臺北高等行政法院判決
96年度訴字第2524號原 告 瑨旺股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 黃國鐘律師被 告 行政院公平交易委員會代 表 人 湯金全（主任委員）訴訟代理人 丙○○
丁○○乙○○上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國96年5月16日院臺訴字第0960083319號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告經人檢舉於廣告上就油品促銷之價格，為虛偽不實及引人錯誤之表示，經被告調查結果，原告確有自92年9月1日至94年9月1日止及自94年9月6日至94年10月26日止，在臺灣加油站溪口站，以「現金加油降3元」之廣告方式促銷油品之行為，因認原告有違反公平交易法第21條第1項規定之情形，乃依同法第41條前段規定，於95年7月14日以公處字第095109號處分書命原告自處分書送達之次日起，應立即停止上開違法行為，並處以罰鍰新台幣（下同）60萬元。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉被告應返還原告新台幣60萬元，並加計自95年8月2日起至清償日止，依年利率5%加計利息。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：原告是否於廣告上就油品促銷之價格，為虛偽不
實及引人錯誤之表示？㈠原告主張之理由：
⒈按「行政行為之內容應明確。」、「行政機關之管轄權，
依其組織法規或其他行政法規定之。」、「管轄權非依法規不得設定或變更。」，分別為行政程序法第5條、第11條第1項、第5項所規定。本件原處分主文欄、事實欄分別載明略以「一、被處分人於廣告上就油品促銷之價格，為虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第21條第1項。二、被處分人自本處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為。三、處新台幣60萬元罰鍰。」、「一、案據嘉義縣政府來函，略以：該縣內瑨旺股份有限公司所屬『臺灣加油站溪口站』（按嘉義縣公文誤繕為『大林站』，經電洽後確認係『臺灣加油站溪口站』，下稱被處分人）多次遭民眾檢舉油品出售時「提高訂價後再降價」，該加油站廣告標榜加油時每公升降價3元，惟所售各類石油價格皆與現行中國石油股份有限公司．．．之公告價格為高，出售時再降價3元與一般消費者之認知不同，涉有違反公平交易法規定。．．．」云云，上述情節僅以嘉義縣政府之函文為據，並無相關電話、電子郵件或申訴函之紀錄，所指「多次」遭民眾檢舉，亦無日期、時間及具體行為之記載，顯係「同業利用公務員」為妨礙競爭之行為，根本不足採信，被告應補正嘉義縣政府之書面資料，否則應請嘉義縣政府公務員出庭作證。再者，嘉義縣政府並非公平交易法之地方主管機關，並無任何移送或認定之權責，被告依其公文對原告予以處分，並以電話「口頭更正」其書面內容為「溪口站」，認事用法已有不依證據之違法。
⒉次按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰一、處
分相對人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所或其他足資辨別之特徵；如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所，及管理人或代表人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所。二、主旨、事實、理由及其法令依據。三、有附款者，附款之內容。四、處分機關及其首長署名、蓋章，該機關有代理人或受任人者，須同時於其下簽名。但以自動機器作成之大量行政處分，得不經署名，以蓋章為之。
五、發文字號及年、月、日。六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」、「書面之行政處分有下列各款情形之一者，得不記明理由︰一、未限制人民之權益者。二、處分相對人或利害關係人無待處分機關之說明已知悉或可知悉作成處分之理由者。三、大量作成之同種類行政處分或以自動機器作成之行政處分依其狀況無須說明理由者。．．．」，行政程序法第96條第1項、第97條定有明文。第以「虛偽不實或引人錯誤」係公平交易法第21條第1項規定所禁止「為表示或表徵」行為之核心要件，法條文字明定為「或」，使虛偽不實、引人錯誤並列為擇一要件，就文義解釋之觀點而言，僅需其中一要件成立即可；然交易資訊正確性於競爭法上的主要規範意涵，則仍以防止交易相對人因資訊扭曲而影響其交易決定，避免交易秩序因此遭破壞，故虛偽不實或引人錯誤均以「足以引起錯誤之認知或決定」為其共通要素，並非單就表示或表徵與事實之間存有任何出入，或行為人懷有誤導交易相對人之主觀意圖，即認定事業「為表示或表徵」行為已構成該法條第1項所禁止之「虛偽不實或引人錯誤」。又所謂「虛偽不實」依一般用語，凡廣告內容或商品（或服務）實際狀態有不相符合者，即屬之。但如法律對廣告內容要求與事實完全一致，將使廣告不足吸引消費者注意，抹煞廣告所應有之說服、藝術與娛樂等功能，妨礙商品或服務流通、降低競爭。因此，法律所規範之虛偽不實廣告，應以其虛偽不實致使消費者限於錯誤及導致其購買商品或接受服務決定之虞者為限。被告所頒「處理公平交易法第21條案件原則」第5點亦將「虛偽不實」定義為「係指表示或表徵與事實不符，其差異難為相當數量之一般或相關大眾所接受，而足以引起錯誤之認知或決定者」，即同此意旨。而所謂「引人錯誤」就一般用語而言，所謂引人錯誤廣告，係指廣告主要利用廣告製播技巧、表達手法，誇張或扭曲事實、遺漏重要事實，使消費者有陷於錯誤之虞，並足以造成消費者或廣告主競爭者損失。關於廣告以外之商品標示及「其他使公眾得知之方法」內容是否虛偽不實，解釋上，亦應採取相同之認定標準。依「處理公平交易法第21條案件原則」第6點所定義「引人錯誤」係指「表示或表徵不論是否與事實相符，足以引起相當數量之一般或相關大眾錯誤之認知或決定者」，亦同此意旨。至單純消極「隱匿重要交易資訊」而非積極以資訊不完整之表示或表徵使人誤認，應屬「欺罔或顯失公平之行為」。於具體事實中，亦可能發生「虛偽不實或引人錯誤」與「欺罔或顯失公平之行為」二者並存，因而應併同適用公平交易法第24條規定之情形（石世豪，引人錯誤之廣告或商品表示，刊於公平交易法之註釋研究系列（二），93年11月，第287至289頁參照）。於邏輯（理則學）之「真值表」，虛偽不實為「假」（False），引人錯誤為「真」（True），二者不能並存。經查原處分未依格式記載，且被告於原處分理由欄一引述公平交易法第21條第1項「事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格．．．，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」規定，解釋所謂「虛偽不實」及「引人錯誤」之意義，然未見說明「虛偽不實」及「引人錯誤」之「差異」究何所指；原處分理由欄二謂「．．．事業所為之訂價行為，倘基於競爭之考量，以虛偽不實或引人錯誤之「高標低賣」（即提高訂價再降價）誤導消費者之認知與判斷，進而造成不公平競爭之情形，即非市場價格機制及事業經營策略之範疇，而為前揭條文所規範之不實廣告行為。．．．」等語，亦未說明原告之行為（有無行為尚有疑義）究係如何「虛偽不實」或如何「引人錯誤」；甚且，被告對原告課處鉅額罰鍰，對於目的正當性、手段必要性、限制妥當性未加以說明解釋，均見原處分有不載理由之違法。被告雖辯稱原處分有關罰鍰之量處係審酌原告違法行為之動機、目的及預期之不當利益；違法行為對交易秩序之危害程度；違法行為危害交易秩序之持續期間；因違法行為所得利益；事業之規模、經營狀況及其市場地位；違法類型曾否經中央主管機關導正或警示；以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合調查等態度；與其他因素，依公平交易法第41條前段規定處罰鍰60萬元，並無原告所稱未符目的正當性、手段必要性、妥當性及處分不備理由等情事云云，惟皆無事實與證據以實其說，是原告指摘原處分不附理由，被告認事用法顯有違誤，並非無據。
⒊又「本法所稱競爭，謂二以上事業在市場上以較有利之價
格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易機會之行為。」，公平交易法第4條定有明文。可知降價以招徠顧客，乃公平交易法所鼓勵之競爭行為，原告價格低於市場領導者，適足鼓勵競爭，被告見未及此，反自行違反「公平交易法」未有實質之事實或證據，驟然對原告科處重罰，其認事用法，皆不無可議，應認有撤銷原處分之原因。茲被告辯稱原告從未依其站內所標示之牌價（即較高訂價）進行銷售，且其於降價促銷期間之交易價格與非促銷期間之實際成交價僅差價0.5元，並無其廣告所稱「降價3元」之情形，故系爭廣告標示「現金加油降3元」顯與事實不符一節。經查原告除折扣之外，尚有盒裝面紙及礦泉水等贈品，市面單位零售價在20元以上，每次贈送數盒或數瓶，現金折扣及贈品價格超過3元，原告降價3元之廣告（其實並非廣告）尚難謂為「虛偽不實」或「引人錯誤」，且虛偽不實與引人錯誤二者不能並存，前已言之。再者，消費者「主觀」所認知之「降價3元」，乃現金加較「價格領導者」中國石油股份有限公司（按：已更名為台灣中油股份有限公司，以下簡稱中油公司）汽油價格低3元之意，而非原告「客觀」之「價目表」降3元或「現在較過去」降3元之意，是被告對於消費者之「主觀認知」有所誤認，且究係「牌價降3元」抑或「前後降3元」亦自相矛盾。又原處分所載略以「被檢舉人於未促銷活動期間確未有依其廣告所稱之訂價（27.2元）銷售之情事，且其實際成交價（24.2元）與所稱促銷期間之降價後金額（24.7元）相近（僅0.5元），並未達廣告所稱『現金加油降3元』之情形。此外，被檢舉人亦提不出其曾以27.2元銷售之具體事證，故渠以廣告上宣稱『現金加油降3元』乙節，顯係虛偽不實及引人錯誤之表示。」云云，不足以證明原告「提高」訂價再降價，蓋油品價格既係自定，被告所指「提高」（何月？何日？從何處提高？）即乏依據。第按「本法所稱競爭，謂二以上事業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易機會之行為。」，為公平交易法第4條所規定。可知降價以招徠顧客，乃公平交易法所鼓勵之競爭行為。據被告於夜間至原告所屬台灣加油站溪口站偷拍之「被檢舉人其所屬溪口加油站各台加油機現金價格欄」照片顯示，98無鉛汽油單價為26.7元/公升，現金價為23.7元/公升，刷卡價為24.3元/公升；92無鉛汽油單價為24.7元/公升，現金價為21.7元/公升，刷卡價為22.3元/公升；95無鉛汽油單價為25.4元/公升，現金價為22.4元/公升，刷卡價為23元/公升，足證原告確實「降價3元」無誤，屬「競爭」之行為，符合公平交易法「鼓勵競爭」之立法本旨。是被告違背公平交易法「鼓勵競爭」之本旨，命原告「停止」降價3元之標示，所為處分即有違誤。
⒋再查「再販賣價格維持」（Resale Price Maintenance,
RPM）行為乃各國競爭法所禁止，我國公平交易法第10條第2款、第19條第4款分別規定「獨占之事業，不得有左列行為︰．．．二、對商品價格或服務報酬，為不當之決定、維持或變更。」、「有左列各款行為之一，而有限制競爭或妨礙公平競爭之虞者，事業不得為之︰．．．四、以脅迫、利誘或其他不正當方法，使他事業不為價格之競爭、參與結合或聯合之行為。」即為適例。按「加油站應標示售油種類及油品價格，並應符合下列規定：一、標示價格為加油站當日各油品之零售價格。二、標示位置為距加油站臨路地界入口處5公尺範圍內。三、標示方式為固定式，標示物下緣離地面1公尺以上，且不得有遮蔽物遮蔽，並輔以夜間照明。四、標示價格之數字規格，每字高17公分以上，寬10公分以上。五、加油站因地理環境特殊，經各直轄市、縣（市）政府同意者，不受第2款標示位置或第3款標示物高度規定之限制。」，加油站設置管理規則第14條第2項定有明文。原告依上開規則辦理再行降價，於入口處及加油機標明各種油品「表列價格」（譬如
24.7元），消費者已完全充分瞭解由品實際現金價格，被告以原告未依「表列價格」出售而予重罰，殊嫌速斷。原處分謂事業所為之定價行為，倘基於競爭之考量，以虛偽不實或引人錯誤之「高標低賣」（即提高定價再降價）誤導消費者之認知與判斷，進而造成不公平競爭之情形，即非市場價格機制及事業經營策略之範疇，而為前揭條文所規範之不實廣告行為云云，殊不知「油品自由化」之後，石油業者上下游皆得自訂其價格，無所謂「高標低賣」之問題，此乃「自由經濟體制」之當然解釋。
⒌末按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」、
「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」，分別為行政程序法第6條、第7條所規定。查被告就訴外人國統加油站股份有限公司（以下簡稱國統加油站）同類事由之案件僅課處罰鍰5萬元，本件卻處原告罰鍰60萬元，顯已違反上開法條規定。綜上，訴願決定及原處分均有違誤，應予撤銷。
㈡被告答辯之理由：
⒈本件原告訴稱略謂嘉義縣政府之公文書登載不實為「大林
站」，被告竟能以電話「口頭更正」為「溪口站」，顯有不依證據法則之違法，原處分以不具權利能力之「臺灣加油站溪口站」為「被處分人」全文論述更有違誤等語。按「公平交易法對於違反本法規定，危害公共利益之情事，得依檢舉或職權調查處理。」，公平交易法第26條定有明文。是以，消費者向被告提出檢舉，僅係觸動被告發動行政調查之始，然其對檢舉事由所為之主張，原則上並不影響被告就具體案件所為之決定，合先敘明。經查嘉義縣政府來函雖載稱「台灣加油站大林站」多次遭民眾檢舉油品出售時提高定價後再降價云云，惟所函附檢舉人之消費爭議申訴資料表影本，其上載明申訴對象為「瑨旺股份有限公司台灣加油站溪口站」，地址為「嘉義縣溪口鄉疊溪村下員林16號」，復經被告於94年1月28日電洽後確認為「台灣加油站溪口站」無誤，且原告提供之統一發票存根聯地點皆以「台灣加油站溪口站」為對象主體，故於處分書事實載明「按嘉義縣政府公文誤繕為『大林站』，經電洽後確認係『臺灣加油站溪口站』，．．．」等語，而原處分所認定之事實亦係以該站為對象，故被告認事用法殊無違誤。
⒉次查原告主張「現金加油降3元」，係指消費者「主觀」
所認知之「降價3元」，乃比「價格領導者」中油公司汽油價格低3元之意，而非原告「客觀」之「價目表」降3元或「現在較過去」降3元之意，原處分對於消費者之「主觀認知」有所誤認，且究係「牌價降3元」抑或「前後降3元」亦自相矛盾，該處分自不宜加以維持云云。經查：
①按「事業不得在商品或其廣告上,或以其他使公眾得知
之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」，為公平交易法第21條第1項所規定。所稱「虛偽不實」係指表示或表徵與事實不符，其差異難為相當數量之一般或相關大眾所接受，而足以引人錯誤之認知或決定者；所稱「引人錯誤」係指表示或表徵不論是否與事實相符，其差異難為相當數量之一般或相關大眾所接受，足以引人錯誤之認知或決定者。該法條禁止「虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵」之主要規範功能，係禁止事業透過廣告及商品表示、表徵，以虛偽不實或引人錯誤之資訊爭取交易機會，藉以保護效能競爭不因消費者遭交易資訊誤導而破壞。是該法條所保護之法益主要為下列3種：1.交易相對人不受誤導。2.事業之競爭者公平競爭不受影響。3.效能競爭不受扭曲等。故降價促銷之爭執非處分重點，重點在於不實之廣告，導致消費者產生錯誤認知並影響其作成交易之決定，同時對依法從事銷售或服務行為之同業競爭亦造成不公平競爭。
②自90年10月11日石油管理法施行，90年12月26日起開放
油品進口以來，整個油品市場進入自由競爭，是以各加油站之油品本可依其實際競爭狀態自行訂價，不受中油公司所為之公告價格而受拘束，尚無疑義，惟事業所為之訂價行為，倘基於競爭之考量，以虛偽不實或引人錯誤之「高標低賣」（即提高訂價再降價）誤導消費者之認知與判斷，進而造成不公平競爭之情形，即非市場價格機制及事業自由經營與策略之範疇，應為公平交易法第21條所規範之不實廣告行為，行政法院（現改制為最高行政法院）87年度判字第2488號判決「．．．。原處分所論究者為原告於所製作燈飾型錄上就商品價格為不實標示，再以高折扣率方式降低實際交易價格，致消費者可能誤解其係以較低價格購得，．．．。從而被告依公平交易法第21條第1項規定，命原告立即停止此項虛偽不實或引人錯誤之表示，核非無據，．．．。」意旨可資參照。至認定事業有無「高標低賣」之情事，總體面應就事業於所稱促銷活動期間與非促銷活動期間之價格進行比較，並衡酌該促銷價格之銷售期間長短，整體予以觀察；倘該事業於銷售事實上，從未以廣告上所稱之較高訂價（即未促銷之價格）銷售商品，卻於廣告上佯稱該較高之定價為原始訂價，再以降價作為訴求進行長期之促銷活動，此等情形除已致使消費者誤認該事業確有進行如廣告所稱之促銷活動情事外，對真實訂價之競爭者亦造成不公平競爭，自有非難之必要。
③依原告所述，系爭「現金加油降3元」活動期間係分二
階段實施，即自92年9月1日至94年9月1日、94年9月6日至94年10月26日，降價活動期間逾2年之久，並非一般認知短期之降價促銷訂價行為。再者，原告自94年9月2日至94年9月5日期間未辦理系爭降價促銷活動，故欲研判原告之訂價有無「高標低賣」情事，自得就該促銷訂價期間之實際售價作為基準。經檢視原告所提供被告銷售汽油之統一發票影本，以95無鉛汽油為例，原告於94年9月2日至94年9月5日期間（未促銷期間）之現金交易價格為每公升24.7元，至於上開未促銷期間之前後數日（即94年8月28日至94年9月1日止，及94年9月6日至94年9月10日止之促銷期間），其統一發票所載之實際成交價為每公升24.2元，則本件判定原告有無依其廣告內容降價3元之比較基準為94年9月2日至94年9月5日期間（即原告未實施促銷之期間），以此觀察原告於第1階段促銷期間（即92年9月1日零時起至94年9月1日17時止）及第2階段促銷期間（即94年9月6日零時起至同年10月26日24時止）有無涉及廣告不實，謹說明如下：
⑴第1階段促銷期間（92年9月1日零時起至94年9月1日17時止）：
原告檢附之統一發票資料顯示94年8月28日至94年9月1日17時止，當時95無鉛汽油之現金交易價格為每公升24.2元，對照原告於94年9月1日17時止，結束促銷活動後之95無鉛汽油之現金交易價格為每公升24.7元，顯示原告於促銷期間屆滿調回售價之金額僅與促銷期間之價格增加每公升0.5元，而非加上「降價3元」之回復原價每公升27.2元，則原告稱當時之公告牌價為每公升27.2元即屬狡辯之詞。
⑵第2階段促銷期間（94年9月6日零時起至94年10月26日24時止）：
原告檢附之94年9月6日至94年9月10日統一發票資料顯示當時95無鉛汽油之現金交易價格為每公升24.2元，對照原告於94年9月6日零時前，未進行促銷活動期間（94年9月2日至94年9月5日之基準點）之95無鉛汽油之現金交易價格為每公升24.7元，顯見示原告於促銷期間（原告仍稱其於該期間之公告牌價為每公升
27.2元）較之前未促銷期間之現金交易價格僅便宜每公升0.5元，足認原告於第2階段促銷活動期間確未曾有依其廣告所稱「降價3元」之訂價每公升21.2元（即未實施促銷之基準點價格95無鉛汽油每公升24.2元-降價3元=促銷價21.2元）銷售之情事。原告雖屢次辯稱未促銷期間95無鉛汽油之公告牌價為每公升27.2元，惟原告銷售之統一發票資料均查無有此金額之銷售紀錄，則所稱促銷期間95無鉛汽油之公告牌價每公升27.2元為不真實。況依中油公司油品價目歷史價格，於原告第1階段促銷期間，中油公司95無鉛汽油之公告牌價分別為每公升20.8元至25.4元；於第2階段促銷期間，中油公司95無鉛汽油之公告牌價則為每公升
24.6元，倘原告95無鉛汽油之公告牌價果真為每公升
27.2元，確較中油公司之公告價為高，但以原告之市場地位，其公告牌價較競爭對手即中油公司加油站之公告牌價高出甚多，定價策略明顯背離市場與經驗法則，顯不合理，且原告主張自由市場之訂價自主，卻提不出任何證據以證明其確曾依其訂價有銷售紀錄，則所稱之較高訂價顯屬虛構，以作為廣告上「降價3元」之障眼手段，殊不足採信。
④承上，本件之調查重點係原告進行促銷活動期間與未進
行促銷活動期間之現金交易價格是否真如「降價3元」，並無觸及「批發價」之討論，蓋臺灣中油公司之「批發價」（即公告牌價-2.583元=批發價）市場上業者均知悉，而中油公司宣布調漲價格均為「公告牌價」，乃其直營加油站之零售價格，一般而言，各加油站之零售價格均會較中油公司宣布調漲「公告牌價」為低或相同，以利爭取消費者。是原告稱其零售價較中油公司批發價為高一節本無庸置疑，蓋中油公司批發價加上原告之管銷成本及利潤後，即為原告零售價，自較中油公司批發價為高，原告不說明其零售價有無較中油公司零售價為高或低，卻提出前揭當然之理，所稱殊難理解，並有嚴重誤導法院正確認知之虞。準此，原告從事銷售油品時，於廣告上宣稱「現金加油降3元」，惟其實際上從未以廣告上所稱之訂價從事銷售，屬「高標低賣」之不實廣告行為，違反公平交易法第21條第1項規定至明。
⒊又原告於準備程序中主張其油品係向台塑石化股份有限公
司（以下簡稱台塑公司）進貨，並非中油公司云云。經查原告先辯稱其降價3元係指較價格領導者中油價格為低，今復提出係向台塑公司進貨，不論原告究向何人進貨，惟如前揭所示，台塑公司之批售價與中油公司之批售價同為零售牌價減掉2.583元，且經濟部能源局所公告國內二大石油公司之石油定價僅有批售牌價及零售牌價，並無公告訂價之區分，有國內汽柴油批售參考牌價表及台塑、中油油品零售牌價表各1份供參。故原告所稱公告訂價應屬零售價之性質，若原告辯稱公告訂價與零售價不同，則與同業之定價行為不同，明顯背離市場慣例，殊難令人理解。經查原告系爭2階段實施促銷期間（92年9月1日零時起至94年9月1日17時止及94年9月6日零時起至94年10月26日24時止），經對照台塑公司之零售牌價表，其中94年8月31日23時起至94年10月1日零時止，台塑公司95無鉛汽油之零售牌價確曾達每公升27.8元，但其餘各時段之零售牌價皆低於原告所稱每公升27.2元。若原告之油品係向台塑公司進貨，則除94年8月31日23時起至94年10月1日零時止之95無鉛汽油之公告牌價較台塑公司零售牌價為低外，其餘時間之公告牌價均較台塑公司零售牌價為高，則同前揭說明，以原告之市場地位而言，其公告牌價較台塑公司零售價為高即明顯不合理。況原告自始均無法提出其曾以每公升27.2元銷售之統一發票或具體事證，原告提出其油品係向台塑公司進貨，與其所辯稱之公告訂價並無關聯性，是本件原告於未促銷活動期間確實未曾有依其廣告所稱之訂價每公升27.2元銷售之事實，且其實際成交價每公升24.7元與所稱促銷期間之降價後金額每公升24.2元僅有0.5元之差額，並未符廣告所稱「現金加油降3元」之情形，是系爭廣告有使一般消費大眾產生購買系爭油品「現金加油降3元」之錯誤認知甚明。
⒋至原告聲稱降價3元有助於自由市場經濟之競爭，符合公
平交易法之競爭精神一節，被告並非反對降價競爭情事，而係因原告之二階段促銷降價行為並未依其未促銷時之現金交易價格如廣告上所稱「降價3元」，明顯為不實。原告稱其較中油公司零售價降價3元，符合公平交易法鼓勵競爭之本旨云云，但對照中油公司油品價目，被告提出對照組之中油公司95無鉛汽油之公告牌價均為每公升25.4元，而同時原告之現金價則為每公升24.2元，兩相比較僅降
1.2元，非如廣告所稱降價3元，故不符原告所稱其較中油公司零售價降價3元之情形。是以，原告所稱降價3元之比較基準，無論係從己身未實施促銷期間之現金交易價格或以競爭對手中油公司之公告零售牌價來比較，均無一符合，其廣告不實之行為已嚴重誤導消費者之認知與判斷，構成虛偽不實或引人錯誤之情形，違反公平交易法第21條之規定，被告予以處分依理依法並無違誤。
⒌末查原告主張本件原處分所稱之動機、目的及不當利益、
危害程度、持續期間、所得利益、規模、經營狀況及市場地位、曾否經導正或警示、以往違法類型及所受處罰、配合調查態度與其他因素，皆無事實與證據以實其說，並進而指摘原處分有不附理由之違法等語。第查原處分已將系爭廣告之違法事實及處分理由詳載於原處分書之說明理由中，並無原告所稱處分不附理由之情事，至前揭列舉之考量因素，係公平交易法施行細則第36條被告裁處罰鍰時應注意之事項，亦即被告對違法事業量處罰鍰之裁量權範圍，與原告所稱原處分不備理由，係屬二事。本件原處分有關罰鍰之量處，係審酌原告違法行為之動機、目的及預期之不當利益；違法行為對交易秩序之危害程度；違法行為危害交易秩序之持續期間長（第一階段為2年；第二階段為1個半月）；因違法行為所得利益；事業之規模（93年營業額1億3仟萬餘元、94年營業額2億餘元）、經營狀況及其市場地位；違法類型曾否經中央主管機關導正或警示；以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合調查等態度；與其他因素等，依公平交易法第41條前段規定課處原告罰鍰60萬元，並無原告所稱未符平等、比例失當及處分非有正當理由等情事，故無裁量不當之違法。至原告援引國統加油站違反公平交易法案件之罰鍰對照一節，由於國統加油站案件與本件之事實有別，尚難逕為比附援引。另原告其他廣泛之指摘事項尚與原處分之事實及違法認定無涉，亦對本件原處分之認定不生影響，被告爰不一一答辯，併予陳明。綜上論結，原告之訴為無理由，應予駁回。
理 由
一、按「事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」，公平交易法第21條第1項定有明文。次按公平交易法之主管機關即被告，發布有「行政院公平交易委員會對於公平交易法第21條案件之處理原則」，於第5點規定：「本法第21條所稱虛偽不實，係指表示或表徵與事實不符，其差異難為相當數量之一般或相關大眾所接受，而足以引起錯誤之認知或決定者。」、第6點規定：「本法第21條所稱引人錯誤，係指表示或表徵不論是否與事實相符，足以引起相當數量之一般或相關大眾錯誤之認知或決定者」，經核上開規定合於公平交易法維護交易秩序與消費者利益、確保公平競爭之立法精神，自得援為判斷之參考，合先敘明。
二、本件原告遭人檢舉於廣告上就油品促銷之價格，為虛偽不實及引人錯誤之表示，經被告調查結果，原告確有自92年9月1日至94年9月1日止及自94年9月6日至94年10月26日止，在臺灣加油站溪口站，以「現金加油降3元」之廣告方式促銷油品，就油品商品之價格為虛偽不實及引人錯誤之表示，有違反公平交易法第21條第1項規定等情，有臺灣加油站溪口站於上開促銷期間所開立之統一發票等影本附於原處分卷可稽。原告雖主張所謂『降價3元』係依其自行訂定之價格為基準，且於所屬之各地加油站均有明顯標示，是原告在廣告上所謂「現金加油降3元」，並無虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵行為之情形，自無公平交易法第21條第1項規定之故意或過失可言，被告所為處分殊有違誤，應予撤銷等語。被告則以原告現金加油降3元之促銷活動期間為二階段，降價期間超過2年，並非短期定價行為，經將原告加油站本身促銷期間與非促銷期間之定價方式相比較，及同一時期中油公司與原告公司油價相比較，均無降價3元之事實，且原告迄無法提出曾經以27.2元銷售油品之具體事證，故廣告上宣稱「現金加油降3元」一節顯有虛偽不實與引人錯誤之表示之情形，故被告所為課處罰鍰之處分，於法並無不合等語資為答辯。
三、自公平交易法第21條及首揭處理原則之規定觀之，公平交易法第21條之違反，以該表示或表徵之內容足以影響具有普通知識經驗之一般大眾為合理判斷並作成交易決定或對交易相對人經濟利益之影響為已足，且關於「為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵」之行為內容，應以實施行為之整體觀察，是原告於在臺灣加油站溪口站，所為「現金加油降3元」之廣告之表示，除應以社會通念作為是否違章之判斷依據外，復應綜觀其整體行為，殆無疑義。經查本件原告違章之時間即自92年9月1日至94年9月1日止及自94年9月6日至94年10月26日止兩階段時期間，依中油公司與原告之油價銷售比較表所示，不論在原告所屬加油站加油有無贈品，均無27.2元之銷售價格，非惟有中油公司與案關期間原告之油價銷售比較表在卷足憑，復為原告所不爭，是原告所稱所謂『降價3元』係依其『自行訂定之價格』為基準，是否符合社會通念及市場慣例而未背離一般消費者之理念認知，即有加以論究之必要。第以經濟部能源局所公告國內二大石油公司即中油公司、台塑公司之石油定價僅有『批售牌價』及『零售牌價』，並無『公告訂價』之區分，有國內汽柴油批售參考牌價表及台塑、中油油品零售牌價表等影本各1份在卷可資參照，是原告有別於同業業者一般之定價方式另予獨樹一『價』，就毫無知悉原告定價方式有別於其他業者之消費者而言，本立於不對等之地位，且油品價格之高低攸關交易相對人於考量是否購買系爭商品時之基本考量要素，是原告於廣告上所標榜之「現金加油降3元」究係以何為基準，該價格之制定是否基於當時交易市場實況而為合理之訂定，自有論述之必要。茲原告雖主張消費者「主觀」所認知之「降價3元」，乃現金加較「價格領導者」中油公司汽油價格低3元之意，而非原告「客觀」之「價目表」降3元或「現在較過去」降3元之意云云。然衡之常情，一般消費者至加油站加油時，大抵以加油表上所顯示之價格為據，原告所稱其所屬加油站均明顯標示其自行訂定之價格一節縱係屬實，亦應與交易市場之當時銷售價格相當，方可認係「合理價格」。經查本國油品交易市場，以市場上占有率言，中油公司、台塑公司均係處於較優勢之地位，按理渠等之油品零售牌價自有相當指標性之意義，而其他市占率較低之油品經營業者，基於營業競爭原理，殊無將自行定價之銷售價格高於中油公司、台塑公司之公告牌價之理，本件原告非如中油公司、台塑公司市占率較高之業者，理應為同一處理。惟查系爭2階段實施促銷期間（即92年9月1日零時起至94年9月1日17時止、94年9月6日零時起至94年10月26日24時止），以95無鉛汽油觀之，中油公司並無每公升27.2元之銷售價格，而台塑公司除94年8月31日23時起至94年10月1日零時止，其零售牌價曾達每公升27.8元外，其餘時段之零售牌價皆低於每公升27.2元，有同一時期中油公司與原告公司油價銷售比較表及台塑公司之零售牌價表在卷可佐，即便原告所言伊非中油之加盟店，伊向台塑購買油品比較便宜屬實，按理，原告自無以高價販入卻以低價售出之可能，所稱有違會計原理成本收入配合原則，殊無可取，是原告自行所訂定之價格與當時交易市場之一般售價顯失相當，自難認係「合理價格」；且自原告於促銷活動期間所標榜「現金加油降3元」反面觀之，依常情，非促銷活動期間之油品自應回復交易市場基本面，然以95無鉛汽油為例，原告於非促銷活動期間（94年9月2日、94年9月3日、94年9月4日、94年9月5日）之實際成交價為每公升24.7元，與所稱促銷期間（即之前94年9月1日及之後94年9月6日）降價後之金額每公升24.2元僅有0.5元之差額，有發票影本在卷足考，益徵原告於促銷活動期間廣告所稱「現金加油降3元」之情形為虛，果所謂當時之『另有定價』一節為真，尤突顯其所訂定之價格非「合理價格」甚明，自有藉由消費者渾然不知原告定價有別一般業者，於加油前短促接觸復無由區別判斷之情形下，誤導相當數量之一般或相關消費大眾錯誤之認知或決定，其有影響一般或相關消費大眾作成交易決定或對交易相對人經濟利益，堪以確定。此外原告就其所標榜系爭油品商品「現金加油降3元」，迄乏提出任何具體事證加以證明，殊難信其所言為實在。故被告以系爭廣告有使一般消費大眾產生購買系爭油品「現金加油降3元」之錯誤認知或決定，自堪認系爭廣告對於系爭商品價格之表示或表徵與事實不符，有虛偽不實及引人錯誤之表示或表徵之情形，而該當於公平交易法第21條第1項規定之要件，則被告據以處罰，自非無憑。
四、又按「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」、「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」，分別為行政訴訟法第201條、第4條第2項所規定。亦即行政法院對於行政機關行使裁量權所作成裁量處分之司法審查，關於裁量權之行使部分，除非行政機關行使裁量權之過程或結果，有逾越權限或濫用權力之情形，而以違法論者外，原則上尊重之而作有限司法審查，審查其是否逾越權限或濫用權力。本件被告據以處罰原告之公平交易法第41條前段規定之罰鍰在「新臺幣5萬元以上2千5百萬元以下」，被告處以罰鍰60萬元，係於法定範圍內，尚無裁量逾越之情事。且被告乃公平交易法第25條規定之中央主管機關，其於裁處罰鍰時，自得考量違法行為之動機、目的、預期之不當利益、對交易秩序之危害程度、危害交易秩序之持續期間、所得利益，違法事業之規模、經營狀況、營業額、市場地位，違法類型曾否經導正或警示、事業或經營者以往違法次數、事業或經營者以往違法類型、事業或經營者以往違法間隔時間、悛悔實據及配合調查等態度及綜合其他判斷因素，而為決定。況依公平交易法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」，則被告考量上開事項，其作成裁處罰鍰60萬元之決定，所為裁量尚無與法律授權之目的相違或出於不相關事項考量之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰情事，於法要無不合。至原告請求本院發函給全國同縣市公會調查或囑託調查各地加油站是否都有降價行為一節，因行政違章事件案情不一而足，且縱有其他個案，亦與本件係屬二事，此與比例原則無涉，自無調查之必要，附此陳明。從而本件被告以原告於系爭2階段實施促銷期間（即92年9月1日零時起至94年9月1日17時止、94年9月6日零時起至94年10月26日24時止），在臺灣加油站溪口站，以廣告宣稱油品商品「現金加油降3元」，就商品之價格為虛偽不實及引人錯誤之表示，所為命原告應立即停止該違章行為，並課處罰鍰60萬元之處分，揆諸首揭法條規定及上開說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又原告訴之聲明第2項部分，因訴之駁回而失所附麗，亦應併予駁回。另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此敘明。
據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 4 月 24 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 李 得 灶
法 官 林 玫 君法 官 林 育 如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 4 月 24 日
書記官 蘇 亞 珍