臺北高等行政法院判決
96年度訴字第02741號原 告 甲○○
送達代收人 乙○○訴訟代理人 陳建宏 律師複 代理人 宋一心 律師被 告 臺北市政府代 表 人 丙○○市長）住同訴訟代理人 戊○○
丁○○上列當事人間因區段徵收事件，原告不服內政部中華民國96年6月4 日台內訴字第0960073576號（案號：第0000000000號）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：㈠緣原告所有之臺北市○○區○○路○○巷○○號房屋（下稱系爭
建物）坐落於被告辦理之臺北市士林官邸北側地區區段徵收範圍內，為必須全部拆除之合法建物，符合臺北市士林官邸北側地區區段徵收拆遷安置計畫（下稱系爭拆遷安置計畫）之安置資格。原告選擇以區內安置方式辦理安置，並經被告以民國（下同）94年10月18日府地發字第09422460100 號函（下稱被告94年10月18日函）核准在案。
㈡原告於95年11月21日具「陳情書」向台北市議員陳情，經議
員轉送被告，內容略以系爭建物為2 戶獨立之房舍居住事實，請求准予增加配售市民住宅。案經被告以95年11月28日府地發字第09531412100 號函（下稱原處分）復否准。原告不服，向內政部提起訴願，經訴願決定駁回後，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告應作成准許原告95年11月21日申請增加配售臺北市士林官邸北側地區區段徵收市民住宅1戶之行政處分。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
1.原告之申請是否合於系爭拆遷安置計畫第6點之規定？
2.原告之申請是否合於系爭增加配售處理原則之規定？㈠原告主張之理由：
1.本件行政訴訟原告有訴之利益：⑴按行政訴訟法第4 條規定：「人民因中央或地方機關之
違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，…得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」，合先陳明。
⑵次按，被告93年11月4 日發布之系爭拆遷安置計畫第1
點明訂為安置區段徵收範圍內原住戶，爰訂定本拆遷安置計畫；而所謂原住戶，依上開安置計畫第3 點第1 項明定：「本地區內必須全部拆除之合法建築物及民國83年12月31日以前之違章建築，其所有權人為本計畫依規定應安置之原住戶」，從而可知，上開拆遷安置計畫中之第6 點所謂「本地區拆遷安置戶」係指擁有徵收區段內之建物所有權人自屬無疑。故原告以建物所有權人之名義申請增加配售係符合系爭拆遷安置計畫，於法有據，亦先敘明。
⑶第按，被告94年10月18日函亦以「准予配售市民住宅之
建物所有權人」為相對人（該函指所之「臺端」，即為原告等已准予配售市民住宅之建物所有權人），並請已「准予配售市民住宅之建物所有權人」如有特殊情況，可再為增加配售之申請。設若，已獲得配售之建物所有權人並無再為申請增加配售之利益及資格，則系爭拆遷安置計畫之規定及被告94年10月18日函，顯然就是欺騙人民，侵害人民之信賴！職此，基於禁反言之精神，被告不得據此再爭執原告提起本訴之資格及利益。
⑷實質上，原告雖已獲得1 戶之配售額，然原告依系爭拆
遷安置計畫本有再請求增加配售之訴之利益，否則，系爭拆遷安置計畫何以規定情況特殊者，可以再增加1 戶之配售？而再增加配售1 戶之基礎亦以建物所有權人為出發？由此可知，原告當然有訴之利益，更何況臺北市士林官邸北側地區區段徵收原住民增加配售市民住宅處理原則（下稱系爭增加配售處理原則）係依據其拆遷安置計畫而來，處理原則之申請資格亦為建物所有權人所衍生之親屬，舉輕以明重，何以建物所有權人之親屬可為申請，系爭建築物之所有權人本身反而不能申請，此不合法理。
⑸另被告辯稱：原告不符合系爭增加配售處理原則，無法據此申請增加配售云云，顯屬託詞，查：
①系爭增加配售處理原則係根據系爭拆遷安置計畫而訂
定，依其性質應屬於行政程序法第159 條所謂之行政規則，而依照司法院釋字第505 、504 號解釋揭櫫之意旨：行政機關依職權所發布之解釋性行政規則如對人民依法律所享有之權利增加限制之要件，則與憲法牴觸，應不予適用。然系爭拆遷安置計畫中並無排除土地所有權人申請增加配售之限制，從而執行拆遷計畫之行政規則並無法源依據而限制原告不得申請增加配售，準此，增加配售市民住宅處理原則本身是否合法不無疑問，故被告以一不合法之內部行政規則而限制人民權利之行使，其所為之處分難謂合法。
②矧且，被告通知申請增加配售當時（即被告94年10月
18日府地發字第09422460100 號函令），系爭增加配售處理原則（94年11月7 日訂定）根本還未訂定，被告指責原告並無申請增加配售之資格及利益，所憑為何？③尤有甚者，原告自95年11月21日申請增加配售時起，
被告從未否認原告有申請之資格及利益，其所爭執者僅為原告是否逾時申請及系爭建築是否有2 個廚房，而從實體上駁回原告之訴願，今被告於行政訴訟程序中，才突然改口原告並無本件提起行政訴訟之資格與利益，豈非浪費先前之訴願程序？則先前之訴願委員會所作之實體認定，豈不徒然，顯然違反信賴保護及誠實信用原則。
⑹由上可知，原告確實有申請增加配售之資格及利益，故
對被告駁回原告申請之處分，提起本件撤銷訴訟，確實有訴訟利益存在。
2.原處分及訴願決定，違反誠實信用及信賴保護原則：⑴依行政程序法第5 條規定：「行政行為內容應明確。」
第8 條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」，可知行政行為不僅符合明確性原則下之具有可瞭解性之要件，且應以誠實信用之方法為之。經查，被告93年間訂定之區段徵收拆遷安置計畫第6 條雖有規定「如有特殊情況應增加配售者，得報請市長簽准」，但所謂之「特殊情況」之文義抽象，被告並未作出任何判斷標準，或者解釋之規範，且在辦理拆遷說明會時，被告所屬地政處人員一再強調，係以門牌作為「住宅單位」作為安置及補助之標準，故人民根本無從知悉所謂辦理增加配售之標準。因此，當被告94年10月18日府地發字第09422460100 號來函時，其第3 項雖稱「…有合理增加配售市民住宅之正當理由時，應敘明理由並檢附相關證明文件，於94年10月27日前…提出申請。」等文義，但如同前述，當時被告所謂之增加配售標準根本尚未制定，且所謂之合理配售之定義及情況為何，根本無人知悉，原告等拆遷戶實無從據以申請，則原告於當時無法且不知得向被告請求增加配售，若謂原告未於94年10月27日前提出請求，而拒絕原告之申請，則被告之裁量不免過苛，亦顯失公平。因此，被告以原告未於94年10月27日前提出請求，拒絕原告辦理增加配售之申請，實已違反上開行政程序法第8條規定，其處分因違反誠實信用原則而違法不當。
⑵次按，上開函文之主旨為「台端申請配售本市士林官邸
北側地區市民住宅一案，本府核定照准，請查照。」，意即當時原告已經被告審核拆遷完畢，故被告來函認資格符合核准配售，顯見該函係通知原告核定結果，並非通知原告得申請增加配售（如何申請？申請之要件為何？），更何況，原告已辦理拆遷完畢，原居住之住宅已經騰空，如何再提出被告所稱之合理配售之條件或理由？則被告以原告未提出合理配售之條件或理由，拒絕原告增加配售之申請，實亦欠缺公平性，有違上開行政程序法第8 條規定，而屬一違法不當之行政處分。
⑶第按，被告辯稱其已於94年10月18日函中以說明三載明
有合理增加配售市民住宅時，應於94年10月27日前以書面方式提出申請，原告至遲至隔年始以陳情書方式申請，與上開函釋所定期間不符云云，惟查：
①上開函文之主要係為說明原告已核予配售市民住宅，
並發放補償費用，並非通知原告得申請增加配售，此觀諸該函文之主旨（臺端申請配售本市官邸北側地區市民住宅一案，本府核定照准，請查照。）及說明二（本府訂於94年10月25日上午9 時至12時、下午1 時30分至4 時……發放房租津貼補助費用……）即可得知。
②更何況，該函釋中並未說明申請增加配售之要件，且
原告當時已於原住宅處搬遷騰空，如何再提出被告所稱之合理配售之條件？③再者，原告謹遵被告所定搬遷期日內（94年10月底前
）搬遷完畢，原告於系爭建物之所有物品皆已搬遷清空後，被告始來函告知可申請增加配售市民住宅，而原告接獲被告上開函釋距申請增加配售期限僅不到10日，被告並未給予原告合理之申請期限，被告之行政行為難謂無違反誠信原則。
④甚者，被告所訂之時間（即94年10月18日府地發字第
09422460100 號函所訂之94年10月27日前）僅一行政機關之行政作業時間，並非法律所規定之不變期間，原告既符合增加配售之條件，被告不得僅以一行政作業時間即限制人民權利之行使。
⑤更何況，被告依據系爭增加配售處理原則，認原告未
於該原則所定94年10月27日前之期限申請，而以原處分否准原告所請，但上開處理原則係由被告直至94年11月7 日，方以府地發字第09422458900 號函公告，早已逾越其所謂得申請之期限，其又如何能期待該處理原則在94年11月7 日為公告前，原告即能於94 年10月27日前知悉該原則，以及依據該原則向被告申請？因此，被告辯稱原告逾期申請，實有違誠信原則。
⑥另依行政程序法第165 條規定：「本法所稱行政指導
，謂行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行為。」，而人民因信賴行政機關之行政指導而行為或不行為，但事後行政機關之行為與先前之指導不一，使人民對先前之指導產生信賴時，應給予人民信賴之保護。
⑦而被告於93年間執行區段徵收拆遷安置計畫，因原告
所有之系爭建物位於上述之徵收區段內，因而有該拆遷安置計畫之適用，而該拆遷安置計畫第6 點雖有規定：「本區拆遷安置戶如情況特殊，有合理增加配售市民住宅之正當理由時，得由本府地政處視個案情形，簽請市長核准後專案處理」，然原告及其他拆遷戶所組成之自救會於93年2 月26日於臺北市議會由吳碧珠議長主持之協調會開會及歷次被告所舉辦之說明會時，被告所屬地政處人員一再強調，區內安置及補助標準，係以門牌為單位作為安置原則，換言之，1 門牌僅配售1 戶，現場包括原告在內之其他住戶，均有表達上開原則並未考慮到1 門牌內不僅僅有1 戶居住之事實，如僅按1 門牌配售1 戶，有其不公平及不合理之處，希望被告可以放寬配售原則，惟該人員於協調會及歷次說明會中仍堅持維持上開結論，並要求原告等必須於94年10月底前搬遷，原告謹遵被告之命而於94年9 月底搬遷完畢，並相信被告所指導之1 門牌僅配售1 戶之原則，而未再積極爭取配售2 戶。
⑧況被告94年10月18日函，僅稱：有合理增加配售市民
住宅之正當理由時，應敘明理由並檢附相關證明文件，惟所謂合理配售之定義及情況為何，根本無人知悉，原告仍信賴被告所謂1 門牌僅配售1 戶之原則，以致未能據以申請。而被告所謂1 門牌僅配售1 戶之行政指導行為（信賴基礎），其形同公權力之行使，以致原告相信被告所為之指導行為而並未積極為增加配售之申請（信賴表現），導致原告喪失增加配售之損失，反觀當時仍有其他住戶，因未遵期遷出，以致於94年10月18日函來函後，於被告協助下申請增配後，始遷出該徵收區域，倘維持被告駁回原告申請之處分，無啻於宣告：遵照被告指示行事，最後竟然喪失其應有之權利，令人民情以何堪。因此，原告要求被告依照信賴保護原則補償人民損失，即按系爭拆遷安置計畫及系爭增加配售處理原則重新提出增配之申請並給予增加配售市民住宅，以保障人民正當合理之信賴，於法並無不合。
⑨由上可知，原處分及訴願決定確實已違反誠實信用及信賴保護原則，實無維持之必要。
3.原處分及訴願決定違反平等及禁止差別待遇原則：⑴依行政程序法第6 條規定：「行政行為，非有正當理由
，不得為差別待遇。」原告於搬遷前，原所有之系爭建物本即區隔為2 個獨立戶，並由原告夫婦、原告長子吳惠琪夫婦及蔡志婕、蔡志謙、吳曉翰、吳曉非等分別居住於內，該住宅內不僅有2 個獨立戶得單獨出入之通道，且有2 間廚房、2 間衛浴廁所及2 間相連之居室與非居室（見原告於96年3 月23日向內政部訴願審議委員會提出陳述意見書附件4 之圖1 至圖5 、圖8 、圖9 、圖11及圖12），顯然已符合增加配售處理原則第4 條第2項規定「前項所稱住宅單位，係指含1 個以上相連之居室及非居室建築物，有廚房、廁所等供家庭居住使用，並有單獨出入之道路，可供進出者」之要件，當可為增加配售之申請。更何況，該區段其他住宅與原告住宅情形相同之住戶，均得以申請增加配售，而被告亦未予拒絕，則被告僅拒絕原告之申請，顯然對原告為差別待遇，其拒絕原告申請之處分，實已違反上開行政程序法第
6 條規定，而違反公平及禁止差別待遇原則之違法處分。
⑵而被告所否認之「獨立戶2 」之廚房照片，係由吳惠琪
夫婦作為廚房使用，而被告所質疑之抽油煙出風口，實際上是裝有抽風機，以供吳惠琪夫妻平日烹煮輕食之用，並非一般氣窗，且吳惠琪既已另組成家庭，平時自己開伙煮食亦有可能，而現代人與長輩烹煮習慣多有不同，吳惠琪夫婦亦多烹煮輕食，故無須安裝抽油煙機，而以抽風機代之，是以，被告片面認為獨立戶2 之廚房照片，並非作為廚房使用，實屬率斷。
4.被告所發布之增加配售處理原則，涉及人民財產權之重大限制，不應「事後」再以行政規則發布，讓人民無所遵循：
⑴按行政程序法第159 條第2 項第2 款規定：「行政規則
包括下列各款之規定︰……二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」本件被告所發布之增加配售處理原則係為解釋並執行「拆遷安置計畫中」第6 點中何謂情況特殊、可申請增加配售之情況，屬於解釋性、裁量性之行政規則至明，而此種解釋性或裁量性之規則，因係規定行政機關及公務員處理人民有關行政事務應遵循之內規，對人民而言，自可能產生事實上之效力，亦即發生間接對外效力，故行政程序法第160 條第2 項規定：「行政機關訂定前條第2 項第2 款之行政規則，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。」設若行政程序法第160 條第2 項之規定並非為因該行政規則會產生對外效力，而欲保障人民權利義務之行使，則依行政程序法第160 條第1 項僅將行政規則下達於下級機關或屬官即可，何須明訂第2 項？且被告亦於94年11月7 日經該處理原則發布並刊登台北市政府公報，由此可知被告亦認為該「處理原則」為一對外，對人民權利義務產生影響之行政規則，既然該處理原則係依對外對人民權利義務產生影響之行政規則，行政機關於申請時間經過後始行發布，人民並不能事先知所遵循，則被告以此處理原則限制人民權利義務之行使，則與行政程序法之立法目的不符。設若允許行政機關先為行政行為，事後再補行立法之程序，則行政程序法保障人民知悉該裁量性行政規則之意義何在？⑵被告94年10月18日府地發字第09422460100 號函所為告
知申請增加配售市民住宅時，上開處理原則根本還未發布，被告事後再補行行政程序法所規定之程序，然行政程序法明訂公布於政府公報之目的在於事先讓人民知所依循，以保障人民權利義務之行使，惟本件被告卻本末倒置，試問，人民事先如何明瞭被告對於申請增加配售之裁量之基準何在？又如何為申請配售之申請？⑶尤有甚者，被告發布增加配售處理原則之前，竟有人民
已先申請，事後並通過申請增加配售，而通過申請配售者之條件又恰巧符合該處理原則之標準，如此巧合，實令人匪夷所思。
⑷被告辯稱其所訂之裁量基準係供其公平審慎處理增加配
售市民住宅申請案件之依循，並非提供民眾申請增加配售市民住宅時，據以修建住宅或補正資料之參考云云，然考查行政程序法立法理由：行政規則在行政運作中，經常會對人民發生間接的影響力，為避免行政機關藉由繁雜的內部程序，導致人民無法立即的保障其權利，故明定行政規則必須公布，使行政程序更趨於透明化。由此觀之，本件民眾是否會修建住宅或補正資料以符合增加配售之申請，此乃關係承辦機關所為之行政行為是否有足夠之配套措施防範人民以不正當之手法爭取增加配售，而非事前拒不告知申請增加配售之條件，黑箱作業，而嗣超過申請時間以後，再公布處理原則，然被告公布之處理原則，因已超過申請時間，不會也不准有人民再持處理原則據以申請，那麼試問，已超過人民申請時間所為公布下達之行政規則，被告除了形式上為其所發布之行政規則以求符合法定程序外，有何意義？此益證被告所為之行政行為違反行政程序法之誠實信用原則，且該處理原則因事後發布，實質上違反行政程序法第160條第2項之立法目的而無效。
5.再者，從被告答辯可知，被告深怕人民為增加配售之申請，因此遲遲不肯告訴人民何種資格條件下可為申請，因此從歷次以來的說明會、協調會，均不願明白表示有何特殊情況可為例外之申請，甚至於歷次說明會及協調會時，一再「強調」1 門牌1 戶，就算是該建築物為「共有」者，也僅配售1 戶之原則，試問，原告等聽聞被告所為之指導，連建築物為共有者都僅能配售1 戶，原告力爭無效之下，當然僅能遵照指示搬離原址。更何況，今原告並非無申請增加配售之資格，被告所定之申請時間僅為被告行政作業之時間，並非法定不變或喪失權利之期間，被告有何權利拒絕人民之請求。
6.本案原告請求增加配售市民住宅的法律上依據為系爭拆遷安置計畫第6點及系爭增加配售處理原則第3點之規定。
㈡被告主張之理由：
1.本件相關法令規定：⑴行政程序法第159 條第2 項規定：「行政規則包括下列
各項之規定：…二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」第160 條第2 項規定：「行政機關訂定前條第2 項第2 款之行政規則，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之」第161 條規定：「有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。」⑵土地徵收條例第44條第1 項第4 款規定：「區段徵收範
圍內土地，經規劃整理後，除依前條規定配回原管理機關外，其處理方式如下：……「四、國民住宅用地、安置原住戶或經行政院專案核准所需土地得以讓售。」⑶區段徵收實施辦法第17條規定：「區段徵收範圍內合法
建築改良物需辦理拆遷安置者，由需用土地人會商直轄市或縣（市）主管機關訂定拆遷安置計畫。」⑷為依規定妥適安置臺北市士林官邸北側地區原住戶，被
告爰據以訂定士林官邸拆遷安置計畫，並於93年8 月30日公告實施，同年11月4 日公告修正。該計畫第3 點規定：「本地區內必須全部拆除之合法建築物及民國83年12月31日以前之違章建築，其所有權人為本計畫依規定應安置之原住戶。」第4 點規定：「（一）本地區內必須全部拆除之合法建築物及民國77年8 月1 日前之違章建築，其所有權人應於規定期間內，自行選擇下列方式之一向被告申請。逾期未申請者，被告得逕依『發給安置費用』方式辦理安置。經核定安置方式者，不得變更安置方式。1.區內安置：由被告於本地區之市民住宅區興建市民住宅，配售予本地區依規定應安置之原住戶，並於等候期間至進住為止，一次發給補助房租津貼新臺幣36萬元整。」第6 點規定：「本區拆遷安置戶如情況特殊，有合理增加配售市民住宅之正當理由時，得由被告地政處視個案情形，簽請市長核准後專案處理。」。⑸為統一認定事實及行使裁量權，以執行系爭拆遷安置計
畫，被告爰另訂定系爭增加配售處理原則，且依行政程序法第160 條規定於94年11月7 日發布實施並刊登臺北市政府公報，該處理原則第4 點規定：「申請增加配售市民住宅者，須為拆遷公告前2 個月於本地區設有戶籍，並有居住事實之現住人口，且居住之建物，須符合住宅單位之規定。前項所稱住宅單位，係指含1 個以上相連之居室及非居室建築物，有廚房、廁所等供家庭居住使用，並有單獨出入之道路，可供進出者。」
2.卷查本件行政處分合法妥適，說明如下：⑴系爭建物位於士林官邸北側地區區段徵收範圍內，且原
告選擇以「區內安置」方式辦理拆遷安置，經被告以94年10月18日函核定照准配售1 戶市民住宅，並由原告於94年10月19日簽收完成送達程序。同函說明三已載明：
「又臺端如因情況特殊，有合理增加配售市民住宅之正當理由時，應敘明理由並檢附相關證明文件，於94年10月27日前以書面方式向被告地政處土地開發總隊提出申請。」；惟原告遲至隔年即95年11月21日始以陳情書陳請補件方式辦理申請，自與被告94年10月18日上開號函所定期限不符，故被告以原處分否准所請，行政處分合法妥適。
⑵按被告93年11月4 日府地五字第09323024000 號公告修
正之拆遷安置計畫第4 點規定：「（一）本地區內必須全部拆除之合法建築物及民國77年8 月1 日前之違章建築，其所有權人應於規定期間內自行選擇下列方式之一向被告申請。」第6 點規定：「本地區拆遷安置戶如情況特殊，有合理增加配售市民住宅之正當理由時，得由被告地政處視個案情形，簽請市長核准後專案處理。」是以士林官邸北側地區原住戶自認有合理增加配售市民住宅正當理由時，應於被告規定期限內提出申請。被告於94年11月7 日府地發字第09422458900 號令訂定增加士林官邸配售住宅處理原則係依行政程序法第159 條第
2 項規定所訂之裁量基準，以供被告公平審慎處理增加配售市民住宅申請案件之依循，並非提供原告等拆遷戶申請增加配售市民住宅時，據以修建住宅或補正資料之參考，該處理原則之法定程序完備周延，於法並無不合。
⑶原告提供系爭建物照片僅可判識有2 個單獨出入口、2
個衛浴設備、1 個廚房及2 個以上居室等設置情形，並無法證明有2 間廚房，且所標示之「獨立戶2 」之廚房照片，以結構判斷，非為抽油煙出風口，應屬一般房間氣窗，確難判定有作為廚房使用；而士林官邸北側地區已於95年2 月間完成地上物拆除，被告亦無從進行實地查證。是以，原告未能於規定期間內申請增加配售市民住宅，且所提佐證資料無法證明系爭建物具2 個住宅單元，不符合士林官邸增加配售住宅處理原則第4 點規定，故被告否准原告申請增加配售市民住宅，並無違誤。⑷原告業依被告94年10月18日函於94年10月25日辦理具領
房租津貼，卻未依同函所定期限檢附相關證明文件提出增加配售市民住宅申請，而於申請期限屆滿後年餘，且士林官邸北側地區地上物皆已拆除無從實地查證後，方以個人疏忽為由申請補件，請求重新認定，顯不合理且不符規定，被告依規定否准原告申請增加配售市民住宅洵屬妥適，且符合公平原則。
3.被告依土地徵收條例第44條第1 項第4 款及區段徵收實施辦法第17條規定，爰訂定系爭拆遷安置計畫，並於93年8月30日公告實施，同年11月4 日公告修正。又為公平審慎處理士林官邸北側地區增加配售市民住宅申請案件，被告遂依行政程序法第159 條第2 項規定訂定統一裁量基準之增加配售處理原則，並依同法第160 條規定於94年11月7日發布實施並刊登臺北市政府公報，以有效拘束被告所屬地政處暨其所屬土地開發總對執行拆遷安置計畫，故該處理原則之法定程序完備周延，於法並無不合。原告所謂該處理原則並無法源依據，恐有誤解。
4.士林官邸北側地區市民住宅之配售係屬土地徵收條例規定之法定補償以外之救濟行為，凡符合規定之原住戶得於被告規定期間內自行選擇安置意願，且區內原住戶自認有合理增加配售市民住宅之正當理由時，應於被告94年10月18日府地發字第09422460100 號函規定期限內（94年10月27日前）敘明理由並檢附相關證明文件提出申請。惟原告逾規定期限年餘，始以陳情書陳請補件方式辦理申請，自與上開94年10月18日號函所定期限不符，故被告以原處分否准所請，行政處分合法妥適。矧原告於95年12月25日訴願書內亦自認有所疏失，尚不能將原告個人之疏忽歸責於被告。
5.增加配售市民住宅之期限為94年10月27日，在此之後申請的案件，被告均為一律駁回，並無差別待遇。
理 由
一、原告起訴主張：原告係被告辦理之臺北市士林官邸北側地區區徵收計畫範圍內必須全部拆除之合法建物之所有權人，原選擇以配售市民住宅一戶之區內安置方式，並經被告核准在案；惟系爭建物實包含2 獨立戶，分別為原告及原告之子吳惠琪夫婦2 戶居住，故原告具有合理增加配售市民住宅之正當理由，乃向被告提出系爭申請，詎遭被告違法否准，為此依系爭拆遷安置計畫第6 點及系爭增加配售處理原則第3點，訴請如聲明所示云云。
二、被告則以：被告於94年10月18日以府地發字第09422460100號函核定照准配售1 戶市民住宅予原告，於同函已載明原告如因情況特殊，有合理增加配售市民住宅之正當理由時，應敘明理由並檢附相關證明文件，於94年10月27日前以書面方式向被告地政處土地開發總隊提出申請，此一函文已於94年10月19日送達原告，惟原告遲至隔年即95年11月21日始以陳情書陳請補件方式辦理申請，而系爭建物亦早已於95年2 月即已拆除無從實地查證，故被告以原處分否准所請，行政處分並無違誤等語置辯，求為駁回原告之訴。
三、本件兩造不爭原告係被告辦理之臺北市士林官邸○○○區區段徵收計畫範圍內必須全部拆除之合法建物之所有權人，原選擇以配售市民住宅一戶之區內安置方式，並經被告核准在案，而原告係於95年11月21日具「陳情書」向市議員陳情請求增加配售市民住宅，經議員轉送被告，依人民申請事件處理，此有被告94年10月18日函及原告之「陳情書」在本院卷頁24及41以下可按，堪認為真實。
四、是本件之爭執，在於：㈠原告之申請是否合於系爭拆遷安置計畫第6 點之規定？㈡原告之申請是否合於系爭增加配售處理原則之規定？
五、經查：㈠按土地徵收條例第4 條第6 項規定：「區段徵收範圍勘選、
計畫之擬定、核定、用地取得、拆遷補償、工程施工、分配設計、地籍整理、權利清理、財務結算及區段徵收與都市計畫配合等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」第44條第1 項第4 款規定：「區段徵收範圍內土地，經規劃整理後，除依前條規定配回原管理機關外，其處理方式如下：……
四、國民住宅用地、安置原住戶或經行政院專案核准所需土地得以讓售。」又按區段徵收實施辦法第1 條規定：「本辦法依土地徵收條例( 以下簡稱本條例) 第4 條第6 項規定訂定之。」第17條規定：區段徵收範圍內合法建築改良物需辦理拆遷安置者，由需用土地人會商直轄市或縣（市）主管機關訂定拆遷安置計畫。」㈡又按系爭臺北市士林官邸北側地區區段徵收拆遷安置計畫第
3 點規定：「安置資格：（一）本地區內必須全部拆除之合法建築物及民國83年12月31日以前之違章建築，其所有權人為本計畫依規定應安置之原住戶。…。」第4 點規定：「安置方式：（一）本地區內必須全部拆除之合法建築物及民國77年8 月1 日前之違章建築，其所有權人應於規定期限內，自行選擇下列方式之一向本府申請。逾期未申請者，本府得逕依『發給安置費用』方式辦理安置。經核定安置方式者，不得變更安置方式。1.區內安置：由本府於本地區之市民住宅區興建市民住宅，配售予本地區依規定應安置之原住戶，並於等候期間至進往為止，一次發給補助房租津貼新臺幣36萬元整。2.發給安置費用：放棄承購市宅者，每一門牌建物發給安置費用臺幣72萬元整。……」第5 點規定：「區內安置標準：合於4 之（一）規定之建築物所有權人，於本地區縱其擁有數個門牌者僅能配售市民住宅1 戶，其餘門牌建物發給安置費用；其為共有者，得由共有人於規定期限內自行協調由1 人配售1 戶市民住宅或配售1 戶市民住宅由全體共有人共有。」第6 點規定：「本區拆遷安置戶如情況特殊，有合理增加配售市民住宅之正當理由時，得由本府地政處視個案情形，簽請市長核准後專案處理。」㈢由上開之規定可知，系爭拆遷安置計畫係依土地徵收條例第
4 條第6 項所授權訂定之區段徵收實施辦法第17條之規定，由系爭土地之需用土地人兼直轄市主管機關即本件被告訂定之。依系爭拆遷安置計畫第4 點規定，由被告於該地區之市民住宅區興建市民住宅，配售予該地區依規定應安置之原住戶，再於第5 點規定區內安置之標準，原則上1 個建築物所有權人配售1 戶市民住宅，縱其擁有數個門牌者，亦同。惟復於第6 點規定以，拆遷安置戶如情況特殊，有合理增加配售市民住宅之正當理由時，得由被告地政處視個案情形，簽請市長核准後專案處理，而究竟何謂情況特殊？何謂有合理增加配售市民住宅之正當理由？則並未進一步規定，依其內容，被告自行留有裁量之空間。基於行政權與司法權分立之立憲精神，此際，行政法院應僅就被告有無為合義務性之裁量，即是否有不適用其裁量基準，而有違反平等原則（或行政自我拘束原則）而為審查。
㈣查被告嗣為合法有效執行系爭拆遷安置計畫，復發布系爭臺
北市士林官邸北側地區區段徵收原住戶增加配售市民住宅處理原則以為前揭計畫第6 點「情況特殊，有合理增加配售市民住宅之正當理由」之裁量基準，其中第3 點規定：「申請增加配售市民住宅者須符合下列資格之一：（一）建物為共有經自行協調由1 人選擇配售1 戶市民住宅予以區內安置者，該未獲安置之他共有人。（二）已獲區內安置建物所有權人之3 親等內之血親或為2 親等內之姻親。」第4 點規定：
「申請增加配售市民住宅者，須為拆遷公告前2 個月於本地區設有戶籍，並有居住事實之現住人口，且居住之建物，須符合住宅單位之規定。前項所稱住宅單位，係指含1 個以上相連之居室及非居室建築物，有廚房、廁所等供家庭居住使用，並有單獨出入之道路，可供進出者。」第5 點規定：「申請增加配售市民住宅戶數原選擇區內安置戶數之和，不得超過下列規定之一：（一）該建物所有住宅單位總數。（二）該建物設籍總戶數或共有人數。」核以上各點，並無牴觸上開法律或命令，原告以之為本件申請之依據，被告據以為申請之准駁，應予尊重；因此，本件之爭執其實在於原告是否合於系爭增加配售處理原則第3 點所規定之增加配售市民住宅之資格？系爭建物是否合於同原則第4 點及第5 點規定之有2個住宅單位？㈤按系爭增加配售處理原則第3 點係規定：「申請增加配售市
民住宅者須符合下列資格之一：……（二）已獲區內安置建物所有權人『之3 親等內之血親或為2 親等內之姻親』。」，又第4 點係規定「申請增加配售市民住宅者，須為拆遷公告前2 個月於本地區設有戶籍，並有居住事實之『現住人口』，『且居住之建物，須符合住宅單位之規定』」，是可知得依該規定申請增加市民住宅者，並非已獲區內安置建物之所有權人本人即原告，而應係現住之其他親屬即其3 親等內之血親或為2 親等內之姻親，是原告實非適格之申請人，合先指明。
㈥退一步言，縱寬鬆認定原告亦屬適格之申請人，本件仍不符合被告所定放寬配售之規定，茲說明如下：
1.按上開原則第4 點規定申請人居住之建物，須符合住宅單位之規定，已如前述，而所謂住宅單位，該點第2 項亦明文限定以：「係指含1 個以上相連之居室及非居室建築物，有廚房、廁所等供家庭居住使用，並有單獨出入之道路，可供進出者。
2.查依原告提出之系爭建物照片所示（見本院卷頁42以下，另有彩色版在訴願卷頁36以下），僅可見於同一門牌、同一大門內有2 個單獨出入口、2 間廁所（按看不到沐浴設備）及2 個以上居室等設置情形，關於廚房，則應係該標示為「獨立戶1 」裝置有抽油煙出風口者，至於該標示為「獨立戶2 」之廚房照片，以結構判斷，應非為抽油煙出風口，而應屬一般房間氣窗，被告認難判定有作為廚房使用，而不認為有2 個住宅單位，洵非無據。況查，士林官邸北側地區已於95年2 月間完成地上物拆除，為原告所不爭，被告實已無從進行實地查證，而被告早於94年10月18日函核定照准配售1 戶市民住宅之同時，即通知原告「臺端如因情況特殊，有合理增加配售市民住宅之正當理由時，應敘明理由並檢附相關證明文件，於94年10月27日前以書面方式向被告地政處土地開發總隊提出申請」，並於94年10月19日送達原告本人，此有上開函文及送達證書在訴願卷頁57以下可按，是原告如在上開期限內提出申請，或甚至只要在系爭建物被拆除前提出申請，被告均得進行實地查證是否確有2 個廚房，惟原告遲至隔年即95年11月21日始以陳情書陳請補件方式辦理申請，致本件有是否有2個廚房之事實不明之情事，依課予義務訴訟之舉證責任分配原則，自應由原告受此事實不明之不利益。
六、綜上所述，原告之主張，均無可採，被告就原告95年11月21日申請增加配售市民住宅1 戶之申請，予以否准，其結論並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、兩造其餘之陳述，於判決結果不生影響者，不予一一論述，附予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 5 月 15 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張瓊文
法 官 蕭忠仁法 官 王碧芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 5 月 16 日
書記官 徐子嵐