臺北高等行政法院判決
96年度訴字第02757號原 告 甲○○訴訟代理人 張權律師複代理人 林永瀚律師被 告 經濟部代 表 人 乙○○（部長）訴訟代理人 程春益律師
胡元禎律師蘇宏杰律師上列當事人間因臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服行政院中華民國96年6 月5 日院臺訴字第0960085119號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：被告以原告未經許可，於民國（下同）93年12月28日經由第三地區投資事業新加坡聯合科技股份有限公司（UNITEDTEST AND ASSEMBLY CENTER LTD，以下簡稱聯合公司）與開曼群島商中芯國際集成電路製造有限公司合資（以下簡稱開曼中芯公司，前者持股30% 、後者持股51% ）經由英屬維京群島Semiconductor Manufacturing International （AT）Corporation ，在大陸地區投資設立中芯國際集成電路製造（成都）有限公司（以下簡稱中芯成都公司，其註冊資本額美金6,000 萬元），從事晶圓銲線型式封裝測試業務，原告持有聯合公司股權35,889,970股，持股市值折合約美金1,55
0 萬元，擔任董事會非執行主席，對該公司營運具支配影響力，違反行為時臺灣地區與大陸地區人民關係條例（以下簡稱兩岸人民關係條例）第35條第1 項規定，乃依同條例第86條第1 項規定，以95年10月3 日經審字第09502618810 號處分書處原告罰鍰新臺幣（下同）5 萬元，並命其自處分書送達日起6 個月內向被告投資審議委員會提出申請許可。原告不服，提起訴願，復遭行政院決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決
㈠、訴願決定及原處分均撤銷。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明：求為判決
㈠、原告之訴駁回。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、在大陸地區從事投資或技術合作許可辦法（以下簡稱大陸投資許可辦法）屬兩岸人民關係條例第35條第3 項授權被告訂定之授權命令，該辦法第4 條第2 項所謂「對該公司之經營具有支配影響力」屬一不確定之法律概念，惟不確定法律概念之運用，亦應明確或可得確定。法治國家之法律規範或依法授權訂定之法規命令，應符合法律明確性要件，即指法治國家之法律應具有預見可能性、衡量可能性及審查可能性。然立法者尚可衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念而為相應之規定，則不確定法律概念之運用，雖非法所不許，然依司法院釋字第432 號解釋意旨，如符合下列要件，即未抵觸法律明確性之要求。第一，不確定法律概念之規範意義須非難以理解，第二，必須具備「預見可能性」，即受規範者可憑其專業知識加以判斷、理解及預見，第三、須具備「審查可能性」，即可經由司法程序依照社會上客觀價值、職業倫理等，按具體情況加以認定及判斷。該辦法所謂「支配影響力」之要件，極為抽象，一般人並無法以其專業知識來判斷、理解或預見投資第三地區公司達何種程度始會對該公司有支配影響力，則該規範應不符合上述「預見可能性」之要件，與法律明確性原則相違，依釋字432 號解釋，該辦法第4 條第2項規定，即有違憲之虞，從而，依抵觸憲法原則所為之處分，即屬一違法之行政處分，依法應予撤銷。
㈡、退萬步言，縱認大陸投資許可辦法第4 條第2 項規定並非違反法律明確性原則而歸無效，惟被告判定是否具備「支配影響力」要件之判斷基準為「對第三地區公司持股達5%以上」或「為該第三地區最高持股者」、「對第三地區之投資金額達美金20萬元以上」、「擔任第三地區公司之董監事或總經理等」，此等標準之性質並非法律亦非基於法律授權所訂定之法規命令，更非被告依法發布或下達之行政規則，並無拘束一般人民及司法權之效力，僅為被告涵攝案件事實是否構成「支配影響力」要件之內部參考資料，並非放諸四海而皆準之原理，惟被告及訴願審議機關均將其奉為圭臬，並以之作為審查原處分是否違法或不當之依據，實有不妥。上開審酌標準，不僅不合時宜，類型化後不僅無法彈性運用之各類複雜事件，甚者，於適用個案後與所謂「支配影響性」之語意及內涵大相逕庭。此從公司治理之法理與上開審酌標準相互對照，即可明之。從而被告之「對公司持股達5%以上」、「對公司之投資金額達美金20萬元以上」等審酌標準，根本不必然或不可能取得任何一家公司之經營權，更遑論對該公司存有所謂之支配影響力。被告涵攝事實適用法律，所引用之基準，顯然不合時宜，亦與一般人之理解及預見有違。故是否構成「支配影響力」要件，應實質審查，而非僵化適用被告自為訂定不合時宜之審查基準。
㈢、再退萬步言，原告投資聯合公司，亦不違背被告審酌原告投資第三地區是否具備「支配影響力」要件之判斷基準：
１、原告投資第三地區公司未有「對第三地區公司持股達5%以上」或「為該第三地區最高持股者」等情事。而就「擔任第三地區公司之董監事或總經理等」而論，聯合公司資本額高達美金220,000,300 餘萬元，為世界前7 大半導體封裝測試服務公司，於93年2 月9 日在新加坡公開發行股票，該公司之董事局14席成員均來自世界不同國籍，原告並非唯一董事，亦非總裁及執行長，無從對聯合公司之投資產生支配影響力。原告雖擔任聯合公司董事局之非執行主席，負責召開該公司之董事會，惟非執行董事也不參與公司之日常營運，且董事局之投資決策係來自公司經營團隊之提案，再按新加坡法律表決，表決時原告僅有一表決權，並無決定權，聯合公司之經營策略絕非任何單一董事即有權決定，縱原告擔任聯合公司之董事，亦難使聯合公司撤回或停止對大陸地區之投資，從而原告對聯合公司投資第三地之決定實無支配影響力。況原告就聯合公司投資大陸之所有投資相關決策，均棄權而未參與任何審查及表決，亦可證明原告對於聯合公司投資大陸之經營策略，全然無支配權可言。
２、被告認定原告持有聯合公司股權35,889,970股，亦有違誤。此為原告擔任該公司董事會主席，於95年4 月16日聯合公司提供予投資審議委員會之持股證明文件。然上開持股證明，係依照新加坡公司法第50條之規定，將個人持股與原告擔任其他外國公司董事之該公司所有持股一併加總之股數，並非僅為原告個人於聯合公司之股數。再原處分書謂聯合公司於95年8 月之市價每股為新幣0.685 元，換算原告之實際持股5,802,590 股數計算，價值為新幣3,974,774 元，以新幣對美元之匯率0.632 計算，合美金2,512,057 元。又聯合公司資本額為美金223,738,000 元（截至95年6 月30日止），本件聯合公司出資金額美金3,000 萬元，僅占總資本額之13.4% ，原告之股權占0.052%，計僅間接投資中芯成都公司美金130,627 元，尚未達美金20萬元。又美金20萬元換算聯合公司的股本僅占資本額之0.00089%，對照如此龐大資本額之公司，原告個人充其量僅算是微不足道的小股東，因此以被告擬定「對公司之投資金額達美金20萬元以上」審酌標準來認定是否有支配影響力，完全與實際情狀不符。又依聯合公司95年4 月12日與10月16日之書面說明，原告僅持有5,802,59
0 股，佔聯合公司實收資本額0.39% 之股權。原告持有之股權比例，僅占聯合公司之極小部分，並非主要投資者，且未參與該公司之日常營運，無從控制聯合公司，並無控制權。
３、又訴願決定書理由以原告所提聯合公司95年10月16日出具之股權證明，係在原處分書作成後出具，核難執為本案應為免罰之論據云云，顯有誤會。原告於95年11月2 日向行政院訴願審議委員會提出訴願，檢附上開證明，僅在說明原告於95年4 月17日向被告投資審議委員會函覆說明時所檢附之95年
4 月12日聯合公司出具之持股證明內容，係包括個人持股及擔任其它外國公司董事之該公司持股。本案爭點，應以原告個人持股為限，並不包括原告擔任其他外國公司董事之該公司持股。被告及訴願審議委員會擴張論斷原告持有聯合公司股權35,889,970股，占公司總股權2.41% ，僅以原告95年4月12日之持股證明為依據，置原告另提95年10月16日之持股說明於不顧，顯屬率斷。依舉證責任分配之原則，被告就原告持有聯合公司之確實股數，尚未善盡舉證責任，鈞院應命其就此部分舉證，以實其說，否則空言無據，洵不足採。
㈣、按改制前行政法院39年判字第2 號判例意旨，被告既以原告未經許可赴大陸地區從事投資行為，違反兩岸人民關係條例第35條第1 項規定，而依同條例第86條第1 項規定處原告5萬元之罰鍰，原告受有不利益之行政處分，對於上揭不利益行政處分之構成要件及理由，被告自應負舉證責任以實其說。再按兩岸人民關係條例第35條規定，原告固不否認持有部分聯合公司之股權，惟實際上係由聯合公司投資位於大陸地區之半導體製造國際公司，乃公司之行為，並非原告個人行為，殊無將聯合公司投資之行為視為原告個人有在大陸地區從事投資、技術合作或商業等行為，而將聯合公司投資半導體製造國際公司所產生之權利、義務轉嫁由原告承擔之理，被告以聯合公司對大陸地區投資為由，逕以行政處分向原告科處罰鍰，該處分顯有違法之處。末按鈞院95年度訴字第1507號判決意旨，被告僅以原告擔任聯合公司之非執行主席，且個人投資額超過美金20萬元，逕認原告對聯合公司具有支配影響力云云，實難謂已盡其舉證責任，被告之主張實不可採。
二、被告主張之理由：
㈠、原告未經主管機關許可，在大陸地區投資之行為，已違反行為時兩岸人民關係條例第35條第1 項規定，原處分依同法第86條第1 項規定予以處罰，實為適法：
１、按兩岸人民關係條例第35條第1 項、第86條第1 項之規定，若臺灣地區人民違反該條例第35條第1 項規定之要件，即負有同法第86條第1 項規定之罰責。至於被告依兩岸人民關係條例第35條規定之授權，所訂定之行為時大陸投資許可辦法，其性質屬於法規命令，目的係在規範經許可之赴大陸地區投資行為，此除由法規名稱即可明悉外，由該辦法第2 條規定：「臺灣地區人民、法人、團體或其他機構在大陸地區從事投資或技術合作，依本辦法之規定辦理．．．」，亦可獲致相同結論。因此，大陸投資許可辦法第4 條第1 項、第2項所列舉之各種投資態樣，當係有關合法投資行為所應遵循之方式，並非須於符合該等規定之情形下，始會構成兩岸人民關係條例第35條第1 項規定之違反（亦即，大陸投資許可辦法並非違法行為所應符合之構成要件，惟若符合該辦法所訂得經許可後投資之態樣，卻未申請許可者，仍會構成兩岸人民關係條例第35條第1 項規定之違反），此點應予澄清。
２、就原告自87年5 月起，即擔任聯合公司董事，並自89年5 月起，擔任聯合公司董事長，以及原告持有聯合公司股權計35,889,970股，持股市值折合美金約1,550 萬元，故原告對聯合公司之經營具支配影響力乙節，既有聯合公司網頁資料、聯合公司於95年4 月12日出具之書面說明及新加坡公司法規定等，足資證明；且原告就聯合公司於93年12月28日，與開曼中芯公司合資，經由英屬維京群島SemiconductorManufacturing International （AT）Corporation ，在大陸地區投資設立中芯成都公司，從事晶圓銲線型式封裝測試業務等節，於訴願程序及本件訴訟程序，亦均不爭執，則原告在大陸地區投資中芯成都公司，雖符合大陸投資許可辦法第4 條第2 項及第1 項第3 款之投資態樣，而得於經主管機關許可後為之，惟因原告並未申請主管機關許可，故其行為已違反兩岸人民關係條例第35條第1 項規定之要件，從而原處分依同法第86條第1 項規定予以處罰，實為適法。原告雖就大陸投資許可辦法第4 條第2 項規定之「對公司之經營具有支配影響力」要件，以及被告審酌其投資聯合公司是否符合前揭要件所採標準之適法性予以爭執，惟如前所述，原處分之依據，實為兩岸人民關係條例第35條第1 項及第86條第
1 項規定，至於該辦法及被告所採標準，並非原告是否有違法行為所應符合之構成要件，故原告據前揭主張，訴請撤銷原處分及訴願決定，實屬無據。
㈡、大陸投資許可辦法第4 條第2 項規定之「對公司之經營具有支配影響力」要件，並無違反司法院釋字第432 號解釋所揭之法律明確性原則：
１、按司法院釋字第432 號解釋文可知，該號解釋所揭示之法律明確性原則，僅係針對立法者於制定法律時所提出之要求，而不包括行政機關所訂定之法規命令在內。大陸投資許可辦法係被告依兩岸人民關係條例第35條規定之授權，所訂定之法規命令，而非立法者所制定之法律，此依前揭司法院解釋，自無法律明確性原則之適用，而無違反該原則之情形可言。原告雖主張該辦法第4 條第2 項「支配影響力」之要件，違反司法院釋字第432 號解釋所揭之法律明確性原則云云，惟此顯係對法律明確性原則適用對象之誤解，實非可採。
２、縱認就大陸投資許可辦法有法律明確性原則之適用，該辦法第4 條第2 項規定「對公司之經營具有支配影響力」之要件，亦符合法律明確性原則之要求：
⑴、按司法院釋字第545 號、第602 號解釋可知，司法院就法律
是否明確之判斷標準，已自其釋字第432 號解釋所揭之「為受規範者所得預見」，發展至其釋字第545 號及第602 號解釋所揭之「於個案中並非不能經由適當組成之機構依其專業知識及社會通念加以認定及判斷」，合先敘明。就原告對聯合公司之經營，是否具有大陸投資許可辦法第4 條第2 項所規定「對公司之經營具有支配影響力」乙節，訴願機關已於訴願決定予以認定，而揭示：「原處分機關依卷附聯合公司網頁資料及該公司95年4 月12日出具之訴願人股權證明等，認訴願人對聯合公司之經營具有支配影響力，亦無不當。」等語。足見該辦法第4 條第2 項規定「對公司之經營具有支配影響力」之要件，於個案中並非不得經由學者專家組成之訴願審議委員會，依專業知識及社會通念加以認定及判斷，而提供訴願審議委員會據以審查行政機關所作行政處分之依據。是以，前揭辦法第4 條第2 項規定之要件，依司法院釋字第545 號及第602 號解釋所揭「於個案中並非不能經由適當組成之機構依其專業知識及社會通念加以認定及判斷」之標準，實符合法律明確性原則。
⑵、按大陸投資許可辦法第4 條第2 項所規定「對公司之經營具
有支配影響力」之要件，既已明言係對「公司經營」具有支配影響力者，則受規範者依其公司投資、經營之專業知識，自得預見所謂「對公司之經營具有支配影響力」者，係指對該公司之投資、持股達一定金額、比例，或於該公司擔任重要職位者（如董事、監事或總經理）。是以，該辦法第4 條第2 項規定之要件，實亦符合司法院釋字第432 號解釋所揭法律明確性原則之要求。原告雖主張該「支配影響力」之要件，非一般人以其專業知識所得判斷、理解或預見，而不符釋字第432 號解釋所揭「預見可能性」之標準云云，惟此不僅忽略釋字第545 號及第602 號解釋進一步發展出之判斷標準，且亦就釋字432 號解釋所揭判斷標準為錯誤之適用，實不足採。
㈢、被告依前為認定大陸投資許可辦法第4 條第2 項「對公司之經營具有支配影響力」之要件，所發展出之標準，於原處分認定原告對聯合公司之經營具有支配影響力乙節，並無任何不妥；且該標準與一般人之理解及預見相符：
１、被告因認定大陸投資許可辦法第4 條第2 項規定「對公司之經營具有支配影響力」之要件，所發展出：「對第三地區公司持股達5%以上或為該第三地區公司最高持股者」、「對第三地區公司之投資金額達美金20萬元以上」、「擔任第三地區公司之董監事或總經理」等系爭標準，係被告因解釋「對公司之經營具有支配影響力」之不確定法律概念，基於法規意旨所得之標準。而經由系爭標準之建立，不僅使「對公司之經營具有支配影響力」之要件，對於受規範者而言，更為明確（雖如前所述，該要件本身並無違反法律明確性原則之要求），更有助於法之安定，故系爭標準之建立，並無任何不妥。再者，系爭標準既係以對第三地區公司之投資、持股達一定金額、比例，或於第三地區公司擔任重要職位者為依據，實符該辦法第4 條第2 項規定「對公司之經營具有支配影響力」要件之意涵，故被告依系爭標準而於原處分認定原告對聯合公司之經營具有支配影響力乙節，亦無任何不妥。
２、蓋系爭標準之建立，不僅使「對公司之經營具有支配影響力」之要件更加明確，亦有助於法之安定，且系爭標準內容亦符合前揭要件之意涵。且本件訴願決定並未依系爭標準，審酌原處分是否違法或不當。再者，訴願決定雖未採用系爭標準，惟其所得原告對聯合公司經營具有支配影響力之結論，亦與採用系爭標準之原處分相同，由此足見，原處分採用系爭標準而為認定，實無任何原告所稱之不妥。如前所述，該「對公司之經營具有支配影響力」之要件，究其意涵，係指對公司之投資、持股達一定金額、比例，或於公司擔任重要職位者（如董事、監事或總經理）。而就公司經營而言，若能「對公司持股達5%以上或為公司最高持股者」、「對公司之投資金額達美金20萬元以上」或「擔任公司之董監事或總經理」，均足以對公司之經營，產生一定之支配影響力，故被告因認定前揭要件，發展出如前之系爭標準，實符合「對公司之經營具有支配影響力」要件之意旨，亦與一般人之預見及理解相符。原告僅空言由公司治理法理，可知系爭標準與一般人之預見及理解有違云云，惟其並未指出其所據之公司治理法理為何，以實其說，故原告之主張，顯非可採。
㈣、原告對聯合公司之經營，具有支配影響力：
１、原告既為聯合公司之董事長，則無論依新加坡公司法規定，或「擔任第三地區公司之董監事或總經理」之系爭標準，原告對聯合公司之經營，均具有支配影響力：
⑴、聯合公司於95年4 月12日出具之書面說明，明揭：「甲○○
先生為不參與聯合公司日常事務之董事長」（原文為「Mr.Charles Chen is the non-executive Chairman of theUTAC Board of Directors.」）。前揭原文中之「Chairmanof…Board of Directors」，乃為「董事長」之意，原證4將之譯為「董事會之…董事」，並非可採。又前揭原文中之「非執行」（原文為「non-executive 」），依前揭書面說明另揭：「非執行之董事長並不參與公司之日常事務」（原文為「A non-executive Chairman is not involved in
the day-to-day operations of the company. 」），可知係指「不參與公司之日常事務」而言。況且，聯合公司網頁資料，亦載明原告自87年5 月起，即為該公司董事，並自89年5 月起擔任非執行主席（即董事長），更於93年4 月28日獲得連任；又原告於行政起訴狀亦承認其為聯合公司董事會非執行主席，並於鈞院97年4 月15日準備程序，承認其為聯合公司之董事長。
⑵、依新加坡之公司法（COMPANIES ACT ）規定，公司業務之經
營，由董事或依董事之命令行之；除依本法或公司章程規定應由股東會行使之權限外，均由董事行使（原文為「⑴Thebusiness of a company shall be managed by or under
the direction of the directors. ⑵The directors mayexercise all the powers of a company except anypower that this Act or the memorandum and articles
of the company require the company to exercise ingeneral meeting.」），新加坡公司業務之經營，原則上係由董事或依董事之命令行之（就此，原告於鈞院97年4 月15日準備程序已表示不爭執），故董事對於公司業務之經營，實具有支配影響力，更遑論公司之董事長。原告既為聯合公司董事長，則依前揭新加坡公司法規定，對於聯合公司投資大陸案此一重大經營事項，自具有支配影響力。至於聯合公司於95年4 月12日出具之書面說明，雖述及原告為不參與公司日常事務之董事長云云（原文為「A non-executiveChairman is not involved in the day-to-dayoperations of the company.」）。惟投資大陸案，涉及龐大投資金額及利益，顯非前揭書面說明所稱原告不參與之日常事務；且縱屬前揭書面說明所稱原告不參與之日常事務，依前揭新加坡公司法規定，該事務之執行，亦必須依董事之命令行之，故原告據此主張其對聯合公司投資大陸案並無支配影響力云云，實不足採。又原告既為聯合公司之董事長，則原告自亦符合「擔任第三地區公司之董監事或總經理」之系爭標準，而屬對聯合公司之經營具有支配影響力者。
⑶、原告既主張其為聯合公司董事會非執行主席（即董事長），
自已符合「擔任第三地區公司之董監事或總經理」之系爭標準，故原告另又以其不參與公司之經營，且棄權參與投資大陸案之審查或表決等與是否符合系爭標準無關之情節，而主張其不符合系爭標準云云，除前後主張顯有矛盾，亦屬對系爭標準內容之曲解，實不足採。況且，原告雖主張其為不參與公司經營之非執行董事（即董事長），且非聯合公司唯一董事，亦非總裁及執行長，對聯合公司之投資無支配影響力云云，惟縱認原告並未參與聯合公司之日常經營，該經營（如本件聯合公司投資大陸案），仍須依原告命令為之；且由其另稱其棄權參與投資大陸案之審查或表決乙節，亦可知審查及表決投資大陸案，實為原告權限，故就聯合公司是否投資大陸，原告實仍具有支配影響力。再者，由聯合公司網頁資料可知，原告自87年5 月起，即擔任聯合公司董事，並自89年5 月起，擔任聯合公司董事長，且有超過10年之財務投資、先進科技管理之經驗，並曾擔任過諸多財務、科技公司之重要職務，則以原告於聯合公司之地位及其所具之專業，就聯合公司在大陸地區投資中芯成都公司（投資金額達美金3,000 萬元），從事晶圓銲線型式封裝測試業務乙案，縱原告最後棄權參與投資大陸合資案之表決，實亦難認原告對該案毫無任何支配影響力。又聯合公司投資大陸，與聯合公司撤回或停止對大陸地區之投資，係屬二事，故原告以其對後者無支配影響力為由，主張其對前者無支配影響力云云，已非可採。更何況，原告既身為聯合公司之董事長，依前揭新加坡公司法規定，實亦難謂其對聯合公司撤回或停止大陸案無支配影響力可言。
２、依聯合公司於95年4 月12日出具之書面說明，原告持有聯合公司股權35,889,970股，持股市值折合美金約1,550 萬元（依據95年8 月市價每股新加坡幣0.685 元、新加坡幣兌美金匯率0.632 計之，即35,889,970×0.685 ×0.632 ＝15,537,486），符合「對第三地區公司之投資金額達美金20萬元以上」之系爭標準（並達該美金20萬元標準之77.5倍），而屬對聯合公司之經營具有支配影響力者。又原告雖主張其間接投資中芯成都公司美金130,627 元，未達美金20萬元，故不符合「對第三地區公司之投資金額達美金20萬元以上」之系爭標準云云，惟原告前揭主張，顯係誤將其對大陸地區公司（即中芯成都公司）之投資金額，當作其對第三地區公司（即聯合公司）之投資金額後，所得之謬論，顯非可採。此外，原告間接投資中芯成都公司之金額實為美金433,800 元，而非原告所稱美金130,627 元，故原告前揭主張之基礎亦有錯誤。蓋原告持有聯合公司2.41% 股權，聯合公司持有英屬維京群島Semiconductor Manufacturing International （AT）Corporation 30% 股權，英屬維京群島SemiconductorManufacturing International （AT）Corporation 持有中芯成都公司100%股權，故原告佔中芯成都公司股權之0.723%（2.41% ×30% ×100%＝0.723%），而因中芯成都公司註冊資本額為美金6,000 萬元，則原告間接投資中芯成都公司之金額，應為美金433,800 元（60,000,000×0.723%＝433,80
0 ），而非原告所稱美金130,627 元。
３、如前所述，無論依聯合公司於95年4 月12日或同年10月16日出具之書面說明，原告持有聯合公司2.41% 或2.48% 股權；此與鈞院95年度訴字第1507號判決，認定該案原告僅持有第三地區公司0.5%股權者，已有不同。又於本件，除聯合公司網路資料外，尚有該公司於95年4 月12日出具之書面說明以及前揭新加坡公司法規定等積極證據，足以證明原告對於聯合公司之經營，具有支配影響力，依改制前行政法院39年判字第2 號判例，自應認為被告之主張為真實；此與鈞院95年度訴字第1507號判決，以被告僅提出網路資料，而認難謂被告已盡舉證責任者，亦有不同。因此，鈞院95年度訴字第1507號判決所涉基礎事實及爭議，與本件並不相同，於本件無比附援引餘地，原告以之為據，主張難謂被告已盡舉證責任云云，洵不足採。
㈤、依大陸投資許可辦法第4 條第1 項、第2 項規定，所謂應經主管機關許可始得在大陸地區從事投資之態樣認定，除直接投資於大陸地區外，亦可能是透過第三地區公司而間接投資於大陸地區。換言之，對於兩岸人民關係條例及大陸投資許可辦法中，有關在大陸地區投資及股東之認定，應採實質認定標準，而非形式認定標準。就此，最高行政法院95年度判字第1065號判決亦予以肯認。原告既亦承認其經由聯合公司，間接持有中芯成都公司股權，且如前所述，原告對於聯合公司之經營具有支配影響力，則依前揭實質認定標準，原告本件投資行為，仍屬兩岸人民關係條例及大陸投資許可辦法所規範在大陸地區從事投資之行為。故原告辯稱在大陸地區投資中芯成都公司係聯合公司之行為，而非原告個人行為，且無將聯合公司投資中芯成都公司所生之權利、義務轉嫁原告承擔之理云云，顯不足採。
理 由
一、原告自87年擔任新加坡聯合公司董事，89年受任為董事會非執行主席。而聯合公司於93年12月28日與開曼中芯公司合資（聯合公司持股30% 、開曼中芯公司持股51% ）經由英屬維京群島Semiconductor Manufacturing International （AT）Corporation ，在大陸地區投資設立中芯成都公司，從事晶圓銲線型式封裝測試業務，註冊資本額美金6,000 萬元。
被告以原告持有聯合公司股權35,889,970股，持股市值折合約美金1,550 萬元，擔任董事會非執行主席，對該公司營運具支配影響力，有未經許可，在大陸地區投資情事，違反兩岸人民關係條例第35條第1 項規定，乃依同條例第86條第1項規定，以95年10月3 日經審字第09502618810 號處分書處原告罰鍰5 萬元，並命其自處分書送達日起6 個月內向被告投資審議委員會提出申請許可。原告不服，提起訴願，復遭駁回等事實，有被告95年10月3 日經審字第0950261881 0號處分書、行政院96年6 月5 日院臺訴字第0960085119號決定書、聯合公司網頁資料、說明書、聯合公司投資說明文件等件影本附卷可稽（見本院卷第16-22 、46-50 、65-66 頁；原處分卷第18、19頁），且為兩造所不爭，洵堪認定。
二、原告循序提起本件行政訴訟，主張：大陸投資許可辦法屬兩岸人民關係條例第35條第3 項授權被告訂定之授權命令，該辦法第4 條第2 項所謂「支配影響力」要件，一般人實無法預測、理解及判斷，有違法律明確性原則。縱認上開辦法第
4 條第2 項規定並非違反法律明確性原則而無效，則被告審酌原告投資第三地區是否具備「支配影響力」要件之判斷基準，亦與一般人之理解及預見相違。退萬步言，原告並非聯合公司之大股東，無控制權，亦無法自行決定或控制聯合公司之決策，對聯合公司投資第三地區之決定並無支配影響力，原告投資聯合公司，亦不違背被告審酌原告投資第3 地區是否具備「支配影響力」要件之判斷基準。況原告是否對聯合公司具支配影響力，被告應負舉證責任。是原告持有股份之聯合公司投資設立位於大陸地區之半導體製造國際公司，係聯合公司之投資行為，並非被告之投資行為，尚難認係原告有於大陸地區從事投資之行為，核與兩岸人民關係條例第35條規定之構成要件不該當，原處分依同條例第86條第1 項課處罰鍰乃有重大違誤云云。
三、本院之判斷：
㈠、按「（第1 項）臺灣地區人民、法人、團體或其他機構，經經濟部許可，得在大陸地區從事投資或技術合作；其投資或技術合作之產品或經營項目，依據國家安全及產業發展之考慮，區分為禁止類及一般類，由經濟部會商有關機關訂定項目清單及個案審查原則，並公告之。但一定金額以下之投資，得以申報方式為之；其限額由經濟部以命令公告之。‥（第4 項）第一項及第二項之許可條件、程序、方式、限制及其他應遵行事項之辦法，由有關主管機關擬訂，報請行政院核定之。」、「違反第三十五條第一項規定從事一般類項目之投資或技術合作者，處新臺幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰，並得限期命其停止或改正；屆期不停止或改正者，得連續處罰。」兩岸人民關係條例第35條第1 項、第4 項、第86條第1 項分別定有明文。又依上述條例第35條授權訂定之大陸投資許可辦法第4 條並規定：「（第1 項）本辦法所稱在大陸地區從事投資，係指臺灣地區人民、法人、團體或其他機構在大陸地區有下列行為之一者︰一、創設新公司或事業。二、對當地原有之公司或事業增資。三、取得當地現有公司或事業之股權。但不包括購買上市公司股票。四、設置或擴展分公司或事業。（第2 項）臺灣地區人民、法人、團體或其他機構直接或間接投資第三地區公司，並對該公司之經營具有支配影響力，而該公司有前項各款行為之一者，亦屬本辦法所稱在大陸地區從事投資。」又上述第4 條第1項及第2 項之用語固有「大陸地區」及「第三地區」之區分，惟並未限定限於直接投資，是不論係投資於大陸地區或第三地區，應認均包括間接投資之情形，以符母法立法本旨，防止投資人藉由「形式上投資於第三地區之紙公司」或「委託投資」等方式，規避政府對於大陸地區投資之管制，是兩岸人民關係條例有關在大陸地區投資之認定，係採實質認定原則（最高行政法院95年度判字第1065號判決意旨參照）。
㈡、次按「法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法定制時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定．．．立法使用抽象概念者，茍其意義非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，即不得謂與前揭原則相違。」、「…法律就前揭違法或不正當行為無從鉅細靡遺悉加規定，因以不確定法律概念予以規範，惟其涵義於個案中並非不能經由適當組成之機構依其專業知識及社會通念加以認定及判斷，並可由司法審查予以確認，則與法律明確性原則尚無不合…」、「…依其專業知識及社會通念，非不得預見，並可由司法審查予以認定及判斷，符合法律明確性原則。」乃經司法院釋字第432 、545 、602 號解釋在案，故前揭許可辦法第4 條第2 項有關「對該公司之經營具有支配影響力」規定，雖係不確定之法律概念，然是否具有支配影響力，經核既非難以理解情事；於具體個案且得依社會上客觀價值加以認定及判斷，而無礙法安定性之要求；復非行為人據其對公司投資或經營之認知所無法預見，且可經由司法審查加以確認，自無違法律明確性原則。原告主張該規定有違法律明確性之違憲情事云云，洵無足採。
㈢、復按「當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實，又行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」改制前行政法院39年判字第2 號判例可資參照。本件被告認原告違反臺灣地區與大陸地區人民關係條例第35條1 項規定，應予裁罰，無非係認其有前揭大陸投資許可辦法第4條第2 項投資行為，而被投資公司有同條第1 項第3 款之行為（見本院卷第113 頁）。經查：
１、被告內部對大陸投資許可辦法第4 條第2 項規定之「「對公司之經營具有支配影響力」之要件，固有「對第三地區公司持股達5%以上或為該第三地區公司最高持股者」、「對第三地區公司之投資金額達美金20萬元以上」、「擔任第三地區公司之董監事或總經理」等標準；然上開標準無非係被告內部之判斷基準，係屬行政規則，對法院及人民均不具拘束力；而本院基於股東對公司之影響力係繫於相對持股比例而非投資金額之見解，認上述標準中有關以投資金額數額、或以持股達5%以上之情形，僅得為綜合參考因素之一，其個別尚不足為論斷是否具有支配影響力之單一標準。是被告尚無從以原告投資新加坡聯合公司金額約1,550 萬元，為原告對該公司具有支配影響力之獨立論據，先此敘明。
２、次查，原告係新加坡聯合公司董事，並經委任該董事會非執行主席，業如前述；而所謂非執行主席，依聯合公司出具之說明書記載，乃未參與該公司之日常營運（見本院卷第65頁）。惟依新加坡公司法規定：公司業務之經營，由董事或依董事之命令行之，除依本法或公司章程規定應由股東會行使之權限外，均由董事行使。而由該公司對外公布之董事會成員總計15名，原告列名第一可知（見原處分卷第10-14 頁），原告非旦為董事，且係董事會首腦，地位相當我國公司法之董事長，是原告即便為該公司董事會非執行主席，而不參與該公司日常事務，然對日常事務以外之經營決策，如投資案等，自應仍有其表決權，而對公司之經營具有一定影響力，此影響力且不因其形式上放棄對系爭投資案之表決權而受影響；而原告所持有或代表持有該公司之股份雖僅占2.41%（見原處分卷第10-14 頁資料及該公司上開說明書），然其既能獲其他14名董事支持擔任董事會主席，亦可見其對聯合公司決策機構之董事會，具有優於其他董事之實質影響力，故被告認原告對該公司之經營具有支配影響力，固非無據。
３、惟依上述大陸投資辦法第4 條第2 項規定：「臺灣地區人民、法人、團體或其他機構直接或間接投資第三地區公司，並對該公司之經營具有支配影響力，而該公司有前項各款行為之一者，亦屬本辦法所稱在大陸地區從事投資。」所稱之「該公司」乃係指直接投資大陸地區之第三地區公司，是所謂「對該公司之經營具有支配影響力」之該「該公司」，亦應係指對該直接投資大陸地區公司之第三地區公司具有支配影響力而言；本件投資或取得大陸地區中芯成都公司股權者既係英屬維京群島Semiconductor ManufacturingInternational （AT）Corporation ，而非新加坡聯合公司，是審酌原告是否具有支配影響力之對象，即應為原告間接投資之上述英屬公司而非直接投資之新加坡聯合公司；縱認上述英屬公司係聯合公司與開曼中芯公司為投資大陸地區所成立之紙上公司。然如前述，聯合公司持有該公司股份未達半數（30% ），並非該公司唯一股東，大股東且係持有股份達51% 之開曼中芯公司，是論支配影響力，當係個別持股逾50% 之開曼中芯公司，至聯合公司究對該英屬公司有何支配影響力，則尚待其他佐證以明之；被告於未調查聯合公司人員是否於該英屬公司有何擔任董、監事或經理人，或其他具經營實權之情形下，即認聯合公司對上述英屬公司具有支配影響力，而擔任聯合公司董事會非執行主席之原告，自亦對該英屬公司具有支配影響力，殊嫌率斷，而有未依行政程序法第36條規定，盡其職權調查義務之情事。
四、綜上所述，被告未能舉證證明原告個人有何在大陸地區投資之行為。從而，渠以原告違反行為時兩岸關係條例第35條第
1 項投資大陸應經許可之規定，依同條例第86條第1 項規定，以95年10月3 日經審字第09502618810 號處分書裁處原告罰鍰5 萬元，並命其自處分書送達日起6 個月內向被告投資審議委員會提出申請許可，於法即有未合；訴願決定未察而予以維持，亦不無疏漏，原告請求予以撤銷，即無不合，應予准許，故應由本院將原處分及訴願決定均撤銷。至兩造其餘之主張及陳述等，經核因與本件判決結果不生影響，爰不逐一指駁論述，附此敘明。
據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 5 月 15 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 李得灶
法 官 黃秋鴻法 官 林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 5 月 15 日
書記官 黃明和