臺北高等行政法院判決
96年度訴字第00268號原 告 臺北市政府代 表 人 甲○○（市長）訴訟代理人 李念祖律師（兼送達代收人）
黃翰威律師劉昌坪律師被 告 中央健康保險局代 表 人 乙○○（總經理）訴訟代理人 丙○○
蔡順雄律師（兼送達代收人）曹詩羽律師上列當事人間因全民健康保險事件，原告不服行政院衛生署95年12月1日衛署訴字第0950039856號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣被告以原告截至民國（下同）95年6月30日止，依法應負擔全民健康保險第1類及第2類保險對象之保險費補助款，已逾寬限期仍未撥付部分保險費補助款，依法應加徵利息計新臺幣（下同）1億1,435萬9,859元（如附表所示之核定金額明細一覽表），乃於95年7月28日以健保財字第0950058467號函請原告依規定撥付。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決
１、被告95年7月28日健保財字第0950058467號函所示之行政處分暨行政院衛生署95年12月1日衛署訴字第0950039856號訴願決定均撤銷。
２、訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、本件訴願決定認被告向原告請求融資利息之法律性質為行政處分，故原告對於被告之繳款通知書及本件訴願決定依法須提起撤銷訴訟，始能維護權益，合先敘明。
２、原告與被告88年度至91年度健保補助款爭議案件，前經最高行政法院94年度判字第1546號判決原告勝訴確定，被告命原告負擔轄區外居民健保補助款之處分，已違反司法院釋字第550號解釋意旨，謹將上開最高行政法院判決要旨說明如下：
⑴全民健康保險既由地方自治團體協力負擔，依全民健康保險
法第27條規定，中央政府與地方自治團體應負擔一定比例之保險費，地方自治團體為盡協力義務，自必涉及財政之分配與負擔，且隨著今日相關社會法制的陸續推動，地方自治團體應承擔的事項明顯增加，若未同時考量其對於地方自治團體之財源分配，將導致地方自治團體得以自主運用的一般財源，在結構上出現不足，嚴重的甚至會剝奪地方自治權之核心領域，因此，中央政府固有權要求地方自治團體負擔保險費補助款，但關於負擔計算方式之決定，參酌上開司法院釋字第550號解釋意旨，不能由中央政府單方面為之，應該由負擔之地方自治團體參與表達意見，否則中央政府所作之決定，其行政程序難謂無瑕疵（上開判決書第16頁、第17頁參照）。
⑵全民健康保險法並無以投保單位營業登記所在地，作為計算
地方自治團體負擔健保費補助款之明文規定。上開第27條條文中所謂「在省」、「在直轄市」，究竟指被保險人及其眷屬所在地，或投保單位營業登記所在地，容有疑義，惟依司法院釋字第550號解釋，所揭示地方自治團體有照顧其行政區域內居民義務之旨意，應朝「被保險人及其眷屬所在地」之方向解釋。行政院衛生署84年6月26日衛署健保字第84034050號函釋：「省市政府所應負擔保險費補助款，係以投保單位地址之行政區作為省市保險費補助歸屬之依據。」，雖係本於主管機關對於主管法規所為之釋示，惟與司法院釋字第550號解釋意旨不符，且因涉及地方自治團體關於保險費補助款之財政負擔，地方自治團體應有參與表示意見之權限，於88年1月25日財政收支劃分法修正前，原告雖不爭執以投保單位營業登記所在地作為計算基準，但於該法修正後，營業稅改為國稅，地方自治團體之稅入不若往昔，以投保單位營業登記所在地作為依據之基礎已然變更，原告對此既已爭執，被告本應就此計算方式再與原告協議，該函釋於該法修正後，情事既已變更，被告仍未與原告協商，逕以該函釋作為計算依據，有違正當程序，自有未合。被告在沒有法律明文依據的情況下，逕依上開行政院衛生署84年6月26日衛署健保字第84034050號函釋意旨，單方決定以「投保單位營業登記所在地」作為原告（地方自治團體）應負擔健保費補助款之計算基準，自有未合。且上開司法院釋字第550號解釋揭示原告有照顧其「行政轄區內居民」之義務，非屬原告行政轄區內之被保險人，應非原告在健保事務該當照顧之對象（上開判決書第17頁至第19頁參照）。
３、茲再就被告所主張如以設籍為標準繳納全民健保補助款，將違反全民健保之社會保險性質，且將導致保險人無法正確掌握被保險人之戶籍資料，致使全民健保制度無法運作等理由，反駁說明如下：
⑴首按，全民健康保險法本身並未規定地方自治團體須以投保
單位登記地為標準負擔被保險人之健保補助款，此項標準純係由行政院衛生署在違反法律保留原則之情形下所自行創設，姑不論該標準業已違反司法院釋字第550號解釋意旨、憲法第23條之法律保留原則、地方制度法第3章第1節之明文規定及地方自治之基本法理，且縱就全民健康保險法之歷史解釋而言，經逐一檢視該法制訂時各方所提出之草案內容、該法歷次審議紀錄及委員發言內容，均無任何資料顯示該法設計投保單位之目的即係以投保單位登記地作為地方自治團體應負擔健保補助款之標準。事實上，綜觀全民健康保險法之規定即知該法設計投保單位之意義及功能係在於：
①由投保單位為被保險人辦理加、退保手續，此有全民健康
保險法第16條規定：「投保單位應於保險對象合於投保條件之日起3日內，向保險人辦理投保；並於退保原因發生之日起3日內，向保險人辦理退保。」可參。
②投保單位與被保險人共同負擔被保險人之健保補助款：以
一般事業所屬員工為例，為全民健康保險法第27條第1項第1款第2目：「第8條第1項第1款第2目及第3目被保險人及其眷屬自付30%，投保單位負擔60%，其餘10%，在省，由中央政府補助；在直轄市，由中央政府補助5%，直轄市政府補助5%。」所明定。
③由投保單位向被保險人扣、收繳保費，並向保險人繳納：
依全民健康保險法第29條第1項第1款規定：「第1類及第4類被保險人應自付之保險費，由投保單位負責扣、收繳，並須於次月底前，連同投保單位應負擔部分，一併向保險人繳納。」故投保單位於全民健康保險法下之意義及功能，乃在於「為被保險人辦理加、退保手續」、「與被保險人共同負擔被保險人之健保補助款」及「向被保險人扣、收繳保費並向保險人繳納」，被告主張全民健康保險法有關投保單位之設計即係以投保單位登記地作為地方自治團體應負擔健保補助款之標準云云，不僅已違反法律保留原則，亦與全民健康保險法之規定不符。
④又行政院衛生署於94年9月7日「研討全民健康保險法修正
草案中各級政府分擔健保費用相關事宜」會議中，業已提出「全民健康保險法修正草案」，草案內即已明文規定地方自治團體係以設籍人數為標準負擔健保補助款，而草案內仍然繼續保留該法有關投保單位之設計，而此即足證縱為全民健康保險法之主管機關，亦認為「地方自治團體為設籍居民負擔健保補助款」，與全民健康保險法下「投保單位」之設計，並無任何法理或現實上之衝突可言。
⑵地方自治團體為設籍居民負擔健保補助款不僅符合地方制度
法之明文規定及地方自治之基本法理，亦未違背全民健保為社會保險性質，且亦有比較法上之參考：
①行政院衛生署所提出之「全民健康保險法修正草案」內，
業已明文規定地方自治團體係以設籍人數為標準負擔健保補助款，此即足證地方自治團體為設籍居民負擔健保補助款，並無違反全民健保為社會保險之性質。又「社會保險係以社會連帶、強制參加為基礎，於保險事故發生時，給與被保險人填補損害為標的。因此，強制參加、繳納保險費為社會保險之主要特徵。」（司法院釋字第472號解釋孫森焱大法官協同意見書參照），由此可知社會保險與商業保險之區別，乃在於社會保險係屬強制納保，個人無自由選擇之權利，而社會保險與社會救助之區別，乃在於社會保險之被保險人原則上須繳納保險費，始能獲得國家提供之醫療照顧，此與社會救助係無償提供並不相同。準此以言，全民健保所具有之社會保險性質，乃在於「強制納保」及「繳納保費」，其與地方自治團體應依何種標準負擔被保險人之健保補助款係屬二事，並無任何關聯，故由地方自治團體依據地方制度法之規定及地方自治之基本法理為設籍居民繳納健保補助款，完全不會牴觸或改變全民健保之社會保險性質，至為灼然。
②以日本為例，日本國民健康保險制度之事務性費用補助之
計算標準，即係以市町村為執行國民健康保險制度對於每位被保險人之所需支出之事務性費用為基準，乘以市町村或國民健康保險組合所轄地區內之被保險人人數。換言之，即係以各該地方自治團體所轄行政轄區內之居民為計算基礎。故於比較法上，地方自治團體為設籍居民負擔健保補助款，不僅不會與全民健保之社會保險性質相牴觸，且亦有運作多年之實績可作為證明。
③在現行全民健保制度下，亦有多項措施係以設籍為標準計
算被保險人之保險費，故地方自治團體以設籍為標準繳納健保補助款，絕非如被告所主張係牴觸全民健保之法理或在技術上窒礙難行。申言之，依「老人參加全民健康保險無力負擔費用補助辦法」第6點、第7點及第9點規定：「地方主管機關應於每月5日以前將中低收入70歲以上老人參加全民健康保險之基本資料以媒體資料方式送全民健康保險之保險人（以下簡稱保險人）。資料異動時，亦同。全民健康保險之保險人與地方主管機關媒體資料交換之規範，由保險人定之。」、「依本辦法補助中低收入70歲以上老人之保險費，由保險人依地方主管機關所送之媒體資料，經與投保資料確認後，於其所屬投保單位保險費計算表內減免之，並作為投保單位對當事人減免收取保險費之依據。」、「申請保險費補助應檢附文件及程序，由地方主管機關定之。申請部分負擔費用或保險給付未涵蓋之醫療費用補助時，應檢附全民健康保險特約醫院或診所之自付費用收據正本，及醫師診斷確有醫療必要之證明文件，於出院或就醫後6個月內，向老人戶籍所在地之鄉（鎮、市、區）公所辦理，經核轉地方主管機關審查後核發補助費。」由上開規定即可清楚得知，地方自治團體以設籍為標準繳納健保補助款，絕非如被告所主張係牴觸全民健保之法理或在技術上窒礙難行，且上開辦法內所採行之地方自治團體與被告間之每月資料交換機制，亦可使被告進一步確認地方自治團體所提供之被保險人名單有無錯誤，以提升計算各地方自治團體健保補助款金額之正確性。
④又依「行政院原住民族委員會補助原住民全民健康保險保
險費實施要點」第4點、第5點第1款及第6點規定：「投保方式：符合補助對像者，如目前已在保者，不須另外提出申請。若屬中斷投保或從未加保者，請攜帶印章、戶口名簿或全戶戶籍謄本，至戶籍所在地鄉鎮市區公所申請投保。」、「注意事項：（一）補助對象身分及投保類目之認定，由戶籍所在地之鄉（鎮、市、區）公所健保承辦人員，依規定及事實確實審核。」、「業務督導：由本會會同行政院衛生署及中央健康保險局，不定期前往各鄉鎮市區公所督導是項業務辦理情形。」亦可證明被告所主張以戶籍登記地為標準將與全民健保之法理相衝突，或在行政作業上窒礙難行云云，均非事實。
⑶各地方自治團體之戶籍資料均有完善之建檔系統，故被告主
張無法以設籍為標準計算各地方自治團體之健保補助款，僅為被告不欲依確定判決改變其現行標準之藉口：
①依戶籍法第20條及第21條規定，人民應辦理戶籍遷入及遷
出之登記，而戶政機關依據戶籍法第48條及第49條規定，應主動辦理戶口清查及查對校正戶籍登記事項等戶政作業，以維持戶政資料之正確及完備。此外，戶籍法第53條及第54條亦明文規定不於法定期間內申辦戶籍登記及提供不實資料之罰則，故倘由地方自治團體為設籍居民繳納健保補助款，於現行戶籍法之規定下，被保險人仍應於戶籍資料異動時向戶政機關申請為變更登記，自不會發生如被告所主張被保險人戶籍資料異動卻無法更新之情形。
②除上述戶籍法之規定外，目前我國各縣市政府所辦理之社
會福利及社會救助等事項，以及選舉權、罷免權、創制權、複決權等人民參政權之行使，依法均係以戶籍登記作為人民行使權利之依據，故在現行之社會福利及社會救助事項及各種法定權利之行使均與戶籍登記具有密切關連之情形下，人民日常生活實已與戶籍登記密不可分，故亦存有被保險人為享有全民健保以外之個人權利，而須主動辦理戶籍資料登記及異動之制度性誘因，而如以戶籍登記地作為地方自治團體應否負擔健保補助款之標準，因此時戶籍遷入、遷出已涉及地方自治團體須負擔之健保補助款金額，故各地方自治團體亦會主動將戶籍異動資料提供予保險人，俾使其得以正確計算各地方自治團體每月所應繳納之補助款金額，亦不會發生如被告所主張保險人無法正確掌握被保險人戶籍資料之情形。
③目前我國23縣市均已採用「戶政e網通」電腦連線作業系
統，故戶籍之遷入、遷出均可於遷入地之戶政事務所直接辦理，無須如同過去須先至所在地之戶政事務所辦理遷出，再前往遷入地之戶政事務所辦理遷入，且因目前戶政作業均係以網路連線之方式辦理，立即可完成戶籍資料異動之登記，故亦不會發生如被告所主張因須等待戶政作業期間，而產生被保險人「事實上暫時無法歸戶」之情形。
④戶籍資料在我國向來即為政府規劃施政之重要參考資料，
亦無被告所主張之戶籍資料記載不完全或資料難以取得之情形。依62年發布實施之「戶籍人口統計作業要點」之規定，我國之戶籍人口統計可分為「月統計」、「年終靜態統計」及「全年動態統計」3種統計方式，而與計算全民健保補助款相關之各直轄市及縣市政府之設籍人口數，及設籍居民之性別、年齡等項目，不僅各直轄市及縣市政府多年來均有詳細且完整之統計資料，且內政部亦保有全國各縣市之統計資料，可作為被告計算各地方自治團體所應繳納之健保補助款金額之依據。且不僅如此，就戶籍資料之保存年限而言，依84年即已發布實施之「戶籍登記簿冊卡書表保存年限表」之明文規定，各地方政府之戶政業務承辦單位必須將「戶籍登記簿」、「戶籍登記申請書」及「戶籍人口統計表（分月報、年報2種）」等資料「永久保存」，另依81年即已發布實施之「戶籍人口統計月報表輸入電腦作業要點」之規定，各地方自治團體之戶籍資料均已採取電腦作業方式建檔保存，故無論是透過資料交叉比對以確認被保險人之戶籍所在地，抑或是設計新的全民健保補助款計算程式，各地方政府均有完整且詳細之資料可提供作為計算之依據，故被告主張其無法以設籍為標準計算各地方自治團體之健保補助款，實為其不欲依確定判決執行之藉口。
⑤又外國及大陸、港澳來臺人士，依法均須由居留地警察局
或內政部警政署入出境管理局（下稱境管局）發給居留證後，始能合法在臺居留，故亦不會發生如被告所主張無相關資料可確定該等人士居留地之情形：
Ａ、依「外國人入出國境及居留停留規則」（該規則89年2月1日廢止，原告誤載為「外國人停留居留及永久居留辦法」）第8條規定：「外國人持居留簽證入境或入境後改發給居留簽證者，應自事實發生之日起15日內，向居留地警察局申請外僑居留證，逾期不申請者，限期於10日內補辦，逾期不補辦者，限期離境。外僑居留證由內政部製備，由居留地警察局核發。」、第17條規定：
「外國人在居留地警察局管轄區域內變更居留住址者，應於15日內持外僑居留證向居留地警察局辦理住址變更登記；遷出居留地警察局管轄區域者，應事前持外僑居留證向遷出地警察局辦理遷出登記，並於到達遷入地址15日內，向當地警察局辦理遷入登記。不依規定辦理登記者，經查明後，得逕為登記。」。
Ｂ、復依「香港澳門居民進入臺灣地區及居留定居許可辦法」第5條規定：「香港或澳門居民經許可進入臺灣地區或在臺灣地區居留者，應自入境之日起15日內，向居住地警察機關申報流動人口登記；登記暫住期間屆滿後仍須暫住者，應另行申報；其變更在臺灣地區居住地者，應向該居住地警察機關申報流動人口登記。」、第23條規定：「依第20條規定程序申請在臺灣地區居留經許可者，由境管局發給入境證及臺灣地區居留證副本，送核轉單位轉發申請人。前項申請人應自入境之日起15日內，持憑臺灣地區居留證副本，向境管局換領臺灣地區居留證。依第21條規定程序申請在臺灣地區居留經許可者，由境管局逕發給申請人臺灣地區居留證。」。
Ｃ、又依「大陸地區人民在臺灣地區依親居留長期居留或定居許可辦法」第45條規定：「大陸地區人民有下列情形之一者，由境管局發給出境證件，並得限期於10日內離境或逕行強制其出境：一、依第14條第1項、第15條第1項規定撤銷或廢止其依親居留許可。二、臺灣地區依親居留、長期居留證件效期屆滿，未依規定申請延期並經許可。三、依第27條第2項規定撤銷或廢止其長期居留許可。四、依第34條第2項規定準用第27條第2項規定撤銷或廢止其定居許可，或依第34條第3項規定撤銷或註銷戶籍登記。」。
Ｄ、故無論係外國或大陸、港澳來臺人士，依法均須由居留地警察局或境管局發給居留證後，始能合法在臺居留，且此等人士在臺期間尚須向居住地警察機關登記居留住址，或申報流動人口登記，符合一定資格者尚須依法辦理戶籍登記，自不致發生如被告所主張無相關資料可得確定該等人士居留地之情形。
⑷原告並未爭執被保險人之投保類目、投保金額及有無減免身
分等事項，故只要確定被保險人係設籍於原告轄區內，原告即願意依被告計算之金額負擔該名被保險人之健保補助款，故本件自無難以回溯計算金額之情形：
①被告現所保存之被保險人個人基本資料，如被保險人之姓
名、出生日期、身分證字號等，均為常態性之個人基本資料，其與被告所主張之投保金額或投保單位須隨時更新均無關聯，且此等資料亦係被告依其現有標準計算地方政府所應負擔之健保補助款金額之必要資料，故被告自無理由主張其未依法予以保存。析言之，被告現所保存之被保險人個人基本資料中，縱使欠缺被保險人之戶籍資料，惟被告仍保有各被保險人之姓名、出生日期及身分證字號等個人基本資料，只要將上述被保險人之個人基本資料與原告之戶籍資料交叉比對，即可計算出原告所應負擔之健保補助款金額，且此類個人基本資料均為常態性資料，非如個人投保金額或投保單位係處於隨時變動之情形，故被告自無理由主張其未依法予以保存。
②原告係主張應以設籍為標準負擔被保險人之健保補助款，
至於個別被保險人之投保類目、投保金額及有無減免身分等事項，原告對之均無爭執，仍然係以被告當時所計算之金額為準，故只要被告提供其所保存之被保險人個人基本資料，確定被保險人係設籍於原告轄區內，原告即願依據被告所計算之金額負擔該名被保險人之健保補助款，故本件事實上根本不會發生如被告所主張須重新再就被保險人個人之投保類目、投保金額及有無減免身分等事項進行勾稽核對之情事，故被告現以個別被保險人之健保補助款金額須重新計算為由，主張無法依最高行政法院94年度判字第1546號判決執行云云，亦待斟酌。
③在現行制度下，被告每月命原告撥付之健保補助款，其計
算方式均係依照被保險人之每月投保金額計算出，而被保險人眷屬之保險費並非獨立計算，係依附於被保險人之每月投保金額加以計算，故縱使被保險人與其眷屬係設籍於不同之行政區域，亦不致發生難以認定眷屬之保險費或其健保補助款應由何一地方政府負擔之情形。舉例而言，若被保險人設籍於原告轄區內，而其眷屬係設籍於其他縣市，則該眷屬應繳納之保險費仍係以被保險人之每月投保金額為基準，而此一設籍於原告轄區內之被保險人，無論係本人或其眷屬，其健保補助款均係由原告負擔之，故被告主張如將被保險人之認定標準改為設籍居民，將造成眷屬之保險費及其健保補助款應由何一地方政府負擔難以認定云云，亦與事實不符。
⑸如依被告之主張，以「投保單位登記地」作為標準以決定地
方自治團體應否負擔健保補助款，其結果將導致全國23縣市2,300萬人民對於「地方自治事項」根本無法「自治」，更將剝奪地方自治團體居民參與地方自治事務之權利，徹底違背地方自治之基本法理：
①依司法院釋字第550號解釋：「國家推行全民健康保險之
義務，係兼指中央與地方而言。又依憲法規定各地方自治團體有辦理衛生、慈善公益事項等照顧其行政區域內居民生活之義務，亦得經由全民健康保險之實施，而獲得部分實現。」之意旨，可知本件解釋係將地方自治團體照顧行政轄區內居民之義務，與原告繳納健保補助款之義務相連結，並以原告照顧轄區內居民之義務可藉由健保補助款之繳納獲得實現為由，而認為原告應與中央協力負擔轄區內居民之健保補助款。本件解釋無論於解釋主文或解釋理由書中，均無隻字片語提起被告所主張之「投保單位」，且解釋文中反一再闡明地方自治團體為轄區內居民繳納健保補助款，即等同於地方自治團體自行辦理衛生、慈善公益等事項（地方自治團體如自行辦理衛生、慈善公益等事項，自係以設籍之居民為對象），且本件解釋無論於解釋文或解釋理由書中，均係使用「居民」一詞，顯見本件解釋所強調者，乃係被保險人因「居住」於行政轄區內而與地方自治團體所具有之關聯性，其並未同意被告所主張因投保單位對於地方自治團體具有經濟上之貢獻，故地方自治團體應以投保單位登記地為標準而負擔健保補助款，否則本件解釋應係以「勞動人口」或「工作人口」等詞彙取代「居民」，進而闡明「勞動人口」或「工作人口」對於地方自治團體之經濟上貢獻，以之作為地方自治團體應負擔健保補助款之基礎，其理至明，故被告主張其以「投保單位登記地」作為補助標準，並未違反司法院釋字第550號解釋意旨及地方制度法之規定云云，尚待斟酌。
②地方制度法對於地方自治團體之居民，業已透過立法方式
賦予明確之定義，按地方制度法第3章第1節之立法名稱即為「地方自治團體與其居民之權利義務」，而規定於該章節內之地方制度法第15條更明文規定：「中華民國國民，設籍在直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）地方自治區域內者，為直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民。」故凡是設籍於原告轄區內之人民，依地方制度法第15條規定即為原告之市民，當然亦為該法第3章第1節所稱之「居民」。另參照內政部89年8月11日台（89）內民字第8906546號函釋：「按地方制度法第3章第1節規範地方自治團體及其居民之權利與義務，其第15條規定：『中華民國國民，設籍在直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）地方自治區域內者，為直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民。』，該條文於草案研擬之際，就是否以設籍為居民之條件詳予討論，與會各機關代表經以人口計算準據與權利義務之對等考量，認為地方自治團體居民之要件須依戶籍法完成戶籍登記之遷入登記即『設籍』程序方屬之。」之規定，是中央機關內政部亦採取與原告相同之見解，認為凡是設籍於原告轄區（即臺北市）之市民，即為地方制度法第3章第1節所稱之「居民」，地方制度法既已規定「居民」係以設籍為要件，則本於依法行政之基本原則，被告對於居民之解釋自不能違背地方制度法之規定。
③參照戴東雄大法官於釋字第550號解釋所提出之協同意見
書：「本案所涉之全民健康保險法相關條文，其性質可證諸地方制度法第18條關於社會服務、社會救助之規定或社會救助法第18條、第19條有關地方自治團體對其居民醫療健康之補助規定．．」暨施文森大法官於釋字第550號所提出之部分不同意見書：「健保法將被保險人分成6類，地方自治團體對於部分被保險人之保險費是否有為補助之義務，自應視健保之實施與其於憲法與地方制度法（以下簡稱地制法）下所應自行負責執行之事項有無密切之關聯性，以及其區域內居民因健保實施而受惠之結果，是否使其原須為居民傷病應行支出之照料經費負擔為之減輕而定。」、「依健保法第27條所須為保費補助之被保險人，若細加推敲，無一非為因此等自治事項之執行而得以蒙受照顧利益之人，因此，健保之實施無異成為地方政府執行此類自治事項之替代。」原告對於被保險人之保險費是否有補助義務，既「應視健保之實施與其於憲法與地方制度法下所應自行負責執行之事項有無密切之關聯性」，及「區域內居民因健保實施而受惠之結果，是否使其原須為居民傷病應行支出之照料經費負擔為之減輕」而定，則在地方制度法第3章第1節已明文規定係以「設籍」為要件，而非以「經濟貢獻」作為地方自治團體居民之認定標準，原告自應僅以地方制度法第3章第1節所規定之「設籍」於原告轄區（即臺北市）之居民為全民健保之補助對象，其理至明。
④按地方自治團體內之居民有權利決定地方自治事項，此乃
地方自治之基本原則，而依據地方制度法之規定，僅有設籍於地方自治轄區內之居民有權利參與當地之自治事項，是如依據被告之主張，以「投保單位登記地」作為標準以決定地方自治團體應否負擔健保補助款，勢將造成全國23縣市2,300萬人民對於此一「地方自治事項」根本無法「自治」之結果，並剝奪地方自治團體居民參與地方自治事務之權利，徹底違背地方自治之法理。茲舉例而言，「投保單位登記地」位於臺北市之新竹市市民，其依地方制度法之規定不得參與臺北市之自治事項，但在被告現所採取之標準下，卻可享有臺北市所提供之健保補助；反之，設籍於臺北市，依地方制度法之規定有權利參與臺北市自治事務之臺北市市民，在被告現所採取之標準下反無法獲得臺北市所提供之健保補助，故顯見被告主張以「投保單位登記地」為標準決定地方自治團體應否負擔健保補助款，完全不符合地方自治之基本法理，亦已違反法律保留原則而剝奪地方自治團體居民參與地方自治事項之權利。
⑤地方自治團體本負有義務應照顧轄區內居民之醫療需求，
故凡是人民依地方制度法之規定成為地方自治團體之居民者，地方自治團體即應為其繳納健保補助款以照顧其醫療需求，根本無須另以投保單位是否設於地方自治轄區內，抑或是被保險人對於該地方自治團體有無經濟上之貢獻以作為判斷地方自治團體應否負擔健保補助款之標準。此外，國家依據憲法應尊重每一位國民的人性尊嚴，而滿足及照顧人民之醫療需求，亦與人民有無經濟貢獻程度無關，故無論係中央政府或地方自治團體，其提供予人民之全民健保補助，自始即非係以人民之經濟貢獻程度作為基礎，故被告以投保單位對於地方自治團體之經濟貢獻作為地方自治團體應負擔健保補助款之理由，實亦與尊重人性尊嚴之憲法基本原則相違背。
４、綜上所述，最高行政法院94年度判字第1546號判決業已確認被告所主張之「投保單位登記地」之標準係屬違法，故請鈞院本於上開最高行政法院之確定判決、司法院釋字第550號解釋意旨、地方自治之法理暨地方制度法之明文規定審理，以維護原告暨原告轄區內2百餘萬居民之權益，並糾正被告將行政作業便宜心態凌駕於憲法及地方自治法制之違法作為。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、本件原告遲延撥款之保險費係自92年7月至95年6月止，而原告均有對上開保險費之撥款單提起行政爭訟，惟原告遲延撥付之繳款單為行政處分且未經撤銷，當存有拘束力，被告自得依法對於原告徵收利息：
⑴按行政程序法第110條第3項規定，行政處分未經撤銷、廢止
，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。復按「各級政府未依前條第1項規定期限撥付應補助之保險費者，得寬限15日；屆寬限期仍未撥付者，自寬限期滿之翌日起至完納前1日止，每逾1日，依郵政儲金1年期定期存款利率按日計算利息，一併徵收，保險人並得依法移送強制執行。」全民健康保險法第30條第5項定有明文。又按「行政處分除經有關機關依其法定職權撤銷外，不得否認其效力。故已成立之行政處分在未撤銷前，對於人民與國家雙方均有拘束力，不因法令變更而有所影響。」改制前行政法院63年判字第558號判例可資參照。
⑵本件法定利息之計算係源於原告遲延撥付補助款，被告始依
全民健康保險法第30條第5項規定對原告徵收利息。又原告遲延撥付之繳款單為行政處分，且未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效，當存有拘束力，故被告自得依法對於原告徵收利息。
２、本件為原告應負擔之健保費補助款逾寬限期仍未撥付，經被告依全民健康保險法第30條第5項規定對原告加徵法定利息，計1億1,435萬9,859元，而原告主張伊毋庸負擔行政轄區外居民（指未設籍在臺北市者）之健保費補助款，即毋庸負擔該部分之法定利息云云，故本件爭點仍為健保費補助款之計算基礎為何。
３、本件兩造間前有與本件爭點皆同之健保費補助款事件，鈞院已作成93年度訴更一字第196號判決駁回原告之訴，被告於該判決之攻擊防禦方法均予援用。原告稱最高行政法院94年度判字第1546號判決業已廢棄鈞院上開判決，改判將被告之原處分部分撤銷，本件處分仍屬違法云云，惟依最高行政法院95年度判字第1839號判決，足證以投保單位為計算基礎，計算原告健保費補助款之正當性。
４、最高行政法院94年度判字第1546號判決僅為判決而非判例，並非當然得拘束同類案件鈞院之判決，鈞院應斟酌最高行政法院95年度判字第1839號判決之意旨及鈞院就勞工保險事件之判決，依鈞院之法律確信，將本件原告之訴駁回：
⑴按「至本院85年度判字第1521號判決並非判例，故屬法律見
解歧異問題，其無拘束原判決效力。」、「至原告所援引本院81年度判字第950號判決所執理由，僅係本院就該案所示法律上見解，既非判例，並非當然得拘束本院受理之同類案件．．」、「而本院63年度判字第48號判決，則為本院另案僅有個案拘束力之判決而非判例，原告自無比附援引之餘地。綜上所述，原處分核非無據，一再訴願決定，遞予維持，均無不合。」改制前行政法院85年判字第2571號、81年判字第2124號及78年判字第1801號判決可資參照。
⑵按「我國有關社會福利之法規，例如身心障礙者保護法、特
殊境遇婦女家庭扶助條例、社會扶助法等，固均係明文規定以『戶籍』作為地方自治團體負擔福利義務之基礎。然於勞工保險條例、就業保險法，並無相同以『設籍』為限之規定．．足知各類被保險人按其所依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依勞工保險條例第15條（就業保險法準用）各款規定之保險費負擔比例，而由被保險人、投保單位、各級政府予以負擔保險費。．．社會保險之社會連帶性表現於保費之計徵方式上所產生之重分配效果，從而使保險團體成為進行重分配之社會互助共同體。社會保險保險費用之彙繳在本質上並不以『個人戶籍』為判斷依據，係以『團體戶籍』（即投保單位）為基準。而上開之勞工保險條例第15條立法之本意，希由地方自治團體在一定範圍內分攤部分照顧勞工之責任，．．本件被告以投保單位所在地在臺北市之勞工為原告應補助之對象，而計算原告應負擔之系爭保險費補助款，合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，並無違憲或違法之情形，難謂侵害原告財政自主權，亦難謂違反法律保留原則．．參以司法院釋字第542號解釋謂．．又司法院釋字第415號解釋謂．．均足證原告以『設籍』為其負擔補助款範圍之主張，缺乏依據。」鈞院94年度訴字第104號、94年度訴字105號及94年度訴字第3790號判決參照。
又「按基於權力分立原則，在立法機關充分考量各相關因素及權衡相關價值後完成立法，在客觀法律秩序及實存社會環境，並未出現法律漏洞或形成合法而不正義之現象時，司法機關依法審理具體個案，適用法律時，當不得違反立法意旨，以填補法律漏洞為由而造法；．．」最高行政法院95年度判字第319號判決參照。
⑶按「各類被保險人之投保單位如下：一、第1類及第2類被保
險人，以其服務機關、學校、事業、機構、雇主或所屬團體為投保單位。但國防部所屬被保險人之投保單位，由國防部指定。．．」、「本保險保險費之負擔，依下列規定計算之：一、第1類被保險人：（一）第8條第1項第1款第1目被保險人及其眷屬自付30%，投保單位負擔70%。但私立學校教職員之保險費，由被保險人及其眷屬自付30%，學校負擔35%，中央或直轄市主管教育行政機關補助35%（二）第8條第1項第1款第2目及第3目被保險人及其眷屬自付30%，投保單位負擔60%，其餘10%，在省，由中央政府補助；在直轄市，由中央政府補助5%，直轄市政府補助5%。．．」全民健康保險法第14條及第27條分別定有明文。
⑷按「凡年滿15歲以上，60歲以下之左列勞工，應以其雇主或
所屬團體或所屬機構為投保單位，全部參加勞工保險為被保險人：一、受僱於僱用勞工5人以上之公、民營工廠、礦場、鹽場、農場、牧場、林場、茶場之產業勞工及交通、公用事業之員工。．．」、「勞工保險保險費之負擔，依左列規定計算之：一、第6條第1項第1款至第6款及第8條第1項第1款至第3款規定之被保險人，其普通事故保險費由被保險人負擔20%，投保單位負擔70%，其餘10%，在省，由中央政府全額補助，在直轄市，由中央政府補助5%，直轄市政府補助5%；職業災害保險費全部由投保單位負擔。．．」勞工保險條例第6條及第15條分別定有明文。
⑸全民健康保險與勞工保險均屬社會保險，按全民健康保險係
整合原有公、勞、農保等13種社會保險中之健康保險，而成為單一之社會保險制度，因此在制度設計上係延續原有各項社會保險之規定，勞工保險即為上開13種社會保險之一，足證全民健康保險之制度設計係延續勞工保險之設計原理，上開列舉全民健康保險第14條、第27條之制度設計亦同於勞工保險條例第6條、第15條之規定。是以，依全民健康保險法之立法意旨本係以投保單位為加、退保及收取保險費、分擔保險費之單位，故以投保單位所在地之地方自治團體負擔全民健康保險費補助款，當係符合全民健康保險法之立法意旨。況全民健康保險法並未同身心障礙者保護法、特殊境遇婦女家庭扶助條例、社會扶助法等，明文規定以「設籍」為限之規定，足證原告以「設籍」為其負擔補助款範圍之主張，缺乏依據。
⑹原告或謂最高行政法院94年度判字第1546號確定判決已將鈞
院93年度訴更一字第196號判決廢棄，並將被告命原告負擔其行政轄區外居民全民健康保險補助款部分均撤銷，故鈞院應依該確定判決為本案判決云云。惟就同為社會保險之勞工保險費補助款事件，最高行政法院95年度判字第1839號確定判決作出不同法律見解，認被告以投保單位在臺北市，作為原告應負擔保險費補助款之認定依據，依法既屬適當且無違法，維持鈞院93年度訴字第888號判決。再者，僅被編選為判例之判決，對於同類案件有拘束力，如僅為判決而非判例，並非當然得拘束同類案件鈞院之判決。最高行政法院對於爭點均相同之勞、健保費補助款雖前後作出法律見解歧異之判決，足見最高行政法院94年度判字第1546號確定判決未拘束同院95年度判字第1839號確定判決之法律見解。況同院95年度判字第1839號確定判決係該院最新之法律見解，鈞院當應斟酌其後之確定判決之意旨及鈞院就勞工保險事件之判決，依鈞院之法律確信，將本件原告之訴駁回。
５、原告訴之聲明之請求不能確定其範圍，顯非適法，鈞院應駁回之。退千萬步言，原告自應就「行政轄區外居民」提供準確之數據，供鈞院斟酌而為判決之依據，使鈞院之判決得以執行：
⑴最高行政法院94年度判字第1546號確定判決雖將鈞院93年度
訴更一字第196號判決廢棄，並將被告命原告負擔其行政轄區外居民全民健康保險補助款部分均撤銷，原告為本件訴之聲明亦有懇請鈞院將被告要求原告負擔「行政轄區外居民」全民健康保險費補助款部分均撤銷，惟何謂「行政轄區外居民」乙語，並非自明之理，更非單義明確之法律用語，其究係指「設籍在其行政轄區之居民」、抑或「居住在其行政轄區之居民」、甚或「以其行政轄區為主要活動範圍之居民」，乃至更有其他意涵？均不明確，實無從依原告之聲明確定其範圍，鈞院自不應准其訴之聲明，否則將來如何執行其聲明？如何確定鈞院既判力之範圍？因此，原告上開訴之聲明顯非適法。
⑵退千萬步言，鈞院如欲援引最高行政法院94年度判字第1546
號確定判決將被告命原告負擔其行政轄區外居民全民健康保險補助款部分均撤銷，則原告自應就「行政轄區外居民」提供準確之數據，供鈞院斟酌而為判決之依據，否則鈞院僅係「觀念上」撤銷原處分，而致判決無從執行，顯非妥適。
６、退萬步言，被保險人依保險費之比例接受中央或直轄市政府之補助，中央或直轄市政府對於不同之被保險人係負擔不同金額之補助款，原告縱令已主張應撤銷之金額，如未舉證證明為真正，被告則否認原告主張金額之真正：
⑴按「第1類至第3類被保險人及其眷屬之保險費，依被保險人
之投保金額及保險費率計算之。」、「第1類及第2類被保險人之投保金額，依下列各款定之：一、受雇者：以其薪資所得為投保金額。二、雇主及自營作業者：以其營利所得為投保金額。三、專門職業及技術人員自行執業者：以其執行業務所得為投保金額。第1類及第2類被保險人為無固定所得者，其投保金額，由該被保險人依投保金額分級表所定數額自行申報，並由保險人查核；如申報不實，保險人得逕予調整。」、「本保險保險費之負擔，依下列規定計算之：一、第1類被保險人：（一）第8條第1項第1款第1目被保險人及其眷屬自付30%，投保單位負擔70%。但私立學校教職員之保險費，由被保險人及其眷屬自付30%，學校負擔35%，中央或直轄市主管教育行政機關補助35%。．．」、「第1類至第3類被保險人所屬之投保單位或政府應負擔之眷屬人數，依第1類至第3類被保險人實際眷屬人數平均計算之。」全民健康保險法第18條、第22條、第27條及第28條分別定有明文。
⑵依上開規定，政府補助保險費之計算係依被保險人之投保金
額、保險費率、保險費分擔比例及平均眷口數，以為保險費之計算。是以，政府補助每一位被保險人之保險費端視投保金額及政府補助比例而有不同。原告訴之聲明主張補正應撤銷原處分之金額，惟原告應具體說明該金額係如何計算，即該金額是否係依不同被保險人之投保金額及政府分攤比例計算原告應負擔之健保費補助款，原告主張應負擔健保費補助款之被保險人名冊為何？主張應剔除健保費補助款之被保險人名冊為何？各被保險人之投保金額為何？原告訴之聲明是否係依上開計算而得出之金額，故原告如未盡舉證責任，被告否認上開金額之真正。
７、原告稱其願意每月多支付1億元之健保費補助款，以10年為期階段性解決本件爭議云云。惟原告於兩造就健保事件爭訟之前，每月繳交予被告之健保費補助款均僅其自行依「設籍於臺北市之受雇者」之計算基準計算之健保費補助款，至今原告積欠之健保費補助款已高達280億，原告雖稱每月再多支付1億元，實則原告積欠之健保費補助款仍係按月增加，實不足以解決本件之爭議。況原告預算之編列均應經臺北市議會通過，如鈞院依最高行政法院94年度判字第1546號確定判決作出有利於原告之判決，臺北市議會勢必不會通過原告編列清償健保費補助款之預算，將導致健保之財務黑洞日漸擴大終致無法支撐，故懇請鈞院依法律確信，判決將原告之訴駁回，以維辛苦建立之健保制度及2,300萬保險對象之利益。
理 由
一、按「本保險保險費之負擔，依下列規定計算之：一、第1類被保險人：．．（二）第8條第1項第1款第2目及第3目被保險人及其眷屬自付30%，投保單位負擔60%，其餘10%，在省，由中央政府補助；在直轄市，由中央政府補助5%，直轄市政府補助5%。．．二、第2類被保險人及其眷屬自付60%，其餘40%，在省，由中央政府補助；在直轄市，由直轄市政府補助。．．」、「本保險保險費依下列規定，按月繳納：．
．．四、第2類至第4類及第6類被保險人之保險費，應由各級政府、國防部或行政院國軍退除役官兵輔導委員會補助部分，每半年1次於1月底及7月底前預撥保險人，於年底時結算。」、「各級政府未依前條第1項規定期限撥付應補助之保險費者，得寬限15日；屆寬限期仍未撥付者，自寬限期滿之翌日起至完納前1日止，每逾1日，依郵政儲金1年期定期存款利率按日計算利息，一併徵收，保險人並得依法移送強制執行。」分別為全民健康保險法第27條第1款第2目及第2款、第29條第1項第4款、第30條第5項所規定。
二、本件被告以原告截至95年6月30日止，依法應負擔全民健康保險第1類及第2類保險對象之保險費補助款，已逾寬限期仍未撥付部分保險費補助款，依法應加徵利息計1億1,435萬9,859元，乃以95年7月28日健保財字第0950058467號函請原告依規定撥付。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟，並以事實欄所示各節據為爭議。惟查，行政程序法第110條第3項規定：「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」是行政處分於生效後，即產生規制作用，形成一定之法律關係，或創設權利或課予義務。易言之，合法有效之行政處分之效力，通說認為具有拘束原處分機關、相對人、利害關係人之效力（有稱之為「實質存續力」），並基於權力分立原則之要求，具有拘束其他機關、法院或第三人之效果（有稱之為「構成要件效力」）。故非屬行政爭訟對象之行政處分，其效力應受到適法之推定，在未經有權機關依法撤銷或廢止之前，應為所有之國家機關所尊重，並以之為既存之構成要件，作為另一行政處分本身決定之基礎。經查，本件前經被告依全民健康保險法第8條第1項第1款第2目及第3目、第2款第1目及第2目、第14條第1項第1款、第27條第1款第2目及第2款、第29條第1項第4款規定，分別函請原告撥付92年7月至95年6月間之全民健康保險第1類第2目及第3目、第2類第1目及第2目保險對象之保險費補助款，而上開函文之行政處分，並未經有權機關依法撤銷或廢止，則上開函文之行政處分仍有效存在，即具有構成要件之效力【見原告96年7月12日庭呈「健保訴訟案件處理情形一覽表」，及被告96年7月12日陳報（二）狀附表2】，被告自得以上開函文之行政處分作為決定是否加徵原告利息之基礎。從而，本件被告以原告已逾寬限期，仍未撥付部分保險費補助款，依全民健康保險法第30條第5項規定，加徵原告利息計1億1,435萬9,859元（如附表所示之核定金額明細一覽表，兩造對於該附表所示金額之形式並不爭執，見96年7月12日言詞辯論筆錄之記載），而以95年7月28日健保財字第0950058467號函請原告依規定撥付，於法洵無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
三、本件事證已臻明確，兩造針對非屬本件行政爭訟對象之行政處分（即被告先前函請原告撥付92年7月至95年6月間之全民健康保險第1類第2目及第3目、第2類第1目及第2目保險對象之保險費補助款之行政處分）所涉原告是否應負擔行政轄區外居民之全民健康保險補助款之各項主張及陳述，尚非本件加徵利息之行政處分所應加以審究，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 7 月 26 日
第三庭審判長法 官 姜素娥
法 官 楊莉莉法 官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 7 月 26 日
書記官 方偉皓