臺北高等行政法院判決
96年度訴字第02772號原 告 甲○○被 告 內政部代 表 人 乙○○部長）住同訴訟代理人 丙○○上列當事人間因建築法事件，原告不服內政部中華民國96年4 月
4 日臺內訴字第0960039200號（案號：第0000000000號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告向臺南市政府檢舉，第三人臺灣電力股份有限公司（下稱臺電公司）擅自將其所居住之臺南市○○路○ 段○○○ 巷○號建築物地下室（下稱系爭建物地下室）改建為配電室使用，經臺南市政府調查後，認定臺電公司有未維護建築物合法使用與其構造及設備安全之缺失，乃以民國（下同）95年10月5 日南市工使字第09530300660 號函，通知其已違反建築法第77條第1 項規定，並限於文到後1 個月內自行改善，逾期將依同法第91條第1 項第2 款規定處分罰鍰，惟因臺電公司逾期未改善，臺南市政府乃依建築法第91條第1 項第2 款規定，以95年11月17日南市工建字第09531090440 號函檢附同文號違反建築法行政處分書，核處臺電公司新臺幣（下同）60,000元罰鍰，並限期文到後立即停止使用（下稱原處分）。臺電公司不服，主張系爭建築物之起造人為臺南市政府，建物用電申請人為臺南市政府警察局，且配電室之設置係臺南市政府基於該批建物用電需要，檢附臺南市政府警察局同意聲明書，無償提供臺電公司配電設備設置，由起造人施工完成配電室結構後，臺電公司再申請用電內容設置配電設備供電，配電室非臺電公司興建設置，亦無權改變其結構，臺電公司既非建築物地下室之所有權人亦非使用人，則臺南市政府之原處分係於法無據云云，提起訴願。經被告審查認為：系爭建物地下室改建為配電室並非臺電公司所為，其僅係應臺南市警察局申請用電之聲明書設置配電設備供電，並非當然取得系爭地下室之使用權；臺電公司既非系爭地下室之所有權人亦非使用人，臺南市政府之原處分自有欠合，遂以96年4 月4 日臺內訴字第0960039200號（案號：0000000000號）訴願決定將原處分撤銷。原告對此訴願決定不服，申請再審，亦經被告以96年7 月10日臺內訴字第0960096371號（案號：0000000000號）訴願決定再審不受理，復以利害關係人之身分，針對被告之96年4 月4 日臺內訴字第0960039200號（案號：0000000000號）訴願決定提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：⒈訴願決定撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
（一）原告主張之理由：⒈依訴願決定事實已指案地「地下室係作防空避難室」使用
－防空避難室係建築法第104 條明定應依核准圖設置，不得移他用，復依防空避難設備管理維護執行要點再明定不得移作他途使用，其第1 點規定：「防空避難設備之管理維護，除建築法、公寓大廈管理條例及其他法令有規定外，依本要點辦理之。」第2 點規定：「本要點所稱防空避難設備之種類：（一）防空地下室。」第5 點規定：「防空避難設備管理規定：（四）防空避難設備…應隨時保持可用狀態。（五）防空避難設備，不得裝置危險設施，儲存危害公共安全與妨礙衛生等物品。…」⒉又臺電公司提出之聲明書係起造人依臺灣電力公司營業規
則第44條第2 項規定，建築物於興建前應出具承諾書一份必須檢具，究同意何事需視內容記載，但該聲明書內容空白，無法證明任何事。另依臺電公司所稱「配電室之設置，係原處分機關基於該批建物用電需要，檢附臺南市政府警察局『同意聲明書』，無償提供訴願人配電設備設置，『由起造人施工完成配電室結構』後，該公司再依申請用電內容設置配電設備供電，配電室非訴願人興建設置。」云云，全為造假：
⑴系爭建築物使用執照記載地下室用途係「防空避難室」
，並無配電室，臺電公司對本建築物原供電方式係「低壓220V」－電源係引接懸掛道路旁「電線桿上－變壓器」供電。建築物「基礎結構平面圖、地下室平面圖」於地下室並無隔間，臺電公司既稱係「起造人施工完成配電室結構」，卻無法舉證經核准「建築平面圖、配電場所剖面圖」，臺南市政府有錯誤或遺漏且無法舉證，已證其擅將防空避難室隔間使用，原處分並無違誤。
⑵臺電公司所提出聲明書係該公司依電業法第59條授權訂
定報經濟部核定之臺灣電力公司營業規則，再依據營業規則訂定聲明書作為與用戶間供電定型化契約條款內容之一部。即現行臺電公司營業規則第44條第2 項規定：
「建築物於興建前，應出具承諾書乙份」，舊版名稱之「聲明書」即現行名稱之「承諾書」，任何申請新設用電案無論是否須設「應留設之配電場所及通道」，均須依臺電公司之規定，於建築物興建前檢附聲明書，亦即聲明書僅供電定型化契約條款內容一部，設置時尚有其他要件。另依營業規則第9 條明定係與用戶間供電契約相互履行權利與義務，聲明書內容空白表示未設置配電場所，非表示「無限授權同意」。
⑶臺電公司舊版聲明書或現行承諾書均須載明「總樓版面
積」、配電場所「地點」、「面積」，且須「附詳圖」，然臺電公司所提出之聲明書僅載：「本局新建員警住宅四層樓房五棟。－聲明人○○○、地址○○○」，然卻總樓版面積、配電場所「地點」、「面積」全空白，且臺電公司設置配電室應有之「配電場所剖面圖」為何無法提出？再依聲明書內容「地點」、「面積」均空白即證明自始無設置配電室。
⑷依臺電公司所提出聲明書日期為68年10月1 日，原處分
機關核發建築物使用執照發照日期係：69年10月3 日，此證明該份聲明書依現行臺電公司營業規則第44條第2項規定，係臺電公司規定建物興建前必須檢附。又臺電營業規則第44條第1 項規定：「建築物於建築設計時，建築師或用戶應與本公司當地區營業處洽妥應留設之配電場所及通道，並於建築主管機關審查之建築設計圖內標明。」第2 項規定：「建築物於興建前，應出具承諾書乙份，並檢附建造執照正本及影本乙份，連同「設計圖面」（建築平面圖四份、地籍配置圖、配電場所剖面圖乙份、配電場所上層結構圖）送當地區營業處辦理有關手續。」⒊按臺電公司營業規則第44條規定：「建築物於建築設計時
，建築師或用戶應與該公司營業處洽妥應留設之配電場所及通道，並於建築主管機關審查之建築設計圖內標明」。復規定建築物「興建前」除應檢附「承諾書」、「建造執照正本及影本」連同設計圖面「建築平面圖、地籍配置圖」，且留設配電場所及通道者，須再附配電場所剖面圖、配電場所上層結構圖，送臺電公司營業處辦理有關手續。所稱有關手續指營業規則第46條規定：「配電場所之建築結構（如隔間、防火門等）、通風窗（或管道）、防水措施、照明設備之暗管、接地設施及預埋管路等，用戶應依臺灣電力公司新增設用戶配電場所設置規範辦理。」實已規定配電場所施工應依臺灣電力公司新增設用戶配電場所設置規範（例：配電場所地板活載重強度），亦即配電場所係須經建築主管機關審查，非臺電公司以空白聲明書可指用戶「同意無償提供設置配電設備」，況且聲明書內容空白表示未設置配電室，何來同意可言。
⒋依臺電公司營業規則第44條第1 項規定：「建築物於建築
設計時，建築師或用戶應與臺電公司營業處洽妥應留設之配電場所及通道。並於建築主管機關審查之建築設計圖內標明」，臺電公司以內容空白聲明書稱；係「由起造人施工完成配電室結構」，依上規定，經建築主管機關核准之「配電場所設置」係「應建築設計圖內標明」，本案經原處分機關確認與原核准圖說不符在案，即證臺電公司所稱造假。臺電公司既指係起造人施工完成配電室結構，自應提出「配電場所設置」經建築主管機關核准證據。
⒌臺電公司指配電室係「起造人施工完成配電室結構」，該
公司再依申請用電內容設置配電設備供電，縱置內容空白聲明書不論，該公司應提出之「配電場所剖面圖、配電場所上層結構圖」何在，該公司已指配電室供電設備係其設置，怎可認其非使用人。
⒍臺灣電力公司新增設用戶配電場所設置規範第1 條規定：
「本規範依建築技術規則，及臺灣電力公司營業規則規定訂定。」第6 條第1 款規定：「配電場所設置地點應符合條件：配電場所以設置於面臨道路之地面一樓或空地為原則」、第2 款規定：「配電場所設置於地面空地時，應屬於該建築物建造執照範圍之法定空地內」、第6 款規定：
「配電場所應有出入不受限制之通道。」第7 款規定：「配電場所不得佔用防空避難室及停車場。」第8 款規定：
「配電場所應有良好之通風、防火及防漏水設施。」本件地點新建時並無「配電室」，倘需設置，依臺灣電力公司新增設用戶配電場所設置規範第6 條第1 款、第2 款亦應設「法定空地」內，且於第7 款已明定配電場所不得佔用防空避難室及停車場。
⒎依訴願決定書理由載：「查臺南市○○路○ 段○○○ 巷○ 號
建築物地下室係作防空避難室使用，經人檢舉訴願人擅自將該防空避難室改建作配電室使用」，與原核准圖說不符，原處分機關認訴願人有未維護建築物合法使用與其構造及設備安全之缺失，…並限期文到後立即停止使用。」、「惟核臺南市○○路○ 段○○○ 巷○ 號建築物地下室改建為配電室並非訴願人所為，訴願人僅係應臺南市警察局申請用電之聲明書設置配電設備供電，並非當然取得系爭地下室之使用權，從而，訴願人既非系爭地下室之所有權人，亦非使用人，原處分機關逕依建築法第91條第1 項規定：
『有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、…新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，…』以95年11月17日南市工建字第09531090440 號函檢附同文號違反建築法行政處分書處訴願人新臺幣6 萬元罰鍰，並限期文到後立即停止使用，揆諸首揭法條規定，原處分自有欠合，應由本部予以撤銷。」理由中已指出原處分機關認本案「地下室係作防空避難室使用」，臺電公司擅自改建配電室使用「與原核准圖說不符」，然卻又以臺電公司提出配電場所設置「地點、面積」全部空白之聲明書，來認定本案改建並非臺電公司所為，其理由矛盾並違背論理及經驗法則。
⒏本件訴願決定所為認定並無依據，應維持原處分：
⑴本案地下室被臺電公司「隔間」作「編號P 9785－BB98
高壓22,800V 配電室」使用，與原核准圖說不符，原處分機關係經通知臺電公司會勘之程序，該公司承認配電設備均其設置，依論理法則、經驗法則，臺電公司當然係使用人。原處分機關依會勘紀錄，處分臺電公司「未維護建築物合法使用與構造及設備安全」，適用法規並無錯誤。
⑵依臺電公司新增設用戶配電場所設置規範第1 條規定：
「本規範依建築技術規則，及臺灣電力公司營業規則規定訂定。」第6 條第6 款規定：「配電場所設置地點應符合條件：配電場所應有出入不受限制之通道」、第7款規定：「配電場所不得佔用防空避難室及停車場」、第8 款規定：「配電場所應有良好之通風、防火及防漏水設施。」然本案配電室訴願機關卻認定不需出入不受限制之通道？可佔用防空避難室？配電場所不需良好通風、防火及防漏水設施？亦即訴願決定認定臺電公司係依聲明書設置配電設備－並無依據。
⑶依行政程序法第1 條規定：「為使行政行為遵循公正、
公開與民主之程序，確保『依法行政』之原則，以保障人民權益。」第4 條規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」第8 條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之。」第9 條規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。
」第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」第43條規定：「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。」本案訴願決定未依規定調查證據，違反行政程序法及訴願法規定，屬行政訴訟法第4 條第2 項規定之逾越權限或濫用權力之行政處分，應屬違法。
⒐系爭地下室係作防空避難室使用，臺電公司侵占防空避難
室擅自隔間作配電室，經原處分機關確認與原核准圖說不符係經會勘程序，使用人係臺電公司並無錯誤：
⑴訴願機關無視原處分機關已指「與原核准圖說不符」，
亦未依訴願法第67、68、69、73、74條規定調查證據，未勘驗「隔間」是否建物同時興建，未勘驗該配電室是否合經濟部核定臺灣電力公司營業規則第46條規定之要件。
⑵臺電公司舉證之聲明書於配電場所「地點、面積」全空白，證明原本即無配電室。
⒑綜上所述，臺電公司侵占原告住所防空避難室，擅自隔間
設「高壓22,800V 配電室」，除與原核准圖說不符，且該配電室施工與經濟部核定之臺灣電力公司營業規則第46條規定之結構不合，重大危害公共安全。
（二）被告主張之理由：⒈查臺電公司在系爭建物地下室防空避難室擅自隔間設配電
室使用，核與事實不符，且查該配電室裝設在大樓地下室是否有危害公共安全頗值得商榷，否則當年臺南市警察局怎會提供該建築物地下室向臺電公司申請設置配電設備供電，且配電室之設置亦符合建築技術規則建築設備編第1之條規定：「為建築物之供電需要，建築師應在建築設計時，洽當地電業單住，決定需留設之配電場所及通道。配電場所應設置於地面或地面以上樓層。如有困難必須設置於地下樓層時，僅能設於地下一層。」又該配電室自68年使用至今，在該棟大樓住戶同意亦未發生任何危害公共安全情形下，原告之權利或利益並不因臺電公司是否違反建築法第77條第1 項規定應依同法第91條第1 項規定處罰或因原處分被撤銷，而受有損害，從而，原告提起本件訴訟，為當事人不適格。又原告早於96年5 月20日已知悉上開訴願決定，卻於96年8 月4 日始提起行政訴訟，其起訴已逾法定期間。
⒉按建築法第77條第1 項規定：「建築物所有權人、使用人
應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。」同法第91條第1 項規定：「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：…二、未依第七十七條第一項規定維護建築物合法使用與其構造及設備安全者。」⒊查系爭建物地下室係作防空避難室使用，經人檢舉臺電公
司擅自將該防空避難室改建作配電室使用，與原核准圖說不符，臺南市政府認臺電公司有未維護建築物合法使用與其構造及設備安全之缺失，乃以95年10月5 日南市工使字第09530300660 號函通知臺灣電力股份有限公司，已違反建築法第77條第1 項規定，限於文到後1 個月內自行改善，逾期將依同法第91條第1 項第2 款規定處分罰鍰。因臺電公司逾期未改善，臺南市政府認其已違反建築法第77條第1 項規定，乃依同法第91條第1 項第2 款規定，以95年11月17日南市工建字第09531090440 號函檢附同文號違反建築法行政處分書處原告60,000元罰鍰，並限期文到後立即停止使用。臺電公司不服，提起訴願，經被告審議認臺南市○○路○ 段○○○ 巷○ 號建築物地下室改建為配電室並非臺灣電力股份有限公司所為，該公司僅係應臺南市警察局申請用電之聲明書設置配電設備供電，並非當然取得系爭地下室吏使用權，從而，臺電公司既非系爭地下室之所有權人亦非使用人，臺南市政府逕依建築法第91條第1 項規定：「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、…新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰…」以95年11月17日南市工建字第09531090440 號函檢附同文號違反建築法行政處分書，處60,000元罰鍰並限期文到後立即停止使用，即有違誤，被告乃以96年4 月4 日臺內訴字第0960039200號訴願決定將原處分予以撤銷，訴願決定應無不合。
⒋綜上所陳，原告之各項主張顯無理由。
理 由
一、上開事實概要欄所述之事實，除臺電公司有無在系爭建物地下室擅自隔間設置配電室使用、是否符合建築法相關規定等爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、原告95年9 月26日檢舉書、使用執照存根、系爭建物防空避難室違規設置配電室95年11月7 日會勘紀錄、臺南市政府南市工建字第09531090440 號處分書、95年10月5 日南市工使字第09530300660 號函、內政部96年8 月1 日臺內訴字第0960119247號函、郵局存證信函第417 號、第194 號、第186 號、臺南市警察局68年10月1 日聲明書、借用配電市圖說、地下室平面圖及安全措施平面圖、現場照片4 張、臺南市臺南地政事務所建物所有權狀等件分別附卷可稽，為可確認之事實。
二、
（一）按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。…訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4 條第1 項、第3 項定有明文。其中所謂之「權利」或「法律上利益」，係指權利主體所感受的各式各樣主觀利益中以法規範之力量，來加以保障或提供實現手段（權利）的特定範圍利益；而所謂「利害關係人」，係指違法行政處分之結果致其現已存在之權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者則不屬之。又提起行政訴訟之當事人不適格者為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為無理由而以判決駁回其訴，最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院）78年度判字第2320號判決可資參照。是以，提起行政訴訟法第4 條第3 項之撤銷訴訟，應以訴願人以外之利害關係人，認為訴願決定，損害其權利或法律上之利益者為限。苟非利害關係人，或其權利或法律上之利益未受損害，仍提起行政訴訟法第4 條第3 項之撤銷訴訟，依照上開規定意旨，即屬當事人不適格，行政法院應認其訴無理由而以判決駁回之。
（二）次按「撤銷訴訟之提起，應於訴願決定書送達後二個月之不變期間內為之。但訴願人以外之利害關係人知悉在後者，自知悉時起算。撤銷訴訟，自訴願決定書送達後，已逾三年者，不得提起。」行政訴訟法第106 條第1 項復規定甚明。是以，訴願人以外之利害關係人提起撤銷訴訟，應於知悉訴願決定後2 個月之不變期間內為之。
三、經查，本件原告居住在臺南市○○路○ 段○○○ 巷2 之1 號，固為系爭建物之住戶，但原告所居住之房屋係登記在其妻○○○之名下，原告並非系爭建物之區分所有權人，為原告自承在卷，復有臺南市臺南地政事務所之建物所有權狀附卷可稽。可見，原告與系爭建物地下室僅存在居住之經濟或事實上之利害關係，並不因該地下室是否經第三人臺電公司改建為配電室使用，而導致其法律上權利或利益受到影響或損害。換言之，原告並非本件依行政訴訟法第4條第3項提起撤銷訴訟之利害關係人，揆諸前開二、（一）之說明，原告之起訴即屬當事人不適格，應無理由。且查，被告以96年4月4日臺內訴字第0960039200號（案號：0000000000號）訴願決定將原處分撤銷，原告雖非該決定之相對人，但已於96年5月20日有所知悉，為原告自承在卷，並有原告於96年5月20日所撰具之「閱覽影印卷宗申請書」載明：「訴願人因『臺灣電力股份有限公司』違反『建築法』事件，不服『臺灣電力股份有限公司』提起之『訴願案號：0000000000』所為【訴願決定：原處分撤銷】，爰依『訴願法』第75條第2項之規定，申請閱覽、影印證據資料。…」等語可資確認。足見，原告在96年5月20日前即已知悉上開訴願決定。原告既依行政訴訟法第4條第3項規定，對上開訴願決定提起撤銷訴訟，依照前揭二、（二）說明，即應在知悉訴願決定後2個月之不變期間內為之。亦即，原告應於96年8月2日（星期四，依行政訴訟法第89條第1項前段、行政法院訴訟當事人在途期間標準第3條第1款規定，應扣除在途期間13日）前提起本件行政訴訟，惟其遲至96年8月5日始向本院為之，有本院加蓋於訴狀上收文戳記所載日期可考，顯已逾法定不變期間，是原告之起訴亦非合法。綜此，原告之起訴即應駁回。
四、又本件原告之訴既有上開無理由或不合法之原因，應予駁回，已如前述，則其實體上之主張，即毋庸再予審究，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 4 月 1 日
臺北高等行政法院第一庭
審 判 長 法 官 王立杰
法 官 周玫芳法 官 劉錫賢上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書(須按他造人數附繕本)。
中 華 民 國 97 年 4 月 1 日
書記官 林佳蘋