臺北高等行政法院判決
96年度訴字第02708號原 告 甲○○○訴訟代理人 劉立鳳 律師
劉樹志 律師被 告 臺北市政府代 表 人 乙○○市長）住同訴訟代理人 戊○○
丙○○丁○○上列當事人間因有關都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國96年6月1日台內訴字第0950201074號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣位於「北投士林科技園區」範圍內之台北市○○區○○段2 小段37、70、87地號等3 筆市有土地，前經被告以93年9 月21日府都綜字第09319105100 號公告列為該市93年度「都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地」之交換標的，受理期間自93年10月1 日起至93年10月31日17時止，嗣原告於93年11月1 日申請以其所○○○區○○段○○段○○○○○號19筆土地交換上開3 筆公有非公用土地，經被告受理，並以94年3 月8 日府都綜字第09405770700 號公告交換順位，由原告取得第1 順位資格，且於94年4 月7 日會勘原告所有系爭土地及上開公有非公用土地在案。嗣被告於
94 年5月16日召開「研商本市93年度『都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換』案辦理情形暨後續相關事宜」會議，其決議略謂：位於「北投士林科技園區」範圍內之市有土地由於被告另有使用計畫予以剔除交換，並於簽奉市長核定後辦理廢止公告等語；又於94年11月23日召開是否列入交換疑義案協調會議，其結論略謂：本案6 筆市有土地（含系○○○區○○段○ ○段37、70、87地號等3 筆土地）位於「北投士林科技園區」範圍內，「北投士林科技園區」細部計畫係於93年2 月19日經該市都市計畫委員會審議通過後，報經內政部都市計畫委員會93年5 月25日審議通過，其都市計畫說明書已指明應以區段徵收方式辦理開發，被告並已編列94年、95年度預算執行，屬「都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換辦法」（以下簡稱：都市計畫土地交換辦法）第6 條第2 項第3 款所稱「已有處分或利用等計畫用途」之土地，不得列入交換土地等語。惟原告對之仍有疑義，乃陳情被告應函請內政部釋示，嗣被告報經內政部以95年2 月9 日台內營字第0950800519號函釋，略謂：上開市有土地既經納入「北投士林科枝園區」範圍，依該都市計畫規定應以區段徵收方式開發，並經被告配合編列94、95年度預算，預計於95年初辦理其區段徵收公告作業，得認屬上開交換辦法所稱「已有處分或利用等計畫用途」之土地，不予列入交換等語。被告乃依行政程序法第117 條等規定，以95年5 月25日府都綜字第09578222000 號公告撤銷上開「93年度都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換案」部分交換標的（包括系○○○區○○段○ ○段37、70、
87 地 號等3 筆市有土地），另以95年5 月23日府都綜字第095782 22001號函通知原告撤銷系爭交換標的，其取得系爭標的之交換第1 順位資格已失所附麗等語。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張：
一、按「區段徵收範圍內之公有土地，管理機關應以作價或領回土地方式撥供該管區段徵收主管機關統籌規劃開發、分配」，土地徵收條例第43條第1 項前段固有明文規定。惟查被告93年9 月21日府都綜字第09319105100 號公告所附之土地清冊，其中編號22、23、24之備註欄，均已載明系爭台北市○○區○○段2 小段37、70、87地號3 筆被告所有之市有土地「目前變更為北投士林科技園區」；另使用分區欄均載明為「農業區」，非「公共設施用地」；使用現況欄則均載明「閒置」。故顯然被告在公告前，已經考量系爭3 筆市有土地係位於北投士林科技園區範圍內之情形。而仍因無任何利用計畫用途，土地閒置；且區段徵收公告作業尚未開始辦理，系爭3 筆市有土地雖在「北投士林科技園區」範圍內，但是否在區段徵收範圍內，仍屬未定（依前揭內政部95年2 月9日台內營字第0950800519號函所指，「北投士林科技園區」特定區計畫預計於95年初辦理區段徵收公告作業。但被告以95年5 月25日府都綜字第09578222000 號公告，撤銷系爭交換標的時，似仍未辦理區段徵收公告作業），始將該3 筆市有土地列入93年度「都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換案」之交換標的。被告於公告所附之土地清冊備註欄載明「目前變更為北投士林科技園區」，其意即在請民眾於申請前一併考量，交換所得之土地應受該特定區計畫所定之使用分區為使用管制。詎被告於公告交換標的、經原告依公告規定為申請、並將原告列為第1 交換順位、會勘後原告仍表示願意交換以後，卻以交換標的位於「北投士林科技園區」範圍內，該「北投士林科技園區」細部計畫說明書已指明應以區段徵收方式辦理開發，即認交換標的屬「都市計畫土地交換辦法」第6 條第2 項第3 款所稱「已有處分或利用等計畫用途」不得列入交換之土地云云，而撤銷交換標的。其適用法規顯有任意擴張解釋之不當，其因此所為之原行政處分自屬違法。
二、且「都市計畫土地交換辦法」所規定之土地交換公告，其性質上應屬民法之要約行為。申請人經定為第一優先順位，且於會勘土地後仍願意交換土地者，土地交換（互易）契約即視為已經成立。此由「都市計畫土地交換辦法」第12條第1項「第一順位申請人及公有土地管理機關應於會勘後三十日內辦理交換土地所有權移轉登記及點交事宜」之規定，而無需經首長核可或簽約等相關規定；另被告94年3 月8 日府都綜字第09405770700 號公告，唯有就「僅有單一順位申請人者，本府保留評估是否辦理土地交換之權利」，而對於有多順位申請人者，並未保留評估是否辦理土地交換之權利等情，可以確定。是以原告既經被告定為第一優先順位，且於會勘土地後仍願意交換土地，則本件土地交換契約應已成立。詎被告卻於土地交換契約成立後，不依前揭規定於期限內辦理交換土地所有權移轉登記及點交事宜，反而撤銷系爭交換標的，其處分亦屬違法。
三、查被告96年9 月5 日答辯狀提出台北市議會94年1 月28日議字第09400380800 號函及附件，該附件載明：「北投士林科技園區區段徵收原列17,484,497,794元，照案通過。但書：
1. 相 關之拆遷補償自治條例，經議會審議通過後，預算始得動支。2.區段徵收公告應於補償自治條例通過後，95年度起始得進行公告」等語。另被告於該答辯狀亦自承因上述台北市議會第9 屆第15次臨時大會第5 次會議決議但書，「致北投士林科技園區區徵收受限於議會決議預算不得動支，亦無法進行後續之區段徵收公告。惟被告依本市議會決議於94年5 月25日檢送『台北市區徵收拆遷補償處理及安置自治條例』（草案）送本市議會審議，俟議會審議通過，即可進行區段徵收公告及補償相關作業」等語。故顯見「台北市區徵收拆遷補償處理及安置自治條例」草案尚未經台北市議會審議通過，北投士林科技園區區徵收公告作業，迄今亦未開始辦理。
四、按所謂互易，乃當事人雙方約定互相移轉金錢以外之財產權而成立之契約，屬於諾成契約（最高法院73年度台上字第2045號判決意旨參照）。且查「都市計畫土地交換辦法」所規定之土地交換公告，其性質上應屬民法之要約行為。申請人按土地交換公告之規定，提供私有土地申請交換者，其性質上應屬民法之承諾行為。而多數申請人其中經定為第一優先順位者，且該申請人於會勘土地後仍願意交換土地者，即因雙方互相表示意思一致，土地交換（互易）契約視為已經成立。是以被告96年9 月5 日答辯狀徒以其未通知原告訂立土地交換契約及辦理所有權移轉登記、尚未簽陳首長核定、未簽訂書面之物權契約，甚至內政部於96年2 月9 日始修正之「都市計畫土地交換辦法」第10條、第15條規定等理由，辯稱本件土地交換契約並未成立，實不足採信。
五、查依被告96年10月29日補充答辯狀所略陳：「95年底議會改選，依臺北市議會議事規則第17條議案跨屆不續審規定，『台北市區徵收拆遷補償處理及安置自治條例』（草案）於95年12月26日退回後，被告於96年5月2日將該自治條例（草案）再送市議會審議」等語，顯見「台北市區徵收拆遷補償處理及安置自治條例」草案迄今仍然未經台北市議會審議通過。故北投士林科技園區區徵收公告作業，依台北市議會94年1月28日議字第09400380800號函及附件所載但書之限制，迄今當然未開始辦理。
六、次查被告所引「都市計畫土地交換辦法」第4 條、第8 條、第9 條、第13條等規定，並無土地交換執行機關應於實質審查合格後，可再為決定是否為土地交換，或再為決定是否訂立書面契約之內容。故被告辯稱本件土地交換非諾成契約，而主張應俟被告核准及以公函或其他方式通知同意訂立土地交換契約及辦理土地所有權移轉時，原告始取得簽訂土地交換契約之資格云云，實不足採信。
乙、被告主張：
一、原告雖經被告94年3 月8 日府都綜字第09405770700 號公告為第一優先順位申請人，且於會勘完畢後仍願意交換土地，惟會勘紀錄並無載明交換標的可以進行交換，且被告亦未以公函或其他方式通知原告同意訂立土地交換契約及辦理土地所有權移轉登記，即當事人雙方尚未互相表示意思一致，其契約自未成立。況當時適用之都市計畫土地交換辦法雖未明定須經首長核可或簽約等相關規定，惟被告所屬機關就首次辦理台北市都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換，調查申請交換之私有公共設施保留地有無交換辦法所定不得辦理交換或由次順位遞補或駁回等情形、公有非公用土地有無同辦法所定不予列入交換情形，及辦理現場會勘情形等事實調查結果，均簽陳首長核定，係屬行政機關內部作業之必然程序；又不動產物權之移轉、設定或變更，影響重大，為求慎重，自應簽訂書面契約以為憑據，且土地登記規則第34條規定：「申請登記，除本規則另有規定外，應提出下列文件：一、登記申請書。二、登記原因證明文件。．．」，故辦理土地交換所有權移轉登記時須檢附契約書以為登記原因證明文件，足證簽約為其必要程序，況都市計畫土地交換辦法經內政部92年11月28日訂定發布後，該部業就該法施行以來之實務操作機制，進行檢討分析，並於96年2 月9日修正第15條為「．．執行機關應於前項公告後三十日內會同得標人及公有土地管理機關勘查交換之土地；公有土地管理機關應與得標人於勘查完竣後三十日內簽約，並辦理交換土地所有權移轉登記及點交事宜。．．」，故原告稱被告於土地交換契約成立後，未依規定辦理交換土地所有權移轉登記及點交事宜，反撤銷系爭交換標的之處分亦屬違法一節，實不足採。本件原告補充訴訟理由略謂：「都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換辦法」所定之土地交換公告，性質上屬民法之要約行為，申請人提供私有土地申請交換，性質上屬民法之承諾行為，而多數申請人其中經定為第一優先順位者，且該申請人於會勘土地後仍願交換土地者，即因雙方互相表示意思一致，土地交換（互易）契約視為已經成立，顯屬無據。
二、本案北投士林科枝園區之都市計畫說明書已指明該地區區徵收方式辦理整體開發，並就該範圍內之公共設施用地及可建築用地予以規劃，故該區土地當屬已有完整之開發利用計畫；況被告業依土地徵收條例第4條第2項規定先行辦理區段徵收，並編列94、95年度相關預算，該預算部分經臺北市議會第9屆第15次臨時大會第5次會議（94.01.19）三讀審議通過，惟其決議但書：「1.相關之拆遷補償自治條例，經議會審議通過後，預算始得動支。2.區段徵收公告應於補償自治條例通過後，95年度始得進行公告。」，致北投士林科技園區區徵收受限於議會決議預算不得動支，亦無法進行後續之區段徵收公告。惟被告依本市議會決議於94年5月
25 日檢送「臺北市區徵收拆遷補償處理及安置自治條例」（草案）送本市議會審議，，97年預算審查案經台北市議會第10屆第5次臨時大會第5次會議（97年1月18日）議決：「撤銷」，並於同日議決：「撤銷上項自治條例及94、
97 年度所列但書。」，是以，依上述台北市議會議決，北投士林科技園區區段徵收相關事宜，預計於本（97）年辦理召開說明會、區段徵收計畫報內政部核定等區段徵收先行相關作業，俟內政部核定區段徵收計畫書圖後，旋即辦理區段徵收公告及補償費發放等事宜（以併97年決算或98年編列預算發給補償費），顯見被告積極辦理北投士林科技園區區段徵收相關事項。
三、有關本案系爭土地所涉都市計畫辦理狀況乙節，查緣於91年3月21日府都二字第09100227503號函送「變更台北市基隆河以東、雙溪南北兩側地區主要計畫為台北知識產業園區案」案經本市都市計畫委員會審議，92年7月25日第515次委員會議時，修正案名為「變更台北市基隆河以東、雙溪南北兩側地區主要計畫為北投士林科技園區案」後審議通過。續經被告於92年9 月25日府都二字第09222114600 號函送內政部審議，並於93年5 月25日內政部都市計畫委員會第586 次會議審議通過，並於審議決議（三）載明略以：「本計畫案除以區段徵收方式開發部分及變更工業區為特定專用區部分外，其餘計畫內容，台北市政府得視實際發展需要，先行報請本部核定後，依法公告發布實施。」爰此，被告於94年2 月23日府都規字第09405828000 號函公告實施。續以94年7 月1日府都規字第09413322900 號函公告「擬（修）訂北投士林科技園區區徵收及特定專用區範圍）細部計畫案」。
四、至於上述之除外範圍，即區段徵收方式開發部分及變更工業區為特定專用區部分，內政部都市計畫委員會對區段徵收方式開發部分為期明確整體開發之時程，並確保計畫具體可行，爰決議請被告依土地徵收條例第4 條規定，先行辦理區段徵收，於本市都市計畫委員會審定細部計畫及完成區段徵收補償作業後，再檢具變更主要計畫書、圖報請內政部逕予核定後實施；如無法於委員會審議通過文到3 年內（即96年6月10日）完成，請被告於期限屆滿前敘明理由，重新提會審議延長上開開發期程。而鑑於內政部原訂定須完成區段徵收補償作業期限將屆，為落實北投士林科技園區都市計畫預期目標，爰依內政部都市計畫委員會決議，檢具敘明未能如期完成區段徵收理由及「台北市基隆河以東、雙溪南北兩側地區主要計畫為北投士林科技園區區徵收及特定專用區範圍) 」之計畫書、圖，提請內政部都市計畫委員會審議延長開發期程3 年。開發時程案經內政部都市計畫委員會96年
6 月5 日第660 次會議審議決議，同意延長本案區段徵收開發期程3 年( 即應於該會93年5 月25日第586 次會議通過紀錄文到6 年內完成）。顯見被告仍積極處理北投士林科技園區區段徵收案相關事項，以期該地區區段徵收能儘速順利進行。
五、北投士林科技園區區段徵收範圍經內政部94年12月20日內授中辦地字第0940056134號函核准，即其區段徵收範圍業經確定，顯見被告積極辦理相關事項，以期該地區區段徵收能儘速順利進行，故本案公有土地屬「已有處分或利用等計畫用途」之土地，殆無疑義。況本案經報奉內政部95年2 月9日台內營字第0950800519號函釋結果，亦認本案公地屬「已有處分或利用等計畫用途」之土地，不予列入交換，故原告稱被告適用法規顯有任意擴張解釋之不當，亦不足採。
六、又參照96年2月9日修正後「都市計畫土地交換辦法」第10條規定：「執行機關依第七條規定公告交換標的後，查明交換標的有第六條第二項各款情形，或於投標前認為個人或團體所提異議確有理由或其他情形特殊者，得公告撤銷或廢止該交換標的。」，即賦予執行機關於公告交換標的後，查明交換標的有第6 條第2 項各款不予列入交換情形，得公告撤銷或廢止該交換標的之權利；另類此案件（案情相同，告訴人及交換標的不同）前經貴院96年7 月26日95年度訴字第4305號判決書判決：「原告之訴駁回。」，可供參考。
七、綜上所述，被告所○○○區○○○○段37、70、87地號等3筆土地，因位於北投士林科枝園區區段徵收範圍內，經被告及內政部認定屬交換辦法第6 條第2 項第3 款所稱「已有處分或利用等計畫用途」之土地，不予列入交換；惟被告原未慮及，將其納入可供交換標的並予公告，經審酌該公告如經撤銷，對公益並無重大危害，亦無因撤銷該公告，而有原告信賴利益顯然大於公益之情事，故被告依行政程序法第117 條規定本於職權辦理撤銷，並以95年5 月23日府都綜字第09578222001 號函告原告其交換順位之第1 順位資格失所附麗之行政處分，於法並無不當，訴願決定應予維持。
理 由
一、按都市計畫法第50條之2 規定：「私有公共設施保留地得申請與公有非公用土地辦理交換，不受土地法、國有財產法及各級政府財產管理法令相關規定之限制；劃設逾二十五年未經政府取得者，得優先辦理交換。前項土地交換之範圍、優先順序、換算方式、作業方法、辦理程序及應備書件等事項之辦法，由內政部會商財政部定之。本條之施行日期，由行政院定之。」行政院乃以院臺內字第0930006376號令發布該第50條之2 定自93年3 月1 日施行。內政部旋依上開都市計畫法第50條之2 第2 項之授權訂定「都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換辦法」（簡稱都市計畫土地交換辦法）全文15條，亦定自93年3 月1 日施行，當時條文依序規定：第3 條「都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換，以屬同一都市計畫主要計畫且位於同一直轄市、縣( 市) 行政區域內者為限。」、第4 條「私有公共設施保留地有下列情形之一者，不得與公有非公用土地辦理交換：…」、第6 條第2 項第3 款「公有非公用土地有下列情形之一者，不予列入交換：一、…三、已有處分或利用等計畫用途。…」、第7 條「執行機關於接獲可供交換之公有非公用土地清冊後，應於每年六月底前整理成適當之交換標的，於各該直轄市、縣( 市)政 府及鄉( 鎮、市、區) 公所公告三十日，並將公告日期、地點登報周知。…」、第8 條「私有公共設施保留地之土地所有權人得單獨或聯合其他土地所有權人於申請受理期間，檢具下列文件向執行機關申請交換：…」、第9 條「執行機關受理申請後，經審查其文件不合規定者，應通知申請人於十五日內補正，必要時，得予延長一次。」、第10條「私有公共設施保留地辦理交換之優先順位，以下列方式定之：…」、第11條「執行機關應將辦理交換優先順位結果公告七日，並通知申請人及相關公有土地管理機關。執行機關應於前項公告後三十日內，定期會同第一順位申請人及公有土地管理機關勘查交換之土地；經勘查私有公共設施保留地有第四條規定情形者，由次一順位申請人遞補之。」、第12條「第一順位申請人及公有土地管理機關應於會勘後三十日內辦理交換土地所有權移轉登記及點交事宜。第一順位申請人未依規定期限配合辦理交換事宜者，由次一順位申請人遞補之。」、第13條「申請交換案件有下列情事之一者，由執行機關駁回其申請：一、未依第九條規定辦理補正者。二、申請交換之私有公共設施保留地有第四條規定之情形者。三、申請交換之私有公共設施保留地總價低於交換標的者。四、未依前條第一項規定期限配合辦理交換事宜者。」；次按行政程序法第92條規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」同法第11
7 條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，被告得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一撤銷對公益有重大危害者。二受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」
二、查本件位於「北投士林科技園區」範圍內之台北市○○區○○段2 小段37、70、87地號等3 筆市有土地，前經被告以93年9 月21日府都綜字第09319105100 號公告列為該市93年度「都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地」之交換標的，受理期間自93年10月1 日起至93年10月31日17時止，嗣原告於93年11月1 日申請以其所○○○區○○段○ ○段○○○○○號等19筆土地交換上開3 筆公有非公用土地，經被告受理，並以94年3 月8 日府都綜字第09405770700 號公告交換順位，由原告取得第1 順位資格在案等情，為兩造所不爭，復有上開93年9 月21日公告（交換標的）、93年11月1 日交換申請書及94年3 月8 日公告（交換順位）等文件影本附卷可稽。嗣被告於94年5 月16日召開「研商本市93年度『都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換』案辦理情形暨後續相關事宜」會議，其決議略謂：位於「北投士林科技園區」範圍內之市有土地由於被告另有使用計畫予以剔除交換，並於簽奉市長核定後辦理廢止公告等語；又於94年11月23日召開是否列入交換疑義案協調會議，其結論略謂：本案6 筆市有土地（含系○○○區○○段○ ○段37、70、87地號等3 筆土地）位於「北投士林科技園區」範圍內，「北投士林科技園區」細部計畫係於93年2 月19日經該市都市計畫委員會審議通過後，報經內政部都市計畫委員會93年5 月25日審議通過，其都市計畫說明書已指明應以區段徵收方式辦理開發，被告並已編列94年、95年度預算執行，屬都市計畫土地交換辦法第6 條第2 項第3 款所稱「已有處分或利用等計畫用途」之土地，不得列入交換土地等語，亦有各該會議紀錄附本院卷可稽（第125 至127 頁及第136 至138 頁）。
惟原告對之仍有疑義，乃陳情被告應函請內政部釋示，嗣被告報經內政部以95年2 月9 日台內營字第0950800519號函釋，略謂：上開市有土地既經納入「北投士林科枝園區」範圍，依該都市計畫規定應以區段徵收方式開發，並經被告配合編列94、95年度預算，預計於95年初辦理其區段徵收公告作業，得認屬上開交換辦法所稱「已有處分或利用等計畫用途」之土地，不予列入交換等語。被告乃依行政程序法第117條規定，以95年5 月25日府都綜字第09578222000 號公告撤銷「93年度都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換案」部分交換標的（包括系○○○區○○段○ ○段37、
70、87地號等3 筆市有土地），另以95年5 月23日府都綜字第09578222001 號函通知原告撤銷系爭交換標的，其取得系爭標的之交換第1 順位資格已失所附麗等語。原告對上開95年5 月23日府都綜字第09578222001 號函所為處分不服，提起訴願，經遭決定駁回。原告猶不服，提起行政訴訟，主張理由及其爭點均如事實欄所載。
三、本院查：㈠都市計畫法第1 條明定：「為改善居民生活環境，並促進市鄉有計畫之均衡發展，特制定本法。」同法第42條
第1 項規定：「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。二、學校、社教機關、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。三、上下水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業用地。四、本章規定之其他公共設施用地。」同法第43條規定：「公共設施用地，應就人口、土地使用、交通等現狀及未來發展趨勢，決定其項目、位置與面積，以增進市民活動之便利，及確保良好之都市生活環境。」同法第48條規定：「依本法指定之公共設施保留供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。
三、市地重劃。」同法第50條之2 第1 項規定：「私有公共設施保留地得申請與公有非公用土地辦理交換，不受土地法、國有財產法及各級政府財產管理法令相關規定之限制；劃設逾二十五年未經政府取得者，得優先辦理交換。」可知都市計畫法係為促進公共利益所制訂；公共設施用地的設置，更是以增進市民活動之便利，及確保良好之都市生活環境為目的。而政府取得私有公共設施保留地的方法，除採取協議價購、徵收、區段徵收及市地重劃外，亦可以公有非公用土地辦理交換。無論採取何種方法，均係基於公共利益之目的所為行政行為，而歸屬於公法關係。其中土地交換之範圍、優先順序、換算方式、作業方法、辦理程序及應備書件等事項之辦法，由內政部會商財政部定之。依前揭內政部根據都市計畫法第50條之2 第2 項之授權訂定之都市計畫土地交換辦法條文觀之，無論交換標的之公告、交換順位之公告及通知，或駁回交換之申請，均係行政機關單方依據職務上授予其權力之法規，就公法上具體事件所為之決定而對外直接發生法律效果之行政行為。其有關交換順位之公告及通知，或駁回交換之申請，均已指明特定相對人，係屬行政處分，殆無疑義；至於交換標的公告之相對人雖非特定，但依一般性特徵（只要私有公共設施保留地與公有非公用土地屬同一都市計畫主要計畫且位於同一直轄市、縣市行政區域內者，私有公共設施保留地所有人即可申請交換），仍得確定其範圍，則屬一般處分。從而，被告於事後發現系爭土地係屬都市計畫土地交換辦法第6 條第2 項第3 款所稱「已有處分或利用等計畫用途」之土地，不得列入交換標的，乃依行政程序法第117 條規定，以95年5 月25日府都綜字第09578222000號公告撤銷其先前所為「93年度都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換案」部分交換標的（包括系爭3 筆市有土地），另以95年5 月23日府都綜字第09578222001 號函通知原告撤銷系爭交換標的，其取得系爭標的之交換第1順位資格已失所附麗等語，自亦屬行政處分無疑。故原告主張被告依都市計畫土地交換辦法所為土地交換公告，其性質上應屬民法之要約行為，申請人經定為第一優先順位，且於會勘土地後仍願意交換土地者，土地交換（互易）契約即視為已經成立云云，容係對法規範之誤解，不足採信。而且，如果系爭土地之交換公告係屬民法之要約行為，則原告對於事後被告之撤銷要約行為之效力有所爭執，即應循民事程序以求解決，殊難循行政救濟途徑，提起公法上之撤銷訴訟。原告起訴主張之理由與其起訴之目的，顯互相矛盾，自不足為其起訴目的有利之論據。
㈡「北投士林科技園區」細部計畫於93年2 月19日經被告所屬
都市計畫委員會審議通過之內容，早已載明：「本計畫案…雙溪以北、磺溪以西之地區區徵收方式辦理整體開發」（見被告庭呈「擬定北投士林科技園區細部計劃案」第7、22頁，置於卷外；及本院卷第225 頁附區段徵收範圍圖藍色框線以內），而系爭3 筆市有土地正好位於「北投士林科技園區」之雙溪以北、磺溪以西地區（即本院卷第225 頁附區段徵收範圍圖之最上方綠色公園預定地範圍內，其現狀為水溝地，參本院卷第226 、227 頁所附放大圖）；另內政部都市計畫委員會93年5 月25日審議被告所提「變更台北市基隆河以東、雙溪南北兩側地區主要計畫為北投士林科技園區案」時，並決議請被告依土地徵收條例第4 條規定，就擬以區段徵收方式辦理開發部分，先行辦理區段徵收，於被告所屬都市計畫委員會審定細部計畫及完成區段徵收補償作業後，再檢具變更主要計畫書、圖報請內政部逕予核定後實施（見本院卷第333 至336 頁會議紀錄）；嗣該北投士林科技園區區段徵收範圍復經內政部以94年12月20日內授中辦地字第09400561034 號函同意照准（附本院卷第305 頁）；且被告曾編列94年、95年度預算準備加以執行。足見系爭3 筆市有土地於被告以93年9 月21日府都綜字第09319105100 號公告列為該市93年度「都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地」之交換標的時，早已有準備以區段徵收方式一併處分及利用等計畫用途，自屬都市計畫土地交換辦法第6 條第
2 項第3 款所稱「已有處分或利用等計畫用途」之土地，本不得列入交換土地。內政部95年2 月9 日台內營字第0950800519號函釋：「…二、按旨揭辦法第6 條第2 項第3 款，係為避免影響公有土地之處分或利用等計畫而訂定。本案土地既經納入『北投士林科枝園區』範圍，依該都市計畫規定應以區段徵收方式開發，並經貴府配合編列94、95年度預算，預計於95年初辦理其區段徵收公告作業，得認屬上開規定所稱『已有處分或利用等計畫用途』之土地，不予列入交換。」核與前揭都市計畫土地交換辦法之規範意旨相符，自得加以適用。從而，被告以93年9 月21日府都綜字第0931910510
0 號公告將系爭3 筆市有土地列為該市93年度「都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地」之交換標的，再以94年3 月8 日府都綜字第09405770700 號公告交換順位，由原告取得第1 順位資格等行政處分，均有違誤。則被告於事後經審酌該違法公告如經撤銷，對公益並無重大危害，又原告縱無信賴不值得保護之情形，惟亦無因撤銷該公告，而有信賴利益顯然大於公益之情事，乃依行政程序法第117 條及都市計畫土地交換辦法第6 條第2 項第3 款規定，依職權以95年5 月25日府都綜字第09578222000 號公告撤銷「93年度都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換案」部分交換標的（包括系爭3 筆市有土地），另以95年5 月23日府都綜字第09578222001 號函通知原告撤銷系爭交換標的，其取得系爭標的之交換第1 順位資格已失所附麗等語，揆諸首揭法令規定，並無不合。
㈢至於被告依土地徵收條例第4 條第2 項規定，就「北投士林
科技園區」計畫案之雙溪以北、磺溪以西地區區徵收，雖曾編列94、95年度相關預算，而該預算案經臺北市議會於94年1 月19日第9 屆第15次臨時大會第5 次會議三讀審議通過時，被附帶決議加上但書：「1.相關之拆遷補償自治條例，經議會審議通過後，預算始得動支。2.區段徵收公告應於補償自治條例通過後，95年度始得進行公告」，○○○區段徵收案受限於議會決議，預算不得動支，亦無法進行後續之區段徵收公告。惟被告依台北市議會決議，於94年5 月25日檢送「臺北市區徵收拆遷補償處理及安置自治條例」（草案）送市議會審議後，經台北市議會於97年1 月18日第10屆第5 次臨時大會第5 次會議議決：「撤銷上項自治條例及94、97年度所列但書」（見本院卷第228 至229 頁反面），即雖未通過該自治條例，但已將先前附帶決議所加但書予以撤銷，被告無須等相關拆遷補償自治條例通過，即可動支預算，辦理區段徵收。故被告於本院審理時陳明其目前已經開始進行區段徵收之前置程序，正在辦理環境影響評估等情在卷。顯見被告始終積極在辦理北投士林○○○區○○區段徵收相關事項。則原告主張系爭3 筆市有土地雖在「北投士林科技園區」範圍內，但是否在區段徵收範圍內，仍屬未定云云，自難採信。
四、綜上所述，被告所為撤銷系爭交換標的及原告取得系爭標的之交換第1 順位資格之處分，認事用法既無違誤，訴願決定予以維持，即無不合，原告仍執前詞及個人主觀之見解，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 5 月 28 日
臺北高等行政法院 第六庭
審判長法 官 林 文 舟
法 官 陳 鴻 斌法 官 許 瑞 助上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 5 月 28 日
書記官 陳 德 銘