臺北高等行政法院判決
96年度訴字第02966號原 告 甲○○被 告 內政部代 表 人 乙○○（部長）訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因敬老福利生活津貼事件，原告不服行政院中華民國96年6月22日院臺訴字第0960086634號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告於民國（下同）96年2月12日向台南市安平區公所提出「敬老福利生活津貼申請書」，申請核發敬老福利生活津貼，案經被告委託之勞工保險局（下稱勞保局）以96年4月12日保受福字第09666231360號函復原告，略以其個人所有之土地房屋價值合計新台幣（下同）500萬元以上，依敬老福利生活津貼暫行條例第3條規定，所請敬老福利生活津貼不予發給。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：原告未於言詞辯論期日到場，據其提出書狀及準備程序所陳，聲明、陳述如下：
一、聲明：求為判決
１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、命被告作成自96年1月6日起按月給付原告3,000元敬老福利生活津貼之行政處分及自96年1月6日起至清償日止按年利率5%計算之利息。
３、訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、解釋敬老福利生活津貼暫行條例第3條第1項第5款規定，應本於其規劃意旨作整體觀察，不可侷處一隅。原告所有台南縣新營市○○段575-59、575-28、576-25、576-6及578-8號等5筆土地，業經台南縣新營市公所96年7月26日所工字第0960013410號函證明現況確為既成道路使用。新營市公所82年獲前台灣省政府專案補助，而於82年9月19日進行83年度新營市道路工程，將原告所有名下土地挖除原有道路，重新填土、鋪石、鋪設成AC路面，同時施設現代化側溝、清掃孔蓋、設置箱涵、集水井、連接槽、路燈、埋設地下PVC電纜，故原告因公益而特別犧牲財產上利益，新營市公所未依法辦理徵收補償，原告卻因此無法領取敬老福利生活津貼，有失公平。
２、敬老福利生活津貼暫行條例係基於社會公平與福利資源不重複配置原則，衡量政府財政負擔能力，於國民年金開辦前，先就處於經濟弱勢之老年國民，擴大政府照顧範圍，以增進其福祉，重點在於照顧老人本身，故其性質為給付行政。該條例第3條第1項第5款規定係以個人名下所有土地及房屋價值為審定標準，而原告名下所有土地雖不否定為形式上所有權人，仍屬個人財產，惟原告已為公益而特別犧牲，對土地無從自由使用收益，國家無法辦理徵收補償，被告卻以形式審查認定原告不符請領津貼資格，有違該條例訂定目的。則原告於96年1月6日年滿65歲，符合請領敬老福利生活津貼之要件，被告未深究排富條款及該津貼係針對從未接受政府補助收容安置、未領取政府編列預算發放之各類津貼或生活補助或退休金之長輩之基本生活，屬協助維持老人基本生活之輔助性措施等目的，其所為處分顯屬不當及不合目的性。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、敬老福利生活津貼之規劃主要在因應台灣老年人口快速成長，並秉持福利資源不重複配置、政府財政負擔考量與公平性原則，針對從未領有政府補助或津貼者，發給補充性福利措施。又老人福利生活津貼因列有排除條款及財產限制，基本上不屬於普及式福利（人人皆可享有），亦不屬於社會救助性質，乃為照顧老人生活所規劃實施之補充性福利措施，亦係作為國民年金開辦前之過渡措施，以協助維持長者之基本生活。
２、按「年滿65歲，在國內設有戶籍，且於最近3年內每年居住超過183日之國民，未有下列各款情事者，得請領敬老福利生活津貼（以下簡稱本津貼），每月新台幣3千元：一、經政府補助收容安置。二、領取軍人退休俸（終身生活補助費）、政務人員、公教人員、公營事業人員月退休（職）金或1次退休金。三、已領取中低收入老人生活津貼、身心障礙者生活補助費、老年農民福利津貼或榮民就養給與者。四、稅捐稽徵機關核定之最近1年度個人綜合所得總額合計新台幣50萬元以上。五、個人所有之土地及房屋價值合計新台幣500萬元以上。六、入獄服刑、因案羈押或拘禁。」、「前項第5款土地之價值，以公告土地現值計算；房屋之價值，以評定標準價格計算。」敬老福利生活津貼暫行條例第3條第1項及第2項分別定有明文。
３、按敬老福利生活津貼暫行條例於計算個人所有土地房屋價值時，端視請領人是否為財產所有權人，並以財政部財產歸戶查詢清單所顯示之土地及房屋價值是否超過500萬元為判斷基礎，當財政部財產歸戶查詢清單所顯示之土地及房屋價值低於500萬元之月份起即可請領該項津貼，至於土地房屋作何用途則非須探究。蓋立法者並未特別授權被告得就土地之利用情形、地目、有無被限制使用權等情形為個案裁量，故無法對原告為特別裁量，僅得依法裁量處分。原告稱其名下5筆土地遭台南縣新營市公所開闢作為道路使用云云，惟其應向新營市公所求償，非屬被告權責。本件經財稅資料中心出具原告96年度個人所有之土地房屋價值合計500萬元以上，有電子媒體檔可稽，勞保局依上開規定，核定不予發給敬老福利生活津貼，並無不合，並經訴願決定維持在案，足見被告所為處分合法且無不當。
理 由
一、原告經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，因依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。又被告代表人雖於本院97年5月8日辯論終結後之97年5月20日變更為廖了以，惟依行政訴訟法第182條第1項但書規定：「但於言詞辯論終結後當然停止者，本於其辯論之裁判得宣示之。」，本院仍得本於其辯論而為裁判。
二、按「年滿65歲，在國內設有戶籍，且於最近3年內每年居住超過183日之國民，未有下列各款情事者，得請領敬老福利生活津貼，每月新台幣3,000元：一、．．五、個人所有之土地及房屋價值合計新台幣500萬元以上。．．」、「前項第5款土地之價值，以公告土地現值計算；房屋之價值，以評定標準價格計算。」敬老福利生活津貼暫行條例第3條第1項第5款及第2項分別定有明文。
三、本件原告於96年2月12日向台南市安平區公所提出「敬老福利生活津貼申請書」，申請核發敬老福利生活津貼，案經被告委託之勞保局以96年4月12日保受福字第09666231360號函復原告，略以其個人所有之土地房屋價值合計500萬元以上，依敬老福利生活津貼暫行條例第3條規定，所請敬老福利生活津貼不予發給。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並以事實欄所示各節據為爭議。惟查：
１、為落實照顧老人生活，增進老人福祉，爰制定敬老津貼暫行條例（該條例第1條規定參照）。而為因應台灣老年人口之快速成長，並秉持福利資源不重複配置、政府財政負擔考量與公平性原則，敬老福利生活津貼暫行條例第3條第1項設有排除條款及財產限制，是該津貼基本上不屬於普及式福利（非人人皆可享有），亦不屬於社會救助性質，乃為照顧老人生活所規劃實施之補充性福利措施，亦係作為國民年金開辦前之過渡措施，以協助維持長者之基本生活。又敬老福利生活津貼暫行條例第3條第1項既明文列有排除條款及財產限制，則被告於審核敬老福利生活津貼之發放時，自應考量上開消極要件之有無，於申請人有上述要件時，即應依法否准其申請，別無裁量之餘地。
２、查原告所有之土地房屋價值合計500萬元以上，為其所不爭，並有財稅資料查詢表及稅務電子閘門財產所得調件明細表分別附於原處分卷及本院卷可稽，是原告個人所有上述不動產價值既逾500萬元以上，則勞保局依據敬老津貼暫行條例第3條第1項第5款規定，核定不予發給敬老福利生活津貼，洵屬有據。
３、雖原告主張計算其不動產價值中有數筆土地為既成道路（見本院卷第39頁之台南縣新營市公所96年7月26日所工字第0960013410號函），政府未依法徵收，並給予補償，已對原告造成損害，是不能再將該等土地列入計算，而致原告復受有無法受領敬老福利生活津貼之不利益云云。惟按既成道路因符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，固經司法院釋字第400號解釋在案；然土地上縱有公用地役關係存在，其使用收益權限固受有限制，仍不能據此否定財產所有人之所有權。而敬老福利生活津貼暫行條例對於年滿65歲，符合一定要件者，按月核發敬老福利生活津貼，係國家為了落實照顧老人生活，增進老人福祉，所為給付行政；於計算個人所有土地房屋價值時，端視請領人是否為財產所有權人而定，至該不動產上是否另有其他負擔，要非所問。查原告所有被認定為既成道路之土地，因仍係其所有，倘於將來被徵收時，依法原告得受領發放補償費，況法律亦無明文禁止既成道路之買賣，僅因買受人買受後仍需供公眾通行致類此土地較乏人問津而已，並非不得處分；易言之，原告對其所有被認定為既成道路之土地雖無法為排他之利用，惟對原告而言，仍具有財產價值；是被告為敬老福利生活津貼發放與否之審核時，法既無明文授權被告得視此特別情形為不同之判斷，則被告依土地公告現值核計土地價值，乃依法行政，原告主張應將既成道路之土地排除計入其個人財產，自非有據。
四、綜上所述，原告起訴論旨，均無可採。原告因其所有之土地房屋價值合計500萬元以上，不符合發給敬老福利生活津貼之要件，而經被告委託辦理該事項之勞保局否准所請，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞及個人主觀之見解，訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 5 月 29 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 姜素娥
法 官 陳心弘法 官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 5 月 30 日
書記官 方偉皓