臺北高等行政法院判決
96年度訴字第02785號原 告 誠信砂石股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 蔡世祺 律師
張晴玲 律師被 告 經濟部代 表 人 乙○○（部長）訴訟代理人 戊○○
丁○○丙○○上列當事人間因水利法事件，原告不服行政院中華民國96年6月15日院臺訴字第0960087107號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：被告所屬水利署第三河川局（下稱第三河川局）辦理「大安溪河川區域內土石堆（二、三）標售計畫」，由原告得標並於91年9月30日與第三河川局簽訂土石標售契約及據以清運土石。嗣第三河川局於92年5月15日會同臺灣臺中地方法院檢察署查驗，發現原告有超出得清運範圍及高程情事。被告以原告未經許可盜採砂石，違反水利法第78條之1第3款規定，乃依同法第92條之2規定，以92年6月6日經授水字第00000000000號處分書處原告罰鍰新臺幣（下同）5百萬元。
原告訴經行政院院臺訴字第0920093534號訴願決定，將原處分撤銷，由被告另為適法之處理。旋被告重新審酌後，作成94年3月25日經授水字第09420268850號處分，以原告在河川區域內超深挖取土石，處罰鍰5百萬元。原告不服，提起訴願，亦遭駁回（其餘部分訴願不受理），遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定（訴願駁回部分）、原處分（94年3 月25日經授水字第09420268850號）均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈本件原處分並未附理由，構成違法行政處分得撤銷之原因：
按行政處分應記載理由，乃現代法治國家行政程序之基本要求，行政程序法第96條第1項第2款規定可資參照。
又處分理由之記載，必須使處分相對人得以知悉行政處分獲致結論之原因，其應包括以下之項目：法令之引述及必要之解釋、對案件事實之認定、案件事實涵攝於法令構成要件之判斷、法律效果斟酌之依據（於有裁量授權時）時。至於具體個案之行政處分在說理上是否完備而符合上開要求，應為實質上判斷，不僅因處分書上備有「理由」或「說明」欄之記載，即謂已盡處分理由說明之法律義務（鈞院91年度訴字第5284號判決參照）。
查本件被告所作系爭處分，不僅對法令之引述未為必要之解釋，且對於兩造間尚存有土石標售契約，何以仍可對原告處以行政罰鍰，復均未於理由欄內加以說明；又依水利法第92條之2第7款規定，違反同法第78條之1第3款規定，得處以1百萬元以上5百萬元以下罰鍰，被告對於違反上開水利法規定，逕以受處分人5百萬元罰鍰金額之最高上限，對於上開裁量權係如何行使亦未於處分書中加以說明；徵按，行政處分書須附上開理由，乃係為了滿足公平處理之基本需求，且理由足資提供當事人判斷是否對處分提出異議，以及使受處分人確信已經公正裁量而易於接受，而原處分機關於理由欄內均未就與原告防禦權行使有關之重要事項於理由欄內予以說明，揆依前揭判決及說明，本件被告所作系爭處分，自有瑕疵，應予以撤銷。
⒉本件原處分裁量權之行使構成違反比例原則之濫用：
按行政機關違反一般法律原則，如比例原則，即構成裁量之濫用，申言之，行政機關行使裁量權以作成行政處分時，必須遵守比例原則，該行政處分除須適合於行政目的之達成外，尚須不得逾越必要之限度，且須與所欲達成之行政目的間保持一定之比例，否則即屬權力之濫用，而構成違法；又裁處罰鍰，自應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響等因素，斷無以違反行政法義務之結果，逕為裁罰之唯一依據，否則裁量權因非選擇最適當者為之，復且非選擇侵害最小者，即有構成裁量權濫用之違法；查本件兩造於91年9月30日簽訂土石標售契約及據以清運土石，依土石標售契約12條第2項前段之規定，清除作業以清運作業前會勘之標示範圍計畫界址及假設高程，並以鄰近盤高平整為原則；而因被告所屬第三河川局於辦理本案之土石推之測量前，未先豎立界樁明確標示測量範圍之界址及高程，致時隔一月，前後二次測量結果，及與第三次陶林數值測量公司測量結果均有極大之差異，其作業粗疏草率，顯有違失，而原告因對本件土石標售範圍及數量有上開爭議，且分別於92年2月19日、同年4月7日上午十時許，在大安溪河川區域內土石推（二、三）現場會勘時，復對第三河局表示本件應向司法審判機關聲請確認法律關係範圍之訴判決確定後，再依契約辦理；及事後亦函向第三河川局表示不同意見等情，有監察院之函文、會勘紀錄二份及原告函知第三河川局表示不同意見等資料在卷可查；按依上開行政裁罰爭議之過程足知，本件原告為釐清上開土石標售契約之標售範圍及數量，乃一再向第三河川局表示意見，且第三河川局，如前述監察院之糾正報告所提，及因有第三河川局測量過程作業粗疏草率，顯有違失，故而引發原告對本件土石標售範圍及數量生有爭議；由是可知，此乃土石標售契約如何予以解釋及認定之問題，要難謂原告因土石標售範圍及數量有爭議，即有故意採取砂石之行為，而第三河川局草率疏失在前，審酌原告之可歸責性，豈能逕以原告採取砂石之數量，遽以裁罰受處分人水利法之最高上限之5百萬元罰鍰，該處分顯有違反比例則及濫用之違法。否則，未有土石標售合約之人，採取與受處分人相同數量之砂石，被告亦無疏失，將如何裁處？若仍處以最高罰鍰5百萬元，則裁罰之基準，所考量之相同事件應作相同處理。不同事件應為不同處理之平等原則及裁量之合義務性及公平性，即有欠缺，而難認合法。
⒊本件原處分有違反訴願決定拘束力之違法：
按訴願法第96條規定之立法目的，即在於強化訴願決定之拘束力作用，因此原處分機關重為處分，除有在訴願決定作成時未發現之新事證，或訴願決定明顯預留餘地外，不得為已撤銷原處分內容相同之處分（大法官釋字第368號解釋參照）；查本件被告以原告違反水利法第78條之1第3款規定，依同法第92條之2規定，於92年6月6日以經授水字第00000000000號處分書裁處受處分人5百萬元，經受處分人向行政院提起訴願後，行政院乃於92年12月22日以院臺訴字第0920093534號決定書，撤銷原處分，並發回被告機關重為處分，該訴願決定意旨業已表明，超挖土石不依上開土石標售契約規定，通知原告限期改善；以及完工查驗由第三河川局會同檢察官實施之，均已有違反該契約第12條第3項、第11條第1項第1款規定之疑義。被告於無任何新事證之情形下，不僅未於處分理由書中詳加說明何以不受訴願決定機關發回意旨拘束之理由，抑且訴願機關即行政院對於之前所作有拘束力之決定內容，更於原處分機關重為處分，訴願決定時，更異前述自己所作訴願決定之內容，而謂不生扣除停工2日、原告超深挖取砂石數量龐大，已非通知限期改善條款之適用情形云云；按系爭土石標售契約第12條第3項已明訂，清除範圍超深挖取土石，第三河川局應通知限期改善，上開契約條款，並無超深挖取土石之數量差異而有不同之規定，乃訴願決定機關，不僅扭曲該契約之真義，更且更易原先訴願決意旨，認未通知受處分人限期改善不無商榷餘地之見解，其為不利益於原告之變更，揆依訴願決定之拘束力與不利益變更禁止之要求，上開原處分自有違反而應撤銷之事由存在。何況，若訴願決定機關上開扭曲契約文義之見解為可採；通知限期改善者，僅限於挖取數量非龐大者，苟如此，該土石標售契約第12條第3項規定，豈非謂盜採砂石數量小者，應先通知限期改善，並罰款六倍金額，再依法以盜採砂石論處；而挖取砂石數量龐大者，無限期通知及罰款六倍之問題，即以盜採砂石論；同樣均為挖取砂石，於契約書未有界定上開情形分論處理之情形下，訴願決定機關有何依據及權能，可對系爭土石標售契約為如此不當之解釋，其適用法律之違誤，己甚明確。
⒋系爭裁罰處分，違反一事不二罰原則，亦構成得撤銷之原因：
按行政罰法第26條規定固然係於95年2月5日始生效力，惟上開規定，既係禁止國家對於人民之同一行為，以相同或類似之措施多次地處罰，即所謂「一行為不二罰」、「禁止雙重處罰原則」，故此項原則，於行政罰法生效施行前，自同有其適用，此觀，行政罰法施行前，司法院大法官釋字第503號解釋意旨益可明瞭。一事不二罰原則，於行政罰法施行前之案件亦有適用餘地，又參以修正之經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點第11條規定，本件受處分人涉及之挖取砂石之行為，同時觸犯刑法第320條第1項之竊盜罪及違反水利法第78條之1第3款，應依同法第92條之2處以行政罰鍰之規定，因原告法定代理人業為第一審台中地方法院以93年度訴字第1746號判處有期徒刑1年，現上訴於台灣高等法院台中分院審理中，是依前揭法文及大法官會議之解釋，被告之處分，既違反一事不二罰原則，而失所依據，自應由鈞院予以撤銷。
⒌系爭土石標售契約之爭議，有行政處分併用之違法：
按系爭土石標售契約，乃原告與其他廠商參與被告之招標行為，經被告決標而由原告取得與被告簽訂系爭土石標售契約之權利，上開法律之屬性，前階段之招標、審標、決標之行為，屬公權力作用之行政處分行為，後者之由原告與被告簽訂系爭土石標售契約之行為，則為私法行為（最高行政法院93年度裁字第625號裁定可供參考）；而上開私法上之契約行為，在雙方之對價關係確立後，即應導出行政處分權能排除之效果，蓋行政機關一旦決定選用契約之形式，郥對契約規範所及之領域自將產生全面阻擋之效果，禁止再使用非共識性之行為方式進行規制，否則，行政機關與人民簽訂契約後，一方面自行利用其優勢地位解釋合約之內容，復且與人民對契約內容有爭議時，再以公權力予以介入處罰，如此，則人民因相信契約對等性及爭訟救濟性，所導玫之損失，將無由於斯時獲有救濟之可能．此對其權益之影響，不可謂不大；查本件如前述，因被告所屬第三河川局之疏失有誤，致測量數據結果均有極大之差異，而兩造既對標售土石之範圍及數量有極大之爭執，自應依土石標售契約約定，經由司法訴訟途徑予以解決，方屬適法。乃被告機關不僅未依訴訟途徑解決，抑且自行扭曲解釋契約約定內容，並要求有爭議之原告須遵守，並以公權力介入私權糾紛應處理之事項，此項併用行政處分之舉，致原告立於不對等之契約條件下，自有濫用權力之違法，實堪認定。
⒍本件系爭土石堆二、三標之招標範圍為何？被告有無違
法片面更改招標範圍及清運數量？此項違法片面更改之履約爭議？原告有無遵循之義務？而原告信賴採購合約所為清運砂石之行為，可否認為已該當違反水利法之責任條件？即主觀上有無故意或過失存在？⑴本件被告就系爭二、三堆土石招標之違法處，即承如
本件同一事實刑事第二審之蒞庭公訴檢察官吳文忠所稱：「本件之癥點在於清除之範圍為何，當初投標時的界樁範圍在何處，連承辦公務員都不知道陶林圖在那裡，業者當然也不知道在那裡，應該以當時清除時之界樁在那裡來判斷，原來是寫二千多立方公尺，應該少二個零才對」等語，顯見本件招標範圍不甚明確。
⑵又第三河川局就辦理系爭二、三堆土石之標售，因「
測量前未先豎立界樁明確標示測量範圍之界址及高程，有違測量常規，致時隔一月，前後二次測量結果卻差異極大，與陶林公司測量結果差異亦懸殊，且該測量結果轉載圖上作業時復誤載數量，第三河川局亦不察，即據以辦理標售，衍生本案標售範圍及數量之紛爭，作業粗疏草率，顯有違失」，且「第三河川局辦理本案土石堆標售事宜，未以實際挖取數量為計費標準，卻以土石堆現況總價標售方式辦理，造成低價標售現象，又未先行標示確定範圍之界址，致清運範圍不明，衍生諸多紛爭」等情，業為監察院對第三河川局提出糾正案，此有監察院糾正調查報告在卷可稽。
⑶再按，依經濟部水利署土石標售投標須知及附件第3
條規定，查系爭二、三土石堆之招標時，有關招標土石堆範圍及數量為何？經本件另案刑事案件傳喚斯時參與招標之廠商即宜逸實業有限公司員工許天廷到庭證稱：伊以宜逸實業有限公司參與投標，當時有去過標售土石的地方二、三次，而土石標售之範圍，是依據投標資料裡頭的示意圖，現場除有石頭為標示外，亦有三支木樁，這三支木樁可看到標售範圍到廢水車旁邊（如所劃之圖），大約有兩公頃多，因現場去看發現比公告招標的數量多出很多，經向水利局管理處詢問，該處答覆是三支木樁對上去基台部分均是，數量僅供參考，要自行到實際現場勘查，故伊確定招標公告的示意圖範圍，就是三支木樁所涵射出去的範圍，現場並無像鳥的形狀，上面有機器台，機器台很高，上面放了個石頭是和機器台相連，機器台連下來有三根木樁，就是連在木樁涵蓋的全部範圍內，所以伊乃用較高價錢去競標等語；另詢之第三河川局工程員劉仕榮亦到庭證稱：伊曾在91年間針對第三河川局二、三堆採購案件實施木樁定樁，亦即，示意圖中所標示的3-1、3-2、3-3為伊所定，目的是為了定一假設高程點，將來標售清除後作為檢測依據，而系爭土石堆招標之投標書中，所稱之作業圖說，是包含示意圖，第三堆土石依示意圖觀之，則在3-1、3-2、3-3木樁範圍內；按系爭二、三堆土石之招標，投標前第三河川局業已定立木樁，供參與投標者前往現場勘查土石堆之範圍，而承如證人許天廷所述，該三支木樁之位置射程，即包含事後第三河川更改招標範圍所自稱之鳥嘴型碎解場基地部分，則誠信砂石公司就其所確信之招標範圍內之土石予以清運，主觀上自難認有何違反水利法之故意或過失存在。
⑷另按，大安溪河川區域內㈡、㈢土石標售計畫補充說
明書第10條清運及處理原則之㈢規定，經本局通知限期改善至恢復原狀，期限內未恢復原狀或改善，超挖之土石數量，依契約單價罰款6倍金額，並依法已盜採砂石論處。而查本件第三河川局於誠信砂石公司92年5月1日至同年5月14日清運期間，依該期間內之河川巡防日誌之記載，並無誠信砂石公司有遭發現於前開二、三堆土石內有逾越清除及超挖之情形，甚至92年5月14日之巡防日誌仍僅記載「陪同課長及吳水城前往大安溪河川區域內編號二、三堆推置砂石清除工程現場勘查。下午已無卡車運輸，現場剩挖土機整平」等語，此有該日之河川巡防日誌一份可資為證；且參以證人呂秀珠於另案到庭作證時亦證稱：伊在檢察官92年5月10日前往誠信砂石公司時有在現場，當時檢察官要伊提供提貨數量，伊乃從電腦內列印數據給檢察官，提供完後，伊聽見檢察官打電話說：「襄閱，他們都在範圍內，我們準備收兵」，檢察官離開辦公室後，有說我們可以繼續作業，但在樓梯口時伊向其告知若這樣說，司機還是不敢聽伊的話繼續作業，所以檢察官便當著所有司機表示「沒有事，你們可以繼續作業」等語顯見，清運砂石期間，誠信砂石公司根本未有違法盜採砂石之行為，否則，衡情河川巡防日誌豈會對誠信砂石公司毫無違法之記載，又前往誠信砂石公司之檢察官，又豈會不以現行犯逮捕現場操作之人，甚至更向在場之誠信砂石公司司機，表示現場無違法可繼續操作之意？顯悖於常理；何況，於清運期間屆滿後，縱誠信砂石公司經查驗有清運範圍之爭議，依前揭系爭土石標售合約之約定，誠信砂石公司主觀上亦認知第三河川局依約應先通知誠信砂石公司改善至恢復原狀，必也誠信砂石公司未於期限內改善，始能認為誠信砂石公司主觀上有違反水利法之故意，否則，第三河川局自始均未依約通知誠信砂石公司限期改善，違約在先，復就是項採購合約招標數量及範圍予以片面更改條件，則如何認為原告有故意或過失違反水利法之義務，自應由被告機關，依行政罰法第7條之規定，負舉證責任。
⑸再者，第三河川局雖於系爭土石推招標後，事後改稱
鳥嘴型碎解場基地部分，屬舊砂堆，不在第三土石堆範圍云云；惟查，第三河川局於前開碎解場基地之土石堆部分，遭吉林砂石場出面主張為其所有時，復以92年3月26日水三管字第09202005040號函知吉林砂石場：「有鑑於本件土石堆標售並以有關示意圖說明各該土石堆之位置及數量等資料，衡情其公告內容已臻明確‧‧綜上，本件標售砂石堆範圍內是否包含貴砂石行所有非屬原扣押範圍內之砂石乃事實問題，惟相關資料顯示，本件砂石標售範圍明確，且與貴砂石行所有砂石無關」等情，有第三河川局前揭函文一份可資為證，按第三河川局於本案二、三堆招標後，一方面函知吉林砂石場前開土石堆非其所有，且招標範圍明確；另一方面又對得標之誠信砂石公司主張該砂堆屬舊砂堆，前後相互矛盾，且公然更改招標條件及土石標售範圍；則誠信砂石公司於第三河川局違法更改招標範圍之條件，及採購合約與法令規定，而以其確知之招標範圍，及第三河川局函知吉林砂石場之公文資料，作為誠信砂石公司清運砂石之依據，從客觀事證上，顯實難認其主觀上有何違反水利法之故意或過失存在云云。
⒎提出監察院之函文、會勘紀錄、原告函知第三河川局表
示不同意見之資料、行政院92年12月22日院臺訴字第0920093543號訴願決定書、本件訴願決定書、臺灣高等法院台中分院95年8月21日準備程序筆錄、經濟部水利署土石標售投標須知及附件、臺中高分院97年3月26 日審判筆錄第4頁以下、臺中高分院97年3月26日審判筆錄第6頁以下、大安溪河川區域內㈡、㈢土石標售計畫補充說明書、河川巡防日誌、臺中高分院97年3月26日審判筆錄第13頁以下、第三河川局函文等件影本為證。
㈡被告主張：
⒈原告稱本件原處分並未附理由，構成違法行政處分得撤
銷之原因云云，按行政程序法第96條第1項第2款之規定，行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據；查本件處分書內容已於「處分理由或適用法令」欄位明確告知原告並勾選一、違反水利法78條之
1 第3款規定及二、依據水利法92條之2規定處罰，且違規行為查獲（證）日期亦載明為92年5月15日，該行為係發生於汛期期間「每年5月1日至11月30日止」；又第三河川局92年5月15日會同臺中地方法院檢察署查驗結果，本案土石堆第二堆與鄰近地面高程差0~3.2公尺不等、第三堆與鄰近農田高程差7.6~10公尺不等；經作成查驗報告，查驗結果不合格，有土石超挖甚鉅情事，為原告所知悉，唯原告拒絕簽名，均經載明於報告。上開超挖土石情事經臺灣臺中地方法院93年度訴字第1746號刑事判決原告之法定代理人有期徒刑1年。故本件處分理由與事實相符，處以行政罰鍰並無不當。
⒉依據「大安溪河川區域內土石堆㈡㈢標售計畫」於91年
9月30日簽訂契約(附鈞院卷第204至209頁)第1條規定，本契約所稱土石標售係指依契約圖說標示之土石堆，乙方(即原告)依契約圖說數量概括承受，得標廠商除依補充說明書另有規定外，不得向甲方提出異議。同契約第2條規定，標售位置及範圍一、位置:苗栗縣卓蘭鎮。二、範圍:乙方應依照清運作業前會勘之標示範圍及高程作業。同契約第12條第2款規定，清除作業以清運作業前會勘之標示範圍計畫界址及假設高程，並以鄰近地盤高平整為原則，清除作業不得逾越查扣堆置土石標售範圍。第三河川局為標示清運範圍及高程，於92年4月7日邀集相關機關人員共同會勘，作成會勘結論：依據陶林航測圖確認本計畫清除位置之高程及範圍。現勘界定清除範圍及高程後，原告並無異議，是被告並無所指稱片面更改清運範圍及數量情事，就此原告自亦無信賴利益可言(附鈞院卷第210頁至211頁、會勘紀錄、陶林航測影像圖)。
⒊依本件之契約第12條第2項後段規定，違反上開規定者
，依法以盜採砂石論處，終止契約，並不退還所繳之費用。同契約第12條第3項有關限期改善超深挖取砂石之約定，係指於清運作業期限內有關超深挖取砂石之改善措施，除應於清運期限屆滿不適用外，該契約規定所稱「回復原狀」亦應限於作業誤差範圍內，或依其現場狀況可得恢復原狀之情形者，而如前述原告超越範圍並超深挖取砂石數量龐大，其盜採事實明確，已經檢察機關查獲其行為，顯非屬履行契約範圍之所應為者，如不依法處分而令其回復原狀，不但事實上有困難，亦有違常情。原告在河川區域內有超深挖取土石之行為，不僅違反契約規定，亦屬違反水利法第78條之1第3款規定，且依臺中地院92年度訴字第1606號判決書「河川區域內之土石，非經許可不得採取。…，逾越契約內容之採收行為，亦屬未經許可之違法採取行為。」亦為相同之認定(原處分卷第6-1至6-5頁)。是被告就原告違反合約所為屬未經許可採取土石之行為為裁罰，自無不當。
⒋有關原告對清運範圍之爭執，第三河川局先後於92年3
月26日水三管字第09202004980號函知原告，請依約配合辦理清除事宜，否則將依法終止契約，續於92年4月30日水三管字第09250037440號及92年5月2日水三管字第09202006710號函復原告，請依實際所標示之範圍並於期限內辦理清運工作等語在案。(附鈞院卷第212至215頁)⒌本件係92年5月15日第三河川局會同臺中地檢署至現場
查驗，發現原告有逾越清運範圍及高程情事，至原告所指同年5月10日檢察官曾至原告公司調查乙節，核屬司法調查程序，其結果如何，尚非行政機關所得置喙。至原告指摘第三河川局行政疏失乙節，縱該局作業果有不當之處，亦不影響原告違反水利法之事實。
⒍原告稱本件原處分裁量權之行使構成違反比例原則之濫用乙節：
⑴按行政程序法第10條之規定，行政機關行使裁量權，
不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的；查第三河川局於92年5月15日至現場檢測查驗，相關檢測資料經套繪該標的範圍（附原處分卷第5-1 頁），除顯已逾越點交範圍外，點交範圍內亦有超深採取情形，相關檢測資料經計算結果，第二堆平均超挖深度約1公尺，超挖數量約9,660立方公尺，第三堆平均超挖深度約2.5公尺，超挖數量約52,500立方公尺，合計超挖土石數量共計62,160立方公尺(附原處分卷第1-3至1-4頁)。
⑵經查，本件行為時間為92年5月15日，其裁罰適用92
年2月6日華總一義字第09200019210號令修正之水利法規定，即違反該法第78條之1第3款規定，應依同法第92 條之2第7款規定，處新台幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，因其法定罰鍰之最高與最低額相當大，為使裁罰之執行上有一致性，被告爰研訂其裁處基準，並於92年11月20日經授水字第09220214400號令發布「經濟部水利署辦理違反水利法案件罰鍰金額裁罰基準」，前開基準再於93年5月31日經授水字第09320209760號令修正，唯於本案所適用之裁罰規定部分並未修正，故本件所涉於前後版本之裁罰基準內容一致。
⑶本件裁處時間為94年3月25日，而違法採取土石數量
計62,160立方公尺，依前開基準第2點關於水利法第92條之2第7款裁罰基準規定，裁罰金額之計算方式如下：
①採取土石在五百立方公尺以下者，罰一百萬元，每
增加一百立方公尺加罰十萬元：100+（00000-000）/100*10＝6,266萬元。
②行為發生於汛期，依前項金額加罰二分之一：
6266/2＝3,133萬元。
③依水利法第92條之2第7款之規定，裁罰金額為100萬元以上500萬元以下。
④綜上，裁罰金額已逾500萬元上限，裁處500萬元之罰鍰，並無違反比例原則。
⒎原告稱本件原處分有違反訴願決定拘束力之違法乙節，
查行政院92年12月22日院臺訴字第0920093534號決定書，撤銷被告00000000000號處分書，由被告另為適法之處理之理由指出「訴願人主張第三河川局於92年5月1日阻止其清運…則該2日是否應與扣除？本件查獲日92 年5月15日，是否屬土石標售契約之作業期限？…本件原處分機關在訴願人申請第三河川局會同為完工查驗，檢測是否超深挖取前逕依第三河川局會同台中地檢署92年5月15日查驗紀錄，認訴願人有逾越契約範圍及高程於河川區域內盜採砂石，是否妥當？亦不無商榷餘地」；爰被告所屬水利署於93年2月6日邀請專家學者檢討並做成結論(附原處分卷第8-1至8-4頁)，請第三河川局就行政院決定理由詳細查明清楚，及瞭解檢察官對本件之約詢結果後，另為適法之處理。嗣經該第三河川局查明確認原告違反水利法規定之事實明確，被告爰依同法第92條之2規定，以94年3月25日經授水字第09420268850 號處分書，處以罰鍰500萬元整，經行政院以96年6月15日院臺訴字第0960087107號訴願決定將前開處分部分訴願駁回，其餘部分訴願不受理（附原處分卷第4-1至4-5頁）。又查，上開爭點原告另依民事訴訟程序請求履行契約，惟經臺灣臺中地方法院92年度訴字第1606號、臺灣高等法院臺中分院94年上字第80號及最高法院94年台上字第1881號等民事判決以本件採取系爭地點之土石，原告經許可採取土石之時間僅五日，逾此期間如仍為採取行為，即屬未得許可之違法行為(附原處分卷第6-1至6-13頁)，均駁回繼續履行契約之請求。故被告重為處分並無不當。
⒏原告稱系爭裁罰處分違反一事不二罰原則，亦構成得撤
銷之原因乙節，查有無一事不二罰原則，除需視其是否同一行為外，其規範之對象及所欲達成之目的是否同一而定。本件處分對象為公司法人：誠信砂石股份有限公司；臺灣臺中地方法院93年度訴字第1746號刑事判決原告之法定代理人：甲○○1年有期徒刑，對象為自然人，兩者處分對象並不相同，故無一事二罰之情形；又本件行為時間為92年，行政罰法之公布施行為95年，是本件並無該法之適用等語。
⒐提出92年6月6日經授水字第00000000000號處分書、查
驗紀錄、檢測成果及現場照片、行政院院台字第0920093534號訴願決定書、本件原處分書及訴願決定書、標的範圍、臺灣臺中地方法院92年度訴字第1606號、臺灣高等法院臺中分院94年上字第80號及最高法院94年台上字第1881號等民事判決、標售砂石契約、93年2月6日會議記錄、修正前後版本之裁罰基準、「大安溪河川區域內土石堆(二)(三)標售計畫」土石標售砂石契約、「大安溪河川區域內土石堆(二)(三)標售計畫」標示清運範圍及高程會勘紀錄、陶林航測影像圖、第三河川局92年3月26日水三管字第09202004980號函、92年4月30日水三管字第09250037440號函及92年5月2日水三管字第09202006710號函等件影本為證。
理 由
一、原告起訴時，被告之代表人為陳瑞隆，嗣已變更為乙○○，並由乙○○聲明承受訴訟，有其提出之聲明承受訴訟狀附卷可稽，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、按「 河川區域內之下列行為應經許可：…三、採取或堆置土石。」；「有下列情形之一者，處新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰：…七、違反第七十八條之一第三款、第七十八條之三第二項第三款規定，未經許可採取或堆置土石者。」，水利法第78條之1第3款及第92條之2第7款各定有明文。
三、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該函文、原處分及訴願決定書等件影本附原處分卷及訴願機關卷可稽。茲依前述兩造主張之意旨，就本件爭點敘明判決之理由。
四、原告主張原處分未附理由，查非屬實：按行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，行政程序法第96條第1 項第2 款定有明文。經查，被告以原告未經許可盜採砂石，違反水利法第78條之1 第3款規定，依同法第92條之2 規定所為92年6 月6 日經授水字第00000000000 號罰鍰5 百萬元之處分，既經行政院院臺訴字第0920093534號訴願決定予以撤銷，責由被告另為適法處理，被告重新審酌後，以原告在河川區域內超深挖取土石，乃作成本件原處分即94年3 月25日經授水字第09420268850號罰鍰5 百萬元之處分（原處分卷3-1 頁），依該原處分書之記載，已於「處分主文」欄位載明處罰鍰5 百萬元；於「違反事項」欄位，就「查獲（證）日期」載明92年5 月15日（按係發生於汛期期間「每年5 月1 日至11月30日止」），就「違規地點」載明苗栗縣卓蘭鄉大安溪河川區域內，就「土地權屬」載明河川區域內公有地，就「違規內容」載明河川區域內超深挖取土石；於「處分理由或適用法令」欄位勾選一、違反水利法78條之1 第3 款規定及二、依據水利法92條之2 規定處罰；核與行政程序法第96條第1 項第2 款有關行政處分應記載主旨、事實、理由及其法令依據之規定，並無不合。原告所稱原處分未附理由云云，查非屬實，其據以主張原處分係違法之行政處分，應予撤銷云云，並不足採。
五、原告有未經許可，於河川區域內採取土石之情事：㈠經查，第三河川局辦理大安溪河川區域內土石堆（二、三
）標售計畫，由原告以總價3,077,800 元得標，於91年9月30日與第三河川局簽訂土石標售契約。雖土石標售計畫預算書及契約書附圖之標售土石堆體積有誤載情事（第三堆24,980立方公尺誤為2,498 立方公尺）原告並據以經第三河川局同意展延工期至92年5 月14日。但契約書第2 條第2項 約定，土石標售之範圍，應依照清運作業前會勘之標示範圍及高程作業。第三河川局於92年4 月7 日到現場辦理會勘，該次會勘結論：略以本案係依水利署91年9 月11日委請陶林公司航測影像圖確認清除位置，有關本案土石堆（二、三）之清除範圍及高程以該局所定範圍及高程為基準，有會勘紀錄影本附本院卷（第210 頁）可稽。原告應依據該第三河川局所定之木樁於清除範圍四周設置圍籬，原告亦派員並參加92年4 月7 日之會勘點交，對點交範圍知之甚詳，即應依照該次會勘之結果進行清運。而航測影像圖載明（本院卷第211 頁）第2 堆土石體積516 立方公尺，第三堆41,090立方公尺，合計41,606立方公尺。
但原告擅自擴大範圍，進行採取土石，與上開會勘結果不符。因此，第三河川局曾於92年4 月30日以水三管字第09250037440 號函（本院卷第214 頁）通知若有逾越範圍，將依規定移請法辦等語。原告自92年5 月1 日起開始進行清運，仍擅自在第三河川局指定之土石堆範圍內超深挖掘，及在範圍外違法挖掘，經被告92年5 月15日會勘結果，第二堆已呈凹陷區，距離地面差由0 至3.2 公尺不等，第三堆鄰近農田部分與農田高低差約由7.6 公尺至10公尺不等，足認有逾越範圍挖掘土石並超挖之情事，而原告公司前後任負責人黃健榮、甲○○因本次盜採土石案，業經臺灣臺中地方法院93年度訴字第1746號（附訴願機關卷2）及臺灣高等法院臺中分院95年度上訴字第1031號（附本院卷第225 頁以下）判決有罪，確定在案。是以原告確有未經許可於河川區域內採取土石之違章行為，足堪認定。
㈡次查，第三河川局92年5 月2 日水三管字第09202006710
號函雖延長總工期為14日（本院卷第215 頁），依契約係屬曆天工期，即不生扣除停工2 日之問題；又依前所述，本件原告擅自在第三河川局指定之土石堆範圍外挖掘，亦有超出得清運範圍及高程之違約情事，依系爭契約第12條第2 項後段約定，違反上開規定者，依法以盜採砂石論處，終止契約，並不退還所繳之費用。至於同契約第12條第
3 項有關限期改善超深挖取砂石之約定，係指於「清運作業期限內」有關超深挖取砂石之改善措施，除應於清運期限屆滿不適用外，該契約規定所稱「回復原狀」亦應限於作業誤差範圍內，或依其現場狀況可得恢復原狀之情形者，而如前所述，本件原告超越範圍並超深挖取土石數量龐大，其盜採土石之事實明確，並經刑案判決有罪確定，顯非「履行契約」範圍之所應為。原告主張本件被告應依同契約第12條第3 項有關限期改善超深挖取砂石之約定，先行通知限期改善，始得處分云云；惟查，原告盜採土石之行為，非屬履約範圍，本無依約通知限期改善之適用；且其擅自在第三河川局指定之土石堆範圍外挖掘，超出得清運範圍及高程，違反系爭契約第12條第2 項部分，亦無通知限期改善之約定；再者，本件原告清運作業期限至92年
5 月14日，被告於清運作業期限屆滿後之92年5 月15日始至現場會勘，原告於履約期限屆滿後，再主張依約通知限期改善云云，依前說明，亦非可採。至於原告有超深挖取土石、超出得清運範圍及高程挖取土石等違約情事，已如前述；為計算超挖土石之數量（詳如六、㈠之說明），被告在原處分書，就「違規內容」雖記載為河川區域內超深挖取土石等語，惟其在「處分理由或適用法令」欄位，已勾選一、違反水利法78條之1 第3 款，即未經許可於河川區域內採取土石之規定，並在「違規地點」載明苗栗縣卓蘭鄉大安溪河川區域內，依其所載則凡原告上開未經許可在違規地點之河川區域內超深採取土石之事實，應為其處分意旨所含蓋，附此敘明。
㈢又查，監察院93年2 月9 日(93)院台財字第0932200080號
函附調查意見，雖以本標售案因測量倉促，誤植數據，作業粗率顯有違失，於原告清運期間，未切實監督，防範未然，核有怠失等語，惟依前調查事證觀之，仍不影響原告違反水利法即未經許可於河川區域內採取土石之違章行為之認定。
六、被告所為罰鍰處分，並無違誤：㈠原告於右揭時地，有未經許可於河川區域內採取土石之違
章行為，第三河川局於92年5 月15日至現場檢測查驗，相關檢測資料經套繪該標的範圍，除顯已逾越點交範圍外，點交範圍內亦有超深採取情形，有測量圖附原處分卷（第5-1 頁）可稽；又相關檢測資料經計算結果，第二堆平均超挖深度約1 公尺，超挖數量約9,660 立方公尺，第三堆平均超挖深度約2.5 公尺，超挖數量約52,500立方公尺，合計超挖土石數量共計62,160立方公尺等情，有計算表附原處分卷( 第1-3 至1-4 頁) 可稽。而本件行為時為92年
5 月15日，其裁罰適用92年2 月6 日華總一義字第09200019210 號令修正之水利法規定，即違反該法第78條之1 第3 款規定，應依同法第92條之2 第7 款規定，處新台幣100 萬元以上500 萬元以下罰鍰，因其法定罰鍰之最高與最低額相當大，被告為使裁罰之執行具有一致性，乃研訂其裁處基準，並於92年11月20日經授水字第09220214400 號令發布「經濟部水利署辦理違反水利法案件罰鍰金額裁罰基準」，前開基準再於93年5 月31日經授水字第09320209760 號令修正，惟於本件所適用之裁罰規定部分並未修正（本院卷第179 頁以下參照），核其性質屬於行政機關所制定之「裁量基準」之行政規則（行政程序法第159 條第2 項第2 款參照），依法得作為本件裁罰之基準。再者，本件原處分裁處時為94年3 月25日，而違法採取土石數量計62,160立方公尺，依前開基準第2 點關於水利法第92條之2 第7 款裁罰基準規定，裁罰金額之計算方式如下：
⒈採取土石在500立方公尺以下者，罰100萬元，每增加
100 立方公尺加罰10萬元：100+（00000-000 ）/100*
10 ＝6,266 萬元。⒉行為發生於汛期，依前項金額加罰二分之一：6266/2＝3,133萬元。
⒊依水利法第92條之2第7款之規定，裁罰金額為100萬元
以上500 萬元以下。依上開裁罰基準計算，則本件裁罰金額已顯逾500 萬元之上限，是以被告按原告之違章情節，裁處500 萬元之罰鍰，於法並無不合。
承上所述，被告因原告未經許可於河川區域內採取土石，違反水利法第78條之1 第3 款規定，依同法第92條之2 規定，以94 年3月25日經授水字第09420268850 號處分書處以罰鍰5 百萬元，並無違誤。原告主張原處分裁量權之行使，違反「比例原則」云云，依前揭規定及說明，核不足採。
㈡又原告主張本件原處分有違反訴願決定之拘束力云云。經
查，本件原處分即被告94年3 月25日經授水字第09420268850 號處分作成之前，係經行政院92年12月22日院臺訴字第0920093534號訴願決定，撤銷被告00000000000 號處分，由被告另為適法之處理，該訴願決定之理由（原處分卷第2-4 頁）略以：訴願人主張第三河川局於92年5 月1 日阻止其清運…則該2 日是否應與扣除？本件查獲日92年5 月15日，是否屬土石標售契約之作業期限？…本件原處分機關在訴願人申請第三河川局會同為完工查驗，檢測是否超深挖取前逕依第三河川局會同台中地檢署92年5 月15日查驗紀錄，認訴願人有逾越契約範圍及高程於河川區域內盜採砂石，是否妥當？亦不無商榷餘地等語；被告00000000000 號處分既經訴願決定撤銷，被告所屬水利署乃於93年2 月6 日邀請專家學者檢討並做成結論：請第三河川局就行政院決定理由詳細查明清楚，及瞭解檢察官對本件之約詢結果後，另為適法之處分( 附原處分卷第8-1 至8-4 頁) 。嗣經該第三河川局查明確認，據以作成本件原處分，經行政院以96年6 月15日院臺訴字第0960087107號訴願決定將前開處分部分（即本件原告提起行政訴訟部分）訴願駁回，其餘部分訴願不受理（原處分卷第4-1 至4-5 頁），已如前述，並無違反訴願決定拘束力之情事。原告上開主張，核不足採。
㈢原告復主張本件裁罰處分違反「一事不二罰原則」云云。
按所謂一事不二罰原則，應視其處罰之對象及行為是否同一而定。本件處分之對象為公司法人原告公司，而前開盜採土石案之刑案被告，則為原告公司前後任負責人黃健榮、甲○○，其處罰之對象為自然人，兩者處罰之對象並不相同，自無一事二罰之情事。原告上開主張，核有誤解，亦不足採。
七、從而，本件被告以原告未經許可，於河川區域內採取土石，違反水利法第78條之1 第3 款規定，依同法第92條之2 規定，處以罰鍰500 萬元，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 7 月 24 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張瓊文
法 官 王碧芳法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 7 月 24 日
書記官 蕭純純