土造，還是磚造，還是大樓，也沒有辦法去瞭解。這個房子有沒有偷工減料。因為，把這個事情扯進來就扯不清了。所以我們只看結果，我們要求的也就是縣市政府依據最後的結果，你是不是符合我們當時規定的全倒、半倒的標準。」（證9）。
⒉系爭建物確因921地震導致受損：
訴願決定稱「‧‧‧另臺灣桃園地方法院檢察署檢察官於89年8 月4 日至系爭建物現場履勘發現，對照『好美麗社區』之房屋於地震後之屋況與前開房屋半倒標準實際上未達到受災戶住屋屋頂之樓板、橫樑因災龜裂毀損之情形（「好美麗社區」之房屋牆壁、天花板雖有混凝土剝落之情形，並無龜裂毀損之情形，且亦非因前開房屋半倒標準所指之因「災」所造成‧‧‧。），原告主張訴願決定有誤如下：
⑴訴願決定採用檢察官之起訴理由，認定系爭建物實際
上未達到受災戶住屋屋頂之樓板、橫樑因災龜裂毀損之情形。然參見桃園地院92年1 月29日90年度訴字第
834 號刑事判決（證10），刑事法院卻認定「該社區房屋似已符合內政部函文所示『裂痕深重，非經拆除或重建不能居住』之全倒標準」，顯見採用檢察官之論點已有疑義，合先敘明。
⑵鑑定報告中「‧‧‧八、鑑定結果與建議：由國立中
央大學試驗之結果研判，本標的物混凝土抗強度嚴重不足，加上921 大地震後，柱構材受損‧‧‧」，其確有提及與921 大地震之關係，係因系爭建物體質先天不良，加上921 大地震之影響後，柱構材受損，主筋受損之情形已嚴重影響居住安全，非單僅係因氯離子過高所引起。
⑶另見「研商桃園市好美麗社區建物是否符合921 震災
認定爭議案」協調會會議紀錄中，高志揚建築師之陳述：「‧‧‧我們共做6 次會勘，報告書中也顯示，或許它先天有些問題，但經過921 大地震後，事實後它有一些主要構材已受損嚴重，故我們也認為包括他的樑柱構材受損情形已嚴重影響居民的居住安全‧‧‧。」（證11）。以及桃園地院92年1 月29日90年度訴字第834 號刑事判決中（因認定系爭建物為全倒建物所衍生圖利罪之刑事案件，法官採信鑑定報告鑑定人之意見，認定系爭建物應符全倒標準且被告里長與副縣長並無圖利之犯意，最終判決無罪定讞），鑑定人王世昌建築師即指稱：「現場勘查該社區房屋，發現其樑柱交接處有很嚴重之斜向裂縫，通常是地震所造成，該處房屋體質不好，因地震影響產生結構性裂縫。」，高志揚到庭除贊同鑑定人王世昌前揭見解外，並補稱：「本案房屋基本上受損程度相當嚴重，已不適合居住，在結構學上已產生所謂的剪斷裂縫。」（同證10）。又鋼筋混凝土結構物的開裂現象是由於外力的作用所產生，因而對結構物及構件產生張力、壓力、剪力、彎矩、扭力等，使得構件內部產生相對應之軸向應力、剪應力抵抗外力作用，當構件材料內部的抵抗力小於外力作用時，結構之構件即發生裂縫與開裂現象，當裂縫發生時，在裂縫尖端附近會造成之應力集中現象並改變其應力場之分佈，進而使裂縫繼續開裂成長，終至影響結構物安全（證12，參見張奇偉博士、黃科銘技師著「鋼筋混凝土結構物裂縫損壞模式之探討」）。且學理上因柱子強度不足，地震造成挫屈；另因地震導致柱子搖晃至最大位移時，上面的重量會使柱底彎矩加大（p-△效應），故地震實為導致柱子爆開之主因。如係氯離子過高通常僅致鋼筋膨脹及混凝土裂開剝落，尚無爆開之可能。換言之，本件建物之「柱頭縱向裂縫」、「剪斷裂縫」及「樑柱斜向裂縫」均係因地震所導致，至於主筋斷裂究竟係海砂或地震所致？原則上兩者均有可能，鑑定報告雖初判係海砂所致，因此認為與地震無涉，然鑑定報告提及因921 大地震後，建物柱構材受損，又所謂柱構材乃係指鋼筋與混凝土所構成之柱子，即指鋼筋亦受損，因此主筋斷裂應係地震所導致，顯見本件建物實因921 地震造成建物受損。且一般而言，參照鑑定報告之格式，前半部分為鑑定至現場之概括性研判，中段部分則係採樣與分析的過程，最終才是鑑定人員整體研判後之最終見解。本件鑑定報告雖稱「初步研判」應為混凝土氯離子過高（海砂）所致，然查該段文字是出現於鑑定報告中「七、鑑定分析」，鑑定分析，既然僅是採樣的過程，則觀察整份鑑定報告最終仍應以「八、鑑定結果與建議」為立論基準進行判斷。因此參照鑑定報告之「八、鑑定結果與建議」，及前述鑑定人王世昌建築施與高志揚建築師等相關專業人士嗣後均肯認「最終判斷」係地震所致，則難謂係單純氯離子所致。
⑷再於「如何重建好美麗社區公聽會」會議記錄中，臺
灣省土木技師公會余烈理事長認為：「造成應拆除的原因很多種，絕對不是單純海砂的問題，‧‧‧鑑定報告中混凝土強度不及格‧‧‧很明顯是先天不良，如果沒有大地震，這個建築物也許還可以用個10年、20年沒有問題。因為921 這個建築物受到影響而惡化，造成它非拆除不可‧‧‧。造成必須拆除重建是很多的因素摻雜一起，海砂屋是其中的一個原因而已。其實真正的導火線是921 地震。」（同證9 ），即如無地震系爭建物之使用年限仍長，因此柱頭嚴重裂縫與主筋斷裂並非海砂所致。
⑸又監察院90年4 月9 日（90）院台內字第901900229
號函亦認為「921 大地震對於房屋結構暨影響住居安全之情形，似難謂無相當因果關係。」（證13）。⑹內政部營建署關於「桃園市好美麗社區建築物是否符
合921 震災之『全倒』認定標準爭議案件‧‧‧。」之函示，其說明二：「‧‧‧復以遭受921 大地震影響，更增加危險性。該鑑定報告之建議儘速進行社區重建計畫，應屬妥允」（證14），亦可證本件建物與921地震之關係。
⑺然被告主張鑑定報告未認定系爭建物係因地震導致住
屋半倒。經查，首見被告於88年12月27日召開「921地震好美麗社區申請災害救助協會」之會議記錄略以：「本所依據921 震災勘查表並參考臺灣省建築師公會桃園辦事處鑑定報告，將好美麗社區建物符合內政部‧‧‧全倒之勘查表共165 份，報請縣府核定後核發慰助金及租金。」被告之前稱全倒之認定系參考鑑定報告而來，之後為規避責任，卻又改稱鑑定報告並未敘明半倒，因此無法判斷，被告之主張前後矛盾，即無可取。再者，鑑定人既為本件鑑定報告之召集人，其於上述⑶所為後續之說明已補充鑑定報告之不足，可證該份鑑定報告就系爭建物卻為半倒之認定。
⒊系爭建物符合半倒標準中之「或住屋修建費用為重建用用之百分之50以上者」標準：
⑴查內政部88年9 月30日台（88）內社字第8885365 號
函之有關半倒之規定：「住屋半倒：「受災戶住屋屋頂瓦片連同橡木塌毀面積超過3 分之1 ；或鋼筋混凝土造成住屋屋頂之樓板、橫樑因災龜裂毀損，非經修建不能居住；或住屋修建費用為重建費用之百分之50以上者。2.受災戶住屋因遭砂石掩埋或積砂泥，其面積及深度達簷高2 分之1 以上者。」（證15），依函文所示半倒標準共有4 類，「受災戶住屋屋頂瓦片連同橡木塌毀面積超過3 分之1 」、「或鋼筋混凝土造成住屋屋頂之樓板、橫樑因災龜裂毀損，非經修建不能居住」、「或住屋修建費用為重建費用之百分之50以上者」、「受災戶住屋因遭砂石掩埋或積砂泥，其面積及深度達簷高2 分之1 上者」，則建物如符合其一要件者，即屬半倒甚明。
⑵訴願決定稱「『‧‧‧甚至主筋已有斷裂情形等節，
但確無住屋屋頂瓦片連同橡木塌毀面積超過3 分之1；或鋼筋混凝土造成住屋屋頂之樓板、橫樑因災龜裂毀」等情。』、『‧‧‧對照「好美麗社區」之房屋實際上亦未達到受災戶住屋屋頂連同橡木塌毀面積超過3 分之1 ；或鋼筋混凝土造成住屋屋頂之樓板、橫樑因災龜裂毀之程度‧‧‧應連前開內政部函文所列之房屋半倒程度亦未達到。』。然查上述內政部函示半倒要件之規定，除訴願決定所稱「住屋屋頂瓦片連同橡木塌毀面積超過3 分之1 」與「或鋼筋混凝土造成住屋屋頂之樓板、橫樑因災龜裂毀」外，另有「或住屋修建費用為重建費用之百分之50以上者」，即如可證系爭建物之修建費用為重建費用之百分之50以上者亦可認定為半倒。今鑑定報告認為「本標的物經上述研判其居住安全堪慮，補強之經濟性相當差‧‧‧。」，其稱補強之經濟性相當差所指為何？根據「如何重建好美麗社區公聽會」會議記錄中，如鑑定報告之鑑定人王世昌建築師認為：「我們建議好美麗社區『以重建為宜』。一般建築物受損可以用很多補強方式補救回來‧‧‧。但以好美麗而言，我們沒有辦法建議他們補強，因為『它』本身建材以及鋼筋已經銹斷，而且一樓柱子已經爆開，若要評估其補強經費遠超過70％以上。」（同證9 ），又結構技師公會蔡榮根理事長稱：「有關房屋拆除重建到底對不對，各位房子要去補強的話，那個代價將超過你重蓋的費用，補強既然沒有那個經濟效益，為何不拆除重建。」（同證9 ）。顯見系爭建物已符合上述半倒標準「或住屋修建費用為重建費用之百分之50以上者」，因此本件符合半倒定義並無疑義。
⑶再查依內政部88年10月1 日88合內營字第8884792 號
函訂定發布，並溯自88年9 月21日起生效之之「921大地震受災區建築物危險分級評估作業規定」第2 條規定震災後建築物評估人員就評估結果及處理方式欄損失評估項目，選填原則規定如下：「㈠危險A ：百分之百損害，必須拆除重建或補強費用約超過重建費用之百分之75者。㈡危險B ：補強費用約為重建費用之百分之75者。㈢危險C ：補強費用約為重建費用之百分之50者。」系爭建物於88年9 月28日經桃園縣政府工務局評估張貼紅單之危險標誌，公告系爭建物為結構體危險建築物及非結構體危險建築物，並於88年
12 月10 日指示依建築法第81條規定公告停止使用，又於89年2 月25日以89府工建字第37361 號公告，並於公告內明白揭示「系爭建物因921 地震受損嚴重，符合建築法第81條、第82條情形將於89年3 月15日後強制拆除』。系爭建物既被張貼紅單之危險標誌，雖未明示為何種危險類型，然不論屬於危險A 、危險B或危險C ，均可證其修建費用至少為重建費用之50％以上。
⒋系爭建物不是「非經修建不能居住」始符合半倒要件：
訴願決定稱「‧‧‧嚴重影響使用年限，故雖可繼績居住或補強，但補強之經濟性相當差，顯與內政部全倒致不能修復或半倒非經修建不能居住條件不符。」、「系爭建物自88年921 地震後仍使用自然水均至89年2 月間止‧‧‧足證系爭建物尚未達『非經修建不能居住要件』等云云。」。然按前述內政部之半倒函示規定之要件，「受災戶住屋屋頂瓦片連同橡木塌毀面積超過3 分之
1 」、「或鋼筋混凝土造成住屋屋頂之樓板、橫樑因災龜裂毀，非經修建不能居住」及「或住屋修建費用為重建費用之百分之50以上者」，其中僅有「或鋼筋混凝土造成住屋屋頂之樓板、橫樑因災龜裂毀，非經修建不能居住」之要件規定需非經修建不能居住，其他條件均無此規定，因此是否符合半倒標準，即非如訴願決定中所稱需「非經修建不能居住」。換言之，縱使原告居住系爭建物達5 月以上，且至大地震後1 年餘才拆除，如符合要件中之其他標準者，縱使無「非經修建不能居住」之情事，仍符合半倒之標準。本件系爭建物如前述修繕費用已達重建費用70％以上，縱無「非經修建不能居住」之情事，已符合其他半倒之標準。
⒌系爭建物經桃園縣政府依建築法第81條及第82條拆除，即符合半倒之定義：
⑴按「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關對傾頹或
朽壞而有危害公共安全之建築物，應通知所有人或占有人停止使用，並限期命所有人拆除；逾期未拆除者，得強制拆除之。」建築法第81條第1 項定有明文。
所稱限期命所有人拆除，須以建築物「傾頹或朽壞」已達到有危害公共安全之程度。又依行政院921 震災災後重建推動委員會89年1 月6 日88建委公字第3046號函略以「房屋全倒之定義為受災戶住屋裂痕深重或傾抖過甚，非經拆除或重建不能居住者；受災戶住屋因遭砂石掩埋或積泥沙，致不能修復者。依上開房屋全倒定義，經判定為全倒之受災住屋均屬需拆除之危險建築，民眾可自行拆除或於規定期限內出具拆除同意書由政府協助拆除；若有危害公共安全之虞，民眾不自行拆除或出具拆除同意書由政府協助拆除，該管主管建築機關應依建築法相關規定公告強制拆除。」（證16），即證全倒之房屋應予拆除甚明，然而可否反推定被拆除之房屋即屬全倒？台北高等行政法院92年5 月9 日90年度訴字第4357號判決、95年5 月11日93年度訴更一字第00246 號及最高行政法院95年11月06日94年度判字第01757 號判決理由均認為「但因符合建築法第81條、第82條者，亦有該當半倒之情形，因此符合建築法第81條、第82條者，與判斷是否符合內政部函示全倒之標準，並無必然之關聯。」，參照建築法第82條規定：「因地震、水災、風災、火災或其他重大事變，致建築物發生危險不及通知其所有人或占有人予以拆除時，得由該管主管建築機關逕予強制拆除。」換言之，本件相關判決認定系爭建物係因地震所致傾頹或朽壞而有危害公共安全，僅係因引用建築法第81條與第82條拆除建物，可能符合全倒亦或半倒之情事，因此無法反推必定屬全倒。然確可反推依據建築法第81條與第82條拆除建物，必然符合全倒亦或半倒。
⑵桃園縣政府於88年10月6 日以桃縣二建戊字第125004
號函說明本件建物經工務局88年9 月22日勘驗後，好美麗社區建築物之結構體及非結構體已屬危險，並於88年9 月28日經桃園縣政府工務局評估張貼紅單之危險標誌公告在案。（證17、18）又於88年12月10日指示依建築法第81條規定公告停止使用，乃於89年2 月25日以89府工建字第37361 號公告，並於公告內明白揭示「系爭建物因921 地震受損嚴重，符合建築法第81條、第82條情形將於89年3 月15日後強制拆除」（證19）。可知桃園縣政府係因系爭建物因921 地震受損嚴重予以拆除，則被告未曾指摘桃園縣政府以建築法拆除建物有所不當，僅辯稱是否屬921 大地震之全倒房屋無涉，則此見解與被告前述一再指稱系爭建物受損與地震全然無涉之論點豈非矛盾。
⑶原告於建物全倒訴訟中亦曾持相關論點主張可據以判
斷為全倒，然法院判決之見解認為「係依建築法第81條第82條關於傾頹或朽壞而有害公共安全之建築物予以拆除，則該符合建築法第81條、第82條情形，亦有該當半倒，則符合建築法第81條、第82條之情形，與判斷是否符合上關於函全倒，並無必然之關聯。」進而認定自不得僅依系爭建物業經桃園縣政府拆除，而推斷系爭建物係屬全倒（參照鈞院90年度訴字第4357號判決，同證21；93年度訴更一字第246 號判決，同證23）。換言之，系爭建物係因依建築法拆除可能有半倒或全倒之情形，因此無法據此判斷必然符合全倒。今被告既亦持相同之見解答辯，則系爭建物不符全倒既已告確定，可必然推論符合半倒應無疑義。
⑷又參見前揭內政部有關半倒認定標準函二㈣「受災戶
住屋之受災情形，依前述標準認定如有爭議，應同工務（建設）單位共同會勘認定」，顯見桃園縣政府工務局既已認定系爭建物具有危險性，修建費用達重建費用50％以上，則被告即應受拘束而認定本件建物為半倒。
⑸另參照內政部88年10月1 日88合內營字第8884792 號
函訂定發布，並溯自88年9 月21日起生效之「921 地震受災區建築物危險分級評估作業規定」第1 點規定：「震災後建築物評估作業應由直轄市、縣（市）政府工務局或建設局進行編組，並依照內政部88年3 月辦理震災後建築物緊急評估人員講習會之講授內容辦理。．．．」第2 點規定：「第1 階段評估人員就各棟建築物以目視方式，就結構體、墜落物、傾倒物依震災後建築物第1 階段危險分級及其使用評估表，評其損害程序為危險、需注意或安全等級，分別貼上紅色、黃色或綠色標誌．．．」第3 點規定：「震災後建築物第2 階段危險分級之評估對象，除建築物已倒塌或經直轄市、縣（市）政府工務局或建設局提報為應立即拆除者，由行政院公共工程委員會執行拆除外，以第1 階段評定結果為危險之建築物為原則。」又按建築法第2 條第1 項規定：「主管建築機關：在中央為內政部；在直轄市為工務局；在縣（市）為工務局或建設局，未設工務局或建設局者，為縣（市）政府。」依內政部前揭函規定，被告雖為半倒認定權責機關，然參照最高行政法院91年度判字第2374號判決「被告為地方行政機關，固有處理公務之公權力，為有權作成行政處分之機關。惟其基於公權力之職權行使，仍應受法律及一般法律原則之拘束。」因此其認定之依據仍須依內政部所頒布「921 大地震受災區建築物危險分級評估作業規定」之相關規定，對於房屋為是否合於全倒或半倒之判定處分（參照臺中高等行政法院92年度訴更一字第4 號判決主文）。因此依上開規定觀之，本件因921 地震受損建築物危險分級之評估、通知所有人或占有人停止使用、強制拆除及受損建築物解除危險分級評估等業務，其權責機關「在縣（市）為工務局或建設局，未設工務局或建設局者，為縣（市）政府」，並非被告，至為明確。本件建物如上述經桃園縣政府工務局評估張貼紅單之危險標誌，並指示依建築法第81條規定公告停止使用，明白揭示「系爭建物因921 地震受損嚴重，符合建築法第81條第82條情形將於89年3 月15日後強制拆除」。又被告曾於89年2 月24日以桃市民防字第89006628號函請桃園縣政府協助會勘，並請將會勘結果知會被上訴人，桃園縣政府乃於同年3 月20日回復函送需強制拆除之張貼公告影本，嗣後又有內政部營建署認為『本案標的物．．．復以遭受921 大地震影響，更增加危險性。該鑑定報告之建議儘速進行社區重建計畫，應屬妥允。桃園縣政府基於維護公共安全，經公告後予以拆除，尚無不當』。顯見縱使半倒之判斷認定機關為被告，然依「921 大地震受災區建築物危險分級評估作業規定」，既然由建築主管機關（桃園縣政府工務局）所進行建築物之危險分級評估，並依據建築法81條及82條拆除本件建物，因可推論系爭建物符合全倒或該當半倒，則今建物非屬全倒確定，即可推論屬於半倒建築，被告便應受建築主管機關（桃園縣政府工務局）認定系爭建物確為921 地震受損嚴重之拘束。
⒍本件是否仍有921 重建暫行條例等相關法令適用？及被告應本於職責逕行判定是否符合半倒標準：
⑴按憲法增修條文第2條第3項規定，總統為避免國家或
人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決議發布緊急命令，為必要之處置。臺灣地區於88年9 月21日發生罕見之強烈地震，人民遭遇緊急之危難，對於災區及災民，為實施緊急之災害救助、災民安置及災後重建，總統乃於同年9 月25日依上開憲法規定之意旨，發布緊急命令。行政院為執行該緊急命令，繼而特訂「中華民國88年9 月25日緊急命令執行要點」（以下簡稱執行要點）。該緊急命令第1點及執行要點第3點第1項第4款規定目的之一，在對受災戶提供緊急之慰助。為執行之迅速及時效，緊急命令之執行機關，非僅指中央政府之行政院，依有關災害救助、災民安置及災後重建等不同業務性質，並得由中央各該主管機關逕予執行，內政部乃對於
921 大地震受災區之住戶全倒或半倒者，給予一定之救助、慰問金，並基於職權發布88年9 月30日台（88）內社字第8885465 號函有關住戶全倒、半倒之認定及受災戶慰問金、租金之核定標準（參照釋字第571）。之後又為有效、迅速推動震災工作，以重建城鄉、恢復家園，於89年2 月3 日公布制定921 震災重建暫行條例。換言之，本件申請核發921 受災（半倒）證明書、半倒慰助金及半倒房屋租金補助係依據內政部前揭函示而來，被告認為原告請求之依據係921 震災重建暫行條例外，另可依緊急命令、執行要點、92
1 震災重建暫行條例及各該主管機關據以制訂之相關法令函示等，享有許多優惠措施，如購屋重建貸款，期限最長20年，額度每戶最高350 萬元，且150 萬元以內部分，利息全免，超過150 萬元部分，按年利率
3 ％固定利率計算；修繕貸款，額度最高150 萬元，按年利率3 ％固定利率計算；國宅優惠申購（內政部營建署）；受災戶之役男得申請改服國民兵役（內政部役政署）；地震收災戶義務役士官得辦理停役，提前退伍（國防部）；提供受災地區民眾就業協助（行政院勞工委員會）；健保費免繳、醫療費用專案補助（行政院衛生署）；勞保費免繳（勞保局）；優先協助受災學生順利就學等。
⑵按前揭內政部88年9 月30日台（88）內社字第888546
5 號函發佈，有關921 大地震災區住屋全倒、半倒之認定及受災戶慰助金、租金之核定標準，依該規定，受災戶房屋裂痕深重或傾斜過甚，非經拆除或重建不能居住者，為住屋全倒。住屋半倒者，每戶發放新台幣（下同）10萬元之慰助金，各村里幹事應於88年10月5 日前完成查報送鄉（鎮、市、區）公所核定辦理發放。災前實際居住之自有房屋經鄉（鎮、市、區）公所評定為全倒者，且未接受臨時屋、國宅或軍營安置者，發給房產所有權人戶內實際居住人口租金補助每人每月3 千元（發放期限為1 年1 次發給）。受災戶應於88年10月31日前填妥申請表，檢附房屋所有權狀影本（或其他證明文件影本）、戶籍資料影本（未設籍者以切結書經村、里長或幹事證明）經由村、里長或幹事認定後，送鄉（鎮、市、區）公所確實審核發給。亦即不論為房屋半倒慰助金或租金補助均須由鄉、鎮、市公所核定辦理發放。換言之，系爭建物是否符合全倒或半倒定義，乃係經由村里幹事查報後，送交被告主動進行審核判定。被告於88年10月20日函請縣政府警察局、埔子派出所、信光里辦公處、市公所民政課、陳技正源貴共同勘驗好美麗社區受災情形，信光里里長乃於同年10月22日會同里幹事及管區警員赴現場勘驗，3 人經勘驗後認定本件確屬因921 地震遭受損害，里長並於10月25日將全社區165 戶之災情勘驗表各1 式3 份函請市公所核章，被告乃於89年
1 月4 日審查核發原告「921 地震（全倒）受災證明書」。
⑶嗣後被告以系爭建物是否符合內政部函釋全倒、半倒
標準，仍有疑義，乃於89年8 月29日以桃市民防字00000000號公告撤銷原先核發給原告等之「921 地震受災（全倒）證明書」，並於同日以桃市民防字第89045504號函通知原告等該受災證明書追溯至89年1 月4日失效。然被告既以系爭建物是否符合內政部全倒或半倒之定義仍有爭議，進而撤銷受災證明書，縱使建物未符合全倒定義，仍應儘速認定究竟是否符合半倒，以維護原告之權益（桃園縣政府90府訴字第74476號訴願決定書，證20；鈞院90年度訴字第4357 號 判決，證21）。次查內政部就台中市（美麗殿大廈）之案例，於91年3 月21日函示略以「．．．本部同意貴府所提建議，參酌最終鑑定報告及台中高等行政法院判決結果旨揭案內建物已不符全倒定義，宜依規由原判定單位（鄉、鎮、市、區公所）逕行改判『半倒』並依相關規定重行檢討適用。」參照臺中高等行政法院裁定95年度簡字第00167 號，證22）。又查行政院
92 1震災災後重建推動委員會89年1 月6 日88建委字第3064號函說明4 之規定：「經判定為全倒之受災住屋，若民眾認為不需拆除提出補強申請，則應提出經專業技師公會簽證之鑑定報告書及具體可行之修復計畫書送縣市政府核定，經縣市政府確定可修繕者自然不符全倒之定義；縣市政府應通知鄉鎮市區公所將原判定全倒改為半倒，除慰助金追減為10萬元外，相關優惠措施亦應依有關規定重行檢討適用」，其亦規定如不符全倒定義應由原判定單位逕行改判，並由判定單位直接向受災戶追回慰助金之差額，而非由受災戶再向判定單位申請半倒慰助金及租金補助。換言之，被告判斷是否符合全倒或半倒，乃係依據災情勘驗表而來，本件承上所述，相關人員於現場勘災後，縱使里長所函送之災情勘驗表為全倒認定，送交被告認定審查後，然被告如判斷本件未屬全倒，即應依據災情勘驗表自行判斷是否為半倒，原告無須再度申請半倒認定，因此本件並無被告所述逾越申請期限之問題。按內政部前揭函示規定，半倒認定係依據村里長所查報之災情勘驗表而來，並非原告自行提出申請認定甚明。則本件是否符合半倒既為被告應主動判定之權責，今怠於職務之執行，卻辯稱相關法規已失效，進而主張原告半倒認定已無實益，自不能將其不利益歸由原告負擔（參照鈞院90年訴字第4571號判決，同96年
1 月8 日起訴狀證8 ），其否准顯無理由。⑷再查，台中高等行政法院判決95年度訴字第00739 號
：「嗣全案於94年11月17日使經最高行政法院判決確定，而認原行政處分違法，應另為適法即『半倒』之行政處分。況重行作成行政處分，雖距基礎事件發生之實有一段時日，惟係因原行政處分一再爭訟而撤銷，發生重行處分之作業流程所致，並非被告有意延誤，尚難指違法，最高行政院77年度判字第214 號裁判意旨可資參照。」換言之，行政機關可因行政爭訟而始經最高行政法院判決確定後，認原行政處分違法，應另為適法即「半倒」之行政處分。退步言，縱使認定原告需自行申請認定，然原告被撤銷全倒證明後，歷經多年全倒訴訟，始於95年5 月11日經鈞院判決敗訴及95年10月31日經最高行政法院判決駁回方才確定不符全倒，因此從認原告至遲於95年7 月12日申請半倒認定，並非原告有意延誤，豈可歸責於原告，尚難指為違法。
⑸又見被告曾於系爭建物之全倒訴訟中亦持相同論點主
張「政府為因應921 大地震所制定之『921 震災重建暫行條例』，已於95年2 月4 日施行屆滿，且『行政院921 震災災後重建推動委員會』亦於是日解編，該會頒訂之急難救助作業要點亦自同日停止適用。故本件無論有關『全倒或半倒之921 地震受災證明書』、『全倒或半倒之慰助金』及『租金補助』等3 者，均已無核發之法源依據，原告等提起本件訴訟，恐無實益。（詳參鈞院93年度訴更一字第246 號判決，證23）。就此攻擊防禦方法，法院判決理由雖未論述，然若法院有採用此見解，則系爭建物之全倒訴訟於程序問題即告確定，無須再以實體判決，則相同之主張於全倒訴訟既以實體判決論述，即可證被告於半倒訴訟在持相同主張之論點無可採。且在參見鈞院96年4 月12日95年度訴字第03187 號判決請求核發半倒證明書事件及最高行政法院96年4月4日96年度判字第00543號請求核發全倒慰助金事件，其二判決均以實體探討是否符合函示全倒或半倒定義，而非以法規失效為理由判決，亦可資參照。
⑹綜上所述，被告既以系爭建築物是否符合內政部函釋
全倒、半倒標準，仍有疑義，撤銷受災證明，即應儘速認定以保障原告權益。今怠忽職守在先，原應由被告逕行認定是否符合半倒，卻遲遲不願認定。縱認本件不服半倒定義，在原告提出請求認定後，以實體否准即可，今卻改以逾越期限之程序問題阻擾原告所為之救濟，實有不當。更何況，本件如上述說明並未逾越相關期限。
⑺退步言，又縱使果真如被告所述本件因逾越期限致已
無法規適用，因無法滿足原告之請求，而可認定行政訴訟已無權利保護之必要？經查，原告甲○○○之子丁○○（即訴訟代理人）等計21人，因取得921 地震受災證明於89年徵服國民兵役，時隔7 年，今系爭建物全倒訴訟敗訴確定，衍生被桃園縣政府於96年3 月26日以府民徵字第0960085418號函撤銷徵服國民兵核定，現正於內政部訴願中（訴願案號：0000000000號）。其母現年61歲已無工作，父親早年已歿，該員於90年完成研究所學業入職場工作，並負擔現有家中主要生計，徵集入營除使家中主要經濟來源中斷外，並將使母親、妻子與剛出生之女兒發生無人照料之情事勢必衝擊該員正常家庭生活及人倫關係，除無法監護照顧其幼女之生活起居外，其母親與妻子亦頓失生活倚靠，被徵集入營之頓失親情損失與痛苦實難以計算。查內政部88年9月30日台（88）內役字第8885455號函訂定之「921 大地震受災戶役男徵服國民兵役作業規定」第4 點：「役男或其家屬賴以居住之建物，遭致毀損而不能居住者，得申請徵服乙種國民兵役。」，意即役男或其家屬賴以居住之建物如因921 大地震以致毀損符合行政院核定之認定標準，即合於徵服國民兵之要件（參照內政部役政署執行小組89年11月21日（89）內役字第8910100 號函，證24）。換言之，如確為921大地震受災戶役男，即建物毀損符合全倒或半倒之定義者，均可徵服乙種國民兵役，因此縱使建物不符全倒定義已告確定，然如符合半例之定義，仍可維持國民兵之資格。因此本件原告如取得半倒受災證明書，原告之子丁○○即無入營服役之問題，本件即非如被告所言無權利保護之必要。
⒎本件從88年9 月21日發生集集大地震迄今已時隔近8 年
，系爭建物經桃園縣政府拆除後，原住戶流離失所，又歷經多年全倒訴訟始於95年10月確定系爭建物不符全倒，身心壓力之大，實非一般常人需所能承擔。今被告怠忽職守在先，原應本於職責逕行認定是否符合半倒，卻遲遲不願認定，縱認本件不服半倒定義，在原告提出請求認定後，以實體否准即可，今卻先以逾越期限之程序問題阻擾原告所為之救濟，則人民何以寄望行政機關係為民服務而存在，推諉卸責實不可取。況原告並未逾越相關規定期限。又參法院判決之見解，考量建物是否符合半倒，均係以是否確為921 地震所損害，而非探討其先天體質是否健全，從而，判定半倒與否時，與建物於地震前之結構是否不良無涉，被告一再以系爭建物為海砂屋之立論基礎，進而認定與地震無涉已有不當。本件建物發現「結構性裂縫」、「柱頭縱向裂縫」、「剪斷裂縫」、「樑柱斜向裂縫」及「主筋斷裂」，居住安全堪慮，補強之經濟性相當差，確實係因921 地震導致住屋修建費用為重建費用50％以上。且系爭建物經桃園縣政府工務局依據「921 大地震受災區建築物危險分級評估作業規定」評估張貼紅單之危險標誌，雖未明示為何種危險類型，則不論屬於危險A 、危險B 或危險C ，均可證危險補強費用約為重建費用之50％以上。另桃園縣政府依建築法第81條及第82條拆除，更可證符合半倒之定義。請鈞院詳予斟酌原告之主張，請求判決如訴之聲明所示，以符法制，實感德便。
㈢被告主張之理由：
⒈程序部分：
⑴查本件原告起訴意旨主張撤銷原否准核發921 地震半
倒證明書、補助金及租金補助等之被告95年8 月10日桃市第0000000000號行政處分（被證一）及桃園縣政府95年12月7 日府法訴字第0950288176號訴願決定（被證二），並同時請求作成特定內容行政處分，而原告所執法律上依據為政府為因應88年9 月21日發生於南投之大地震所制定之「921 震災重建暫行條例」，核先予敘明。
⑵經查：921 震災重建暫行條例業已於95年2 月4 日施
行屆滿，且行政院921 震災災後重見推動委員會亦於95年2 月4 日解編，該會頒定的急難救助作業要點，亦自同日停止適用，此有內政部95年2 月16日內授中社字第0950700183號函（被證三）、行政院921 震災社區重建更新基金清理小組網頁（被證四）、行政院
921 震災災後重建推動委員會95年2 月3 日重建綜字第0950000670號函（被證五）可考。按：行政訴訟之提起以有權利保護必要為限，觀諸司法院大法官會議釋字第546 號解釋所闡述：「提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟之利益為前提，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，縱經審議或審判之結果，亦無從補救，或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益。惟所謂被侵害之權利或利益，經審議或審判結果，無從補救或無法回復者，並不包括依國家制度設計，性質上屬於重複發生之權利或法律上利益，人民因參與或分享，得反覆行使之情形」之意旨，本件申請案並非是重複發生的權利或法律上利益，縱使原告等獲勝訴判決，亦已無法源依據，無法滿足原告所請，故原告等本件請求殊無保護之必要，應屬無疑。
⑶再查：依中央法規標準法第18條規定：「各機關受理
人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規」；另最高行政法院72年判字第1651號判例亦謂：「中央法規標準法第18條所稱：『處理程序』，係指主管機關處理人民聲請許可案件之程序而言，並不包括行政救濟之程序在內。故主管機關受理人民聲請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，仍應適用實體從舊程序從新之原則處理」。是一但人民據以申請之案件，已無法律依據時，行政機關予以否准，於法並無違誤。據上所陳，本件原告提出本件申請，乃是95年6 、7 月間，距該921 震災重建暫行條例施行屆滿已逾3 個月餘，依上開所引判例之反面解釋，本件並非主管機關受理人民聲請許可案件，於處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，乃是處理程序中即已無法源依據，故亦無實體從舊原則之適用。
⒉實體部分：
⑴系爭建築物屬『海砂屋』，於921 大地震前，早有拆除重建之議：
查原告等2 人均係座落桃園縣桃園市○○里○○○街
167 之2 號等165 戶之『好美麗社區』住戶（簡稱好美麗社區），但非88年9 月21日之『921 大地震受災戶』。蓋該社區早已因起造時，不肖建商摻雜使用海砂，因海砂氯離子侵蝕，導致樑、柱、樓版鋼筋嚴重腐朽，混凝土呈塊狀剝落。社區居民即原告等人鑑於此海砂氯離子長期腐朽情形，將日益惡化，未來只有拆除一途，乃於88年2 月間成立『好美麗社區改建委員會』，以爭取要求桃園縣政府未來在原地改建時，給予容積等優惠措施，此有桃園縣調查站於89年8 月21日以89園肅字第890910號函呈報桃園地檢署之調查報告（被證六）可稽。而該社區所在之信光里里長曾進發更在88年3 月16日以桃市信光里進發甲字第0301號函（被證七）向桃園縣政府陳情要求縣政府能成立專案『放寬其改建樓高限制』，同年5 月5 日又發函縣政府請求協助維護該社區之居住安全及搬遷安置。亦即好美麗社區早在88年9 月21日南投集集大地震前，即因住屋屬海砂屋，而有房屋之樑、柱、樓版鋼筋嚴重腐朽及混凝土呈塊狀剝落之狀況，雖無立即崩塌之危險，但基於居住安全之考量，未來只有拆除重建一途，因此成立改建委員會積極向縣政府爭取於將來拆除重建時能『放寬樓高限制』及『依舊法時期之容積率』。若因此地震良機而可向政府請領補助金，與其他因地震受損之災民相較，實顯失公平正義。再者，此種補助金之發放本屬國家照顧人民的社會給付之一種展現，依釋字第485 號解釋意旨﹕「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配」，若凡地震發生前已存有諸如結構不良或其他問題之社區，能以此機會請領補助，不但與本號解釋意旨相違，亦且使國家資源不當耗費。
⑵原告前次請求發給全倒證明及全倒慰助及租金補助案，已敗訴確定：
次查：本件921 集集大地震發生後，在桃園縣地區幾無災情，亦無任何房屋倒塌或傾斜。詎好美麗社區居民在里長，以及民意代表協助下，竟欲利用此一『天賜良機』，以921 大地震受災為藉口，要求比照震災戶之全倒標準，請求給付房屋全倒慰助金及租金補助，因此信光里長曾進發即積極運作讓好美麗社區住戶於89年1 月4 日取得『房屋全倒』之「921 地震受災證明書」（被證八），嗣因桃園市公所發現好美麗社區住屋並不符合『房屋全倒』之要件，而於89年8 月29日桃市民防字第89045769號公告撤銷原先核發給原告等之「921 地震受災證明書」，並於同日以桃市民防字第89045504號函（被證九）通知原告等該受災證明書追溯至89年1 月4 日失效。原告等不服提起訴願，遭桃園縣政府以90年4 月19日90府訴字第74476 號訴願決定駁回，嗣提起行政訴訟，經台北高等行政法院以90年度訴字第4357號判決原告之訴駁回，上訴最高行政法院後由該院以93年度判字第1359號判決發回更審、台北高等行政法院又以93年訴更一字第246 號判決原告之訴駁回，經原告不服再上訴最高行政法院，由最高行政法院以95年判字第1757號判決上訴駁回，全案至此確定。
⑶921 大地震後，系爭建築物並未達『半倒』之程度：
按依內政部88年9 月30日台（88）內社字第8885465號函（被證十）有關『921 大地震受災區住屋全倒、半倒之認定標準』為：「．．．二、按受災住屋全倒、半倒之認定標準如下：（一）所稱「住屋」，以臥室、客廳、飯廳及連棟之廚廁、浴室為限。（二）住屋全倒：1.受災戶住屋裂痕深重或傾斜過甚，非經拆除或重建不能居住者。2.受災戶住屋因遭砂石掩埋或積砂泥，致不能修復者。（三）住屋半倒：1.受災戶住屋屋頂瓦片連同椽木塌毀面積超過3 分之1 ；或鋼筋混凝土造成住屋屋頂之樓板、橫樑因災龜裂毀損，非經修建不能居住；或住屋修建費用為重費用之百分之50以上者。2.受災戶住屋因遭砂石掩埋或積砂泥，其面積及深度達簷高2 分之1 上者。（四）受災戶住屋之受災情形，依前述標準認定如有爭議，應同工務（建設）單位共同會勘認定。」因此，欲獲得被告機關給予「921 地震受災證明書」，其住屋須符合上開認定標準。本件住屋不符上揭全倒標準，業經最高行政法院判決原告敗訴確定，固無庸再論，有疑義者，乃本件住屋是否可符合半倒之標準，經查：
①依鑑定結果，未認定系爭建築物係因921 大地震導致住屋半倒：
桃園縣政府於88年10月間委託台灣省建築師公會桃園縣辦事，對好美麗社區進行鑑定，嗣於88年11月19日完成房屋改建鑑定報告書（被證十一），鑑定報告內容略謂：「‧‧‧七、鑑定分析：1.本鑑定標的物經現場勘察，發現混凝土塊掉落，柱頭有嚴重之縱向裂縫，經敲除混凝土保護層後，觀察鋼筋鏽蝕嚴重甚至主筋已有斷裂情形，初步研判應為混凝土氯離子含量過高（海砂）所致。‧‧‧3.標的物現有混凝土強度經國立中央大學試驗結果平均強度為每平方公分89.14 立方公斤，小於建築技術規則第352 條中規定之未達百分之85之每平方公分強度178.51公斤。‧‧‧八、鑑定結果與建議：1.由國立中央大學試驗之結果研判，本標的物混凝土抗強度嚴重不足，加上921 大地震後，柱構材受損，目前雖無立即危險，但主筋受損之情形已嚴重影響居住安全。2.混凝土之氯離子含量高達2.785 ㎏／立方米，為標準之4.5 倍以上，嚴重影響標的物之使用年限。3.本標的物經上述研判其居住安全堪慮，補強之經濟性相當差‧‧‧。」等語，足證好美麗社區之住屋並無倒塌、裂痕或傾斜等情事，純係因使用海砂，致影響使用年限，雖可以修補方式強固建物之結構（按：若已全倒當無補強之可能性），但經濟性太差，所以鑑定報告建議拆除重建，綜觀鑑定報告全文，均未提及是否因921 大地震致住屋全倒或半倒之情事。
②系爭建築物柱頭嚴重裂縫、主筋斷裂，係『混凝土氯離子含量過高（海砂）所致』：
其次，原告等人雖依據上開鑑定報告內容，主張系爭房屋經鑑定結果認定：房屋柱頭有嚴重裂縫，主筋斷裂情事，其情形比內政部所公布判定921 大地震房屋全倒標準之裂縫深重，非經拆除或重建不能居住之情形，更為嚴重，自屬房屋全倒乙節。惟細審上揭鑑定報告書之內容乃謂：「．．．七、鑑定分析：1.本鑑定標的物經現場勘察，發現混凝土塊掉落，柱頭有嚴重之縱向裂縫，經敲除混凝土保護層後，觀察鋼筋鏽蝕嚴重甚至主筋已有斷裂情形，初步研判應為混凝土氯離子含量過高（海砂）所致。」等語甚明，堪認好美麗社區之住屋，固有柱頭嚴重裂縫及主筋斷裂等情，但依該鑑定報告之研判，係因使用海砂所致，與921 大地震無涉，否則該鑑定報告作成於921 大地震之後，系爭建築物上開情況，果係受大地震搖撼所致，鑑定報告內容焉有不提及與921 大地震之關係，而仍載稱：『初步研判應為混凝土氯離子含量過高（海砂）所致』等語之理。
③系爭房屋雖有柱頭嚴重裂縫及主筋斷裂，但目前無立即危險：
抑且，同上開鑑定報告書中又謂：「．．．八、鑑定結果與建議：1.由國立中央大學試驗之結果研判，本標的物混凝土抗強度嚴重不足，加上921 大地震後，柱構材受損，目前雖無立即危險，但主筋受損之情形已嚴重影響居住安全。2.混凝土之氯離子含量高達2.785 ㎏／立方米，為標準之4.5 倍以上，嚴重影響標的物之使用年限。3.本標的物經上述研判其居住安全堪慮，補強之經濟性相當差‧‧‧。」等語云云，足證好美麗社區之住屋並無倒塌、裂痕或傾斜等情事，純因使用海砂致影響使用年限，雖可以修補方式強固建物之結構，但經濟性太差，所以鑑定報告雖建議拆除重建，惟當時確無立即之危險存在。
④系爭房屋之情況不符合921 大地震住屋半倒之認定標準：
抑有進者，依內政部上開有關『921 大地震受災區住屋全倒、半倒之認定標準』中，住屋半倒之認定標準（三）住屋半倒之情形包括：1.受災戶住屋屋頂瓦片連同椽木塌毀面積超過3 分之1 ；或鋼筋混凝土造成住屋屋頂之樓板、橫樑因災龜裂毀損，非經修建不能居住；或住屋修建費用為重建費用之百分之50以上者。2.受災戶住屋因遭砂石掩埋或積砂泥，其面積及深度達簷高2 分之1 上者。」由於系爭社區『並未遭土石或泥砂掩埋』，亦『無傾斜』等情形，故其判斷標準依據，惟有依『住屋裂痕深重，非經拆除或重建不能居住者（全倒）』或『戶住屋屋頂瓦片連同椽木塌毀面積超過3 分之1 ；或鋼筋混凝土造成住屋屋頂之樓板、橫樑因災龜裂毀損，非經修建不能居住（半倒）』等2 項進行研判。今查：系爭社區房屋之不良屋況，僅有：混凝土塊掉落，柱頭有嚴重之縱向裂縫，經敲除混凝土保護層後，觀察鋼筋鏽蝕嚴重，甚至主筋已有斷裂情形等節，業如前述，但確無『裂痕深重』或『戶住屋屋頂瓦片連同椽木塌毀面積超過3 分之1 ；或鋼筋混凝土造成住屋屋頂之樓板、橫樑因災龜裂毀損』等情事。是本件住屋顯然連半倒之『戶住屋屋頂瓦片連同椽木塌毀面積超過3 分之1 ；或鋼筋混凝土造成住屋屋頂之樓板、橫樑因災龜裂毀損』等情，並不符合。特別在鑑定報告中已明示：『本標的物混凝土抗強度嚴重不足，加上921 大地震後，柱構材受損，目前雖無立即危險，但主筋受損之情形已嚴重影響居住安全』、『混凝土之氯離子含量高達2.785 ㎏／立方米，為標準之4.5 倍以上，嚴重影響標的物之使用年限』及『本標的物經上述研判其居住安全堪慮，補強之經濟性相當差‧‧‧』等語，亦即系爭房屋目前『無立即倒塌之危險』，但因『混凝土抗強度嚴重不足，且混凝土氯離子含量過高，嚴重影響使用年限』，故雖可繼續居住及補強，但『補強之經濟性相當差』，顯與內政部全倒『致不能修復』或半倒『非經修建不能居住』條件不符。
⑷鑑定報告固建議系爭建築物應拆除重建，但不得據此遽斷系爭建築物屬『半倒』：
再查：原告又主張：鑑定報告建議系爭建築物應拆除重建，即其修補費用為百分之百，已超過百分之50，應已符合上揭認定住屋半倒之『住屋修建費用為重建費用之百分之50以上者』之要件乙節，洵屬混淆視聽之詞，亳不足採。蓋如前述，本件住屋乃因：『混凝土抗強度嚴重不足，且混凝土氯離子含量過高，嚴重影響使用年限，雖可繼續居住及補強，但補強之經濟性相當差』，並非因921 大地震造成本件住屋須修補且『修建費用為重建費用之百分之50以上』，兩者原因並不相同。否則，如不探究住屋是否因921 大地震而造成損害，只需在921 大地震後住屋有需拆除重建之情形者，即可要求政府補助，不啻鼓勵任何結構不佳、居住安全堪慮、宜拆除重建之舊住屋，均可趁此
921 大地震發生之機會，主張需拆除重建較宜，而要求政府補助全倒或半倒之慰助金及租金補助？此顯非政府針對921 大地震頒訂急難救助作業要點之目的。
⑸原告等仍居住系爭建築物達5 個月，且至大地震後1年餘才拆除，何能謂屬半倒：
此外，依被告向台灣自來水公司調閱好美麗社區全體住戶之自來水用水繳費單據所示，好美麗社區住戶使用自來水均至89年2 月間止乙節，可證如若該社區住屋已全倒或半倒，原告等人怎可能繼續居住及使用水電至89年2 月間，若非桃園縣政府工務局於89年2 月25日公告好美麗社區為危樓並限令拆除，及自89年2月25日起陸續封閉建物，恐怕原告還會繼續住得更久。況查：系爭建築物係至89年10月19日始拆除完畢，更徵系爭建築物在921 地震之1 年又1 個月後，仍無倒塌之情形。至於，桃園縣政府拆除系爭建築物，乃依建築法第81條及第82條規定拆除，與是否屬921 大地震之全倒房屋無涉，不得據此率斷系爭建築物符合全倒或半倒之標準。
⒊綜上，原告等人購買不肖建商使用海砂屋建築之房屋，
致影響其使用年限及居住安全，即令拆除重建，亦可能因建築法規新修訂後，對其『樓高』及『建築容積率』均較拆除重建前之規定不利，致權利受損，固值憐恤。
然此係不肖建商造成，無由責令被告率以人民納稅錢，予以救助，否則即屬浪費公帑，對其他守法納稅的人民不公平。而有關系爭建築物並不符合大地震救助之全倒或半倒標準，業已詳如述，不能因系爭建築物，最終遭縣政府拆除之結果，即遽斷應符合半倒標準。據此，系爭建築物既不符合半倒標準，原告本件請求即無理由。
懇請 鈞院明鑒上情，駁回原告之訴，以維法治是禱。理 由
一、按憲法增修條文第2 條第3 項規定，總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決議發布緊急命令，為必要之處置。又對於人民受非常災害者，國家應予以適當之扶助與救濟，憲法第155 條亦定有明文。此項扶助與救濟，性質上係國家對受非常災害之人民，授與之緊急救濟，關於救助之對象、條件及範圍，國家機關於符合平等原則之範圍內，得斟酌國家財力、資源之有效運用及其他實際狀況，採取合理必要之手段，為妥適之規定。台灣地區於中華民國88年9 月21日發生罕見之強烈地震，人民遭遇緊急之危難，對於災區及災民，為實施緊急之災害救助、災民安置及災後重建，總統乃於同年月25日依上開憲法規定之意旨，發布緊急命令。行政院為執行該緊急命令，繼而特訂「中華民國88年9 月25日緊急命令執行要點」。該緊急命令第1 點及執行要點第3 點第1 項第4 款規定目的之一，在對受災戶提供緊急之慰助。內政部為其執行機關之一，基於職權，依據行政院88年9 月30日台88內字第36179 號函，發布88年9 月30日台（88）內社字第8885465 號函示「有關921 大地震受災區住屋全倒、半倒之認定標準及受災戶慰助金、租金之核發」相關事項。另行政院921 震災災後重建推動委員會88年10月25日（88）建委安字第0470號函示「有關住屋之全倒、半倒認定結果，係作為發放慰助金之依據，其判定應依內政部88年9 月30日台（88）內社字第888546
5 號函之規定辦理，其最後判定證明之發放，由鄉（鎮、市、區）首長核定」。
二、原告2 人與其他24位訴外人原為居住位於桃園縣桃園市好美麗社區建築物之居民，於89年1 月4 日經被告審查核發「92
1 地震受災證明書（全倒）」，嗣後被告以系爭建物是否符合內政部函釋全倒標準，仍有疑義，乃於89年8 月29日以桃市民防字第89045769號公告撤銷原先核發給原告等之「92 1地震受災證明書」，並於同日以桃市民防字00000000號函通知原告等該受災證明書溯至89年1 月4 日失效。原告2 人與其他24位訴外人不服，提起訴願及行政訴訟，迭經桃園縣政府90年4 月19日90府訴字第74476 號訴願決定及本院92 年5月9 日90年度訴字第4357號判決駁回。原告2 人及其他24位訴外人不服，提起上訴，經最高行政法院於93年10月28日以93年度判字第1359號判決將原判決廢棄，發回本院審理，復經本院93年訴更一字第246 號判決駁回，原告再提起上訴，經最高行政法院95年10月31日95年度判字第1757號判決駁回而告確定。嗣原告2 人於95年7 月12日再向被告申請核發92
1 地震受災（半倒或半倒）證明書及給付房屋全倒或半倒慰助金及租金補助，嗣經被告以95年8 月10日桃市社字第0950037710號否准所請，原告2 人不服，就請求核發半倒證明書及給付半倒慰助金、租金補助部分，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。兩造分別為前開事實欄所載之陳述，準此，本件爭執之重點厥為原告之請求是否有據。
三、查本件原告於95年7 月12日所具申請書之申請事項有如下三項：㈠請給付申請人（即原告，下同）等全倒慰助金各新台幣20萬元，另給付申請人甲○○○及乙○○房屋租金分別為新台幣7 萬2000元及新台幣18萬元。㈡如貴所駁回前項請求或認定系爭建物非屬全倒，請核發申請人「921 地震受災（半倒）證明書」另請給付申請人等半例慰助金各新台幣10萬元，並給付申請人甲○○○及乙○○房屋租金分別為新台幣
7 萬2000元及18萬元。㈢如系爭建物經貴所認定為半倒，且嗣後經行政訴訟判決確定為全倒時，貴所須核發「921 地震受災（全倒）證明書」另給付就全倒與半倒之慰助金差額予申請人。」對此項申請，被告以95年8 月10日桃市社字第0950037710號函否准原告2 人及其他24位訴外人所請，原告2人就請請求核發半倒證明書及給付半倒慰助金、租金補助部分（即前揭申請函之第2 項請求），提起訴願遭決定駁回，而提起本件行政訴訟。從而，本件原告所提起者，係行政訴訟法第5 條第2 項所規定之課予義務訴訟。
四、按行政訴訟法第5 條第2 項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法之損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」易言之，欲提起課予訴訟必以「依法申請」為其前提要件。次按中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規」；另最高行政法院72年判字第1651號判例亦謂：「中央法規標準法第18條所稱：『處理程序』，係指主管機關處理人民聲請許可案件之程序而言，並不包括行政救濟之程序在內。故主管機關受理人民聲請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，仍應適用實體從舊程序從新之原則處理」職是，一旦人民據以申請之案件，已無法律依據時，行政機關即無據予以核准之餘地，要無疑義。
五、查本件原告據以起訴請求之依據，即為民國89年9 月25日總總緊急命令第1 條、89年9 月25日緊急命令執行要點第3 條第4 款，依緊急命令執行要點第3 條第4 款由內政部所發布之88年9 月30台（88）內社字第8885465 號函以及嗣後由立法院所通過之921 震災重建暫行條例，業經兩造訴訟代理人於本院準備程序及言詞辯論程序中是認在卷（見本院卷第11
8 頁及第181 頁）。但查89年9 月25日總統緊急命令之施行期間自發布日起89年3 月24日止，而921 震災重建暫行條例亦已於95年2 月4 日施行屆滿，且行政院921 震災災後重見推動委員會亦於95年2 月4 日解編，該會頒定的急難救助作業要點，亦自同日停止適用，此有內政部95年2 月16日內授中社字第0950700183號函（見本院卷第88頁）、行政院92 1震災社區重建更新基金清理小組網頁（見本院卷第89頁）、行政院92 1震災災後重建推動委員會95年2 月3 日重建綜字第0950000670號函（見本院卷第90頁）可憑，且原告訴訟代理人亦自承原告主張之請求依據在暫行條例並未規定可追認依緊急命令及執行要點所發布之相關命令（見本院卷第181頁）。從而，依緊急命令由內政部所發布之88年9 月30日台
（88）內社字第8885465 號函因前開暫行條例及震災災後重見推動委員會之解編，亦失其適用效力至明。次查，本件原告是於95年7 月12日向被告提出本件申請，已在上開921 震災重建暫行條例施行屆滿後3 個月餘，揆諸前揭說明，被告已無認定房屋半倒之法令依據可資適用，其否准原告本件申請，核無不合。
六、再查，就事實而言，依前開內政部88年9 月30日台（88）內社字第8885465 號函說明二之㈣明載：「受災戶住屋之受災情形，依前述標準認定如有爭議，應同工務（建設）單位共同會勘認定。」；另說明三記載；「住屋全倒、半倒慰助金之發放」係以災前戶籍登記為準，且實際居住於受災屋之現住戶，由戶長或現住人具領，但著由各村里幹事應於88年10月5 日前完成查報送鄉（鎮、市、區）公所核定辦理發放。
至於「受災戶租金補助之發放」則為：㈠災前實際居住之自有房屋經鄉（鎮、市、區) 公所評定為全倒或倒者，且未接受臨時屋、國宅或軍營安置者，發給房屋所有權人戶內實際居住人口租金補助每人每月新臺幣3000元，... ㈡上開租金補助，受災戶應於88年10月31日前填妥申請表，檢附房屋所有權狀影本（或其他證明文件影本）、戶籍資料影本（未設籍者以切結書經村、里長或幹事證明）經由村、里長或幹事認定後，送鄉（鎮、市、區）公所確實審核發給。」可知必原告之房屋經被告認定屬921 地震全倒或半倒之受災戶後，始有慰助金及租金補助之發放。經查，原告據以申請受災證明之88年10月25日桃園市信光里進發字第1006號函（見本院卷第30頁背面）係以原告所有房屋全倒為內容，而被告原先於89年1 月4 日核發，嗣後撤銷之「921 地受災證明書（全倒）」亦係以全倒為標的，有上該函及公告附卷可稽（見本院卷第30頁正、背面），且經原告訴訟代理人於本院準備程序中所不爭執（見本院卷第118 頁），易言之，被告完全未依前揭函示，對原告所有房屋做出半倒之認定，亦未因此而做出應核發半倒慰助金及租金補助之行政處分（本院93年訴更一字第246 號判決業亦已認定在案），從而，本件原告於95年7 月12日所提出之申請，係一新的申請，至臻明確。查原告所有房屋業經拆除，且被告自始至終未對原告所有房屋做出半倒之認定，而今因房屋拆除，亦已無從認定，而慰助金及租金補助之發放，在被告無從認定原告房屋是否符合半倒之標準前，更無由為發放之處分，要無疑義。原告主張被告應核發半倒證明及慰助金、租金補助，顯屬事實不能，其主張殊不可採。
七、末查本件住屋是否可符合半倒之標準，若依拆除前鑑定結果以觀，可分析如下：
㈠依鑑定結果，未認定系爭建築物係因921 大地震導致住屋半
倒：桃園縣政府於88年10月間委託台灣省建築師公會桃園縣辦事，對好美麗社區進行鑑定，嗣於88年11月19日完成房屋改建鑑定報告書（見本院卷第107 頁），鑑定報告之「鑑定分析」為：1.本鑑定標的物經現場勘察，發現混凝土塊掉落，柱頭有嚴重之縱向裂縫，經敲除混凝土保護層後，觀察鋼筋鏽蝕嚴重甚至主筋已有斷裂情形，初步研判應為混凝土氯離子含量過高（海砂）所致。‧‧‧3.標的物現有混凝土強度經國立中央大學試驗結果平均強度為每平方公分89.14 立方公斤，小於建築技術規則第352 條中規定之未達百分之85之每平方公分強度178.51公斤。而「鑑定結果與建議」為：1.由國立中央大學試驗之結果研判，本標的物混凝土抗強度嚴重不足，加上921 大地震後，柱構材受損，目前雖無立即危險，但主筋受損之情形已嚴重影響居住安全。2.混凝土之氯離子含量高達2.785 ㎏／立方米，為標準之4.5 倍以上，嚴重影響標的物之使用年限。3.本標的物經上述研判其居住安全堪慮，補強之經濟性相當差‧‧‧。」等語，且綜觀鑑定報告全文，均未提及是否因921 大地震致住屋全倒或半倒之情事。
㈡系爭建築物柱頭嚴重裂縫、主筋斷裂，當時無立即危險，原
告雖依據上開鑑定報告內容，主張系爭房屋經鑑定結果自屬房屋全倒乙節，已經最高行政法院判決敗訴確定，已如前述。
㈢系爭房屋之情況不符合921 大地震住屋半倒之認定標準：抑
有進者，依內政部上開有關『921 大地震受災區住屋全倒、半倒之認定標準』中，住屋半倒之認定標準（三）住屋半倒之情形包括：1.受災戶住屋屋頂瓦片連同椽木塌毀面積超過
3 分之1 ；或鋼筋混凝土造成住屋屋頂之樓板、橫樑因災龜裂毀損，非經修建不能居住；或住屋修建費用為重建費用之百分之50以上者。2.受災戶住屋因遭砂石掩埋或積砂泥，其面積及深度達簷高2 分之1 上者。」由於系爭社區『並未遭土石或泥砂掩埋』，亦『無傾斜』等情形，故其判斷標準依據，惟有依『住屋裂痕深重，非經拆除或重建不能居住者（全倒）』或『戶住屋屋頂瓦片連同椽木塌毀面積超過3 分之
1 ；或鋼筋混凝土造成住屋屋頂之樓板、橫樑因災龜裂毀損，非經修建不能居住（半倒）』等2 項進行研判。查：系爭社區房屋之不良屋況，僅有：混凝土塊掉落，柱頭有嚴重之縱向裂縫，經敲除混凝土保護層後，觀察鋼筋鏽蝕嚴重，甚至主筋已有斷裂情形等節，業如前述，但確無『裂痕深重』或『戶住屋屋頂瓦片連同椽木塌毀面積超過3 分之1 ；或鋼筋混凝土造成住屋屋頂之樓板、橫樑因災龜裂毀損』等情事。是本件住屋顯然連半倒之『戶住屋屋頂瓦片連同椽木塌毀面積超過3 分之1 ；或鋼筋混凝土造成住屋屋頂之樓板、橫樑因災龜裂毀損』等情，並不符合。特別在鑑定報告中已明示：『本標的物混凝土抗強度嚴重不足，加上921 大地震後，柱構材受損，目前雖無立即危險，但主筋受損之情形已嚴重影響居住安全』、『混凝土之氯離子含量高達2.785 ㎏／立方米，為標準之4.5 倍以上，嚴重影響標的物之使用年限』及『本標的物經上述研判其居住安全堪慮，補強之經濟性相當差‧‧‧』等語，亦即系爭房屋目前『無立即倒塌之危險』，但因『混凝土抗強度嚴重不足，且混凝土氯離子含量過高，嚴重影響使用年限』，故雖可繼續居住及補強，但『補強之經濟性相當差』，顯與內政部半倒『非經修建不能居住』條件不符。
㈣鑑定報告固建議系爭建築物應拆除重建，但不得據此遽斷系
爭建築物屬『半倒』：原告主張：鑑定報告建議系爭建築物應拆除重建，即其修補費用為百分之百，已超過百分之50，應已符合上揭認定住屋半倒之『住屋修建費用為重建費用之百分之50以上者』之要件云云；但依鑑定報告，本件住屋乃因混凝土抗強度嚴重不足，且混凝土氯離子含量過高，嚴重影響使用年限，雖可繼續居住及補強，但補強之經濟性相當差，從而，系爭住屋須拆除重建，且其修建費用為重建費用之百分之50以上，與921 地震是否有因果關係，依鑑定報告，尚難確定。
㈤原告等仍居住系爭建築物達5 個月，且至大地震後1 年餘才
拆除，何能謂屬半倒：查依被告向台灣自來水公司調閱好美麗社區全體住戶之自來水用水繳費單據所示，好美麗社區住戶使用自來水均至89年2 月間止之事實，可證苟若該社區住屋已屬半倒，原告等何能繼續居住及使用水電至89年2 月間，若非桃園縣政府工務局於89年2 月25日公告好美麗社區為危樓並限令拆除，及自89年2月25日起陸續封閉建物，恐怕原告還會繼續住得更久。況查：系爭建築物係至89年10月19日始拆除完畢，更徵系爭建築物在921 地震之1 年又1 個月後，仍無倒塌之情形。至於，桃園縣政府拆除系爭建築物，乃依建築法第81條及第82條規定拆除，與是否屬921 大地震半倒房屋無涉，尚無因此遽認系爭建築物符合半倒標準之餘地。
㈥凡上，原告等之住屋先天不良，係不肖建商造成，至於是否
因921 大地震而加劇，造成內政部前揭函所釋示之半倒標準，依當時鑑定報告，殊難認定。亦無因系爭建築物，最終遭縣政府拆除之結果，即遽斷應符合半倒標準。而原告亦未能提出確切證據足以證明依拆除前系爭住屋即符合半倒之標準，其請求即屬無據。
八、綜合上述，本件原告起訴論旨均不可採，被告在921 震災重建暫行條例業已於95年2 月4 日施行屆滿，行政院921 震災災後重見推動委員會亦於95年2 月4 日解編，該會頒定的急難救助作業要點，亦自同日停止適用之後，否准原告95 年7月12日所提出之本件申請，並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告徒執前詞及一己主觀見解，聲請撤銷，併請求判命被告應核發其921 受災半倒證明書、半倒慰助金及半倒租金補助，均為無理由，應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法（如原告主張依內政部88年9 月30日台88內社字第8885465 號函，被告應主動做成是否符合半倒之認定），核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3 項前段，本件原。執判決如主中 華 民 國 96 年 8 月 9 日
第六庭審判長法 官 林 文 舟
法 官 陳 鴻 斌法 官 闕 銘 富上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 8 月 10 日
書記官 孫 筱 晴