臺北高等行政法院裁定
96年度訴字第00263號原 告 甲○○訴訟代理人 黃旭田 律師
翁國彥 律師被 告 考試院代 表 人 乙○○院長）住同上列當事人間因年資事件，原告提起行政訴訟。本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、本件爭執事實如下：緣中華民國民眾服務總社等黨務及社團之專職人員年資（以下簡稱社團人員年資），前經銓敘部於民國（下同）58年起陸續報請被告同意採計為公務人員退休年資；其間被告並於60年12月7 日發布「中華民國民眾服務總社專職人員暨公務人員服務年資互相採計要點」（以下簡稱採計要點）。惟上開採計要點在環境變遷後，及配合76年新人事制度之推行，經76年12月3日被告第7 屆第153 次會議決議略以，採計要點及各項團體服務年資採計案均自76年12月3 日廢止。復經77年7 月28日被告第7 屆第185 次會議決議略以，採計要點廢止前，已任公務人員者，於退休、撫卹時仍得併計上述社團專職人員年資，但採計要點廢止後始轉任公務人員者，即不得併計。95年2 月16日被告第10屆第171 次會議，就銓敘部函陳有關被告第10屆第16
0 次會議就銓敘部陳關於社團人員年資採認併計為公務人員退休年資之研處意見，退回該部重擬，經該部再將後續研處意見，報請鑒核一案，經決議：「本案提下次會議繼續討論。」95年2 月23日原告第10屆第172 次會議，同案復經決議：「交銓敘組會同保訓暨綜合組聯席審查。」同年3 月14日舉行聯席審查會，審查竣事。該案審查結果為：「一、有關所報中華民國民眾服務總社及其他社團專職人員年資採認併計為公務人員退休年資之研處意見，採部擬方案一辦理。亦即本院決議後，上開社團人員年資不再併計公務人員退休年資；以往已退休處分確定者不予撤銷。二、公務人員退休之個案如係以不正當方法使主管機關誤信或陷於錯誤而併計年資辦理退休者，應依行政程序法等相關法規予以撤銷原退休處分，並追繳已領退休金。
三、現行其他非屬於公部門服務年資或依其性質不宜併計為公務人員退休年資者，基於法制及公平原則，由部參酌方案一之內容及其處理原則，一併檢討處理。」經提95年4 月20日被告第10屆第180 次會議經決議：「照聯席審查會審查結果通過。
如立法院完成『公教人員退職退休給與併計黨務人員年資處理條例』草案之立法程序，本院即配合依該條例規定辦理。」本件原告現任考試院考試委員，針對被告上開第10屆第180 次會議決議，主張被告無法自身透過院會重新審查變更原決議，且其無法透過被告內部之會議規範解決，亦無其他外部監督權力可予以制衡等，請准依據機關訴訟之行政救濟法理，允許其提起行政訴訟，請求確認該次會議中被告所為關於「中華民國民眾服務總社及其他社團專職人員採認併計為公務人員退休年資」決議無效。
二、本院判斷如下：㈠本件屬憲法性質之公法爭議事件，非行政訴訟範圍：
⒈按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」、「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之：一、訴訟事件不屬行政法院之權限者。」行政訴訟法第2 條及第107 條第1 項第1 款分別定有明文。次按上揭所謂「公法上之爭議」，必須為「非憲法性質之公法爭議」始屬之，若係憲法性質爭議，基本上即應由司法院大法官審理，而非由行政法院審判。合先敘明。
⒉按中華民國憲法增修條文第6 條第1 項規定：「考試院為國
家最高考試機關，掌理左列事項，不適用憲法第83條之規定：一、考試。二、公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休。三、公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項。」考試院組織法第2 條規定：「考試院行使憲法所賦予之職權，對各機關執行有關考銓業務並有監督之權。」第7 條規定：「考試院設考試院會議，以院長、副院長、考試委員及前條各部會首長組織之，決定憲法所定職掌之政策及其有關重大事項（第1 項）。前項會議以院長為主席（第2 項）。考試院就其掌理或全國性人事行政事項，得召集有關機關會商解決之（第3 項）。」職是，本件被告就社團人員年資得否採認併計為公務人員退休年資之爭議依法召開會議，係屬被告依憲法賦予對公務人員之退休事項行使職權；所為決議之性質，係屬被告依憲法所定職掌所為政策之決定。次按司法院大法官審理案件法第4 條規定：「大法官解釋憲法之事項如左：一、關於適用憲法發生疑義之事項。二、關於法律或命令，有無牴觸憲法之事項。三、關於省自治法、縣自治法、省法規及縣規章有無牴觸憲法之事項（第1 項）。前項解釋之事項，以憲法條文有規定者為限（第2 項）。」⒊查本件原告起訴意旨，指稱被告處理上開社團人員年資得否
併計公務人員退休年資之政策決議（即被告第7 屆第185 次會議及第10屆第180 次會議決議），已逾越憲法賦予被告職權範圍，又認採計要點係屬被告逾越權限所發布之行政命令，應屬無效云云，依前開司法院大法官審理案件法之規定，自屬憲法性質之公法爭議事件，並非行政訴訟之範圍，本院無審判權，揆諸首開規定及說明，原告提起本件訴訟為不合法，應予駁回。
㈡退萬步言，縱認本件非屬憲法性質之公法爭議，原告亦無提起本件確認訴訟之法律上利益：
⒈按行政訴訟法第2 條規定：「公法上之爭議，除法律別有規
定外，得依本法提起行政訴訟。」其立法理由明載：「本條係有關行政訴訟審判權之概括規定，至公法爭議之具體訴訟，仍須具備本法所定各種訴訟之要件，始得提起。」關於學理上「機關訴訟」，或稱為「自己訴訟」，係指同一行政主體下，機關與機關相互間，就有關權限的存否或其行使的紛爭之訴訟（參陳清秀著「行政訴訟法」第110 頁），但我國行訴訟法尚未允許此類型之訴訟，乃不爭之事實，揆諸前揭立法理由，原告欲提「機關訴訟」，即屬未具備行政訴訟法所定之訴訟要件，且原告無論以國民身分或考試委員身分起訴，均不具機關屬性，亦無法提起機關訴訟，其起訴為不合程序要件，應予駁回。
⒉次按「確認行政處分無效... 非原告有即受確認判決之法律
上利益者，不得提起之。..」、「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之：..十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第6 條第1 項及第107 條第1 項第10款分別定有明文。」可知欲提起確認行政處分無效之訴，須以有行政處分存在為前提，若無行政處分存在，即不得逕以確認訴訟為請求。又所謂須有即受確認判決之法律上利益，即學說上所稱之確認利益，須因行政處分是否生效不明確，致原告在法律上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者，始為存在。次按行政程序法第92條及訴願法第3 條第1 項規定：「本法所稱之行政處分，謂係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」。可知構成行政處分之要件如下：⑴須係行政機關所為，⑵須為法律行為，⑶須係公法行為，⑷需是單方行政行為，⑸需直接產生對外法律效果，⑹須就特定具體事件所為之決定。而其中「直接」、「對外」法律效果之涵義，即係該處分直接對人民指出所欲發生之法律效果，因此在當事人間產生拘束力，並且因該行政機關之意思表示，擴充、限制或終局確認處分機關外部之自然人或法人的權利義務。若係行政機關基於政策所為一般性措施，既非對人民所為之行政行為，更不因而對人民發生具體之法律上效果，自不能認其為行政處分。（改制前最高行政法院48年判字第99號、59年判字第580 號判例足資參照。）查本件原告請求確認之標的係被告95牛4 月20日第10屆第180 欠會議中所為關於「中華民國民眾服務總社及其他社團專職人員年資採認併計為公務人員退休年資」之決議，上開被告第10屆第180 次會議，係決議有關公務人員退休年資採認併計相關作業依據，並非特定個案之適用法律關係引起爭議須予確認，或因相應之行政處分致原告權利受損害須謀補救，足認該會議決議並非「行政處分」，縱原告復對銓敘部依該年資相互採計要點所為之退休處分，有所不服，提起確認無效之訴，亦因該退休處分對於原告亦無任何實益，原告訴請確認其無效，顯與要件不合。從而，原告提起本件確認無效之訴，起訴要件即有未備，應予駁回。
㈢又按「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項
，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」行政訴訟法第9 條固有明定。查被告會議採合議制，依憲法第88條規定，被告考試委員係獨立行使職權，有關考銓政策、考銓法規等事項，須經合議制之院會審議或討論通過始可推動實施，依被告會議規則第23條第1 項規定：「討論之議案得經主席徵求出席人2 分之1 以上之同意，交付審查會審查。」同規則第28條規定：「審查委員對於院會交付審查之議案，作成審查報告後，向院會提出討論時，除在審查會中聲明保留發言權者外，不得再提相反意見。」次查，本件原告為被告第10屆考試委員，其參與被告會議之議決，悉依考試院會議規則規定之程序，其作為考試委員之權限或法律地位，並未受到剝奪、侵害或限制。此觀原告起訴狀所附原證9 及12，歷次會議發言錄及紀錄，其均得自由表示意見或提案。且依其訴稱自94年底開始研議上開採計要點及相關退休處分效力爭議，於95年3 月14日聯席審查會作出審查決議後，即陸續在同年月23日第176 次、同年4 月20日第180 次、4 月27日第181次、6 月1 日第186 次、6 月8 日第187 次、及6 月15日第18
8 次等會議中，表達其個人主觀上不同意見。本件僅因無人復議（參考試院會議規則第33條規定：「復議動議應於原案決議後尚未執行、下次會議散會前提出之。其討論之時間，由主席徵得出席人員同意後決定之。」），乃認其權利地位受侵害，而提起訴訟云云自明。按有權利斯有救濟，必權利受有侵害，方予以救濟之機會，倘當事人權利未受侵害，只因意見不同即提起行政訴訟，則有違行政救濟之本旨。若原告係出於維護公益，而提起本件訴訟，亦因法律尚無特別規定原告得提起此類訴訟，其提起本件訴訟，即屬起訴要件未合，亦應駁回。
三、綜合上述，本件原告提起本件確認無效之訴，無論係主觀訴訟或客觀訴訟，核與行政訴訟法第2 條規定、第6 條第1 項規定及第9 條規定之要件均有未合，依同法第107 條第1 項第1款、第10款規定，訴訟事件不屬行政法院之權限或不備訴訟要件者，均應予駁回。
四、依行政訴訟法第107 條第1 項第1 款、第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 96 年 8 月 8 日
第六庭審判長法 官 林 文 舟
法 官 陳 鴻 斌法 官 闕 銘 富上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 8 月 10 日
書記官 孫 筱 晴