臺北高等行政法院判決
96年度訴字第02752號原 告 甲○○訴訟代理人 蕭元亮 律師被 告 行政院環境保護署代 表 人 乙○○署長）住同訴訟代理人 陳修君 律師
丁○○丙○○上列當事人間因濟助金事件，原告不服行政院中華民國96年6月27日院臺訴字第0960087330號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告以其配偶尹寶琳前為臺中市環境保護局清潔隊隊員兼駕駛，於民國（下同）95年8月19日13時50分駕駛車號000清潔車收完工區垃圾，返回區隊裝載廚餘桶後，準備將車輛開往停車位停放時，暈倒在駕駛座上，經送醫急救，不治死亡，經由臺中市環境保護局以95年9 月12日環清字第0951011040號函向被告機關申請核發清潔人員執行職務死亡濟助金。被告機關以95年9 月18日環署督字第0950074112號函復否准，原告申復結果，被告機關以95年10月18日環署督字第0950082556號書函復，仍不予發給。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉被告應作成給付原告濟助金新台幣1,000,000元之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告機關以尹寶琳死亡證明書記載死亡種類係病死而非意外死亡，不符合濟助規定予以否准，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈訴願決定書所述與事實未符：訴願決定行載「其於95年
8 月19日13時50分上班時，昏倒於清潔車駕駛座，經送醫急救，不治死亡」（在醫院死亡）核與本件訴外人尹寶琳係執行職務時於勤務處所倒下，經送醫於到院前死亡（在勤務所在地或於送醫途中死亡）之事實未符。
⒉被告違反「清潔人員執行職務死亡濟助金」發給規定：
⑴查「清潔人員執行職務死亡濟助金」本係國家體念清
潔人員執行之職務容易發生危險且收入低微，加之清潔人員職等不高，一旦遭受不幸，遺族生活難以為繼，為補其他相關給付辦法之不足，減輕遺族喪葬費用負擔，於87年7月1日經由社會各界捐贈及自國庫提撥經費成立「清潔人員執行職務死亡濟助基金」，以濟助執行職務時死亡之清潔人員遺族。此為濟助金之設立本旨，主管機關據茲頒訂「清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點」（以下稱管理要點）公布施行，俾以辦理濟助金之發給。依管理要點第8 條「本基金濟助對象依下列標準發給濟助金，另依其他法令規定發給之慰問金，得免抵充：（一）執行職務時死亡者：發給濟助金新台幣壹佰萬元。（二）上下班往返途中死亡者：發給濟助金新台幣伍拾萬元。」據前，管理要點中對於濟助金發給之條件，明文以「執行職務時死亡」為據，尹寶琳於上班執行職務期間死，揆諸上開規定，當無未符之處，且依台中市政府95年9 月25日府行庶字第0950194649號函說明四、內「經貴局查證尹員於95年8 月19日死亡係在工作場所和工作時間內發生，已符合因公死亡規定…」尹寶琳於執行職務時死亡之事實，洵堪認定，被告拒為核准發給濟助金，與法自有未符。
⑵按法律解釋，其典型解釋方法，係先文義解釋，而後
再繼以論理解釋。文義解釋，係指依照法文用語之文義及通常使用方式而為解釋，據以確定法律之意義而言，蓋法律係社會生活之規範，為全體社會構成分子而設，故須以通常意義，而為解釋。倘法有明文，且為一般受規範對象所明知，自不允有以法無明文而為補充或解釋之理。行政法令上倘無明文規定者，本非不得以他法規為特別或補充之規定，惟應以符合原法令意旨為首要，並受一般法律原則之拘束，對當事人為不利益時，類推適用他法令規範，尤應慎重，若法規範目的與性質非屬相同，逕自以它法令為類推，致與原法規範目的相左者，即難謂其類推適用與法有據。被告援引為照護公務人員為目的，而訂立之「公務人員因公傷殘死亡慰問金發給辦法」之規定，擴張解釋「執行職務時死亡」文義；增加人民之負擔，與法顯有違誤。
⒊被告違反行政程序法第4 條「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」規定：
⑴原處分違反「禁止不當聯結」之法律原則：被告執詞
辯稱「該基金將不足以支應」為否准發給原告濟助金之理由，按給付行政為國家行政手段之一，其給付相關規定之訂定，由行政機關依法令為之；人民因信任行政作用而享有利益，行政機關於法令未修訂或廢止前，自應負給付之責，縱給付行政為高權行政之屬，行政機關亦不得以經費不足為由推諉塞責，任意於法令未修訂或廢止前肆意解釋，以達成其節縮支出之目的。況濟助金除社會捐助外，亦係依法編列預算成立，其支出當以符合法令規定為準繩，而非以濟助金不足以支付為藉口（況濟助基金亦未達無法支付之境），被告圖藉訴外人尹寶琳病史，漠視尹寶琳係於執行職務時死亡之事實，希冀達成其減少基金支出之目的。其所為，顯有違反「不當聯結禁止」之法律原則。⑵原處分違反「法明確性原則」：行政法明確性原則係
以「可預見性」「期待可能性」暨「可審查性」為要件，可預見性在使被規範對象於法律之構成要件及法律效果等，於事先可得預見，進而使被規範對象對於適用法律有所依據、遵循，以達成法律所欲達到之利益。管理要點內既然明定「執行職務時死亡」為濟助金發給之條件，被規範對象信賴其規範，於尹寶琳死亡後依法申請，被告卻以職權解釋，增加法律未有之規定，使原告無能預見法構成要件，縱被告認有增加限制之必要，亦應依法定程序修（增）訂管理要點，原告所為顯已違反「法明確性原則」，原處分及訴願決定殊不可採。
⒋糖尿病與尹寶琳之死亡，並無因果關係：所謂相當因果
關係，係以行為人之行為所造成的客觀存在事實觀察，依吾人智識經驗判斷，通常均有發生同樣損害結果之可能者，該行為人之行為，即與損害間有因果關係。尹寶琳死亡前，雖有糖尿病在身，惟其近年並無病發之情，其按時服用藥物，對病情可謂控制得宜，此有全民健康保險局就醫紀錄明細附卷可證，事發當日尹寶琳身體並無異樣。被告所據為否准處分之唯一依據「死亡證明書」，係由衛生所醫師依急診醫院告知，為開立證明之依據，對尹寶琳之死因，並未經醫事檢驗，僅以尹寶琳多年前病史為斷，被告機關對原告所為有利之主張及陳述，均未置一語；亦未為必要之調查。尹寶琳於到院前死亡，急診醫院中國醫藥大學附設醫院，以尹寶琳係到院前死亡拒予出具死亡證明，衛生所又依其意見為開立死亡證明之依據，其證據能力已屬有疑。被告未審酌相關，率以尹寶琳身患糖尿病為由，否認尹寶琳係於執行職務時死亡之事實，顯屬欠當。且糖尿病並非罕見疾病，現今社會罹患糖尿病者似非少數，糖尿病屬慢性長期性疾病，雖為心因性猝死原因之一，然尚非屬通常、均有之情形；被告逕以糖尿病為由，否准訴願人所請，對有利當事人事項漏未詳盡調查之義務，自欠允宜。
⒌本件發生時「清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點」規定內，並無「意外事件死亡者為限」之規定：
⑴查被告於答辯稱『因此「清潔人員執行職務死亡濟助
基金管理要點」第8、9點明定濟助對象係以清潔人員執行職務時或在上、下班途中發生意外死亡者為限』併附管理要點在卷可憑，惟查被告所附管理要點係96年3 月14日環署督字第0960019303號修正第3、第8、第9點版本，故尹寶琳係於95年8月19日死亡；斯時，管理要點內並無被告所稱以意外死亡者為限之規定。⑵復查行政院人事行政局95年6月2日局企字第09500132
471 號函，就有關清潔隊員因公殉職，其請領之清潔人員執行職務死亡濟助金是否與依公務人員因公傷殘死亡慰問金發給辦法規定發給之慰問金為同性質給付而應予抵充之解釋）略以：「茲以清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點第3 點規定，本基金由社會各界及獎勵實施資源回收及變賣所得款項運用辦法第2條第1 款所得款項6分之1捐贈，行政院及行政院環境保護署撥配相當金額籌集之。是以，清潔隊員執行職務時因公死亡，依清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點發給之濟助金，應毋庸抵充依本辦法發給之慰問金。」顯見濟助金之保護目的與被告所據以置辯之「公務人員因公傷殘死亡慰問金發給辦法」保護目的實屬有間。被告援引保護規範各異之法令，將原規定內未有之義務強加受規範對象，被告所為顯有不當聯結禁止之失；所持理由，顯不可採。
⑶再查被告辯稱其所為拘束受規範對象之95年6 月21日
發布解釋乙節，然該解釋之內容係增加原法規所無之限制，自已逸脫行政機關解釋法規之範圍。本事件發生當時，清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點之相關規定，慰助之對像確為執行職務死亡清潔隊員之遺族，並不分該死者為意外或非意外死亡之情形，被告機關未循修法而將適用範圍為限縮解釋，被告之解釋亦無法律明確授權，顯已侵害到受益人依法應取得之權利，該解釋自屬無效。
⒍被告違反「從新從優」原則：按「各機關受理人民聲請
許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢止或禁止所聲請之事項者，適用舊法規」中央法規標準法第18條定有明文。查本事件發生時之法規，原告本得依法請領濟助金100 萬元，惟事後被告機關為拒絕給付本件濟助金之申請而為原告「量身訂作」修改上開管理要點之規定，並以本事件發生後所修訂上開管理要點之內容，主張本事件依法不予給予濟助，顯有違前引中央法規標準法之規定。再者，上開管理要點修訂後，除增列「須意外身亡」之條件外，給付內容（原為100萬、50 萬，增列意外條件後調高至120 萬、60萬）亦經提高，顯然是限縮申請人之條件但提高給付之標準，足認被告拒絕給付濟助金與基金是否充裕無關。是以本事件既發生於法規修訂前，依從新從優原則，自應適用舊法規。
⒎本件尹寶琳死亡原因不明，死亡證明內所載原因，不得為本件是否給予濟助之依據：
⑴台中市西屯區衛生所出具死亡證明書，係為便於故尹
寶琳身後安葬作業，因中國醫藥大學附設醫院以故尹寶琳係到院前死亡為由，未出具死亡證明，原告為故尹寶琳身後事宜，乃向西屯區衛生所申請，醫師賴鐵依原告等陳述故尹寶琳曾有糖尿病史，據而填寫死亡證明書，但從未對尹寶琳為任何病理檢查或勘驗，是以賴鐵醫師所出具之證明僅係就尹寶琳過去之病史為推測，尚不得即認係尹寶琳實際上死亡原因。況賴鐵醫師為簡便市民安葬程序，減少遺族負擔而有所權衡，自屬情理之中，惟此，並不影響事實之爭執與認定。
⑵尹寶琳死亡固為心臟衰竭所致，惟案發當時正值盛夏
之中午，加以清潔員之工作煩重，須耗費大量之體力，尹寶琳亦有可能因熱衰竭或過勞而導致死亡，顯見導致心臟衰竭之原因，並非糖尿病而已。且觀諸故尹寶琳雖患有糖尿病，惟於死亡前並無病發或有可能病發之事跡可尋，逕以故尹寶琳糖尿病史遽以推斷其死亡原因，似嫌率斷。被告未斟酌所有，一口咬定故尹寶琳即死於糖尿病，恐有傷賴鐵醫師之初衷。
⑶原告本欲請賴鐵醫師到庭為證，經向西屯區公所詢問，公所人員稱賴鐵醫師似已辭世，併此陳明。
⒏綜上，被告既對故尹寶琳於執行職務時死亡並不爭執，
復又以管理要點內所無之理由否准原告之請求，請判決如訴之聲明。
㈡被告主張之理由：
⒈依據台中市環境保護局於95年9月12日以環清字第09510
11040 號函送該市清潔隊員尹寶琳死亡濟助金申請表所述：尹寶琳為清潔隊隊員兼司機，平常負責沿街收運垃圾工作於95年8月19日13點50分駕駛車號000清潔車收完工區垃圾，返回區隊裝載廚餘桶後，正要將車輛開往停車位停放時，突然暈倒駕駛座上經通報救護車立即送醫急救，仍不治因公殉職。並經原告簽名在案。
⒉按行政訴訟法第8 條所規定之一般之公法上給付訴訟，
係因人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，請求行政法院判令機關履行之訴訟。又此原告之給付請求權，須依行政法院之判決，直接可以實現者，始得提起一般公法上給付訴訟，然本件狀況與該等要件有異，原告於追加訴之聲明所請，顯無權利保護必要，請鈞院逕以駁回。
⒊本件被告所適用之法令，為96年3 月14日修正前，事件
發生時之「清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點」（即原告證物1），而非96年3月14日修正後之管理要點，原告所指被告違反「從新從優」原則容有誤解。
⒋被告審理清潔人員執行職務死亡濟助金之發給，係依據
「清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點」規定辦理，並未違反「禁止不當聯結」之法律原則及「法明確性原則」：
⑴依據清潔人員執行職務死亡濟助基金之設立宗旨，係
協助清潔人員因執行職務或在上、下班途中發生意外致死，救濟照顧遺族為前提，因此「清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點」第8、9點明定濟助對象係以清潔人員執行職務時或在上、下班途中發生意外死亡者為限。
⑵被告審理清潔人員執行職務死亡濟助基金之發給，除
依據「清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點」規定外，並參照公務人員因公傷殘死亡慰問金發給辦法第3 條：本辦法所稱因公受傷、殘廢、死亡，指因下列情事之一，致受傷、殘廢或死亡者：1.執行職務發生意外；2.公差遇險；3.在辦公場所發生意外，方符合因公死亡之規定。被告並於95年6 月21日以環署督字第0950049406號函，重申要點第8、9、11點濟助對象範圍以清潔人員執行職務時或在上、下班途中發生意外死亡者才給予濟助為審理依據函請各縣市政府知照。本案清潔隊員尹寶琳於95年8 月19日13點50分上班因猝發疾病死亡（依檢附台中市西屯區衛生所開立死亡證明書所載死亡原因為病死，直接引起死亡之疾病為糖尿病引起心室顫動），核與上開相關規定要件不符，被告95年9 月18日環署督字第0950074112號函復台中市環境保護局及95年10月18日環署督字第0950082556號函復原告，本案不符合上述管理要點之規定，故歉難辦理濟助。本案本署並未違反禁止不當聯結之法律原則及法明確性原則。
⑶被告為清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點之制
定機關，就訂定該管理要點目的之說明，應屬可採，且依該要點第9 點規定，本濟助金之發給，並不影響依其他法令規定發給之慰問金，被告以原告不符合濟助規定，否准發給濟助金，並無不妥，應予維持。
⒌「清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點」第8點濟
助對像範圍係以「執行職務遭遇危險事故而致死亡者」為限。
⑴被告於研擬「清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要
點」時，即係考量地方清潔人員執行公務意外死亡撫卹偏低，故核發濟助之對象本以「執行職務（包含往返執行上開公務者）遭遇危險事故而致死亡者」為限。
①首按「鈞長為體恤地方清潔隊員執行公務意外死亡
撫卹偏低……予以濟助金濟助……」「……以執行廢棄物清除處理及環境整潔維護等職務，遭遇危險事故而致死亡者為限（包括往返執行上開公務者）……」為87年6月15日本署廢管處研擬「清潔隊員因公死亡濟助金作業規定」時內簽說明所示。
②次按「基層環保單位意外濟助金」為行政院環保署
歲出計畫提要及分支計畫表（88年度）所列之分支計畫名稱及科目。
③再按「……其擔任之工作，如清掃街、清運垃圾、
清理水溝，容易發生意外車禍或被不明刀片、針筒、利刃及有毒害之廢棄物品所傷致意外死亡……予以特別濟助金濟助……」亦為本署說明「清潔隊員因公死亡濟助金作業規定」草案之內簽說明所示。
④依前揭之說明，依法條之歷史解釋足資證明管理要
點第8 點所稱「執行職務死亡」意指「執行職務遭遇危險事故而致死亡」。
⑤管理要點係於88年6 月17日所召開清潔人員執行職
務死亡濟助基金管理委員會第一次會議中通過，會議中僅修正草案第2、5、6、10等4條條文，修正定案版880617（即後來公告之管理要點）與草案依院修正版880525中第8 條規定皆為「本基金濟助對象以清潔人員執行職務時死亡為限」，另草案依院修正版880525係根據報院版修正，惟行院院認該要點之訂定權責屬本署，而要求本署本於權責自行核處，關於報院版第8 條規定，本署於草案依院修正版880525中，僅將第2項規定列於第9條，並將第1 項原文字「本基金濟助對象以清潔人員執行職務時，遭遇死亡者為限」潤飾為「本基金濟助對象以清潔人員執行職務時死亡為限」，茲補充說明如上。⑥惟不論係「本基金濟助對象以清潔人員執行職務時
，遭遇死亡者為限」或「本基金濟助對象以清潔人員執行職務時死亡為限」之用語，其立法原意皆係指「執行職務遭遇危險事故而致死亡」，應無疑義。
⑵為避免爭議，被告亦以函釋闡明管理要點第8、9、11
點之濟助對象以清潔人員執行職務時或在上、下班途中發生意外死亡者方符規定。
①依據大法官會議釋字第287 號解釋，行政主管機關
就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，應自法規生效之日起有其適用。
②查被告曾於94年1 月27日電話通知各縣市政府，有
關濟助金之申請限於意外死亡為限，且於95年6 月21日以環署督字第0950049406號函知各縣市政府，重申管理要點第8、9、11點之濟助對像以清潔人員執行職務時或在上、下班途中發生意外死亡者方符規定。該等解釋決非為本案量身訂作，亦未有限縮管理要點之意，僅係闡明管理要點第8、9、11點之濟助對象範圍，避免爭議。
③前揭函釋既係闡明管理要點第8、9、11點之濟助對
像範圍，應自法規生效之日起即有其適用，管理要點第8 點濟助對像範圍係以「執行職務發生意外死亡者」為限，並參照公務人員因公傷殘死亡慰問金發給辦法第3條據以辦理。
⑶另參照公務人員保障法第21條第2 項規定係明定「公
務人員『因公』受傷、殘廢或死亡者，應發給慰問金」，其所稱「因公死亡」依公務人員因公傷殘死亡慰問金發給辦法第3 條規定即指因「一、執行職務發生意外。二、公差遇險。三、在辦公場所發生意外。」所致始足該當，亦以意外及危險事故為限。
⑷故「清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點」第8
、點濟助對像範圍係以「執行職務遭遇危險事故而致死亡者」為限，應無疑義。
⒍「清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點」第8 點濟
助對像範圍既係以「執行職務遭遇危險事故而致死亡者」為限，猝發疾病死亡者並非「遭遇危險事故」，亦非與執行職務有直接因果關係，自應排除適用。
⑴按「第以警察人員慰問金發給辦法第4 條訂立說明理
由略以「一、參照公務人員因公傷殘死亡慰問金發給辦法第3 條規定訂定。」等語，而公務人員慰問金發給辦法第3條規定：「（第1項）本辦法所稱因公受傷、殘廢、死亡，指因下列情事之一，致受傷、殘廢或死亡者：一、執行職務發生意外。二、公差遇險。三、在辦公場所發生意外。（第2項）前項第1款所稱執行職務發生意外，指於執行職務時，發生意外事故；第2 款所稱公差遇險，指公務人員經機關學校指派執行一定之任務而遭遇危險，其時程之計算係自出發以迄完成指派任務返回辦公場所或住（居）所止；第3款所稱在辦公場所發生意外，指在處理公務之場所，於辦公時間內或指定之工作時間內，因處理公務而發生意外事故。（第3 項）依本辦法發給慰問金者，以其受傷、殘廢或死亡與第1 項各款因公情事之一具有直接因果關係者為限。」、第4條第1項規定：「（第
1 項）慰問金發給標準如下：…三、死亡慰問金：（一）死亡者，發給其遺族新臺幣1,200,000元。（二）因執行危險職務所致死亡者，發給其遺族新臺幣2,300,000 元。（三）因冒險犯難所致死亡者，發給其遺族新臺幣 3,000,000元。」，經查公務人員慰問金發給辦法係依據公務人員保障法第21條第3 項授權訂定，而公務人員保障法第21條第2 項規定即明定「公務人員『因公』受傷、殘廢或死亡者，應發給慰問金。」，亦即所謂公務人員『因公』受傷、殘廢、死亡，應以發生受傷、殘廢、死亡之事故與公務事由具有直接因果關係者為限。是公務人員慰問金發給辦法第
3 條列舉因公受傷、殘廢、死亡，為：執行職務發生意外、公差遇險、在辦公場所發生意外，自應以與公務具有直接因果關係者為限，始符母法授權之意旨。且公務人員慰問金發給辦法第3 條之訂立說明理由略以：「…有關於執行職務時、公差期間或辦公場所『猝發疾病』，而住院、殘廢或死亡者，應否發給慰問金一節，行政院人事行政局曾於90年11月8日及91年4月25日二次邀請銓敘部及有關機關開會研商獲致共識，以本辦法發給之慰問金係撫卹金之外加發給與，為符合本辦法規定之意旨及考量地方財政負擔問題，仍應以發生受傷、殘廢、死亡之事故與因公事由具有直接因果關係者為限，如係猝發疾病，尚非屬本辦法之適用範圍。」等語，及「銓敘部於…召開本辦法草案研商會議時，部分與會機關亦提出相同之意見，茲經詳慎研酌以，查為照顧公務人員遺族，配合84年7月1日退撫新制之施行，…對於因公『猝發疾病』以致死亡者之遺族，已給予較佳之照護，倘本辦法將猝發疾病列入因公事由，則除與訂定本辦法之意旨不合外，亦因本辦法之因公事由與公務人員撫卹法所定因公情事越趨一致，而易引起本辦法是否仍有存在必要之聯想，故未予將猝發疾病列入本辦法之因公事由，併予敘明。」等語，足見所謂公務人員因公受傷、殘廢、死亡，應以發生受傷、殘廢、死亡之事故應係意外、遇險等外來遽烈意外原因之直接結果，亦即該受傷、殘廢或死亡結果須與疾病或其他內發原因無直接關聯，方符慰問金發給辦法之法規本旨，並與撫卹金之給與相區別。故公務人員於執行職務時或於辦公場所或奉派出差時「猝發疾病」，致受傷、殘廢或死亡，其受傷、殘廢或死亡與意外、遇險等外來遽烈意外原因無直接關聯，尚不得依該辦法發給慰問金，殆無疑義。從而被告所主張警察人員慰問金發給辦法第4 條規定所稱因公受傷、殘廢、死亡，係指因執行職務發生意外、公差遇險、在辦公場所發生意外，乃不論從事內勤或外勤之人員皆有可能會發生之情況，而猝發疾病並非警察人員慰問金發給辦法適用範圍，即屬可採。」為鈞院96年度訴字第3205號判決所揭示。⑵次按「本法所稱因公受傷、殘廢、死亡，指因下列情
事之一，致受傷、殘廢或死亡者：一、執行職務發生意外。二、公差遇險。三、在辦公場所發生意外。」行為時慰問金發給辦法第三條定有明文。又按「一、……依本辦法（即公教員工因公傷殘死亡慰問金發給辦法）發給慰問金之條件，仍應以發生受傷、殘廢、死亡之事故與因公事由具有直接因果關係者為限。二、……本辦法第3條所稱『執行職務發生意外』，應符合下列條件：（一）須為執行職務時。（二）須遭受意外事故。」復經行政院人事行政局91年5月14日函釋在案。準此，公教員工因執行職務發生意外死亡，依慰問金發給辦法請領慰問金之條件，須為執行職務時遭受意外事故死亡，且死亡之事故與因公事由具有直接因果關係者為限。」「經台中市醫師公會以92年8月19日中市醫明字第797號函復略以：「故技工張富來係因『疾病死亡』而非『意外死亡』。腦幹出血死亡與因公事由之直接因果關係無從判定。」亦有台中市醫師公會92年8月9日中市醫明字第797號函附卷可憑。基此，張富來並非執行職務發生意外死亡，而係疾病死亡，縱使張富來之猝發疾病死亡與因公事由具有直接因果關係，亦核與慰問金發給辦法之規定不符。」為台中高等行政法院93年度訴字第296號判決所揭示。
⑶「復參以公務人員因公傷殘死亡慰問金發給辦法第3
條之訂立說明理由略以：「…有關於執行職務時、公差期間或辦公場所『猝發疾病』，而住院、殘廢或死亡者，應否發給慰問金一節，行政院人事行政局曾於90年11月8日及91年4月25日二次邀請銓敘部及有關機關開會研商獲致共識以，本辦法發給之慰問金係撫卹金之外加發給與，為符合本辦法規定之意旨及考量地方財政負擔問題，仍應以發生受傷、殘廢、死亡之事故與因公事由具有直接因果關係者為限，如係猝發疾病，尚非屬本辦法之適用範圍。」等語，及「銓敘部於…召開本辦法草案研商會議時，部分與會機關亦提出相同之意見，茲經詳慎研酌以，查為照顧公務人員遺族，配合84年7月1日退撫新制之施行，…對於因公『猝發疾病』以致死亡者之遺族，已給予較佳之照護，倘本辦法將猝發疾病列入因公事由，則除與訂定本辦法之意旨不合外，亦因本辦法之因公事由與公務人員撫卹法所定因公情事越趨一致，而易引起本辦法是否仍有存在必要之聯想，故未予將猝發疾病列入本辦法之因公事由，併予敘明。」等語。亦可見所謂公務人員因公受傷、殘廢、死亡，應以發生受傷、殘廢、死亡之事故與因公事由具有直接因果關係者為限，如係猝發疾病而與因公事由（公務）無直接因果關係者，並不在適用範疇。」「本件尚難認原告之發生高血壓性腦出血、進行開顱手術、氣管切開術及使用呼吸器，長期臥床，併發敗血症、肺炎併急性呼吸衰竭而死亡，與執行職務有相當因果關係，是其非屬因公事由受傷、進而死亡。被告認林豐程不符公務人員因公傷殘死亡慰問金發給辦法第3條「執行職務發生意外」之規定，否准發給因公死亡慰問金，洵無不合。」復為鈞院96年度訴字第470號判決所揭示。
⑷再按「認定受傷、殘廢或死亡與意外、遇險等外來是
否具相當因果關係，則應先認定有無意外、遇險等外來原因，再認定有無相當因果關係，若事件並非意外、遇險等外來原因，自無以其他條件推認相當因果關係之餘地。原告固主張原告配偶林雄鎮死亡係因在露天下執行公務，且室外天氣變化無常不易適應，導致心血管方面病變死亡，如果當天不是因公出差在外執行公務，即不會發生死亡事件云云，惟查在露天下執行公務，且室外天氣變化無常不易適應，係導致猝發急性心肌梗塞內發原因之條件，並非意外、遇險等外來原因致死亡，原告之主張誤解相當因果關係及其他條件之區別，自非可採。」亦為鈞院92年度訴字第2489號判決所揭示。
⑸故依前揭判決意旨，「清潔人員執行職務死亡濟助基
金管理要點」第8 點濟助對像範圍既係以「執行職務遭遇危險事故而致死亡者」為限，猝發疾病死亡者並非「遭遇危險事故」，亦非與執行職務有直接因果關係，自應排除適用。
⒎至於原告所稱「濟助金應毋庸抵充依本辦法發給之慰問
金」，僅係強調基於行政院及被告對於清潔人員之照顧，如發生符合「清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點」濟助對象範圍要件之情況亦得再發給濟助金，而毋須由符合「慰問金發給辦法」要件所發給之慰問金抵充（即扣除），並非指不符合「清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點」濟助對象範圍要件之情況亦得發給濟助金，併予陳明。
⒏本件尹寶琳死亡原因為病死而非意外事故，亦非與執行
職務有直接因果關係，依前揭判決意旨自應排除「清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點」第8點之適用。
⑴本件尹寶琳發生死亡時間係於95年8月19日，依95年8
月21日台中市西屯區衛生所開立合法而有效力之死亡證明書，其內容明載死亡原因為病死，直接引起死亡之疾病為糖尿病引起心室顫動，死亡原因並非意外事故，甚為顯然。
⑵另就當時情狀而言，95年8 月19日雖值盛暑，然該日
前後卻係當月最低溫（約攝氏24度），原告所稱心室顫動原因恐為中暑導致應不可採，且依鈞院92年度訴字第2489號判決意旨，縱係「室外天氣變化無常不易適應」，亦僅係「導致猝發急性心肌梗塞內發原因之條件，並非意外、遇險等外來原因致死亡」。
⑶此外，被告於辦理死亡原因為病死之濟助金案件時，
除非得證明死亡原因與先前職業傷害有相當之因果關係（如訴外人廖雅卿案），否則依法仍無法同意。
⑷是故本件尹寶琳死亡原因為病死而非意外事故，亦非
與執行職務有直接因果關係，且非職業傷害所致，依前揭判決意旨自應排除「清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點」第8點之適用。
⒐本件尹寶琳不幸因病死亡事件，遺族除依工友管理要點
第28點規定領取比照（非認定其符合該條要件）勞基法第59條第1項第4款補償標準之撫卹金129萬5,400元外，尚已領取勞保死亡給付（普通疾病死亡，非職業傷害死亡）142萬5555元，至於「因公死亡慰問金」120萬部分，台中市政府核認本件事實為「疾病死亡」而非「意外死亡」，與「公務人員因公傷殘死亡慰問金發給辦法」規定不符而未予核發。被告亦係因認定本件事實為「疾病死亡」而非「意外死亡」，不符「清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點」規定而未予核發濟助金（前所舉廖雅卿案，因勞保監理委員會認定其死因屬職業傷害，被告始依此認定該案為「意外死亡」，並核予濟助金，情狀與本件有所不同）。
⒑綜上，被告認事用法並無違誤，請判決如答辯聲明。
理 由
一、本件被告代表人原為陳重信，訴訟中變更為乙○○，業據被告新任代表人提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按行為時清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點第1 點規定「為加強清潔人員執行職務死亡之濟助，特設清潔人員執行職務死亡濟助基金。」第2 點規定「本要點所稱清潔人員，係指『廢棄物清理法』所稱執行機關內實際從事廢棄物清除、處理及環境清潔維護等相關之人員。前項人員包括隊員、技工、工友、駕駛、臨時工、代賑工等。」第8 點規定「本基金濟助對象以清潔人員執行職務時死亡者為限。」第9點規定，執行職務時死亡者，發給濟助金新台幣1 百萬元；上下班往返途中死亡者，發給濟助金新台幣50萬元，另依其他法令規定發給之慰問金，得免抵充。第10點規定「清潔人員發生第9 點各款情事之一者，由執行機關於事實發生之日起3 個月內填具申請表，並檢附死亡診斷證明書、事實經過報告書及同一順序遺族登記委託書等文件，層轉環保署轉管理委員會申請濟助，逾期不受理。濟助案件經簽請主任委員核可後，先行撥發濟助金，提請管理委員會會議追認。」
三、原告之配偶尹寶琳前為臺中市環境保護局清潔隊隊員兼駕駛，於95年8月19日13時50分駕駛車號000清潔車收完工區垃圾，返回區隊裝載廚餘桶後，準備將車輛開往停車位停放時，暈倒在駕駛座上，經送醫急救，不治死亡；原告遂經由臺中市環境保護局以95年9月12日環清字第0951011040號函向被告機關申請核發清潔人員執行職務死亡濟助金，被告機關以95年9月18日環署督字第0950074112號函復否准，原告申復結果，被告機關以95年10月18日環署督字第095008 2556 號書函復，仍不予發給。原告不服，提起訴願遭決定駁回各情，有臺中市西屯區衛生所醫師開具之死亡證明書、戶籍謄本、陳情書、原告95年9 月8 日濟助金申請表、臺中市環境保護局95年9 月12日環清字第0951011040號函、被告機關95年
9 月18日環署督字第0950074 112 號函、95年10月18日環署督字第095008 2556 號書函及訴願決定書等附原處分及訴願卷內可稽，自堪信實。
四、原告循序起訴意旨略以：依「清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點」第8條規定，執行職務時死亡者：發給濟助金新台幣壹佰萬元，管理要點中對於濟助金發給之條件，明文以「執行職務時死亡」為據，尹寶琳於上班執行職務期間死亡，已符合上開規定，且依台中市政府95年9月25日府行庶字第0950194649號函說明四、「經貴局查證尹員於95年8月19日死亡係在工作場所和工作時間內發生，已符合因公死亡規定…」尹寶琳於執行職務時死亡之事實，洵堪認定；本件發生時「清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點」規定內，並無「意外事件死亡者為限」之規定：被告拒為核准發給濟助金，與法自有未符；又管理要點內既然明定「執行職務時死亡」為濟助金發給之條件，被規範對象信賴其規範，於尹寶琳死亡後依法申請，被告卻以職權解釋，增加法律未有之規定，使原告無能預見法構成要件，縱被告認有增加限制之必要，亦應依法定程序修（增）訂管理要點，原告所為顯已違反「法明確性原則」；本事件既發生於法規修訂前，依從新從優原則，自應適用舊法規；再者，被告援引為照護公務人員為目的，而訂立之「公務人員因公傷殘死亡慰問金發給辦法」之規定，擴張解釋「執行職務時死亡」文義；增加人民之負擔，與法顯有違誤；又被告執詞謂「該基金將不足以支應」為否准發給原告濟助金之理由，原處分已違反「禁止不當聯結」之法律原則；又糖尿病屬慢性長期性疾病，雖為心因性猝死原因之一，然尚非屬通常、均有之情形，糖尿病與尹寶琳之死亡，並無因果關係，本件尹寶琳死亡原因不明，死亡證明內所載原因，不得為本件是否給予濟助之依據，被告逕以糖尿病為由，否准所請，自欠允宜；被告既對故尹寶琳於執行職務時死亡並不爭執，復又以管理要點內所無之理由否准原告之請求，自有違誤，爰請判決如訴之聲明云云。
五、原告之配偶尹寶琳為清潔隊隊員兼司機，平常負責沿街收運垃圾工作於95年8月19日13點50分駕駛車號000清潔車收完工區垃圾，返回區隊裝載廚餘桶後，正要將車輛開往停車位停放時，突然暈倒駕駛座上經通報救護車立即送醫急救，仍不治因公殉職，已如前述，此事實亦為原告95年9月8日濟助金申請表（申請事由）欄載明無訛，並經原告簽名在案；本件兩造爭點為行為時「清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點」第8 條規定濟助對象以清潔人員執行職務時死亡者為限，濟助對象範圍是否限以「執行職務遭遇危險事故而致死亡者」為限？原告以其配偶尹寶琳於執行職務中死亡，依上揭管理要點第8 點規定，申請發給濟助金1 百萬元，有無理由？經查：
（一）「清潔人員行職務死亡濟助基金管理要點」係由被告機關於88年6月17日所召開清潔人員執行職務死亡濟助基金管理委員會第一次會議中通過，會議中僅修正草案第2、5、6、10等4條條文，修正定案版880617（即後來公告之管理要點）與草案依院修正版880525中第8條規定皆為「本基金濟助對象以清潔人員執行職務時死亡為限」，另草案依院修正版880525係根據報院版修正，惟行院院認該要點之訂定權責屬被告機關，而要求被告機關本於權責自行核處；關於報院版第8條規定，被告機關於草案依院修正版880525中，僅將第2項規定列於第9條，並將第1項原文字「本基金濟助對象以清潔人員執行職務時，遭遇死亡者為限」潤飾為「本基金濟助對象以清潔人員執行職務時死亡為限」等情；有「清潔人員行職務死亡濟助基金管理要點」訂定過程及管理委員會第一次相關會議資料等附本院卷內可參；不論係「本基金濟助對象以清潔人員執行職務時，遭遇死亡者為限」或「本基金濟助對象以清潔人員執行職務時死亡為限」之用語，其制訂原意皆係指「執行職務遭遇危險事故而致死亡」，應無疑義。被告主張於研擬「清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點」時，係考量地方清潔人員執行公務意外死亡撫卹偏低，故核發濟助之對象本以「執行職務（包含往返執行上開公務者）遭遇危險事故而致死亡者」為限，自屬可採。
（二）依據大法官會議釋字第287號解釋，行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，應自法規生效之日起有其適用。被告機關為清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點之制定機關，為避免爭議，曾於95年6 月21 日以環署督字第0950049406號函知各縣市政府，重申管理要點第8 、9 、11點之濟助對象以清潔人員執行職務時或在上、下班途中發生意外死亡者方符規定，有被告95年6 月21日環署督字第0950049406號函附原處分卷及本院卷內可稽；上揭函釋，與該管理要點訂定原意亦屬相符；並未有限縮管理要點之意，僅係闡明管理要點第8 、9 、11 點之濟助對象範圍，以避免爭議。前揭函釋既係闡明管理要點第8 、9 、11點之濟助對象範圍之真意，依上開大法官解釋意旨，應自法規生效之日起即有其適用。另參照公務人員保障法第21條第2 項規定係明定「公務人員『因公』受傷、殘廢或死亡者，應發給慰問金」，其所稱「因公死亡」依公務人員因公傷殘死亡慰問金發給辦法第3 條規定即指因「1 、執行職務發生意外。2 、公差遇險。3 、在辦公場所發生意外。」所致始足該當，亦以意外及危險事故為限。
（三）「清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點」第8點濟助對象範圍，依上說明，既係以「執行職務遭遇危險事故而致死亡者」為限，則猝發疾病死亡者並非「遭遇危險事故」，亦非與執行職務有直接因果關係，自應排除適用。此參以公務人員因公傷殘死亡慰問金發給辦法第3條之訂立說明理由略以：「…有關於執行職務時、公差期間或辦公場所『猝發疾病』，而住院、殘廢或死亡者，應否發給慰問金一節，行政院人事行政局曾於90年11月8 日及91年4月25日二次邀請銓敘部及有關機關開會研商獲致共識以，本辦法發給之慰問金係撫卹金之外加發給與，為符合本辦法規定之意旨及考量地方財政負擔問題，仍應以發生受傷、殘廢、死亡之事故與因公事由具有直接因果關係者為限，如係猝發疾病，尚非屬本辦法之適用範圍。」等語，及「銓敘部於…召開本辦法草案研商會議時，部分與會機關亦提出相同之意見，茲經詳慎研酌以，查為照顧公務人員遺族，配合84年7 月1 日退撫新制之施行，…對於因公『猝發疾病』以致死亡者之遺族，已給予較佳之照護，倘本辦法將猝發疾病列入因公事由，則除與訂定本辦法之意旨不合外，亦因本辦法之因公事由與公務人員撫卹法所定因公情事越趨一致，而易引起本辦法是否仍有存在必要之聯想，故未予將猝發疾病列入本辦法之因公事由，併予敘明。」等語。亦可見所謂公務人員因公受傷、殘廢、死亡，應以發生受傷、殘廢、死亡之事故與因公事由具有直接因果關係者為限，如係猝發疾病而與因公事由（公務）無直接因果關係者，並不在適用範疇。」亦屬相同之見解。
（四）又被告機關所適用之法令，為96年3月14日修正前，事件發生時之「清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點」，而非96年3 月14日修正後之管理要點，原告所指被告違反「從新從優」原則容有誤解；再本案清潔隊員尹寶琳於95年8 月19日13點50分上班因猝發疾病死亡（依檢附台中市西屯區衛生所開立死亡證明書所載死亡原因為病死，直接引起死亡之疾病為糖尿病引起心室顫動），核與上開「清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點」第8 點規定要件不符，被告據以否准所請，尚難謂違反禁止不當聯結及法明確性之原則。
六、綜上所述，原告起訴論旨，並非可採。被告機關認原告申請配偶死亡濟助金100萬元，核與事件發生時即96年3月14日修正前「清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點」第8條規定要件未合，否准所請，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，並請求被告作成給付濟助金1百萬元之處分，為無理由，應予駁回。
七、兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 97 年 7 月 17 日
台北高等行政法院第六庭
審 判 長法 官 林文舟
法 官 陳鴻斌法 官 許瑞助上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 7 月 17 日
書記官 吳芳靜