臺北高等行政法院判決
96年度訴字第02845號原 告 甲○○被 告 國防部代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○
丁○○被 告 國防部後備司令部代 表 人 陳良濬訴訟代理人 陳君漢律師
陳玫瑰律師上列當事人間因國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國96年7 月23日院臺訴字第0960088502號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴及追加之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：㈠本訴部分：本件緣起於前國防部總政治部（嗣改稱國防部總
政治作戰部、現為國防部總政治作戰局，下稱總政治作戰局）於民國46年間為部內有眷官長於當時臺北市○○區○○○段911 之1 、911 之2 、911 之3 地號（現○○○區○○段○ ○段122 、122 之1 、126 、128 地號）國有土地（下稱系爭基地）興建眷舍32戶（即原臺北市復興新村），並由受核配眷戶分期繳納價金，繳納完畢後由被告國防部發給建物產權移轉證明書。而前開眷舍中之門牌號臺北市○○區○○○路○○巷○○號房屋（下稱系爭房屋）於興建完成後因職務關係核配予訴外人魏惠和（當時軍階為上校），其於54年間繳清全部價款後，已由總政治作戰局發給54年8 月16日權字第0020號建物產權移轉證明書。76年間魏惠和未經被告國防部同意將系爭房屋將出售予原告，原告迄今尚未取得建物所有權狀。嗣系爭基地列入臺北市平安新村改建基地，原告乃於95年5 月8 日、95年5 月29日、95年7 月4 日及95年8 月3日分以依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷村改建條例）第3條第2 項規定，申請被告國防部作成准其為比照原眷戶魏惠和少將資格參與平安新村改建案，並配售34坪型房屋1 戶之處分，經被告國防部以95年8 月22日昌昊字第0950010524號書函覆略以：原告係私自頂讓眷舍，非由該部或所屬業管機關核發居住憑證或公文書後配住，不符眷村改建條例第3 條所稱之原眷戶資格，無法同意配售等語，否准原告所請。原告復於95年8 月28日提出同一申請，經被告國防部95年9 月25日昌昊字第0950012470號函以：原告之申請事項業經其以95年8 月22日昌昊字第0950010524號書函作成明確處分，原告後續仍提出申請，將依行政程序法第173 條規定不予處理等語。惟原告於95年12月5 日再行書具聲請函（下稱系爭申請函）被告國防部申請作成其應比照魏惠和少將官階，配給平安新村34坪型住宅1 戶之處分，被告國防部未為回覆，原告乃於96年3 月1 日以該部逾2 個月未為准駁之處分，提起訴願，惟經訴願機關行政院以被告國防部已就原告申請事項予以答覆，原告就同一事項再行申請，該部依行政程序法第
173 條第2 款規定不予處理，難謂有應作為而不作為為由，以96年7 月23日院臺訴字第0960088502號決定訴願書決定不受理，原告不服遂提起本件行政訴訟。
㈡追加之部分：本件被告國防部後備司令部（下稱被告後備司
令部）92年11月10日徹嚴字第0920003303號函（下稱系爭函文）以魏惠和將原配住眷舍轉售予原告為由，註銷其原配住公文書、原眷戶資格及權益。嗣95年5 月8 日原告以最高行政法院95年度裁字第738 號裁定業認總政治作戰局認定原告為違占戶資格審查辦理補件列管之92年11月14日勁勢字第0920014144號函（下稱總政治作戰局92年11月14日函）非屬行政處分，乃屬私法上之意思表示，被告後備司令部註銷魏惠和原眷戶資格等權益並無法律上依據為由，向該部申請撤銷系爭函文，經該部以95年6 月2 日徹嚴字第0950001207號函覆礙難辦理等語；原告於95年6 月6 日復執相同理由，並以被告國防部並未將眷村改建條例所定註銷原告眷舍居住憑證之權限，依法委任被告後備司令部行使為由，申請該部撤銷系爭函文，經該部95年6 月30日徹嚴字第0950001425號函覆係依「國軍軍眷業務處理作業要點」規定註銷魏惠和原眷戶資格等權益，系爭函文之處分與原告無涉等語，否准所請；其後原告再於96年2 月26日以系爭房屋非屬「國軍軍眷業務處理作業要點」所管理之公有財產為由，申請被告後備司令部確認系爭函文為無效之行政處分，經該部96年3 月15日後嚴字第0960001271號函覆係依「國軍軍眷業務處理作業要點」第9 條第1 項第3 款規定辦理，原告申請確認系爭函文無效礙難辦理為由，未予允許，原告猶有未服，乃於本訴之訴狀送達被告國防部，經該部具狀答辯後，另以後備司令部為被告於96年12月26日提起追加之訴。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：
１、本訴部分：
⑴、行政院96年7 月23日院臺訴字第0960088502號訴願決定撤銷。
⑵、應命被告國防部依照國軍老舊眷村改建條例第26條之規定
，軍眷住宅使用人比照原眷戶配給原告臺北市平安新村改建基地34坪型房屋乙戶之行政處分。
２、追加之訴部分；確認被告後備司令部92年11月10日徹嚴字第0920003303號函無效。
３、訴訟費用由被告負擔。
（二）被告國防部聲明：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
（三）被告後備司令部聲明：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
（一）原告主張之理由：
１、本訴部分：
（1）本件相關事實：①總政治作戰局於46年間為其有眷官長於系爭基地上興建前
復興新村32戶眷舍，訴外人魏惠和因職務關係受配售系爭房屋，於54年間繳清價款後由總政治作戰局發給54年8 月16日權字第0020號建物產權移轉證明書，並於76年間將系爭房屋售予原告。而系爭基地原為財政部國有財產局管理，於65年12月6 日因撥用移交國防部陸軍總司令部，嗣於67年9 月22日實施地籍重測，分別合併於臺北市○○區○○○段875 之8 、875 之38及875 之39地號土地，再於67年11月2 日因重測改編為臺北市○○區○○段1 小段122（後再分割出122 之1 地號）、126 、128 地號土地，並由國防部總務局於70年12月10日接管嗣總政治作戰局因執行眷村改建業務，系爭基地列於眷村改建清冊中，而於91年5 月9 日自國防部總務局撥用並變更管理機關。而系爭房屋於46年間即交魏惠和占有，由原告依與魏惠和之買賣關係自76年間有權占有並領有事實上處分權使用至今。②被告國防部為辦理國軍老舊眷村重（改）建作業，其法源
係依69年發布之舊制「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」（下稱眷村重建作業要點）及85年公布之新制眷改條例。84年間系爭基地之管理機關國防部總務局，為解決公有土地上之私有房屋參與前復興新村原地重建案，即與原告達成合意列管之約定。依眷村重建作業要點「伍、三、
（一）」規定：「原眷戶身分之認定，以奉准有案或持有居住證者為限。」並經眷籍審查作業後，總務局84年8 月16日函特以奉准有案之名義，核定列管原告比照原眷戶即魏惠和少將身分參與眷舍原地重建案，並令臺北市○○○路32、46巷散戶眷舍成立重建促進小組，原告亦為小組4員之1 ，惟該重建案因故未能完成。
③被告國防部86年1 月27日（86）祥祉字第01016 號令頒「
國軍軍眷業務處理作業手冊」第27條第1 款規定：國防部總務局、軍事情報局及陸、海、空軍、聯勤各總司令部、軍管部及憲兵司令部，負責本單位眷舍分配之核定、管理、修繕、維護、整建、遷建、重（改）建及眷村之管理，是國防部總務局確為辦理前復興新村原地重建之權責機關，自有權核定系爭房屋參與原地重建案之處分，而眷村改建業務自87年1 月1 日改為國防部總務局承辦，91年1 月
1 日改由總政治作戰局承受，92年4 月1 日再移轉被告後備司令部接辦。85年2 月5 日眷村改建條例公布後，時任國防部長蔣仲苓曾飭令總政治作戰局以85年5 月27日函覆立法委員丁守中，再次承認前復興新村眷舍係國防部總務局列管在案，並納入眷村改建條例參與眷村改遷建案。
④國防部總務局85年12月16日於臺北市三軍軍官俱樂部召開
眷村改建說明會，告知前復興新村列管眷舍，以「陳戴熙等散戶」名義上報行政院核定改建計畫係遷建「平安新村改建基地」案（下稱行政院之核定），有總政治作戰局92年1 月29日勁勢字第0920001218號函覆前復興新村眷舍買受人之一劉子奮（係買受原眷戶宣鉅平少將所有之臺北市○○○路○○巷○○弄○ 號房屋）可稽。總政治作戰局嗣於92年2 月26日在臺北市通航聯隊餐廳，舉行「平安新村改建基地」第一階段認證說明會後，原告經公證程序同意改建，並執魏惠和之上校退伍令至總政治作戰局，依眷村改建條例第26條軍眷住宅使用人比照原眷戶規定辦理應配售30坪型住宅1 戶（當時尚未取得魏惠和遺眷於93年11月11日提供之被告國防部87年2 月13日（87）易旭字第1233號函，准魏惠和按後備少將列管，參與眷村改建案應配售34坪型房屋。90年間魏惠和遺眷亦以其臺北市○○路之國有眷舍受配34坪型房屋於臺北市通航聯隊改建基地案內。）92年10月24日舉行第二階段（規劃草案）說明會，以確認原眷戶認證選項，並得於規定期限內（92年10月24日至11月23日）變更法院（民間公證人）認證選項（房屋坪型數變更），原告原擬於規定期限內自費增坪4 坪，申購改建基地34坪型住宅，詎總政治作戰局92年11月14日函突以原告無法提出系爭房屋所有權狀，有違眷村改建條例第26條規定，而認定原告為違占戶，並命被告後備司令部以系爭函文註銷其上級機關即總政治作戰局於54年間所核發之系爭房屋建物產權移轉證明書。原告為取得系爭房屋所有權狀，自92年起歷經5 次普通及行政法院訴訟，即本院93年度訴字第2029號及最高行政法院95年度裁字第738 號裁定、臺北地方法院院94年度小字第1 號、95年度北簡字第1208
9 號、95年度簡上字第384 號判決等，經最高行政法院95年度裁字第738 號裁定：「系爭房屋為買賣私法事件，非屬行政法院審判權限，原告請求國防部依少將官階配給34坪型房屋乙事，非屬向國防部依法申請，而遭主管機關拒絕後經訴願程序所提起之案件」，並認前開總政治作戰局92年11月14日函性質非屬行政處分，而為私法上之意思表示。而臺灣臺北地方法院95年度簡上字第384 號判決（下稱臺北地院95年度簡上字第384 號）雖駁回原告上訴，惟其理由亦認：「上訴人執此（即總政治作戰局所發權字第0020號建物產權移轉證明書）謂被上訴人國防部總政治作戰局有出賣系爭房屋與魏惠和，再經魏惠和出賣與上訴人一節，應堪信屬實。」⑤原告與被告國防部間公文往返事證如下：
A.原告93年10月6 日致總政治作戰局申請函，主旨請總政治作戰局依行政程序法第5 條明確性原則，說明被告後備司令部系爭函文之法源依據及是否其授權為之？系爭房屋權屬何人，且是否確為被告所出售？臺北市稅捐稽徵處松山分處同意原告申報房屋設立稅籍案乙事有無異議？
B.總政治作戰局93年11月16日勁勢字第0930016896號函覆僅說明靜待民事法院判決憑辦，卻對原告93年10月6 日申請說明事項隻字未提。
C.原告95年5 月8 日致總政治作戰局申請函，主旨除請總政治作戰局依眷村改建條例第3 條規定配售34坪型房屋予原告外，並於說明三請其出具處分書確認原告身分為「比照原眷戶」魏惠和少將資格。
D.被告國防部95年5 月18日勁勢字第0950007039號函覆原告因非屬原眷戶人員，故需持有系爭房屋所有權狀，方符眷改條例第26條「比照原眷戶」資格，惟對「確認」比照原眷戶乙事閃躲不談。
E.原告95年5 月29日致被告國防部申請書，主旨乃請其依眷改條例第3 條規定配售34坪型房屋，並依行政程序法第5條明確性原則，請其作出處分書確認原告究係以「原眷戶」或以「違占戶」資格參與眷村改建案。
F.原告95年7 月4 日致被告國防部申請書，主旨請其就原告95年5 月29日申請書儘快作出答覆。
G.原告95年8 月3 日致被告國防部申請書，說明其就上揭原告95年5 月8 日、95年5 月29日及95年7 月4 日等申請書，已時逾3 月仍未作出覆文及確認身分資格之處分書，並質疑其應作為而不作為且違反行政程序法第5 條明確性原則。
H.被告國防部95年8 月22日昌昊字第0950010524號書函覆知原告並無持有居住憑證或公文書配住系爭房屋，故不符合眷村改建條例第3 條所稱「原眷戶」資格，惟並未教示行政救濟之方法，對「確認」比照原眷戶乙事仍未作出准駁處分。
I.原告95年8 月28日致被告國防部申請書，主旨再請其出具處分書及確認原告身分為比照原眷戶魏惠和少將資格。
J.被告國防部95年9 月25日昌昊字第0950012470號函覆確認原告並非眷村改建條例第3 條所稱「原眷戶」資格，並說明其95年8 月22日昌昊字第0950010524號書函已作成明確處分在案。
K.原告95年12月5 日系爭申請函，主旨說明系爭房屋比照原眷戶魏惠和少將資格，係經被告國防部報請行政院核定改建計畫係遷建「平安新村改建基地案」，乃請其依法作成比照少將官階配給平安新村34坪型住宅１戶予之處分書，又說明一及說明四均再敘明法源依據為眷村改建條例第26條，並引司法院釋字第542 解釋意旨。
（2）就被告國防部所謂同一事由再行申請，依規定不予處理部分：
①原告確曾依眷改建條例第3 條規定，申請以原眷戶身分配
給34坪型房屋，有上述原告95年5 月8 日、5 月29日、7月4日 、8 月3 日、8 月28日申請書為證。被告國防部95年5 月18日勁勢字第0950007039號書函係回覆原告95年5月8 日申請書，說明原告因非原眷戶身分，故需持有系爭房屋所有權狀，方可依眷村改建條例第26條比照原眷戶規定核辦，惟該函引用眷村改建條例第26條規定，顯為混淆不實，蓋原告前均係以眷村改建條例第3 條為請求，而該函僅係說明事項，對原告不生任何法定效果，且顯係針對原告依眷村改建條例第3 條規定之請求作出間接否定之表示。
②原告95年7 月4 日及95年8 月3 日申請書，亦均依眷村改
建條例第3 條規定請求被告國防部依原告95年5 月8 日申請書作出處分書，嗣該部95年8 月22日昌昊字第0950010524號書函，即係針對原告95年5 月29日及95年7 月4 日申請書作出行政處分，確認原告不符眷村改建條例第3 條規定，無法同意配售房屋。原告再於95年8 月28日提出申請書，說明95年5 月8 日、5 月29日、7 月4 日、8 月3 日申請書之主旨均係請被告國防部作成處分書（即依眷村改建條例第3 條），並確認原告之身分資格，被告國防部再以95年9 月25日昌昊字第0950012470號函，確認其95年8月22日昌昊字第0950010524號書函為行政處分，若原告後續仍提出同一事項申請，將依行政程序法第173 條規定不予處理。是被告國防部95年8 月22日昌昊字第0950010524號處分書及95年9 月25日昌昊字第0950012470號確認函，均係以原告不符眷村改建條例第3 條所稱「原眷戶」資格及無法配給34坪型房屋作出明確處分在案。因原告非為原眷戶，遭被告國防部拒絕，實為引用法規不當所致，是亦未曾依行政救濟程序請求撤銷之。而原告95年12月5 日之系爭申請函，則係申請被告國防部應依眷村改建條例第26條「比照原眷戶」規定，配給34坪型房屋並作成處分書，惟該部於法定期間內，應作為而不作為，原告始依訴願法第2 條規定提起訴願，請求事項為：Ⅰ依眷村改建條例第26條規定，請被告國防部依法比照原眷戶魏惠和少將官階配給平安新村34坪型1 戶予原告，並作成處分書。Ⅱ自願到會陳述意見或言詞辯論；復於同年3 月24日追加請求被告國防部確認原告究以何種身分權利，依眷村改建條例參與國軍老舊眷村改建案。嗣並據以提起本件課予義務訴訟。
③綜上可知於95年12月5 日前，原告從未依眷條例第26條規
定向被告國防部申請參與眷村改遷建案，因民事訴訟尚在進行中，且眷村改建條例第3 條與第26規定，並無法律上競合問題。而原告於95年12月5 日提出系爭申請函後，被告國防部並未為實體核駁，自無違反一事不再理問題，故原告前後之申請事項，既係依眷村改建條例不同條文為請求權基礎，被告國防部卻以同一事項再行申請不予處理，即是不適用法規或適用法規不當，縱前後申請事項均係請求比照魏惠和少將官階配給平安新村34坪型房屋，仍應視其當事人、請求權基礎及原因事實等是否均相同，以其是否為同一事項，此可參最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院）76年度判字第1556號判決意旨：原處分機關重新核辦，雖訴求之標的相同，但其請求之內容與前案已有差別且不可代用，自非同一案件，亦即若前後2 行政處分之內容已有差別且不可代用，即非同一案件。又前後之申請事項如有事實上共同爭點，基於原告程序利益之保障，仍應許原告提起訴願。且觀眷村改建條例第26條規範，除了為維護公共利益之外，實亦具有保護第三人利益之意思，被告國防部竟稱眷村改建條例第26條及第3 條規定為同一事由，明顯違法。
④又被告後備司令部93年10月14日徹嚴字第0930003647號函
表示其將依行政法院判決結果處理，及總政治作戰局93年11月16日勁勢字第0930016896號函亦表示其將依民事訴訟判決結果處理，惟經最高行政法院95年度裁字第738 號裁定及臺北地方法院95年度簡上字第384 號判決認定系爭房屋為買賣之私法事件後，總政治作戰局與被告後備司令部竟不履行其前開公文承諾，原告始以系爭申請函請求被告國防部依眷村改建條例第26條規定辦理，並再引用憲法第
7 、10、15、23等條及司法院釋字第448 、485 、525 、
542 號解釋意旨，確實不同於被告國防部95年8 月22日昌昊字第0950010524號處分書內容，足證原告於本件之訴訟標的及請求內容與前案已有差別且不可代用，即非同一事件。
（3）系爭房屋為貸款承購而成為私人之產業，因魏惠和繳清全部價款，總政治作戰局即核發建物產權移轉證明書，故總政治作戰局本有協辦建物所有權第一次登記之義務：
①系爭房屋係依46年7 月27日公布之興建國民住宅貸款條例
，由原眷戶魏惠和向總政治作戰局貸款承購，而該條例立法宗旨係為需要住宅之臺北市民，提供貸款興建住宅或承購住宅，依其第9 條規定: 「（第一項）貸款機構與借款人或承購人簽定契約後，應檢具契約副本、地籍謄本、通知該管地政機關為所有權之登記，並於登記薄記明借款或承購之事由。（第二項）借款人或承購人就該住宅向該管地政機關聲請為所有權移轉豋記時，應提出前條規定之證明文件。」及第8 條第2 項規定：「借款或欠款還清時，應由貸款機構給與證明文件。」有系爭房屋隔鄰牛慎坤提供前復興新村自治會通知書可證（牛慎坤為買受前復興新村之臺北市○○○路○○巷○○號房屋，原眷戶為吳鴻永）。
總政治作戰局於53年間曾出具公文同意前復興新村辦理建物所有權登記，而為松山地政事務所同意辦理建物所有權第一次登記之依據，詳文為：「事由：為坐落頂東勢段建物所有權本部同意登記／受文者：臺北地政事務所／字號：中華民國53年9 月15日（53）誠謙部字第763 號／一、本部前准臺灣省政府財政廳49年4 月1 日財產字第47723令臺灣土地銀行公產代管部副知本部，及臺灣土地銀行公產代管部49年4 月14日代地劃字第3155號函撥用坐落臺北市○○○段地號地址及建物所有人詳附件所有房屋，本部同意辦理房屋所有權登記。二、函請查照。三、副本抄發復興新村村長黃錫璋少將。／主任陸軍二級上將高魁元／附件：國防部總政治作戰部同意建物所有權登記姓名地號地址申請冊（僅列名15戶）。」前復興新村計有32戶，惟前揭53年9 月15日（53）誠謙部字第763 號函同意建物所有權登記者，僅有15戶，嗣經原告向臺北市松山地政事務所查證，另有6 戶完成登記，其中最後1 戶為原眷戶司典於67年間完成登記，並即轉售楊鳳林，今總計完成建物所有權第一次登記者有21戶，另有11戶未完成登記（含系爭房屋，惟其餘10戶為原眷戶），再轉讓出售者有12 戶 （含系爭房屋），其中11戶均已完成登記手續執有建物所有權狀，其不具原眷戶身分者，均比照原眷戶獲配平安新村住宅1 戶。
②又系爭房屋坐落之系爭基地原為國有財產局前身臺灣土地
銀行土地公產部所代管，為使產權合一，總政治作戰局以57年12月9 日（57）致善部第15459 號函行文國有財產局臺灣北區辦事處代原眷戶申購土地，經行政院65年8 月6日台65財字第6878號函核准撥用予國防部陸軍總司令部，被告國防部竟據為己有，未通知原眷戶購買土地，致房屋與土地產權分離，徒增日後爭端。綜上可知，總政治作戰局本有義務協辦系爭房屋之建物所有權第一次登記，卻漏列於前揭53年9 月15日（53）誠謙部字第763 號函之建物所有權同意登記名冊內，且違反興建國民住宅貸款條例第
9 條規定，未通知該管地政機關為所有權之登記。另國防部總務局87年7 月18日（87）怡惇字第3742號函要求原告再提供眷籍資料供其校正，原告已提供建物產權移轉證明書、買賣契約書、公證書及魏惠和之切結書，可證原告為本件之利害關係人。
（4）本件主要爭點為系爭房屋究係私有財產或國有財產？若為私有財產而原告為系爭房屋使用人，雖無房屋所有權狀，是否可依眷村改建條例第26條規定參加眷村改建案？眷村改建條例第26條規定領有房屋所有權狀者，是否為認定軍眷住宅使用人之唯一依據？被告國防部有無義務作成處分書？本件有無信賴保護之適用？被告國防部行使行政裁量權之適法性？而系爭房屋確為私有財產，有下列可證：
①總政治作戰局93年2 月13日勁勢字第0930001934號函所附
訴願答辯書（二）自承：「又國防部將訴願人（即原告）列為違占建戶納入改建，係因訴願人無法依據改建條例第二十六條提出所有權狀，因此無法比照原眷戶規定辦理，並非否認系爭房屋為訴願人所有。」並不否認系爭房屋為原告所有。
②本院93年度訴字第2029號及最高行政法院95年均裁定系爭
房屋為私法買賣事件，亦證原告並未依法請求被告國防部按少將官階配給平安新村34坪型房屋，而遭被告國防部拒絕後，經訴願程序所提起之案件。
③臺北地方法院95年度簡上字第384 號判決亦查證總政治作
戰局及魏惠和之繼承人均不否認原告所提建物產權移轉證明書、買賣契約書之真正，且建物產權移轉證明書之內容亦清楚載明對價關係，足證政戰局有出賣系爭房屋予魏惠和，再經魏惠和出賣予原告。
④本院96年度訴更一字第110 號判決：「將私有眷戶列為或
比照公產處理，以行政命令之國軍軍眷業務處理作業要點規定而撤銷原眷戶居住權，確實違反法律保留原則。」同理可證系爭房屋之買賣關係為私法事件，買賣依據為興建國民住宅貸款條例。
（5）眷村改建條例第2 條明示其主管機關為被告國防部、第5條第1 項前段規定原眷戶享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益、第16第1 項前段規定興建住宅社區配售原眷戶以1 戶為限，第26條則規定：「本條例第三條第一項第三款之軍眷住宅，其使用人不具原眷戶身分而領有房屋所有權狀者，比照原眷戶規定辦理之。」而原眷戶、比照原眷戶及違占戶之身分界定，已分別規範於眷改條例第3 條、第26條及第23條第2 項：「前項所稱之違占建戶，以本條例施行前（85年2 月5 日），經主管機關存證有案為限。」及其施行細則第22條第2 項規定。
而眷村改建條例第26條所稱比照原眷戶係指眷村改建條例第3 條第1 項第3 款之軍眷住宅使用人，而其所指之軍眷住宅為行政機關出售予原眷戶成為私有財產後，再由原眷戶轉售（或贈與等其他原因）讓與不具原眷身分之第三人，則該第三人（即原告）即眷村改建條例第26條所定軍眷住宅使用人，故該軍眷住宅產權非屬國有。此乃不同於眷村改建條例第3 條所稱之軍眷住宅，係指由公款所建及產權屬於國（公）有者，而其所稱原眷戶則係領有主管機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶，如魏惠和前由陸軍供應司令部工兵署，撥用臺北市○○路○○○ 號土地供其自建軍眷住宅居住使用即屬之，其產權當屬國有，故眷村改建條例第3 款所稱撥地自建軍眷住宅，非有合法原因，並無可能辦理產權登記而成私有財產。且眷村改建條例第26條亦不同於國防部51年12月31日修正公布之「國軍在臺軍眷業務處理辦法」、「國軍軍眷業務處理辦法」或其後之「國軍軍眷業務處理作業要點」所稱之國有眷舍，自不以當時有效之「國軍軍眷業務處理辦法」拘束，自不以該辦法第13條所稱「眷舍」係指由公款所建及產權屬於國（公）有者為限。故眷改條例第3 條與第26條在法律上之主體與客體完全不同，此參立法院公報第84卷第54期院會紀錄第55頁及56頁刊載眷改條例草案第25條（即現行眷村改建條例第26條）說明：「由於本條例第三條第一項第三款所稱之軍眷住宅中，有原眷戶在自費建宅後，以土地使用權同意書辦理地上物所有權登記，並移轉予不具原眷戶身分人使用之情形，為利眷村整體改建工作執行，避免此類個案影響進度，爰明定該等使用人比照原眷戶之規定辦理。」即明。又立法院公報第84卷第53期委員會紀錄第462 頁刊載立法委員洪玉欽質詢被告國防部長蔣仲苓答詢紀錄：「原眷戶的資格認定雖然在第二十五條有例外規定，領有房屋所有權狀者，可比照原眷戶配售。
」及最高行政法院96年度判字第941 號判決理由「七」：
「…依眷村改建條例第26條之規定…自原眷戶受讓房屋所有權者，未必為非法受讓者。…」且軍眷住宅經行政機關出售，而為承購人之私有財產，當可自由使用收益，受憲法第15條人民財產權之保障，故可知85年眷改條例施行，為促使公有土地上之私有房屋（原為軍眷住宅）及使用人（非原眷戶）能順利參與眷村整體改建工作執行，乃訂定眷村改建條例第26條之個案例外特別條款。綜上可知眷村改建條例第26條規定為規範系爭房屋及原告參與平安新村改遷建案之法源依據，且原告為國防部總務局經眷籍審查作業後，以84年8 月16日函核定列管備案比照原眷戶身分資格，參與前復興新村原地重建計畫案，嗣又經總政治作戰局同意納入新制眷村改建條例，被告國防部並於85年間報請行政院核定納入平安新村改建基地案，確認比照原眷戶魏惠和少將資格，應配給34坪型房屋，其法源亦係眷村改建條例第26條規定，是原告無論依舊制或新制眷村改建條例，均得參與眷村改建。
（6）被告國防部稱原眷戶魏惠和未依規定取得同意，即將系爭房屋售予原告，更指示被告後備司令部以系爭函文註銷魏惠和原眷戶資格等權益，阻斷原告應依眷村改建條例第26條比照原眷戶之權益，惟系爭房屋為一合法買賣關係，屬私經濟行為，非屬行使公權力之行為，不生行政程序法之適用問題，故系爭函文顯為無效之處分，依行政程序法第
110 條第4 項規定自始不生效力，故總政治作戰局92年11月14日函逕認原告為違占戶，自有矛盾，並經最高行政法院95年度裁字第738 號裁定認該函性質非屬行政處分，且眷改條例第23條所稱之違占戶，係指「未經合法程序，占有國有眷舍者」，原告顯不屬之，則原告之身分資格既非原眷戶亦非違占戶，則依法確為眷村改建條例第26條規定為比照原眷戶之法定身分資格。
（7）依司法院釋字第542 號解釋理由書意旨：「人民有居住及遷徙之自由，憲法第十條設有明文。…對該等居住遷徒自由之限制，不得逾憲法第二十三條所定必要之程度（亦即不得違反比例原則），且須有法律之明文依據…行政機關訂定之行政命令，其屬給付性之行政措施具授與人民利益之效果者，亦應受相關憲法原則，尤其是平等原則之拘束。按關於社會政策之立法，依本院釋字第四八五號解釋之意旨，在目的上須具資源有效利用、妥善分配之正當性，在手段上須有助於目的之達成且屬客觀上所必要，亦即須考量手段與目的達成間之有效性及合比例性。」而原告無法提出房屋權狀於公法及私法上均不違法，蓋於私法上，系爭房屋係依買賣法律關係取得之私有財產，並未違反土地法強制登記之規定，蓋本國房屋建物所有權第一次登記係採登記自由主義，即為任意登記制，此有臺北市松山地政事務所93年5 月14日北市松地一字第09330617600 號函說明現行法令並未規定建物應強制辦理登記可參，而土地法為民法之特別法，優於民法而適用，況係當時出售機關總政治作戰局違反興建國民住宅貸款條例第9 條規定，未通知該管地政機關為所有權之登記所致；另於公法上，眷村改建條例第26條並未規定未具備房屋所有權狀者，主管機關不得比照原眷戶辦理，意即並未強制提出房屋所有權狀為認定比照原眷戶辦理之唯一依據，故不要求一切行政活動必須有法律之明文依據，只須消極不牴觸法律即可。而參司法院釋字第542 號解釋：「行政機關訂定之行政命令，其屬給付性之行政措施具授與人民利益之效果者，亦應受相關憲法原則，尤其是平等原則之拘束。系爭作業實施計畫中關於安遷救濟金之發放，係屬授與人民利益之給付行政，並以補助集水區內居民遷村所需費用為目的，既在排除村民之繼續居住，自應以有居住事實為前提，其認定之依據，設籍僅係其一而已，上開計畫竟以設籍與否作為認定是否居住於該水源區之唯一標準，雖不能謂有違平等原則，但未顧及其他居住事實之證明方法，有欠周延。相關領取安遷救濟金之規定應依本解釋意旨儘速檢討改進。」原告應可援引其他事實之證明方法，證明原告為眷村改建條例第26條所定軍眷住宅使用人，始符憲法第7 條之平等原則。
（8）又依司法院釋字第485 號解釋意旨，關於眷村重建或改建，屬政府給付行政之措施，亦即為公法上權力作用之處分，系爭房屋依法納入平安新村改遷建案，被告國防部即有義務作出處分書予原告。再按司法院釋字第525 號解釋意旨，人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，而前揭國防部總務局84年8 月16日函及總政治作戰局85年5 月27日函均承認系爭房屋及原告比照原眷戶身分資格，前述公文自有信賴保護原則之適用，另被告國防部就系爭房屋於85年間已報請行政院核定，其依據之眷籍審查資料，即被告後備司令部前手業務機關國防部總務局所提供之建物產權移轉證明書、買賣契約書、公證書，及魏惠和承認房屋參與眷村改建之所有權利與義務轉讓予原告之切結書，證明被告國防部及後備司令部於85年間，即承認原眷戶魏惠和與原告間之買賣關係，且知悉原告並無持有房屋所有權狀參與眷村改建案，故依信賴保護原則，不容被告國防部有禁反言行為。並參最高法院97年度台上字第268 號判決：「政府機關所屬公務員怠於執行職務，倘承購人長期間占有該國宅及其基地，已逾十五年時效期間，始為所有權移轉登記之請求，如允許政府機關為時效抗辯，拒絕給付，將造成土地所有權與占有分離之事實狀態，不但徒增紛擾，與國宅條例立法之旨趣相悖，且有違誠信原則。」即以桃園縣政府所屬公務員怠於執行公務，進而以時效抗辯阻擾承購人之國民住宅及其基地所有權移轉登記，與國民住宅條例之立法旨趣相悖，且有違誠信原則，故逕改判承購人勝訴，使其免於纏訟之苦。而本件被告國防部、後備司令部及總政治作戰局違反前開國防部總務局（84）崇嵂字第4092號函（下稱國防部總務局84年8 月16日函）及總政治作戰局85年5 月27日（85）祥祉字第05506 號函（下稱總政治作戰局85年5 月27日函）、總政治作戰局85年5 月27日函、行政院之核定、最高行政法院95年度裁字第738 號裁定、臺北地方法院95年簡上字第384 號判決及其公文表示依判決辦理之承諾，甚以系爭函文註銷魏惠和原眷戶資格等權益，再以總政治作戰局92年11月14日函認定原告為違占戶，阻撓原告取得系爭房屋所有權狀，且與原告往來交涉之公文多為敷衍了事，或違反明確性原則，甚表示為同一事項不予處理，又對原告履表不服之表示，亦僅當作一般陳情案件處理，未移送訴願主管機關，且93年間原告申辦房屋稅設籍登記，臺北市稅捐稽徵處松山分處曾函查總政治作戰局3 次以查證系爭房屋買賣之事，然總政治作戰局拒絕回覆，後推諉被告國防部後備司令部覆以「年代久遠、無案可查」，似有登載不使、隱匿公文及怠於作為之嫌等情，均有違行政程序法第8 條之信賴保護及誠信原則。
（9）又因法令規定難以絕對周延，故法律對某些事務許可行政機關行使職權時，得為自由之判斷之行政裁量權，惟仍須遵守法律越位原則，所作之個別判斷，亦應避免違背誠信原則、平等原則、比例原則等一般法之規範，如裁量權係基於法律條款之授權，尤不得違反授權目的或超越授權之規範，故行政裁量權是指對多數法律效果之行為擇一而行的選擇裁量，或因法律授權所為之決策裁量而言。系爭房屋既依法納入眷村改建條例執行改遷建案，且原告之身分資格既非原眷戶亦非違占戶，雖無法出具系爭房屋之所有權狀，然依前述司法院釋字第542 、485 、525 號解釋意旨、原告基於與魏惠和之系爭房屋買賣公證書占有連鎖及領有事實上處分權、總政治作戰局93年2 月13日勁勢字第0930001934號函所附訴願答辯書（二）並不否認系爭房屋為原告所有、最高行政法院95年度裁字第738 號裁定、臺北地院95年度簡上字第384 號、國防部總務局84年8 月16日函及總政治作戰局85年5 月27日函、行政院之核定等，均係原告得證為眷村改建條例第26條所定軍眷住宅使用人之其他證明方法。而中央法規標準法第11條及憲法第172條規定「命令不得牴觸法律」、「法律不得牴觸憲法」，被告國防部應有依眷村改建條例第26條規定行使裁量權之適法性，同意原告以其他事實之證明方法證明為軍眷住宅使用人。又依司法院釋字第185 號解釋意旨：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第七十八條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力。」確證原告92年11月以降因被告國防部、國防部後備司令部及總政治作戰局之違法阻擾，無法提出系爭房屋所有權狀，並不違反相關公私法規定。
２、追加之訴部分：
（1）原告與被告國防部後備司令部間公文往返事證如下：①92年11月10日被告後備司令部作出系爭函文。
②93年8 月7 日原告在與總政治作戰局之本院93年度訴字第2029號訴訟中始知悉系爭函文。
③原告因不服系爭函文未明示註銷之法源依據，及系爭房屋
究為公產抑或為私產，以93年9 月10日申請說明函申請被告後備司令部依行政程序法第5 條明確性原則辦理答覆。
④被告後備司令部93年9 月27日徹嚴字第0930003396號函並
未前開詢問事項作出答覆，僅自承就臺北市稅捐稽徵處松山分處函查現址建物所有權移轉乙節，以「年代久遠，無案可查」回覆之。
⑤被告後備司令部93年10月14日徹嚴字第0930003647號函說
明系爭函文係依「國軍軍眷業務處理作業要點」第9 條第
1 項第3 款規定及將以原告為違占戶之身分辦理，惟對原告前數次不服系爭函文之表示，僅視作一般陳情案件處理，而未移送訴願管轄機關，更依一事不再理規定，將不再予以答覆而結案，另說明將依原告與總政治作戰局間之行政訴訟判決結果處理。
⑥95年5 月8 日原告申請撤銷系爭函文，被告後備司令部以95年6 月2 日徹嚴字第0950001207號函覆礙難辦理。
⑦95年6 月6 日原告再次申請撤銷系爭函文，被告後備司令
部95年6 月30日徹嚴字第0950001425號函覆系爭函文與原告參與眷村改遷建案權益無涉。
⑧95年7 月5 日原告再申請撤銷系爭函文，被告後備司令部不回應。
⑨96年2 月26日原告重新申請確認系爭函文無效，被告後備
司令部96年3 月15日後嚴字第0960001271號函覆礙難辦理之另一行政處分。
⑩另原告另以96年11月16日訴願書請求確認系爭函文為無效
之處分或撤銷之，嗣被告國防部作成97年4 月24日97年決字第034 號訴願決定，以原告非為利害關係人，亦非因而受有損害之人，而為不受理之決定，故於97年5 月12日向本院另案提起行政訴訟（案號為97年度訴字第1178號），訴請撤銷系爭函文及訴願決定，請求權係學說之執行結果除去請求權。
（2）本件確認訴訟符合程序規定：①原告於93年8 月7 日與總政治作戰局在本院93年度訴字第
2029號訴訟中，始知悉系爭函文，原告曾於93年9 月10日、93年10 月5日、95年5 月8 日、95年6 月6 日、95年7月5 日、96年2 月26日，數次申請被告後備司令部確認系爭函文無效或撤銷之，均經被告後備司令部僅以陳情案件函覆了事，而未移送訴願管轄機關處理，甚該部95年6 月30日徹嚴字第0950001425號函及96年3 月15日後嚴字第0960001271號函，蓄意誤解最高行政法院95年度裁字第738號裁定及臺北地方法院95年度簡上字第384 號之理由，表示系爭函文與原告無涉及礙難辦理等語。而被告國防部於本件援引系爭函文為證，且系爭函文亦係依被告國防部之指示作成，而有嚴重侵害原告依眷村改建條例第26條規定，比照原眷戶身分參與眷村改遷建案之權益，且系爭函文之爭執與原告對被告國防部訴訟之事實及法律上原因相同，為訴訟經濟及防止裁判歧異，並兼顧當事人之利益，乃依法追加後備司令部為被告，實體法請求權係依據公法上之結果除去請求權。又原告已依行政訴訟法第6 條第2 項：「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。」於96年2 月26日申請被告後備司令部確認系爭函文為無效，且現行法律對確認訴訟起訴期間既無限制之明文，更無需訴願先行程序。又原告及系爭房屋早於85年間經被告國防部報請行政院核定參與平安新村改建案，原告眷籍資料為被告後備司令部前手業務執行機關國防部總務局呈報被告國防部審核在案，且系爭函文說明三及副本均表示應通知原告查照，眷村改建條例第26條亦係專就原為國有眷舍，因出售而成為私有財產所特別制定之個案例外規定，除為維護公共利益外，亦具保護第三人利益之意思，故原告自為利害關係人，追加被告後備司令為被告自為合法。
②又系爭函文於公法上嚴重侵害原告參與眷村改建之法律上
利益，於私法上亦有剝奪人民財產權之實，其基礎事實與原告適用眷村改建條例第26條規定互有關連，即若無眷村改建條例之施行，被告後備司令部及國防部斷無可能對系爭房屋作出任何違法行政處分，是原告可能比照原眷戶之權益即有權利保護必要，顯有即受確認判決之法律上利益。另請求之基礎事實相同，且依行政一體之憲法原則，訴訟標的對被告國防部及後備司令部二當事人間須合一確定，亦即原告與共同被告間之訴訟必須同勝或同敗，本件自符共同訴訟之要件。且縱不符共同訴訟要件，因系爭函文為被告國防部指示其下級機關被告後備司令部作成，故系爭函文屬多階段行政處分，而被告國防部本為眷村改建條例、「國軍在臺軍眷業務處理辦法」及其後之「國軍軍眷業務處理作業要點」之主管機關，依最高行政法院97年6月份第一次庭長法官聯席會議通過91年判字第2319號判例：「行政處分之作成，須二個以上機關本於各自職權先後參與者，為多階段行政處分。此際具有行政處分性質者，原則上為最後階段之行政行為，即直接對外發生法律效果部分。人民對多階段行政處分如有不服，固不妨對最後作成行政處分之機關提起訴訟，惟行政法院審查之範圍，則包含各個階段行政行為是否適法。」故依法可命被告國防部參加本件追加之確認訴訟。
③另參本院93年訴字第2463號判決要旨：「『按公法上之爭
議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟』、『民事或刑事訴訟之裁判，以行政處分是否無效或違法為據者，應依行政爭訟程序確定之。』、又『確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。』行政訴訟法第2 條、第12條第1 項、第6 條第1 項分別定有明文。故對於現存之行政處分主張違法，原則上應提起撤銷訴訟以撤銷該違法之行政處分，而不得提起確認訴訟，此為確認訴訟之補充性。惟如因法律上之原因，致當事人雖於行政救濟期間內，亦不得提起撤銷訴訟，此時當事人如不能提起確認訴訟確認該行政處分違法，其權利即不能獲得保護。且因其他事由而消滅之行政處分，既得提起確認行政處分違法之訴訟，則相對於效力仍然存在，並持續侵犯人民權利之違法行政處分，而有受確認判決之法律上利益者，其情節顯較已消滅之行政處分侵害人民權益之情形為重，如不讓受害人提起確認行政處分違法之訴，即屬失衡。故依舉重以明輕之法理，對於效力仍然存在之行政處分，如當事人因非可歸責於己之事由，而已不得對該違法行政處分提起撤銷訴訟時，應認此種情形亦在行政訴訟法第6 條第1 項後段許其提起確認行政處分違法訴訟之列，以資救濟，始符該條立法旨趣，併予敘明。」可證本件確認之訴合於程序規定。
（3）系爭函文確屬行政程序法所定之無效行政處分：①系爭房屋之買賣屬私經濟行為，非行政程序法第2 條第1項所規範之行政行為：
A.如非屬行使公權力之行為，則不生行政程序法之適用問題。系爭房屋之買賣屬私經濟行為，即非行政程序法第2 條第1 項所規範之行政行為，此有司法院釋字第448 號解釋：「行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」及第540 號解釋：「凡經主管機關核准出售、出租或貸款自建，並已由該機關代表國家或地方自治團體與承購人、承租人或貸款人分別訂立買賣、租賃或借貸契約者，此等契約即非行使公權力而生之公法上法律關係。」可參。而系爭房屋係國民住宅貸款條例所定之國民住宅，早經國防部總務局84年8 月16日函及總政治作戰局85年5 月27日函承認為私法上買賣法律關係而為原告之私產，故系爭房屋依法僅受眷村改建條例第26條規範，自不受「國軍在臺軍眷業務處理辦法」、「國軍軍眷業務處理辦法」及其後之「國軍軍眷業務處理作業要點」拘束，又上述法規之主管機關均為被告國防部，被告後備司令部僅係執行機關，而系爭房屋雖因85年眷村改建條例施行，名義上為被告後備司令部所列管，然僅是權宜措施，絕不代表系爭房屋為公產，被告後備司令部竟辯稱係國有軍眷住宅，明顯違法。則被告後備司令部逕引用公法即「國軍軍眷業務處理作業要點」處分私權，以系爭函文註銷系爭房屋之建物產權移轉證明書，即有違司法院釋字第448 號解釋意旨及現行法律劃分審判權之規定。又行政程序法第
3 條第3 項第5 款規定：「下列事項，不適用本法之程序規定：…五、有關私權爭執之行政裁決程序。」足證系爭函文為無效之處分。
B.又被告後備司令部雖引本院95年度訴字第1949號判決，惟該案原告魏惠和遺孀並未提出最高行政法院95年度裁字第738號裁定、臺北地方法院95年度簡上字第384號、司法院釋字第448 號及第540 號解釋、總務局84年8 月16日函、總政治作戰局85年5 月27日函及行政院核定等法規事證，故該判決竟認系爭房屋應屬「代建」而非「買賣」，卻不顧建物產權移轉證明書清楚載明對價關係，顯與本件事實及前述5 次行政與民事法院之裁定或判決所確認之私法買賣關係，及本件原告所提行政程序法、眷村改建條例、「國軍軍眷業務處理辦法、憲法、司法院解釋等有所牴觸，並參前揭興建國民住宅貸款條例規定，系爭房屋係由原眷戶魏惠和少將向總政治作戰局貸款承購之，該判決理由應有不適用法規或判決不備理由之違背法令事由。
②依行政程序法第111 條第6 款規定，系爭函文乃未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限：
A.行政程序法第111 條第6 款規定：「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。」所謂「專屬管轄」指某行政事務專屬於某行政機關管轄，主要指土地專屬管轄，亦即關於不動產之事件，應由不動產所在地之機關作成行政處分。而系爭房屋之原始出資建築人、出賣人及坐落基地之管轄機關均為總政治作戰局，該局代表被告國防部為眷村管理及眷村改建之主管機關，則系爭房屋之買賣事宜事涉總政治作戰局之管轄與處分權限，惟被告後備司令部為政戰局之下級機關，即無置喙餘地且當事人不適格，竟未明確指出應經其同意出售之法令依據，所執之詞，其上級機關總政治作戰局亦於與原告之前5 次行政與民事訴訟之答辯狀中提出，惟均為法院所不採。是系爭函文即有違專屬管轄規定，自屬無效之處分。
B.系爭房屋依眷村改建條例既已納入眷村改建案中，依該條例第22條第1 項註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益者，均為主管機關之權責，而眷村改建條例第2 條所定之主管機關為被告國防部而非被告後備司令部。又按「（第一項）行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。…（第三項）前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」行政程序法第15條第1 、3 項定有明文。被告國防部並未將眷村改建條例所定之註銷其眷舍居住憑證之權限，依法定程序委任被告後備司令部行使，則被告後備司令部自係未經依行政程序法合法委任而行使被告國防部之權限，系爭函文更難謂係合法之行政處分。
C.況原告於96年8 月10日提起本件訴訟後，被告後備司令部突作出96年9 月4 日後嚴字第0960004282號認定原告為「違占戶」之處分函，並限時於2 週內提供補建違占戶相關佐證資料，俾憑辦理違占戶資格，若仍拒不配合，將依法維護公產並訴法收回房地，並說明係依國防部軍備局96年
8 月16日昌易字第0960015862號函辦理。原告於96年11月22日申請確認該函是否為行政處分，及國防部軍備局是否為眷村改建條例之主管機關，抑或為「國軍軍眷業務處理作業要點」之主管機關，被告後備司令部96年12月4 日函覆，將另案呈報被告國防部釋疑後再予回覆，嗣被告後備司令部以97年1 月8 日國後政眷字第0970000091號函覆前開96年9 月4 日後嚴字第0960004282號函並非行政處分，並確認系爭房屋所坐落之「眷地」管理機關為國防部軍備局，其對該眷地負有巡管維護之責，及軍備局96年8 月16日昌易字第0960015862號函並非有任何說明性質或行政處分，且與原告法律上任何利益均不相關，並拒絕提供原告存檔留底之用。則系爭房屋所坐落之「眷地」管理機關為國防部軍備局，被告後備司令部僅負有巡管維護之責，自無權干涉原告於該管眷地上系爭房屋私權之行使。
D.又所謂「欠缺事務權限」指對於系爭事件欠缺處理之事權，例如民法上私權之爭執，屬於民事訴訟範圍，應由民事法院依法裁判，行政機關無法律之授權而對之處斷者，自屬越權行為而構成無效。參照最高行政法院36年判字第36號判例：「關於私權之爭執，係屬民事訴訟範圍，應由該管法院受理審判，非行政官署所得處斷。」是系爭房屋之買賣法律關係若有爭執，亦屬私權之爭執，應由民事法院依法裁判，司法院釋字第448 號解釋亦可參照，被告後備司令部顯對於系爭房屋之買賣事宜，欠缺處理之事權，系爭函文即是無效之處分（蔡戊寅等著「行政程序法實用」第二版，第222 頁參照）。
③依行政程序法第111 條第7 款規定，系爭函文具有重大明顯之瑕疵：
A.按行政程序法第111 條第7 款規定：「其他具有重大明顯之瑕疵者。」係指行政處分之瑕疵達於重大，且依一般人合理之判斷甚為明顯而一目了然者而言，例如行政機關對於因變更登記而已喪失法人人格之公司，作為行政處分之客體，顯然欠缺處分之客體要件，在外觀上具有嚴重而顯著之瑕疵，應屬無效，有最高行政法院83年判字第1577號判決可參（蔡戊寅等著「行政程序法實用」第二版，第22
3 頁，及92年10月法務部編印「行政程序法解釋及諮詢小組會議紀錄」彙編三，第102 頁之法務部92年6 月3 日法律字第0920020318號函均可參照）。系爭房屋既為總政治作戰局所出資建築並出售，即非屬公產，魏惠和亦非所稱之撥地自建戶，更非「國軍軍眷業務處理辦法」、「國軍軍眷業務處理辦法」及「國軍軍眷業務處理作業要點」所稱之列管眷舍（戶），是系爭函文顯然欠缺處分之客體要件存在，即具有重大明顯之瑕疵，而為無效之處分。
B.依本院96年度訴更一字第110 號判決：「…按法律保留原則係屬憲法位階，其憲法理論依據之一即為法治國原則。法治國原則乃以人權保障為最終追求目標，而因法律的一般性、公開性與預先性，除可確保正義、防止特權與歧視的發生外，並可維護、提升行政行為的可量度性、可預測性與可信賴性，以保護人民免於遭受來自行政權的突襲，才根據法治國原則提出法律保留的要求；是司法院釋字第
443 號解釋揭櫫『…若欲對人民之自由權利加以限制，必須符合憲法第23條所定必要之程度，並以法律定之或經立法機關明確授權由行政機關以命令訂定…。』；又『人民自由及權利之限制，依憲法第23條規定，應以法律定之。
其得由法律授權以命令為補充規定者，則授權之目的、內容及範圍應具體明確，始得據以發布命令。…涉及人民自由權利之限制，應由法律或經法律明確授權之命令規定。…』司法院釋字第570 號解釋甚明。是國家對人民自由權利之限制，應以法律定之或經立法機關明確授權由行政機關以命令訂定，且不得逾必要程度。茲無論『國軍在臺軍眷業務處理辦法』或『國軍軍眷業務處理作業要點』均無法律之授權依據，該等職權命令或行政規則，逕將自費興建之『私有眷戶』列為或比照公產管理，不准出租轉讓，違者，撤銷居住權，收回眷舍，此乃干預人民私權行使，並改變人民私權狀態，已有違反法律保留原則之嫌…」。可證系爭房屋因買賣私法關係而成私產之國民住宅，「國軍軍眷業務處理作業要點」僅係職權命令或行政規則，被告後備司令部依作成系爭函文並無法律之授權依據，自違反法律保留原則，及其先前承認原告比照原眷戶身分參與眷村改建案之信賴保護原則，更牴觸眷村改建條例第26條規定及其立法宗旨，依中央法規標準法第11條及憲法第17
2 條規定，系爭函文具有重大明顯之瘕疵，自屬無效處分或應可撤銷之。
C.又行政程序法第159 條所稱之「行政規則」，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為一般抽象性之規定，僅具規範機關內部秩序及運作而非直接對外發生法規範效力。參照最高行政法院57年判字第178 號判例：「行政官署就其主管事務對所屬機關所為指示處理之命令，係屬上級官署對下級官署，本於職權所行之指揮監督，既非對人民所為之行政行為，更不因而對人民發生具體的法律效果，自不能認為行政處分，而對之提起訴願。」系爭函文雖表示係依政戰局92年8 月8 日勁勢字第0920009418號函辦理，惟並未附具總政治作戰局前開函文、明示其為處分書及教示救濟方法、註銷之法源依據等，違反行政程序法第5 條明確性原則，更未直接送達原告或依行政程序法第23條規定：「因程序之進行將影響第三人之權利或法律上利益者，行政機關得依職權或依申請，通知其參加為當事人。」通知利害關係人之原告參加為當事人。且總政治作戰局前開函文之主旨及說明事項亦未授權被告後備司令部註銷或明示註銷之法令依據，僅係上級機關基於監督地位對下級機關所為內部作業之指導，而非行政處分直接對外發生法規範效力，故系爭函文自具有重大明顯之瑕疵而為無效之處分。
D.系爭函文註銷魏惠和原眷戶資格等權益，違法將原告貶抑為違占戶，且如有不從，將「依法行政」收回房地，實有違憲法第7 、10、15、23條、司法院釋字第448 、485 、
525 、542 號等解釋意旨、行政程序法第1 、2 、3 、11
1 、159 條、行政訴訟法第4 條第2 項之逾越權限或濫用權力、興建國民住宅貸款條例、眷村改建條例第26條、國軍軍眷業務處理辦法、國軍軍眷業務處理辦法、國軍軍眷業務處理作業要點、最高行政法院95年度裁字第738 號裁定、臺北地方法院95年度簡上字第384 號理由等諸多法規及事實，是系爭函文自具有重大明顯之瑕疵而無效。而被告國防部違法事證明確，依「舉重以明輕」及「行政一體」憲法原則，被告國防部指令其下級機關被告後備司令所作成之系爭函文，當然違法且為無效之處分。
E.又系爭房屋於46年即已出售，早於51年被告國防部修正公布「國軍在臺軍眷業務處理辦法」之前，基於法規不溯及既往原則，被告國防部及後備司令部，或總政治作戰局洵無可能於無法律授權之下，將已出售之眷舍再違背憲法規定而收歸國有管理，故被告後備司令部依據「國軍軍眷業務處理作業要點」作成系爭函文，顯為無效之處分。
（二）被告國防部主張之理由：
１、原告為達其依眷村改建條例第26條規定比照魏惠和之階級坪型參與改建之目的，陸續提出民事與行政訴訟，分別為臺灣臺北地方法院94年度小字第1 號、95年度北簡字第12
089 號及95年度簡上字第384 號，本院93年度訴字第2029定及最高行政法院95年裁定，均遭駁回在案，本件為原告所提第6 件訴訟。
２、原告於前揭訴訟終結後，仍不斷來函，要求參與改建，其曾於95年5 月8 日以申請函要求「確認申請人之身分為比照原眷戶魏惠和少將參與台北市『平安新村改建基地』案內」，經被告國防部即以95年5 月18日勁勢字第0950007039號書函，詳細說明原告非原眷戶人員，需持有軍眷住宅之建物所有權狀方符合「比照原眷戶」資格，故要求其應提出房屋所有權狀，俾便辦理。嗣以95年5 月29日及95年
7 月4 日申請函，其主旨請求被告國防部依照眷村改建條例第3 條規定配售34坪型房屋，然其說明欄亦陳明：「…足證申請人之身分為比照原眷戶魏惠和少將參與台北市平安新村改建案內，依法配售34坪型房屋壹戶。」其意旨與前開95年5 月8 日申請函並無不同。原告復於95年7 月4日來函，要求依照前開95年5 月29日申請函，確認其參與改建之身分；95年8 月3 日又來函陳明依據其95年5 月29日、7 月4 日申請函「確認申請人之身分為比照原眷戶魏惠和少將資格，依法配售34坪型房屋」等語，足見原告明確知悉其未具備眷村改建條例原眷戶之資格，僅能以「比照」原眷戶資格之方式參與改建，而眷村改建條例又僅有第26條有相關比照原眷戶之規定，更足證原告自始所請求者，均為比照魏惠和之資格參與改建，乃無可置疑。是原告稱其95年5 月29日申請函係依據眷村改建條例第3 條規定，嗣95年12月5 日之系爭申請函則係依據眷村改建條例第26條規定，兩者條文、事實、及請求權基礎並不相同云云，實係混淆之舉，不足憑信，且顯係藉以規避行政程序法第173 條之規定。
３、被告國防部對原告上開申請，除以95年8 月22日昌昊字第0950010524號書函否准所請，又以95年9 月25日昌昊字第0950012470號函覆原告就其是否具參與改建資格乙事，已以前開8 月22日函明確表達，嗣如再有相關申請，即依行政程序法第173 條規定，不再予以回覆，並依公文處理程序將該函簽存。原告嗣於95年12月5 日再度來函，被告國防部未加置理，原告遂提出訴願，經訴願受理機關以原告一再以相同之事件請求，且被告國防部已具體表明其否准意見為由，為不受理決定。被告國防部確曾就原告請求為具體表示，是被告國防部與訴願機關認定原告係不斷就同一事件向被告國防部為請求，並無違誤，被告國防部自原告所指無應作為而不作為情事。原告就被告國防部前開95年8 月22日昌昊字第0950010524號函否准其請求，並未提出訴願，該處分早已確定，原告自不得再藉詞爭執，或要求被告國防部對於其資格再為處分。又原告因欲參與眷村改建，所提經法院審結之民事與行政訴訟，已有5 件之多，而未提出爭訟之申請、陳情甚至檢控等函文，更不計其數，於提起本件訴訟後，又數度來函稱被告國防部96年9月4 日昌易字第0960017069號函以其並非列管有案之眷戶，涉及刑法第213 條公務員登載不實罪云云，足見其已耗費諸多行政資源，早已造成被告國防部之困擾。
４、按「本條例第三條第一項第三款之軍眷住宅，其使用人不具原眷戶身分而領有房屋所有權狀者，比照原眷戶規定辦理之。」為眷村改建條例第26條所明定。原告並不具備原眷戶之資格，並無任何爭議，且為原告所自承，故原告歷次來文均表明係「申請人之身分為比照原眷戶魏惠和少將參與台北市平安新村改建案內」、「申請人之身分為比照原眷戶魏惠和少將資格，依法配售34坪型房屋」等語，已如前述。惟系爭房屋係魏惠和未經被告國防部或所屬權責機關之同意，私自轉讓予原告，其原眷戶之資格早已因違規遭業管之被告國防部後備司令部以原處分註銷在案，原告所主張「比照」之資格既已喪失，當然失所附麗。眷村改建條例第26條比照「原眷戶」之適用，係以使用者持有建物所有權狀為前提，此為法律所明文，並非被告國防部於法律規定之外所創設，原告並未持有系爭房屋之所有權狀，為兩造所共認，是其要求比照原眷戶辦理，法律要件顯有欠缺，被告國防部亦無可能予以同意。原告並不具備參與改建之身分與資格，於法至為明確，被告國防部所作之原處分與行政院訴願決定，於程序上或實體上均屬於法有據。
（三）被告國防部後備司令部主張之理由：
１、按共同訴訟當事人間須具行政訴訟法第37條或第39條所定要件，始得一同起訴或被訴。本件原告原係請求被告國防部應依眷村改建條例第26條規定，做成比照原眷戶參與改建之課與義務訴訟，則其追加後備司令部為被告，並要求確認系爭函文之行政處分為無效，究竟符合何種共同訴訟之要件，應為明確之說明，否則其追加依法自不應准許。
２、次按「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。」為行政訴訟法第6 條第2 項所明定。是如未向原處分機關請求確認行政處分無效未被允許，或其請求後未於三十日內由原處分機關為確答者，逕提出確認行政處分無效之訴訟，自屬欠缺訴訟要件，應予駁回。原告係於95年5 月8 日申請被告後備司令部「撤銷」系爭函文，被告後備司令部於95年6 月2 日回覆後，原告復於95年6 月6 日來函仍係申請撤銷，被告後備司令部於95年6月30日再予回覆，惟原告卻於96年2 月26日改變主張申請確認系爭函文為無效，被告後備司令部亦於96年3 月15日函覆拒絕其請求。惟原告就系爭函文究係主張「撤銷」或「無效」，前後即不一致。且原告就被告後備司令部拒絕其請求撤銷或確認無效，已向被告國防部提出訴願，則其又提起本件確認訴訟，造成同一處分且同一事實，依原告轉變主張而適用不同之程序，造成行政爭訟資源無端耗費。
３、又系爭函文之受處分人從未對其處分表示不服，故原告針對已判決確定之行政處分，再提出確認訴訟，顯無理由。況「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」為行政訴訟法第6 條第1 項所明定。及「本條例第三條第一項第三款之軍眷住宅，其使用人不具原眷戶身分而領有房屋所有權狀者，比照原眷戶規定辦理之。」眷村改建條例第26條定有明文，故援引前開規定參與改建者，係以「其使用人不具原眷戶身分而領有房屋所有權狀者」為前提，原告雖自魏惠和受讓系爭房屋，然系爭房屋除未辦理建物所有權第一次登記，原告亦從未提出系爭房屋所有權狀，自不符合參與改建之法定要件，故被告國防部否准所請，於法並無違誤。而被告後備司令部系爭函文，乃在認定魏惠和是否違反眷舍管理相關規定，進而撤銷其使用公有土地與居住之權益，其基礎事實與原告是否適用眷村改建條例第26條之規定，根本無涉。縱認系爭函文為無效，仍不解免原告依法應提出所有權狀之義務，故本件確認訴訟與原告主張是否應適用眷村改建條例第26條之規定無關，亦即原告得否參與眷村改建，關鍵在於其應依法提出系爭房屋之所有權狀，與魏惠和之眷舍居住權益是否被撤銷並無關係，故即使認定系爭函文無效，原告仍無法因此獲得有利之判決，自顯無即受確認判決之法律上利益，其提出確認訴訟，並無理由，且亦足見原告對被告國防部所提課與義務訴訟，與對被告後備司令部所提確認訴訟，並不符合共同訴訟之要件，原告追加後備司令部為被告，自不應准許，被告後備司令部亦無法同意。
４、系爭房屋係因軍職人員魏惠和之職務關係而於國有土地上所興建，魏惠和未經列管機關即被告後備司令部同意，即擅以買賣方式出售予原告，其原眷戶之相關權益遂由被告後備司令部以系爭函文註銷在案。原告雖主張系爭房屋屬私產，故所爭執者為私經濟行為，非被告後備司令部之權限，進而主張系爭函文係屬無效云云，惟兩造所爭執者如為私經濟行為，則本院依法並無審判權，自應駁回原告之訴。又系爭房屋原係配售予魏惠和，為兩造所不爭執，而系爭函文係針對訴外人宣鉅平等12人，違規將眷舍轉讓予民人，乃依法註銷其原配住公文書、原眷戶資格及權益，原告並非系爭函文之相對人，況系爭房屋坐落基地為國有土地，管理機關自無可能將國有土地任意交由他人使用。魏惠和等人受配住時，係因其軍職身分，而依當時有效之「國軍軍眷業務處理辦法」、第102 條第1 項規定：「凡未配眷舍，經奉准劃撥營公地或奉准在眷村範圍內自費建築之房舍，一律視為營產列管，嚴禁出租或轉讓圖利，如有上開事實，一經查覺或經人告發，除當事人按照陸海空軍懲罰法第三條第一項第三款及第四條第二款之規定予以記過處分，並停止一切眷補外，其各級主管，並受記過申誡之處分，其情節重大者，並送請法辦。」其第2 項亦規定：「前項自費在營公地建築房舍，於不需使用時應無條件交還各眷舍管理單位接管。」是即使總政治作戰局發給產權移轉證明書予魏惠和，系爭房屋依當時有效之規定仍視為營產管理，如已無再繼續使用之必要，魏惠和亦應繳還列管單位，而不得私自轉讓。故被告後備司令部因魏惠和違反關管理規定，進而註銷其配住等權利，並無違誤。
５、另原告似認系爭函文有行政程序法第111 條第7 款所稱「其他具有重大明顯之瑕疵」，然「行政程序法第111 條就行政處分之無效原因，採重大明顯瑕疵說，1 至6 款是重大明顯之例示，第7 款則為重大明顯之概括規定。所謂『重大明顯』，係指其瑕疵之程度，不但重大，且如同寫在額頭上，任何人一望即知。如果其瑕疵非重大，或非明顯，即難指該行政處分為無效。」有最高行政法院95年度裁字第1444號裁定意旨可參。原告就系爭函文有何一望便知之重大瑕疵，未為說明，其主張難謂有理由。至其所提本院96年度訴更一字第110 號判決，雖認定「國軍在臺軍眷業務處理辦法」或「國軍軍眷業務處理作業要點」違反法律保留原則，然其基礎事實與本件不同，且非確定判決，並無足供援引或拘束本院之效力。而無論是公費興建之眷舍，或奉准於公有土地自費興建者，其得以入住眷舍或自費興建，所使用者均為公有土地，得同意渠等使用，無非在解決軍人或其眷屬隨政府播遷來臺，無以居住之問題，由於係無償提供，土地管理機關對於公有土地之使用者，本得對其相關權利予以限制，以確保公有土地之出借，符合其行政目的之正當性，否則公有土地及財產，如得許私人任意圖一己之私利，而淪為私人利益競逐之場所，此絕非當年政府同意軍人及其軍眷得使用公有土地之原意。
６、況魏惠和之配偶曾就系爭函文提起訴願，經被告國防部以95年4 月11日95年決字第050 號訴願決定駁回，其再提起行政訴訟，經本院95年度訴字第1949號判決駁回在案，其理由明確指出：「系爭光復路眷舍應屬『代建』而非『買賣』。此種由軍方在營公地代建再由眷戶分期繳款之眷舍，自屬『自費建築之房舍』。…本件魏君雖符合同辦法第
111 條第2 項『未配給眷舍』之規定，但『已奉准在營公地自費建築房舍』，其所建之房舍可認定為『眷舍』，即等同於『已配有眷舍』…」、「…按『國軍在台軍眷業務處理辦法』、『國軍軍眷業務處理作業要點』，均係國防部本於職權發布之命令，其頒訂目的係為提高國軍作戰士氣，使官兵無後顧之憂，而由國家擔負照護軍眷生活之職責，主要提供眷舍居住等給付。參照司法院釋字第443 號解釋理由意旨，因『給付行政』係給予人民一定利益，受到法律保留原則拘束較寬鬆，在不違背一般法律原則下，行政機關自得本於職權訂定行政規則，規範有關給付方式與利用之關係。是上揭國防部所訂頒之『國軍在臺軍眷業務處理辦法』或『國軍軍眷業務處理辦法』，就有關違反眷舍管理或使用方式，得撤銷眷舍居住權益之規定，洵屬保留廢止權或附負擔之授益決定，依上說明，尚與法律保留原則無違，原告主張原處分違反法律保留原則云云，尚無可採。」進而認定系爭函文並未違法。足見原告所引本院96年度訴更一字第110 號判決之法律見解，並未斟酌土地係無償出借，借用人對於土地使用並未付出任何代價之事實，其論理顯有瑕疵，自無足為本件判決參考之根據。況違反法律保留原則，顯非一望便知之重大瑕疵，故非行政處分無效之原因，自應以撤銷訴訟尋求救濟，而原告業對系爭函文提起撤銷訴訟，其所提確認訴訟更無理由。
理 由
一、本件被告國防部之代表人於訴訟進行中依序由李天羽變更為蔡明憲，再變更為乙○○、被告後備司令部之代表人由余連發變更為李銘藤，再變更為陳良濬，茲據二被告之歷任代表人遞序具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本訴部分：
（一）按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰…六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」、「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」行政程序法第96條第1 項第6 款、第98條第3 項所明定。又「官署依其行政權之作用，就具體事件所為之單方行政行為，發生公法上具體效果者，不問其對象為特定之個人或某一部份有關係之人民，要不謂非行政處分。人民如因該行政處分致權利或利益受有損害，自得提起訴願以求救濟；此與官署對於一般人民所為一般性之措施或雖係就具體事件，而係為抽象之規定，不發生公法上具體之效果，影響其權利或利益者不同。…」亦經最高行政法院著有59年判字第192 號判例可資參照。經查：
１、本件原告前因系爭房屋坐落之基地列入臺北市平安新村改建基地，先於95年5 月8 日、95年5 月29日、95年7 月4日及95年8 月3 日分別以依眷村改建條例第3 條第2 項規定，申請被告國防部作成准其比照原眷戶魏惠和少將資格，參與平安新村改建案，並配售34坪型房屋1 戶之處分（各該申請書附本院卷第271 、273 、274 、275 頁參照）等情，為兩造所不爭執，是被告國防部就原告依眷村改建條例向被告國防部申請比照原眷戶魏惠和少將資格，參與平安新村改建案，並配售34坪型房屋1 戶（亦即比照原眷戶規定享有承購依該條例興建之住宅之權益）之具體事件，本於國軍老舊眷村改建主管機關之行政權之作用，以95年8 月22日昌昊字第0950010524號書函覆略以：原告係私自頂讓眷舍，非由該部或所屬業管機關核發居住憑證或公文書後配住，不符眷村改建條例第3 條所稱之原眷戶資格，無法同意配售等語，否准原告所請，顯屬其單方行政行為，且對原告發生具體的法律上效果，自不得謂非行政處分。
２、又原告於95年8 月28日就同一事件再次提出申請，雖經被告國防部以95年9 月25日昌昊字第0950012470號函回覆稱：原告之申請事項業經其以95年8 月22日昌昊字第0950010524號書函作成明確處分，原告後續仍提出申請，將依行政程序法第173 條規定不予處理等語，惟該函僅係就原告前揭95年5 月8 日、95年5 月29日、95年7 月4 日及95年
8 月3 日之申請案之處理情形予以說明，仍維持前處分（即95年8 月22日昌昊字第0950010524號書函）之效力，並未有所變更，自非屬新處分。而原告於95年12月5 日再行書具聲請函向被告國防部申請作成准其比照魏惠和少將官階，配給平安新村34坪型住宅1 戶之處分（附本院卷第41頁參照）未獲回覆，惟審諸原告前後所請均係依眷村改建條例請求比照原眷戶魏惠和少將資格參與平安新村改建案，並配售房屋1 戶（亦即比照原眷戶規定享有承購依該條例興建之住宅之權益），自屬同一申請事件，尚不因原告於各該申請函（聲請函）記載眷村改建條例第3 條、第26條有別（註：眷村改建條例關於不具原眷戶身分之該條例第3 條第1 項第3 款所指軍眷住宅使用人，比照原眷戶規定辦理，僅該條例第26條設有規定，是原告係依該條例第26條規定請求之意甚明），是本件行政救濟方法、期間等自仍應以前處分（即95年8 月22日昌昊字第0950010524號書函）為據。
３、次查本件審諸原告訴願書之訴願請求事項記載：「①依國軍老舊眷村改建條例第26條規定，請國防部依法比照少將官階，配給台北市平安新村34坪型住宅乙戶予訴願人。…」，並於事實及理由欄內表明：「…訴願人於95年12月5日向國防部申請處分書（附件一），請請國防部依法按少將官階配給台北市平安新村34坪型房屋乙戶予訴願人。」（本院卷第43、44頁訴願書參照）等語，而其95年12月5日聲請函說明四則記載「貴部前曾以聲請人無法提出系爭房屋之房屋所有權狀為由，拒絕「比照原眷戶」資格辦理，…然依買賣之法律關係，…聲請人以其他事證之證明方法為系爭房屋即眷改條例第26條所規定之軍眷住宅使用人，…貴部有義務…按照少將官階配給平安新村34坪型房屋乙戶予聲請人。」（本院卷第42頁參照）就被告國防部95年8 月22日昌昊字第0950010524號書函否准所請之處分，已表明不服之意旨，是被告國防部前揭否准處分自屬原告訴願範圍所及。而被告國防部於前揭否准處分既未於行政處分書面表明不服該行政處分之救濟方法、期間及其受理機關，是原告於前揭書函處分書送達後一年內之96年3 月
1 日提起訴願，自應視為於法定期間內所為，從而，原告不服訴願決定，循序提起本件行政訴訟，程序上即屬合法，合先說明。
（二）次按「本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國六十九年十二月三十一日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：一、政府興建分配者。二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。三、政府提供土地由眷戶自費興建者。四、其他經主管機關認定者。本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶」、「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。」、「本條例第三條第一項第三款之軍眷住宅，其使用人不具原眷戶身分而領有房屋所有權狀者，比照原眷戶規定辦理之。」為眷村改建條例第3 條、第5 條第1 項、第26條定有明文。
（三）又憲法第7 條平等原則雖非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。憲法係以促進民生福祉為一項基本原則，此觀憲法前言、第一條、基本國策章及憲法增修條文第十條之規定自明。本此原則國家應提供各種給付，以保障人民得維持合乎人性尊嚴之基本生活需求，扶助並照顧經濟上弱勢之人民，推行社會安全等民生福利措施。前述措施既涉及國家資源之分配，立法機關就各種社會給付之優先順序、規範目的、受益人範圍、給付方式及額度等項之有關規定，自享有充分之形成自由，斟酌對人民保護照顧之需求及國家財政等社會政策考量，制定法律，將福利資源為限定性之分配。是國軍老舊眷村改建條例第5 條、第20條及同條例施行細則第9 條分別規定，原眷戶享有承購依該條例興建之住宅及領取由政府給與輔助購宅款之優惠，就自備款部分尚得辦理優惠利率貸款，其立法目的係在對有照顧必要之原眷戶提供適當之扶助，符合促進民生福祉之基本原則，與憲法第7 條之意旨固無牴觸。惟鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，並注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配；對於受益人範圍之決定，應斟酌其財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性，不得超過達成立法目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧（司法院釋字第485 號解釋意旨參照），是眷村改建條例所稱原眷戶，依該條例第3 條規定固以領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶為限，至於不具原眷戶身分，惟為該條例第3 條第1 項第3 款軍眷住宅使用人者，立法機關於考量國家之經濟及財政狀況、依資源有效利用及妥善分配之原則及與一般國民間之平等關係，於該條例第26條明定以「領有房屋所有權狀者」為限，始得比照原眷戶規定辦理之，核屬立法形成之自由，行政機關於辦理國軍老舊眷村改建事項，依法行政自不得任意悖離。又該條例第
26 條 規定「領有房屋所有權狀」之意係指辦理地上物所有權登記取得之建物所有權狀一節，參諸該條例26條（草案原為第25條）之立法理由記載「由於本條例第三條第一項第三款之軍眷住宅中，有原眷戶在自費建宅後，以土地使用權同意書『辦理地上物所有權登記』，並移轉予不具原眷戶身分人使用之情形…爰明定該等使用人比照原眷戶之規定辦理。」（立法院公報第84卷第54期院會紀錄附本院卷第141 、142 頁）等語甚明，此外，國軍老舊眷村之原眷戶所享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益除其配偶及子女依法可得承受外，餘均不得承受，復經眷村改建條例第5 條第1 項所明定，是不具原眷戶身分者，除依法律規定外，無從自原眷戶以買賣或其他轉讓方式受讓享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，不待贅言。原告主張該條例第26條並未規定不具備房屋所有權狀者，即不得比照原眷戶辦理，原告應可援引其他事實之證明方法，證明原告為眷村改建條例第26條所定軍眷住宅使用人即可比照原眷戶辦理，始符憲法第7 條之平等原則云云，洵難憑採。其另以：系爭房屋買賣公證書、總政治作戰局不否認系爭房屋為原告所有、最高行政法院95年度裁字第738 號裁定、臺北地院95年度簡上字第384 號、國防部總務局84年8 月16日函及總政治作戰局85年5 月27日函、行政院之核定確可證明原告為眷村改建條例之軍眷住宅使用人，被告國防部應依眷村改建條例第26條規定行使裁量權，同意原告以其他事實之證明方法證明為其軍眷住宅使用人云云，予以爭執，亦無足取。
（四）經查，本件⑴前國防部總政治部系爭基地興建之眷舍32戶中門牌號碼臺北市○○區○○○路○○巷○○號房屋，於興建完成後因職務關係核配予訴外人魏惠和上校，54年間魏惠和上校分期繳納價金完畢後，已由總政治作戰局發給54年
8 月16日權字第0020號建物產權移轉證明書。⑵76年間魏惠和上校未經被告國防部同意逕將系爭房屋將出售予原告，並將之交付原告使用，惟系爭房屋迄未辦理建物所有權第一次登記，原告至今尚未取得房屋所有權狀等情，為兩造所不爭執，且有系爭房屋建物產權移轉證明書、買賣契約書、魏惠和切結書、最高行政法院95年度裁字第738 號裁定、本院93年度訴字第2029號判決、臺北地方法院95年度簡上字第384 號判決等件附本院卷第346 、347 、350、437-439 、134-140 頁可稽，洵堪認定。從而，本件系爭房屋既未經原眷戶魏惠和在自費建宅後，以土地使用權同意書辦理地上物所有權登記，原告復未領有房屋所有權狀，則其本於國軍老舊眷村改建條例第3 條第1 項第3 款軍眷住宅使用人身分，申請比照原眷戶規定配給臺北市平安新村改建基地34坪型房屋乙戶，核與依該條例第26條規定要件自有未合，被告國防部以95年8 月22日昌昊字第0950010524號書函駁回原告所請，於法並無不合。
（五）至於原告主張：國防部總務局經眷籍審查作業後，以84年
8 月16日函核定列管備案比照原眷戶身分資格，參與前復興新村原地重建計畫案，嗣又經總政治作戰局同意納入新制眷村改建條例，被告國防部並於85年間報請行政院核定納入平安新村改建基地案，確認比照原眷戶魏惠和少將資格云云，惟查：⑴國防部總務局84年8 月16日函乃核定該局列管台北市○○○路三二、四六巷26戶散戶眷舍重建促進小組人員名冊，至於原告擔任重建促進小組組員究係以原眷戶、軍眷住宅使用人、違占戶之身分任之，無從自該函得證；⑵況台北市○○○路三二、四六巷散戶基地，因其中楊金龍乙戶未辦理認證，致該址土地資料未依程序送被告國防部辦理，是依85年2 月5 日公布施行之國軍老舊眷村改建條例第28條「本條例施行之日，已完成改建之眷村及已報行政院核定改建之眷村，依國防部原規定辦理。」規定，本件系爭房屋坐落之基地於斯時，既未能依程序將土地資料送被告國防部完成報院（行政院）程序，即應依該條例第6 條規定辦理，無法再依「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」辦理，前揭散戶其後已納入眷村改建條例中依眷村分布位置及條件相近者，作整體分區規劃檢討中等情，亦據總政治作戰局85年5 月27日函（附本院卷第25、26頁）說明甚詳；⑶國防部軍務局於87年7 月18日尚以（87）怡惇字第3742號函以原告原填具之眷舍管理表，部份資料已不符現況為由，請原告請詳實填具新眷舍管理表連同居住證（或核配公文）、退伍令影本送該局建檔，以配合國軍老舊眷村重遷建作業眷籍校正（附本院卷第
213 頁）；⑷而國防部總政治作戰局亦於92年8 月8 日以勁勢字第0920009418號函國防部後備司令部稱：散戶蔣恒祥等85員（含原告）眷籍資料待釐清補正（如附審查名冊），其認證結果暫予保留，請速檢附相關資料送局補正；原告部分無編階，亦無建檔資料（附本院卷第262 、332頁參照），是原告就系爭房屋得否可比照原眷戶之規定辦理，迄至92年8 月間仍屬不明一節，自堪認定。原告稱伊業經核定列管備案比照原眷戶身分資格云云，尚難信為真實。況85年2 月5 日國軍老舊眷村改建條例公布施行前之眷村改建案適用之法規命令與該條例施行後始辦理之「臺北市平安新村改建」案有別，而被告國防部就「臺北市平安新村改建」之審核，既未曾核定原告得比照原眷戶之規定辦理，則原告稱被告國防部承認原眷戶魏惠和與原告間之買賣關係，且知悉原告並未持有房屋所有權狀參與其他眷村改建案，依信賴保護原則即應准原告比照原眷戶之規定辦理云云，洵無可採。
（六）綜上所述，原告未領有系爭房屋所有權狀，是其本於眷村改建條例第3 條第1 項第3 款軍眷住宅使用人身分，申請比照原眷戶規定配給臺北市平安新村改建基地34坪型房屋乙戶，核與依該條例第26條規定未合，被告國防部以95年
8 月22日昌昊字第0950010524號書函駁回原告之申請，其認事用法並無違誤；訴願機關決定不受理，理由固有未洽，惟結論並無二致，原告起訴請求撤銷訴願決定及命被告國防部依照眷村改建條例第26條之規定，軍眷住宅使用人比照原眷戶配給原告臺北市平安新村改建基地34坪型房屋乙戶之行政處分，為無理由，應予駁回。
三、追加之訴部分：按「（第1 項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。…（第3 項）有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定者，追加其原非當事人之人為當事人。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟者。五、依第197 條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加者。」為行政訴訟第111 條第1 項、第3 項所明定。本件原告前以被告國防部為被告，依眷村改建條例第26條規定為據，起訴請求命被告國防部就原告（即軍眷住宅使用人）比照原眷戶配給臺北市平安新村改建基地34坪型房屋乙戶之行政處分，已如前述，而被告後備司令部就本訴之訴訟標的既無須與被告國防部合一確定之關係，而原告所提之追加訴訟，復逸出本訴訴訟標的範圍，另行請求確認被告後備司令部前於92年11月10日註銷魏惠和原配住公文書、原眷戶資格及權益之徹嚴字第0920003303號函無效，二者間不具有前揭行政訴訟法第111 條第3 項所列舉之各款事由，且被告亦對其追加聲明表明不同意（97年11月13日言詞辯論筆錄第2 頁參照），而原告之本訴爭執者乃申請比照原眷戶規定配給臺北市平安新村改建基地34坪型房屋是否合於眷村改建條例第26條之規定，而追加之訴爭執者則係魏惠和將原配住眷舍轉售原告有無違反國軍在臺軍眷業務處理辦法或國軍軍眷業務處理作業要點情事，無以援用本訴之訴訟資料，如准其追加恐有延滯訴訟之虞，是本院認其追加並不適當，應不予准許。
四、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，追加之訴為不合法，爰依行政訴訟法第98條第1 項之規定，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 11 月 27 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 鄭小康
法 官 李玉卿法 官 周玫芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 11 月 27 日
書記官 何閣梅