臺北高等行政法院判決
96年度訴字第02901號原 告 立昌窯業股份有限公司代 表 人 甲○○（董事長）訴訟代理人 王怡今 律師被 告 桃園縣政府代 表 人 乙○○縣長）住同訴訟代理人 林宗竭 律師上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國96年6 月13日環署訴字第0960013450號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：㈠緣原告為乙級廢棄物處理機構，於桃園縣龜山鄉龍壽村馬頭
厝3 號設廠從事一般廢棄物及一般事業廢棄物處理作業，領有被告民國（下同）91年11月28日核發之91桃廢處字第029號廢棄物處理許可證，得處理有機性污泥、無機性污泥、非有害油泥、污泥混合物等污泥類廢棄物（廢棄物代碼：D09），處理方法為燃燒後廠內2 次加工回收再利用，許可期限至96年11月28日止。
㈡行政院環境保護署（下稱環保署）所屬環境督察總隊北區環
境督察大隊會同被告所屬環境保護局（下稱環保局）及內政部警政署環保警察隊第1 中隊共同派員於94年7 月20日至原告廠址執行前次違規案件（違反時間為94年4 月7 日，裁處罰鍰並限期改善）改善期限屆滿後之稽查，發現原告有下列違規事實，被告所屬環保局乃以94年10月12日桃環稽字第0941001502號函送下列3 處分書裁處之，並限期於94年12月30日前完成改善：
1.處分書編號00-000-000000 ：未經主管機關許可，於廠房後方山坡地，非法堆置、掩埋及處理等大量事業廢棄物，且收受非原告核可處理之廢棄物（部分廢棄物經檢測結果屬有害事業廢棄物），違反廢棄物清理法第41條規定，依同法第57條規定，裁處新臺幣（下同）6 萬元罰鍰，並命原告立即停止非核可項目之廢棄物處理營業。
2.處分書編號00-000-000000 ：未經主管機關許可，於廠房後方山坡地非法堆置、掩埋及處理廢油、廢油墨（漆渣）、廢污泥等大量事業廢棄物，掩埋面積約1.3 公頃，違反廢棄物清理法第42條及公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法（下稱廢清機構管理辦法）第17條規定，依同法第55條第1 款規定裁處6千元罰鍰。
3.處分書編號00-000-000000 ：原告收受之事業廢棄物未依規定於30日內完成處理及上網申報，未完成處理之廢棄物總量與現場所查獲之大量堆置掩埋之廢棄物量不符，違反廢棄物清理法第31條第1 項第2 款規定，依同法第53條第
1 款規定裁處6 萬元罰鍰。㈢被告所屬環保局嗣於94年10月13日前往原告廠房後方系爭非
法堆置、掩埋及處理許可範圍外之大量事業廢棄物區域巡查，發現原堆置廢油泥區有2 部怪手作業中，部分污泥已遭開挖並回填土方，違反廢棄物清理法第41條第1 項規定，遂以94年11月16日桃環稽字第0940054670號函送處分書（編號：
00-000-000000 ）裁處原告6 萬元罰鍰，並命其在尚未提出改善計畫書送核備前，立即停止違法處理廢棄物行為。
㈣被告所屬環保局復於94年11月9 日派員前往原告廠址稽查追
蹤，發現原先盛裝於53加崙鐵桶之廢油已遭違法處理完畢，違反廢棄物清理法第41條第1 項規定，復依同法第57條規定，以94年11月28日桃環稽字第0940057187號函送處分書（編號：00-000-000000 ）裁處6 萬元罰鍰。
㈤環保署於94年8 月31日環署督字第0940068538號函，以原告
違反廢棄物清理法第31條第1 項第2 款、第41條、第42條及廢清機構管理辦法第17條規定，請被告依法處分及限期改善，被告乃於95年12月27日，以原告違規情節重大，依廢清機構管理辦法第24條第1 項第4 款及第7 款規定，作成府環廢字第0950076858號函廢止原告乙級廢棄物處理許可證（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：被告廢止其核發予原告之廢棄物處理許可證，於法是否有據？㈠原告主張之理由：
1.查中央主管機關於90年11月23日發布廢清機構管理辦法，其中第24條第1 項明定7 款撤銷或廢止許可證之事由，被告據此發布桃園縣公民營廢棄物清除處理機構撤銷或廢止許可證處理原則（下稱桃園縣廢止許可證處理原則），針對上開管理辦法第24條各款明定處理原則。惟查被告發布之處理原則係於94年9 月22日以桃環廢字第0940802355號函檢送轄內各廢棄物清除處理機構，原告亦收受該處分原則之通知，95年10月20日始上網公告；而本件係於94年7月20日為第1 次稽查告發（書面處分更遲至近3 個月後之10月12日始作成），稽查告發當時尚未發布桃園縣廢止許可證處理原則，依該處分原則針對廢清機構管理辦法第24條第4 款所定之廢止許可證原則，必須1 年內經依廢棄物清理法告發處分3 次（含3 次）以上者，所謂1 年內，係以稽查日為計算基準。被告原處分之廢照違反處罰法定原則及法規不溯及既往原則：
⑴違反行政罰法第4 條之處罰法定原則：
按撤銷或廢止許可之裁罰性不利處分屬行政罰法第2 條第2 款明定之行政罰種類，自應適用行政罰法之規定。
經查原告所受第2 、3 次處分稽查告發時（第2 次處分於94年10月13日稽查告發，第3 次處分於同年11月9 日稽查告發），該處理原則固已通知原告，惟原告主張第
2 、3 次處分與第1 次處分係針對原告同一違規事實處罰，有違一行為不二罰原則（詳如後述），換言之，原告即使有違規行為，亦係於第1 次處分之94年7 月20日之前即發生，後續僅得謂違法狀態繼續，被告以後續狀態重覆告發並予以廢照，形同處罰未發布處理原則之前的行為，據此，被告廢照處罰已有違行政罰法第4 條明定之處罰法定原則。
⑵違反法規不溯及既往原則：
即令認為第2 、3 次處分不違一行為不二罰原則，亦無從與第1 次處分累積計算，謂原告業經依據處分原則告發3 次。蓋第1 次處分之稽查日94年7 月20日，尚無桃園縣廢止許可證處理原則，被告違法溯及既往，將原告在處理原則發布前之第1 次稽查告發亦計算在內，而與第2 、3 次處分合併計算，適用該處理原則，強謂原告經告發處分3 次，顯已違反法規不溯及既往原則。又相較於94年7 月20日第1 次稽查之書面處分，遲至近3 個月後之10月12日始作成（處理原則已發布），第2 次處分（10月13日稽查，11月16日作成書面處分）及第3 次處分（11月9 日稽查，11月28日作成書面處分）均能在
1 個月內即作成書面處分之效率，令原告不免懷疑被告「刻意」等待桃園縣廢止許可證處理原則發布始作成處分，其有入人於罪之疑慮。
2.第1 次行政處分（94年7 月20日稽查，10月12日作成處分）違反行政明確性原則，行政處分之內容不明確：
⑴按行政程序法第5 條規定：「行政行為之內容應明確。
」此行政法稱之為行政明確性原則。行政明確性原則可謂行政法之一般原理原則，其源自於憲法法安定性與法明確性原則，亦屬信賴保護原則之具體下位階原則。
⑵原告依第1 次處分書指示限期改善，卻反而招致其後第
2 、3 次處分：①被告所屬環保局於94年7 月20日稽查後，遲至同年10
月12日始以書面通知原告行政處分之內容，共計有3項處分。其中第1 項處分認為原告於廠房後方山坡地非法堆置、掩埋及處理許可範圍外之廢油、廢油墨（漆渣）、廢污泥等大量事業廢棄物，命原告限期於94年12月30日前完成改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；第1 次處分之翌日（即10月13日）又再次稽查，至11月16日始作出第2 次處分，且於處分書中命原告需提出後續廢棄物清理及污染改善計畫書核備，並停止處理廢棄物之行為），而在第2 次處分尚未作成前之11月9 日又前往稽查，於11月28日再作出第
3 次處分；而環保署更於94年11月11日方在原告多次函詢下提出檢測報告（原證4 參照）。亦即，原告直至94年11月11日之後，方從前開檢測報告得知所處理之廢棄物中含有有害廢棄物，而遲至94年11月16日之處分書送達後，始被明確告知「停止處理廢棄物」，且須提出污染改善計畫書核備。
②然原告於94年7 月20日之後，即以自力進行改善措施
，被告所屬環保局卻刻意趕在第1 次處分之作成日翌日（即10月13日）為第2 次稽查，不到1 個月之後（即11月9 日）再行第3 次稽查，此等稽查日均在11月16日作成第2 次處分（要求原告於提出後續廢棄物清理及污染改善計畫書核備前停止處理廢棄物之行為之處分）之前。換言之，被告所屬環保局後續2 次稽查行為時，均未明確告知原告應停止「改善」行為，反於第3 次稽查日之後，藉由作成第2 次處分之內容始告知。對於第1 次處分之限期改善，其違反行政處分明確性甚明，尤其原告自力完成改善之舉，反遭到被告所屬環保局以原告繼續處理廢棄物為由，逕為第2、3 次處分，豈非刻意入人於罪？尤有甚者，當原告以一己之力完成改善後，被告所屬環保局尚於95年2月17日發函原告，證明原告已改善完成，符合「有害事業廢棄物認定標準」（原證9 ）。一方面肯定原告完成改善之舉，另一方面在原告進行改善之舉期間，連續2 次稽查告發原告，實為前後矛盾。
③本件爭點在於：94年10月12日始作出桃環稽字第0941
001502號函之第1 次處分（之第1 項處分）內容之「限期改善」何意？須知，原告向來守法，本件因事業機構違約將有害廢棄物交運原告處理，經被告所屬環保局查獲，認為原告非法堆置、掩埋，又要求「限期改善」，原告經裁處後隨即停止收受一切污泥處理之營運，除向有害廢棄物之來源「香港商蘋果日報出版發展有限公司臺灣分公司」（下稱蘋果日報）追訴法律責任外，亦積極向被告尋求協助，詢問要如何改善上開違規事由，然均未獲答覆，且亦未要求原告停止處理該批廢棄物。原告眼看颱風季節將至，且被告所屬環保局「命改善之期限」亦將屆至，始自行處理。
如今只因原告因應被告所屬環保局限期改善之要求而自行處理（事後亦獲得被告所屬環保局95年2 月17日桃環稽字第0951000279號之改善完成證明函）竟遭2次裁罰，且又以此為廢止許可證之理由，實有不公。
④原告向來重視被告之要求，亦可自原告接獲第2 次處
分後，立即於11月22日提出後續清理改善計畫書，而被告所屬環保局事後尚回函表示，原告既已先行清除完畢，故審查清理計畫書失去意義等語，足見原告於94年11月16日接獲被告所屬環保局第2 次處分前，為因應限期改善之清除行為，並非故意為違法行為。
3.94年10月13日之第2 次處分及94年11月9 日之第3 次處分，係對原告相同之違規行為重覆處罰，有違「一行為不二罰原則」：
⑴一行為不二罰原則之憲法意涵及與比例原則之關係：
所謂「一行為不二罰原則」，亦即「同一行為不得重覆處罰」，其成為憲法原則，首見於司法院釋字第384 號解釋，大法官認為屬實質正當法律程序之一環。在司法院釋字第337 、356 及第503 號解釋更詳細闡釋行政法上同有一行為不二罰原則之適用，司法院釋字第503 號解釋文實質上變更釋字第356 號之解釋文謂：「納稅義務人違反作為義務而被處行為罰，僅須其有違反作為義務之行為即應受處罰；而逃漏稅捐之被處漏稅罰者，則須具有處罰法定要件之漏稅事實方得為之。二者處罰目的及處罰要件雖不相同，惟其行為如同時符合行為罰及漏稅罰之處罰要件時，除處罰之性質與種類不同，必須採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。是違反作為義務之行為，同時構成漏稅行為之一部或係漏稅行為之方法而處罰種類相同者，如從其一重處罰已足達成行政目的時，即不得再就其他行為併予處罰，始符憲法保障人民權利之意旨。本院釋字第356 號解釋，應予補充。」而大法官在違規停車行政罰之舉發程序上，雖承認得藉舉發違規事實之次數，作為認定違規行為之次數，於釋字第604 號理由書內認為：「……。按違規停車，在禁止停車之處所停車，行為一經完成，即實現違規停車之構成要件，在車輛未離開該禁止停車之處所以前，其違規事實一直存在。立法者對於違規事實一直存在之行為，如考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得藉舉發其違規事實之次數，作為認定其違規行為之次數，即每舉發1 次，即認定有1 次違反行政法上義務之行為發生而有1 次違規行為，因而對於違規事實繼續之行為，為連續舉發者，即認定有多次違反行政法上義務之行為發生而有多次違規行為，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，故與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸」等語。惟大法官仍要求連續舉發手段並非毫無限制，而仍須符憲法比例原則之要求，如經立法者授權尚須注意不得有違授權明確性原則，而於理由書中強調：「立法者固得以法律規定行政機關執法人員得以連續舉發及隨同多次處罰之遏阻作用以達成行政管制之目的，但仍須符合憲法第23條之比例原則及法律授權明確性原則。申言之，以連續舉發之方式，對違規事實繼續之違規行為，藉舉發其違規事實之次數，評價及計算其法律上之違規次數，並予以多次處罰，藉多次處罰之遏阻作用，以防制違規事實繼續發生，此種手段有助於目的之達成，對維護交通秩序、確保交通安全之目的而言，在客觀條件之限制下，更有其必要性及實效性。惟每次舉發既然各別構成1 次違規行為，則連續舉發之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當，仍須審酌是否符合憲法上之比例原則」等語。
⑵行政罰法明定之一行為不二罰原則：行政罰法第24條規
定：「（第1 項）一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。（第2 項）前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。」第1 項即刑法上所謂想像競合之規定，其目的在避免一行為遭重覆評價、重覆處罰；第2 項即明示罰鍰與其他種類行政罰得併存之原則，惟但書仍明示相同種類且已足達行政目的之處罰，仍不得重覆為之。此外，行政罰法第26條另明定刑事罰與行政罰競合，以刑事罰優先之原則：「（第1 項）一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。（第2 項）前項行為如經不起訴處分或為無罪、免訴、不受理、不付審理之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」⑶查被告所屬環保局對原告所為自94年7 月20日以降之3
次處分，均是針對原告就許可範圍外之同一批廢棄物之相同或持續之處理行為所為處罰，而以各種不同名目，任意分割為數個不同的處分。蓋原告係受訴外人蘋果日報、遠東紡織股份有限公司（下稱遠東公司）等違約行為所牽累，而誤收部分有害事業廢棄物，被告於94年7月20日稽查查出原告廠房後方有許可範圍外之事業廢棄物後，原告即「停止收受」一切廢棄物，此與被告所為第1 次處分中之第2 項處分「立即停止」處分之結果相同，原告亦不否認第1 次處分中之3 項處分，各有其行政目的，並非不得併合處罰，而無違一行為不二罰原則，雖然各該處分均經鈞院、最高行政法院判決確定，惟綜觀原告所受之各該次處分，被告違誤之部分在第2 次處分（10月13日稽查）、第3 次處分（11月9 日稽查）與第1 次處分之間的關係，茲詳細說明如后：
①針對第1 次處分之鈞院95年度訴字第1369號判決，係
就94年10月12日處分書內容所含的3 件處分審查認為無違一行為不二罰原則，並非與第2 次處分（94年11月16日）及第3 次處分（94年11月28日）間相較，被告竟誤將94年10月27日之處分（即如附表編號4） 作為本件系爭處分之第1 次處分，更有刻意混淆之嫌。
②鈞院95年度簡字第785 號判決指出：「94年10月13日
查獲本件時，發現原堆置廢油泥區有2 部怪手作業中，部分污泥已遭開挖並回填土方，挖取之污泥據原告所屬員工表示將拌合土方（原料）做為混合泥製磚原料，已如上述，並為原告所不爭執，原告既未提出後續處置及污染改善計畫，復擅自開挖污泥並回填土方，足見94年10月13日之行為，非為94年7 月20日前次處分之改善行為，而係另一違章行為」等語。實則，參酌第1 次及第2 次處分之時程，第1 次處分所指94年7 月20日係「稽查日」，而該處分係遲至94年10月12日始作成，於此之前，原告根本無從得知行為是否違法及處分內容，如何能如判決所言遵循第1 次處分內容「提出後續處置及污染改善計畫」？而判決所指「擅自開挖污泥並回填土方」，本屬原告自認合法之行為，更遑論於10月12日作成第1 次處分之翌日（即10月13日）被告即派員稽查，指摘原告違反尚未收受之第1 次處分內容？！③鈞院95年度簡字第837 號判決謂：「顯係針對已經原
告傾倒掩埋之廢油處理為處分，而不及於系爭置於鐵桶中廢油之處理行為；且系爭鐵桶中之廢油於被告94年10月13日派員稽查時，尚未經原告處理完畢，且為原告所不爭，原告並自承有關94年7 月20日被查獲之廢油等物，係自94年9 月27日起迄同年10月21日始全部處理終結等情在卷見本院卷第9 頁起訴狀第5 行），是原告上開違法處理行為應以被告於94年10月13日稽查為時點分視，被告94年11月16日處分係針對94年10月13日當時已完成之處理行為，而本件處分則係就原告自94年10月14日起至同年月21日止之違法處理系爭廢油之行為予以處罰，二者處罰之違法行為並不相同，自非同一事件，洵堪認定。原告未遵被告前於94年10月12日函示，提出後續處置及污染改善計畫，即擅自處理露天廢油泥，而於94年10月13日被查獲，猶續違法處理迄同年月21日，而於同年11月9 日再度為被告稽查，原53加崙鐵桶中之廢油亦遭原告違法處理為混合泥製磚原料，則被告為達廢棄物清理法管制廢棄物清除處理，以改善環境衛生，維護國民健康之管制目的，就94年10月13日之後，原告之違法處理行為，再以其違反廢棄物清理法第41條第1 項規定，依同法第57條規定處6 萬元罰鍰，於法自無不合。原告指稱被告係一案兩罰云云，乃有誤解，尚無可採」等語。實則：
94年10月13日係第2 次處分之「稽查日」，而非處
分作成日，第2 次處分係遲至94年11月16日始作成，其內容要求原告「尚未提出後續廢棄物清理及污染改善計畫書送被告核備前，立即停止該場區違法處理廢棄物行為」，此種要求「不作為」，已與第
1 次處分所含之第1 項處分所要求「限期於94年12月30日前完成改善」之「作為」牴觸，令原告無所適從。而且，更可證明原告係遲至11月16日處分作成送達後，方得知該處分的禁止要求。
被告於第2 次處分尚未作成生效日之前的11月9 日
，即「急忙」派員實施第3 次稽查，此時原告真不知係違反第1 次處分或尚無從得知內容之第2 次處分？尤有甚者，被告如此倉促、匆忙地再為第3 次稽查，更坐實原告對被告所提出「試圖成就1 年內告發3 次之刻意玩弄法令」之質疑。
該判決認為11月16日作成的第2 次處分「係針對94
年10月13日當時已完成之處理行為」，而第3 次處分（即該件判決系爭標的）「則係就原告自94年10月14日起至同年月21日止之違法處理系爭廢油之行為予以處罰」。何以於認定第1 次處分所查獲之廢油係「自94年9 月27日起迄同年10月21日處理終結」之同時，竟可以獨獨將10月13日該日稽查之事實「抽離」獨立？而第3 次處分之稽查日為11月9 日，何以被告得區別所查獲者係不含10月13日在內之「94年10月13日以後（迄同年10月21日止？）」之違法處理行為？如此機械性分割原告之行為，更突顯第1 次處分與第2 、3 次處分所處罰行為之同一性及密不可分性。
④鈞院95年度簡字第297 號判決所指「被告於94年10月
12日以桃環稽字第0941001502號函所附之00-000-000
000 號處分書，係以原告未經許可於廠房後方非法堆置、掩埋及處理廢油、廢油墨等事業廢棄物，違反廢棄物清理法第41條規定為由，予以裁罰。核與本件係以原告違反廢棄物清理法第42條暨公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第17條第1 項規定，兩者違反事實及構成要件不同，故並無一案兩罰之問題，原告此部分主張，亦屬無據」等語，顯然忽略94年10月12日第1 次處分有3 項處分內容，雖與其中第2 項處分之廢棄物清理法第41條內容不同，惟明顯與其中第1項處分內容完全相同。
⑷被告連續處罰之處分已違反司法院釋字第604 號解釋建立之標準：
①按第1 次處分中之第2 項處分，與第2 次處分及第3
次處分之處罰依據均為廢棄物清理法第41條第1 項、第57條，其處罰之目的及依據相同，行為態樣均係「收受堆置、掩埋非經核可處理之廢棄物」，而司法院釋字第604 號解釋承認得依舉發次數認定違規次數，惟仍應注意「連續舉發之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當」。
②本件被告針對同一批有害事業廢棄物之處理共計稽查
3 次，時間分別為94年7 月20日、10月13日及11月9日，惟處分作成日分別為94年10月12日、11月16日及11月28日，處分送達日更未查明。其中第2 、3 次稽查時間相距不到1 個月，相距是否過密，已甚有疑，且觀察相距期間，尚不應以告發日為標準，而應以處分送達日為標準。蓋本件與道路交通管理處罰條例之處罰不同，後者以舉發通知單即得為繳納罰鍰之依據，本件則未有處分書前，是否違規尚未確知。是第1次處分之稽查日雖距第2 次處分稽查日有近3 個月，乍看時間相距期間似相當，惟須知第1 次稽查當日至其後數日，被告所屬環保局陸續至現場採樣，從未告知原告現場樣本有害事業廢棄物，直至同年10月12日處分書作成時（送達日當更晚），處分書上始載有「部分樣本屬有害事業廢棄物」之字樣，而遲至原告收受環保署11月11日之檢測報告，始得確知收受之廢棄物中，部分存有有害事業廢棄物，而於第2 次處分書作成日之翌日即10月13日，被告竟又立即至現場稽查，發現原堆置廢油泥區有2 部怪手作業中，部分污泥已遭開挖並回填土方，認原告仍在處理有害事業廢棄物（實則原告係在執行第1 次處分中之第1 項限期改善處分），又依廢棄物清理法第41條第1 項、第57條處罰原告，須知，當日原告可能尚未收到第1 次處分書或當日甫收到，根本無從得知其中有有害事業廢棄物以致根本不及因應，被告竟已「兵臨城下」處罰原告，其違反比例原則甚明。
③按被告所發布之桃園縣廢止許可證處理原則，就中央
主管機關發布之廢清機構處理辦法第24條第4 款，具體規定清除、處理未經許可項目之一般事業廢棄物（超項營運），如於1 年內經依廢棄物清理法告發處分
3 次（含3 次）以上者，即予以廢止許可證。查該款所謂告發處分3 次（含3 次）以上者，應係指「超項營運」之行為，經發現3 次以上，是每次「超項營運」之行為，均屬獨立不相隸屬或互不含括之不同行為，絕非指同一「超項營運」行為經告發3 次以上。蓋違反廢棄物清理法之行為，不論堆置、清除或處理，均係反覆相同行為之「集合犯」態樣（最高法院96年台上字第172 號、95年台非字第285 號判決意旨參見），例如本件，1 個許可範圍外之非法「堆置」行為，不可能僅持續1 日，則被告只要連續3 日至現場稽查，每日告發1 次，3 日即足累積3 次告發，換言之，被告針對相同之違規行為，竟可任意切割告發次數以決定違規次數。是此處告發3 次（含3 次）以上，至少應依司法院釋字第604 號解釋所建立之判斷行為數之標準，固不排除得以舉發（告發）次數決定違規次數，惟告發次數之間隔是否過密、多次處罰是否過重等，均在裁量範圍內。查本件原告所受第2 、3 次處分，不論係第2 次處分所載原堆置廢油泥區有2 部怪手作業中，部分污泥已遭開挖並回填土方等情，或第3 次處分所指原先盛裝於53加崙鐵桶之廢油已遭違法處理完竣，均係為執行第1 次處分之限期改善（清除完畢）要求所致，均係針對同批廢棄物，並無另行新增其他廢棄物，而第2 、3 次處分又有如上所述實質上根本無告發間隔時日之瑕疵，自不得視為不同行為之告發，被告所為廢照處分即不符處理原則，而有裁量濫用之違法裁量情事。
④末查原告因相同之違規行為，另經檢察官依違反廢棄
物清理法第41條、第47條提起公訴，依行政罰法第26條規定，應以刑事處罰優先，行政處罰應不再進行，惟查本件刑事及行政罰部分始終併行，亦有違行政罰法第26條明定之一行為不二罰及刑事程序優先原則。
4.本件就原告相同違規行為，於1 年內連續密集稽查並任意切割違規次數，據此認定違規情節重大，而予以廢照處分，已達「裁量濫用」之違法裁量情事，茲依鈞院所囑說明本件有何「裁量濫用」之情節，說明如次：
⑴司法院大法官在臺北市政府的里長延任案之釋字第553
號解釋認為，此種基於不確定法律概念，所賦予該管機關相當程度之「判斷餘地」，並未排除司法審查。亦即包括考試評分判斷餘地審查之例外情形，大法官已將之列為多數意見之理由書，並且不限於「適法性」之司法審查，尚擴及於「適當性」之行政監督審查，其理由書謂：「蓋地方自治團體處理其自治事項與承中央主管機關之命辦理委辦事項不同，前者中央之監督僅能就適法性為之，其情形與行政訴訟中之法院行使審查權相似（參照訴願法第79條第3 項）；後者得就適法性之外，行政作業之合目的性等實施全面監督。本件既屬地方自治事項又涉及不確定法律概念，上級監督機關為適法性監督之際，固應尊重地方自治團體所為合法性之判斷，但如其判斷有恣意濫用及其他違法情事，上級監督機關尚非不得依法撤銷或變更」……等語。大法官並進而針對此類事件之審查密度，提出可資參酌之因素有：「（一）事件之性質影響審查之密度，單純不確定法律概念之解釋與同時涉及科技、環保、醫藥、能力或學識測驗者，對原判斷之尊重即有差異。又其判斷若涉及人民基本權之限制，自應採較高之審查密度。（二）原判斷之決策過程，係由該機關首長單獨為之，抑由專業及獨立行使職權之成員合議機構作成，均應予以考量。（三）有無應遵守之法律程序？決策過程是否踐行？（四）法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無錯誤？（五）對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。（六）是否尚有其他重要事項漏未斟酌」等語。
⑵承上，不論桃園縣廢止許可證處理原則第4 款所指「告
發處分3 次（含3 次）以上者」，或第7 款所指「1 年內第2 次查獲者」，抑或鈞院欲排除該處理原則，逕認告發3 次以上者，解釋上均應指「超項營運」之行為經發現3 次以上，亦即，經告發（查獲）之「超項營運」行為，係屬「獨立不相隸屬」或「互不含括」之不同行為，絕非指同一「超項營運」行為經告發3 次以上。被告各次處分又有如前所述未間隔有合理之稽查告發期間瑕疵，自不得視為不同行為之告發，被告所為原處分即有違自行發布之桃園縣廢止許可證處理原則，並已符司法院釋字第553 號解釋所指「法律概念涉及事實關係時，其涵攝有錯誤」、「對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範」等例外得審查事由。⑶本件如鈞院不願審查桃園縣廢止許可證處理原則，亦應
審查被告於3 個月內告發3 次，平均1 個月1 次的稽查行為，其期間是否合理正當？尤其第1 次處分方令原告於94年底完成改善，卻又於期限前再為第2 、3 次稽查。單就期間不相當之違法，不禁令人想起環保史上有名的「林園判決」（改制前行政法院77年度判字第2271號判決），該案法院即以限期改善之期間不相當，認有事理上所不能，構成裁量濫用之違法（原證10：葉俊榮，環境法上的「期限」：行政法院林園判決的微觀與巨視，環境政策與法律）。
5.被告原處分之廢照，有違比例原則：⑴按比例原則不僅為違憲審查基準，亦係依法行政原則之
最重要內涵，此觀行政程序法第7 條規定：「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡」之比例原則規定自明。
⑵廢照之廢止處分乃剝奪人民工作權之最嚴苛處分，自應
以最嚴格之審查基準，除應受國會保留之限制，限於以形式意義法律明定外（據此是否得授權以行政命令為之即有疑義，更遑論本件授權法律有違授權明確性，詳如後述），就其內容之實質正當性尚應通過比例原則審查。誠如許宗力大法官於司法院釋字第578 號解釋中的協同意見書謂：「立法者有一定之自由形成空間，惟其因此對於人民基本權利構成限制時，仍應符合憲法比例原則之要求。如何判斷是否符合比例原則，本院釋字第55
4 號解釋理由書已明白指出，首先立法目的必須具有正當性，其次，手段須有助於立法目的之達成（適合原則），亦無其他侵害較小亦能達成相同目的之手段可資運用（必要原則），最後，手段對基本權利之限制與立法者所欲維護法益之重要性必須處於合乎比例之關係（狹義比例原則）。」許大法官並提出更為精細的操作比例原則之標準：①比例原則、立法事實之審查、寬嚴不同之審查基準；②適合原則、立法事實預測之審查、檢討改進義務；③必要原則與狹義比例原則之審查、持續注意觀察義務。
⑶上述適用於法律違憲審查之模式，對於行政行為是否有
違比例原則之審查，亦同具參考價值。原告一再強調，桃園縣廢止許可證處理原則適用於本件，已有違處罰法定原則及法規不溯及既往原則，因而就①比例原則、裁量事實之審查：形式上已難通過合法性之檢驗，更遑論其內容之實質正當性，而廢照處分不僅侵害而係剝奪人民之工作權，本應採取最嚴格審查標準。②就適合性原則、裁量事實預測之審查：原告為全國唯一一家磚窯廠領有處理許可證之公司，94年7 月20日的第1 次稽查，被告至少採樣上百件之檢體，卻僅有3 件遭檢出有害事業廢棄物，依少之又少之比例而言，加上原告亦一再強調此係合作廠商於原告不知情下，混充該等廢棄物交付原告所致，已足認原告並無故意、過失，對於原告上述合理範圍誤差之行為處罰，已有失公允在先，繼又據上述相同行為衍生之後續相牽連行為，再加處罰，末以原告有多次違規行為而處以廢照處分，對於原告退萬步言有千萬分之一的疏失行為，對照原告長期從事之資源回收再利用，於業界著有聲譽之社會及經濟上貢獻，是否能真能達到廢棄物清理法所欲達到的「改善環境衛生，維護國民健康」立法目的（第1 條後段參見），已甚有疑，且迫使合法經營且著有聲譽之原告退場，反有害「有效清除、處理廢棄物」之立法目的（第1 條前段參見），惟如採取寬鬆的認定態度，認仍符適合性原則，無非係如許宗力大法官所言「對適合原則從寬審查，僅以禁止完全無效或完全不適合之手段為已足，主要理由是，爭執限制基本權之手段適合與否，初衷原本在於要求國家應根本放棄對基本權之限制，而倘若適合原則採高標準，要求系爭手段必須高度或完全有助於目的之達成，有時反會造成要求國家必須採取一個對人民基本權限制更嚴格、更激烈之手段的反效果」所致。③就必要原則與狹義比例原則之審查：必要原則或有稱之「侵害最小原則」，本件對原告重覆多次處以罰鍰處分，已足達管制及懲戒之目的，甚且處以相當期間之停工或停業處分，即足對原告有所警惕，惟被告卻選擇「最嚴苛」之廢照處分，逕行剝奪原告工作權，實有違必要性原則；至於狹義比例原則之審查，單就原告為全國唯一一家磚窯廠領有處理許可證之公司，且屬乙級廢棄物處理機構，自91年起設廠從事一般廢棄物及一般事業廢棄物處理作業，其對於「有效清除、處理廢棄物」之廢棄物清理法立法目的（第1 條前段參見）達成，有目共睹，對於社會、經濟之莫大貢獻更難抹滅，如今僅因合作廠商之疏失，發生千萬分之一的違誤、偏失行為，原告並盡己力搶救彌補損害（限期改善），惟被告不僅藉此急欲重覆處罰原告，且在「湊齊」3 次舉發後，又不惜以侵害原告權益最甚之廢照處分對待之，被告在「有效清除、處理廢棄物」及「改善環境衛生，維護國民健康」之公益間的衡量，已有失平衡，而迫使合法經營且著有聲譽之原告退場，剝奪人民之工作權、營業權，較諸上述公共利益之維護，其利益衡量間是否合乎比例，答案當已呼之欲出！
6.原處分之廢照依據有違授權明確性、法明確性及禁止再授權原則：
⑴被告自承廢照依據為廢清機構管理辦法第24條第1 項第
4 、7 款，即「違反本辦法規定或未依審查通過之申請文件內容及許可事項辦理者」、「其他違反本辦法規定，經主管機關認定情節重大者」。惟按廢棄物清理法第42條空泛授權中央主管機關得「廢止許可」，其實質上形同處罰，卻僅以「概括授權」之立法方式，其授權之目的、內容及範圍均不明確，有違「授權明確性原則」（司法院釋字第313 、364 、394 號解釋意旨參見），是中央主管機關所發布之廢清機構管理辦法，應屬瑕疵重大明顯而無效。
⑵原告相信各地方政府當係為彌補上述不確定法律概念所
造成的法明確性違反，因而依職權發布較具體之處理原則，如本件被告所發布之桃園縣廢止許可證處理原則，然殊不論上述管理辦法是否有違授權明確性原則而無效或仍有效之爭議，此種以「再授權」方式，允許地方主管機關另行訂定處理原則之方式，已有違「禁止再授權原則」（參見原證11，吳庚，行政法之理論與實務），更難逃違反授權明確性之指摘。
7.被告發布桃園縣廢止許可證處理原則即係用以作為廢照處分的「裁量準則」，此為訴願機關所自認，被告如何能略而不論，而反言捨棄該處理原則之適用，顯不具正當性：
⑴廢清機構管理辦法第24條第1 項第7 款「其他違反本辦
法規定，經主管機關認定情節重大者」，顯屬概括條款，且所謂「情節重大」乃典型的「不確定法律概念」。⑵上開管理辦法充斥不確定性之規定，原告收受廢照處分
時，亦無從知悉有如何「（其他）違反本辦法規定」、「未依審查通過之申請文件內容及許可事項辦理者」及「經主管機關認定情節重大」之處，實有違法明確性原則。所幸被告亦仿各地方政府（例如台北市政府）之作法，據以發布桃園縣廢止許可證處理原則，針對上開管理辦法第24條各款明定具體處理原則，而訴願機關亦於訴願決定書中「坦承」被告係依據上開處理原則規定，認定「訴願人（即原告）清除、處理未經許可項目之一般事業廢棄物，1 年內經依廢棄物清理法告發處分3 次以上」，而參酌處理原則規定認定原告「違規情節重大」。試問：被告如何一反之前主張，摒棄桃園縣廢止許可證處理原則之適用，又據何種標準判斷有「違規情節重大」？！其間正當性何在？⑶尤有甚者，排除桃園縣廢止許可證處理原則之適用，被
告之裁量權即失其依據，自應由被告先舉證「明確具體」說明其如何行使裁量權，認定原告有「違規情節重大」，在被告未舉證證明其裁量權行使的合法正當性之前，其裁量權即有濫用或逾越之情，何須原告舉證證明其裁量權違法？換言之，原告同意被告提出桃園縣廢止許可證處理原則作為其裁量依據，據此前提下，原告始生舉證義務（推翻其裁量權合法正當之舉證責任），鈞院如欲依職權代被告捨此處理原則，請先命被告舉證證明其裁量權依據及具合法正當性。從而，本件裁量權之判斷，除桃園縣廢止許可證處理原則外，並無其他準據。
8.所謂的第4 次違規行為，即附表編號4 所稱「收受處理未經許可（廢煤油）事業廢棄物」，法令依據是廢棄物清理法第42條，之前第1 次稽查（94年7 月20日）亦是引用廢棄物清理法第41、42條，原告認為被告引用廢棄物清理法第41、42條事實有誤，因為廢棄物清理法第41條係指未經許可從事廢棄物清理行為，而依照廢棄物清理法55、57條相較於第52條是違反授權所制定之行政命令管理辦法超項營運行為，兩者處罰輕重不同，一個罰3 萬元，一個可以罰到30萬元，就因為第1 次違規行為被告引用廢棄物清理法第41條，故使大院95年簡字第297 號審理廢煤油案件中承審法官認為並無一行為二罰的問題，因為引用的法條不同。但是一樣都是超項營運，被告一下子引用第41條、一下子引用第42條，造成法院認為屬於不同事實，不同行為，但事實上所發現的廢污泥、廢油、廢油墨是一次發現的，為何可以任意切割，造成原告3 次違規、情節重大而達到廢照的程度，原告認為被告有操作之嫌疑，顯係裁量濫用。
㈡被告主張之理由：
1.被告縱未訂定桃園縣廢止許可證處理原則，仍得依廢清機構管理辦法規定予以廢棄許可證，實無違反法律不溯既往原則及禁止再授權原則。原告謂桃園縣廢止許可證處理原則生效於第1 次處分之後，主張原處分違反法律不溯既往原則及禁止再授權原則等，認為原處分違法不當云云。惟查：
⑴廢清機構管理辦法於90年即已發布施行，是被告於95年
12月27日為原處分之前，自得以該管理辦法第24條規定為依據，檢視如附表之原告歷次違規事實是否符合各該款規定得予以廢止許可證者，倘有符合者，即得依該條規定予以廢止許可證。因此，本件被告依廢清機構管理辦法第24條第1 項第4 款、第7 款規定，廢止原告之許可證，自無違反法律不溯既往原則，否則若依原告之見解，豈非認為桃園縣廢止許可證處理原則未生效前，原告即便有違規事實，被告亦無法廢止其許可證？⑵環保署於90年依廢棄物清理法第42條之授權，發布廢清
機構管理辦法，乃授權法律所明定之機關所為之有權限之行為，該署並未將該管理辦法委由被告發布之，自無涉及再委任之合法性問題，至於上開桃園縣廢止許可證處理原則之發布，乃被告為使廢清機構管理辦法第24條各款規定內容更為具體，以維個案適用之一致性而訂定，是桃園縣廢止許可證處理原則非經環保署經廢棄物清理法第42條授權後再委由被告發布者，故原告指稱原處分有違禁止再授權原則，尚非可採。
2.附表編號1 之違規事實，業經刑事判決認定已嚴重污染環境，並為有罪之判決，益加證明被告認定本件違規情節重大無誤，遑論原告尚有附表編號2-6 號違規事實：
⑴按廢清機構管理辦法第24條第1 項規定：「清除、處理
或清理機構從事廢棄物，有下列情事之一者，核發機關得撤銷或廢止其許可證：一、清除、處理技術員離職時，該機構未依第22條規定辦理者。二、喪失從事業務能力或1 年內無從事廢棄物清理、處理業務者。三、申請許可文件或申報文件明知為不實之事項而申報不實或於業務上作成之文書為虛偽記載者。四、違反本辦法規定或未依審查通過之申請文件內容及許可事項辦理者。五、未依前條規定申報者。六、未依第28條第2 項於核發機關規定之期限內換領新證者。七、其他違反本辦法規定，經主管機關認定情節重大者。」可見，該項各款規定並非以環境污染之實害已發生為要件，而係實害結果縱未發生，只要符合上開各款規定，仍得予以廢止許可證，是業者違規致環境污染之實害發生者，相較於上開前6 款規定，自屬情節重大之違規無疑。
⑵經查，本件原告於95年間即遭台灣桃園地方法院95年度
訴字第1539號判決（被證4 ）認定：「致上開2 筆土地之土壤與掩埋之廢棄物混合甚至變色，影響土質及地下水，現場並瀰漫刺鼻異味，而污染該處環境」、「僅因貪圖不法處理廢棄物之便利，竟隨地掩埋廢棄物，嚴重污染環境」，判處原告公司負責人「共同未依廢棄物清理法規定之方式再利用廢棄物，致污染環境，處有期徒刑1 年10月，緩刑5 年，並應向公庫支付新台幣250 萬元。」經原告等人上訴台灣高等法院，仍維持有罪之判決（見被證5 ）。顯見原告就附表編號1 違規事實，已造成嚴重環境污染之實害發生，與上開前6 款規定相較，自屬違規情節重大，至為灼然，故被告即便僅以該次違規事實即予以廢止許可證，顯與上開第7 款規定相符，遑論原告其後尚有多次違規事實。
3.本件廢止原告乙級廢棄物處理許可證之行政處分，係以廢清機構管理辦法第24條第1 項第4 款及第7 款為依據，非以桃園縣廢止許可證處理原則為憑。原告指稱桃園縣廢止許可證處理原則於94年9 月22日始發布，第1 次處分稽查日為94年7 月20日，主張第1 次處分不得溯及適用桃園縣廢止許可證處理原則。惟查，本件原處分載明依據之法令為廢清機構管理辦法第24條第1 項第4 款及第7 款，並非桃園縣廢止許可證處理原則，是原告上開指摘顯有誤認。
4.退萬步言，即便被告為本件處分時，確有參酌桃園縣廢止許可證處理原則規定，仍得予以廢止許可證。
原告稱訴願決定謂：「原處分機關參酌『桃園縣公民營廢棄物清除處理機構撤銷或廢止許可證處理原則』規定認定訴願人違規情節重大，爰依管理辦法第24條第1 項第4 款及第7 款規定廢止訴願人之乙級廢棄物處理許可證」。經查，桃園縣廢止許可證處理原則第7 款、（三）規定：「清除、處理或清理機構非法棄置、堆置、回填廢棄物，致污染環境，經法院判決有罪者，即予以廢止許可證。」本件原告上開違規事實，曾經臺灣桃園地方法院刑事庭依廢棄物清理法第46條第1 項第2 款、第47條規定等判決有罪，已如前述。何況，桃園縣廢止許可證處理原則第7 款、
（六）規定：「其他經各級主管機關認定情節重大，即予以廢止許可證。」查環保署94年8 月31日即以環署督字第0940068538號函，認定原告違規情節重大，建請被告廢止其廢棄物處理機構許可證。是被告作成本件處分時，縱有參酌桃園縣廢止許可證處理原則規定，實無違法或不當之情事。
5.廢清機構管理辦法第24條第1 項第4 款規定「違反本辦法規定」，係指違反該管理辦法第17條第1 項第4 款後段規定「未依審查通過之申請文件內容及許可事項辦理者」，係指附表編號1 、3 、4 、6 等違規行為違反原告提出經被告審核通過之「廢棄物處理廠處理許可申請書」內容及許可事項。廢清機構管理辦法第24條第1 項第7 款規定「其他違反本辦法規定，經主管機關認定情節重大者」係指原告經臺灣桃園地方法院刑事判決，違反廢棄物清理法第46條、第47條等有罪，及環保署94年8 月31日以環署督字第0940068538號函認原告行為情節重大，建請被告予以廢止許可證。
6.被告認為原告的違規行為總共有4 次，以附表所示之6 個處分書處分之。第1 次違規是94年7 月20日稽查之結果、第2 次是10月13日稽查之結果、第3 次是94年11月9 日稽查之結果。附表編號4 之違規事實在原處分並未單獨提出，但是有指涉到第4 次的違規行為（見原處分書第2 頁倒數第7 行），退步言之，縱使不列進去，原告之違規行為仍屬重大，達到廢照的程度。
理 由
一、原告起訴主張：被告所據以廢照之桃園縣廢止許可證處理原則，係於94年9 月22日始函檢送轄內各廢棄物清除處理機構，而本件係於94年7 月20日為第1 次稽查告發，當時尚未發布上開處理原則，是原處分違反處罰法定原則及法規不溯及既往原則；又被告所為之第1 次行政處分（94年7 月20日稽查，10月12日作成處分）違反行政明確性原則，94年10月13日之第2 次處分及94年11月9 日之第3 次處分則有違一行為不二罰原則，被告就就原告相同違規行為，於1 年內連續密集稽查並任意切割違規次數，據此認定違規情節重大，而予以廢照處分，實已達「裁量濫用」之程度，另有違比例原則、授權明確性、法明確性及禁止再授權原則，於法顯屬有違，為此訴請如聲明所示云云。
二、被告則以：原處分係以廢清機構管理辦法第24條第1 項第4款及第7 款為依據，非以桃園縣廢止許可證處理原則為憑，並無違反法律不溯既往原則及禁止再授權原則，附表編號1之違規事實，業經刑事判決認定已嚴重污染環境，並為有罪之判決，益證本件違規情節重大無誤，遑論原告尚有附表編號2-6 號違規事實，原處分並無違誤等語置辯，求為判決駁回原告之訴。
三、本件兩造不爭如下之事實，並有如下之證據在卷可稽，堪認為真實：
㈠如事實概要欄㈠所述之事實，有廢棄物處理許可證在訴願卷頁95。
㈡如事實概要欄㈡所述之事實，有被告所屬環保局94年10月12
日桃環稽字第0941001502號函及處分書（編號00-000-00000
0 至00-000-000000 ）在本院卷頁42-46 ；原告就該3 處分書提起行政救濟，業經本院95年度訴字第1369號判決及最高行政法院96年度裁字第3951號裁定駁回在案，此有判決書及裁定書在本院卷頁211-216 。
㈢如事實概要欄㈢所述之事實，有被告所屬環保局94年11月16
日桃環稽字第0940054670號函及處分書在本院卷頁47-49；原告提起行政救濟，業經本院95年度簡字第785 號判決及最高行政法院96年度裁字第2204號裁定駁回在案，此有判決書及裁定書在本院卷頁217-219 及頁100-101 。㈣如事實概要欄㈣所述之事實，有被告所屬環保局94年11月28
日桃環稽字第0940057187號函及處分書在本院卷頁50-51 ；原告提起行政救濟，業經本院95年度簡字第837 號判決及最高行政法院96年度裁字第2349號裁定駁回在案，此有判決書及裁定書在本院卷頁220-223 及頁102-105 。㈤如事實概要欄㈤所述之事實，有環保署94年8 月31日環署督
字第0940068538號函在原處分卷（附件1 ）暨原處分及訴願決定在本院卷頁34以下。
四、是本件之爭執，在於被告廢止其核發予原告之廢棄物處理許可證，於法是否有據？
五、經查：㈠按廢棄物清理法第41條第1 項規定：「從事廢棄物清除、處
理業務者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件後，始得受託清除、處理廢棄物業務。……。」第42條規定：
「前條第1 項規定之公民營廢棄物清除處理機構應具備之條件、自有設施、分級、專業技術人員設置、許可、許可期限、廢止許可、停工、停業、歇業、復業及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」㈡次按廢清機構管理辦法第1 條規定：「本辦法依廢棄物清理
法（以下簡稱本法）第42條規定訂定之。」 第17條第1 項規定：「清除、處理或清理機構除依本法規定免申請公民營廢棄物清除處理許可之業務外，應依本法及其相關規定及審查通過之申請文件內容辦理，不得為未經許可之事項，且應自行清除、處理。」第24條第1 項規定：「清除、處理或清理機構從事廢棄物，有下列情事之一者，核發機關得撤銷或廢止其許可證：一、清除、處理技術員離職時，該機構未依第22條規定辦理者。二、喪失從事業務能力或1 年內無從事廢棄物清理、處理業務者。三、申請許可文件或申報文件明知為不實之事項而申報不實或於業務上作成之文書為虛偽記載者。四、違反本辦法規定或未依審查通過之申請文件內容及許可事項辦理者。五、未依前條規定申報者。六、未依第28條第2 項於核發機關規定之期限內換領新證者。七、其他違反本辦法規定，經主管機關認定情節重大者。」核以上規定係由母法授權訂定，且未牴觸母法，被告據以適用，於法並無不合。查本件原處分表明係依上開辦法第24條第1 項第
4 、7 款辦理，是本件之爭執，即在於本件有無該條項第4款所指之「違反本辦法規定或未依審查通過之申請文件內容及許可事項辦理者」或第7 款所指之「其他違反本辦法規定，經主管機關認定情節重大者」？㈢關於廢清機構管理辦法第24條第1 項第4 款「違反本辦法規
定或未依審查通過之申請文件內容及許可事項辦理者」部分？
1.關於前段「違反本辦法規定」部分：被告主張原告有違反該辦法第17條第1 項規定之情事，查原告曾於94年間因違反該第17條第1 項之規定，遭被告所屬環保局依同法第55條第1 款規定裁處6 千元罰鍰（詳見附表編號2 ），嗣原告提起行政救濟，亦迭經駁回起訴維持原處分在案，核此有被告所屬環保局94年10月12日桃環稽字第0941001502號函及編號00-000-000000 處分書、本院95年度訴字第1369號判決及最高行政法院96年度裁字第3951號裁定在本院卷頁42-43 、45及211-216 可按，堪認為真實。
2.關於後段「未依審查通過之申請文件內容及許可事項辦理」部分：
⑴按廢棄物清理法第31條第1 項第2 款規定：「經中央主
管機關指定公告一定規模之事業，應於公告之一定期限辦理下列事項：二、依中央主管機關規定之格式、項目、內容、頻率，以網路傳輸方式，向直轄市、縣（市）主管機關申報其廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出、輸入、過境或轉口情形。……。」⑵被告主張原告有如附表編號1 、3 、4 、6 等違規行為
，違反原告提出經被告審核通過之「廢棄物處理廠處理許可申請書」內容及許可事項，分別遭被告所屬環保局施以如附表編號1 、3 、4 、6 之處分，嗣原告提起行政救濟，亦迭經駁回起訴維持原處分在案，核此亦有下列證據可證，堪認為真實：
①關於如附表編號1 及3 部分：有被告所屬環保局94年
10月12日桃環稽字第0941001502號函暨編號00-000-0
00000處分書（罰鍰6 萬元並命原告立即停止非核可項目之廢棄物處理營業）及00-000-000000 處分書（罰鍰6 萬元）、本院95年度訴字第1369號判決及最高行政法院96年度裁字第3951號裁定，在本院卷頁42-4
4 、46及211-216 可按。②關於如附表編號5 部分：有被告所屬環保局94年11月16日桃環稽字第0940054670號函送處分書（編號：
00-000-000000 ）處原告6 萬元罰鍰，並命其在尚未提出改善計畫書送核備前，立即停止違法處理廢棄物行為，此有上開函、處分書、本院95年度簡字第785號判決及最高行政法院96年度裁字第2204號裁定，在本院卷頁47-49、217-219及100-101可按。
③關於如附表編號6 部分：有被告所屬環保局94年11月
28日桃環稽字第0940057187號函送處分書（編號：00-000-000000 ）裁處6 萬元罰鍰，此有上開函、處分書、本院95年度簡字第837 號判決及最高行政法院96年度裁字第2349號裁定，在本院卷頁50-51 、220-22
3 及102-105 可按。
3.綜上，被告認原告有合於廢清機構管理辦法第24條第1 項第4 款「違反本辦法規定或未依審查通過之申請文件內容及許可事項辦理者」之情事，作成系爭廢止許可證之處分，於法洵屬有據。至原告之下開主張，均非可採：
⑴原告對於如附表編號1 、2 、3 、5 及6 處分書之合法
性，多有指摘，惟查上開違規事實及處分均係經行政法院確定判決，對於為當事人之原告，自有效力，原告如對各該判決仍有不服，應依法定程序尋求救濟，而各該處分在未經行政法院確定撤銷前，對於本件原處分自有其構成要件之效力。亦即被告認本件原告曾經1 年內告發處分3 次以上，且其情節分如各該處分書所示，違規情節非輕，決定以廢止許可證，尚難謂其有何裁量濫用之違法。
⑵原告主張原處分有違比例原則云云，亦非可採，蓋如前
述，被告予以廢止許可證，乃係原告所為非僅單一的、輕微的違規行為，依附表編號1-3 及5-6 所載，原告於取得許可證後，卻未依相關法規處理廢棄物，甚至收受非經核可處理之廢棄物，被告認原告已不適於繼續處理廢棄物，洵屬有據。
⑶原告主張原處分之廢照依據有違授權明確性、法明確性及禁止再授權原則一節，亦非可採，茲說明如下：
①按行政處罰為廣義不利益行政處分之一種，行政處罰
與行政處罰以外之不利益行政處分，均可能對人民之自由或權利加以限制，惟二者有本質上之不同，故不得因行政機關對人民作成任何不利益行政處分而限制其自由或權利時，均認為係行政處罰。行政處罰為國家對違反行政法上義務之個人，所採取之報償手段，以消滅其過去違規且有責行為之責任，並一般性預防將來違規行為發生。此一公權力之發動，以個人有故意或過失違反行政法上義務之行為為前提。因此就行政機關維持行政秩序的各種合法手段而言，乃以要求人民不要破壞行政秩序的方式以間接達成行政目的之消極方法。罰鍰為典型之行政處罰方式，其裁處適用行政罰法規定之程序。
②狹義不利益行政處分，係指行政處罰以外，行政機關
為維持行政秩序，依法所得採行之其他限制人民自由或權利之規制手段。其特質在於以直接形成符合法律要求之行政秩序之方式，以積極實現行政目的，除應受法律拘束外，行政機關必須依行政任務之要求，持續積極主動進行各項規制行政秩序之措施，故其發動不得受制於是否有一個故意或過失違反行政法上義務之行為人之可罰行為等偶發事件，因而本質上無從作為處罰方式。行政機關依法限制或禁止一定行為，剝奪或消滅資格、權利之行政行為，均屬行政機關為維持行政法規秩序而最終不可或缺，且不以個人過去之行為態樣為條件之管制手段。其中具有法律效果者，即屬狹義之不利益行政處分，其作成應適用行政程序法規定。本質上無從作為處罰方式之狹義不利益行政處分，如果藉用為行政處罰，其結果自然不正確，既無助於人民權利保障，更有害於公共秩序之維持。③又按許可為授益行政處分，屬預防性管制措施，國家
對於特定活動或計畫，認為其對公益危害的可能性較高，為預防在個案中發生違法情形而難以排除其違法行為之結果，故由法律特別規定，須經主管機關「許可」，始得為之。許可之核發，為一種授益行政處分。凡人民之活動，須先獲得主管機關許可者，本質上是一種事前的預防性管制措施。
④授益行政處分之廢止，為狹義不利益行政處分，屬事
後管制措施法律運用公共資源，如公法上之許可、核准等，作為管制社會生活之手段者，其管制之目的，不僅用以決定是否解除管制或核發許可，同時亦決定任何因已解除管制或核發許可而享有之主觀公法上權利，應否持續。換言之，所謂行政管制，必須主管機關就管制活動之任何階段，皆可依法定管制目的進行管制，始能達成管制任務。因此主管機關只要基於公益維護或特定管制目的之考量，無論事前解除管制與否，或事後回復管制與否之決定，皆為管制措施。如以立法部門就特定人民活動必須管制，作成之政治上判斷而形諸法律後，執行之行政機關僅限事前解除管制與否之決定，為管制措施；事後因管制目的未能達成而造成法律所欲維護之公益重大損害時，除非為處罰個人因故意或過失而違反行政法上義務之行為，否則主管機關不得再作回復管制決定之見解，不啻將「管制」解釋為「解除管制」，不能包含「回復管制」，殊難認為符合行政管制之本旨。惟基於重大公益考量而廢止合法之授益處分，是對人民合法利益的嚴重侵害，故必須有法律依據，並明確說明公益與私益衡量之理由。在行政程序法施行後，其作成尤應符合該法相關規定，如受平等原則、比例原則之拘束，並應給予處分相對人陳述意見之機會等。尚不得因行政管制之目的、理由及程序與行政處罰之設計不同，即謂人民之權益未獲保障。
⑤查按修正前廢棄物清理法第20條前段規定：「公、民
營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存、清除或處理業務，應列明專業技術人員與貯存清除、處理之工具、方法、設備及場所，向地方主管機關申請核發許可證。」第21條規定：「前條公、民營廢棄物清除、處理機構管理輔導辦法及專業技術人員之資格，由中央主管機關定之。」行政院環境保護署乃以上開第21條為授權依據，訂定公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法（按該辦法嗣於91年10月9 日廢止），其中第31條第1 款規定：「清除、處理技術員有下列情形之一者，主管機關應撤銷其合格證書：一、因其所受僱之清除、處理機構違法或不當營運，致污染環境或危害人體健康，情節重大者。」上開管理輔導辦法之規定是否有違授權明確性之要求，曾經人民聲請司法院解釋，案經司法院作成釋字第612號解釋：「憲法第15條規定人民之工作權應予保障，人民從事工作並有選擇職業之自由，如為增進公共利益，於符合憲法第23條規定之限度內，對於從事工作之方式及必備之資格或其他要件，得以法律或經法律授權之命令限制之。其以法律授權主管機關發布命令為補充規定者，內容須符合立法意旨，且不得逾越母法規定之範圍。其在母法概括授權下所發布者，是否超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及整體規定之關聯意義為綜合判斷，迭經本院解釋闡明在案。
（修正前）廢棄物清理法第21條規定，公、民營廢棄物清除、處理機構管理輔導辦法及專業技術人員之資格，由中央主管機關定之。此一授權條款雖未就專業技術人員資格之授權內容與範圍為明確之規定，惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，除就專業技術人員資格之認定外，尚包括主管機關對於專業技術人員如何適當執行其職務之監督等事項，以達成有效管理輔導公、民營廢棄物清除、處理機構之授權目的。行政院環境保護署依據前開授權……訂定發布之公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法……其第31條第1款規定……係指廢棄物清除、處理機構有導致重大污染環境或危害人體健康之違法或不當營運情形，而在清除、處理技術員執行職務之範圍內者，主管機關應撤銷清除、處理技術員合格證書而言，並未逾越前開廢棄物清理法第21條之授權範圍，乃為達成有效管理輔導公、民營廢棄物清除、處理機構之授權目的，以改善環境衛生，維護國民健康之有效方法，其對人民工作權之限制，尚未逾越必要程度，符合憲法第23條之規定，與憲法第15條之意旨，亦無違背。」⑥基於上開同一審查授權明確性之標準，系爭廢棄物清
理法第42條既已明文規定：「前條第1 項規定之公民營廢棄物清除處理機構應具備之條件、自有設施、分級、專業技術人員設置、許可、許可期限、『廢止許可』、停工、停業、歇業、復業及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」，則系爭廢清機構管理辦法第24條第1 項第4 款及第7 款規定：「清除、處理或清理機構從事廢棄物，有下列情事之一者，核發機關得撤銷或廢止其許可證：四、違反本辦法規定或未依審查通過之申請文件內容及許可事項辦理者。……七、其他違反本辦法規定，經主管機關認定情節重大者。」顯然以個案發給廢棄物處理機構許可證作為管制方法之一，而仍造成公益之重大損害時，其管制目的事實上完全無法達到，該廢棄物處理機構如何向將來負責解決廢棄物清除、處理技術問題，以預防污染環境或危害人體健康之能力，已不可信賴，故喪失繼續持有系爭特許之正當性。系爭法規以此為主管機關廢止廢棄物處理機構許可證之法定理由，乃主管機關基於法律明定管制目的所為之事後管制措施，自無逾越授權範圍之可言。
⑦至於被告所發布之桃園縣廢止許可證處理原則，核僅
係被告機關為公平適用上開管理辦法所為之裁量基準，廢止許可之諸要件皆在上開管理辦法明文規定，已如前述，並無原告所指之違反「再授權禁止」之疑義，亦無溯及適用之疑義，原告之指摘，均屬誤解。㈣關於廢清機構管理辦法第24條第1 項第7 款「其他違反本辦法規定，經主管機關認定情節重大者」部分：
就此原處分並未明確記載「其他違反本辦法規定」之情事為何者，被告雖於訴訟中補充答辯以係指原告經臺灣桃園地方法院刑事判決，違反廢棄物清理法第46條、第47條等有罪，及環保署94年8 月31日以環署督字第0940068538號函認原告行為情節重大，建請被告予以廢止許可證等情，並提出刑事判決在本院卷頁133 以下暨上開環保署函在原處分卷（附件
1 ）可按，惟查被告既未將此一部分之違法行為，記載於原處分書內，其逕列第7 款為廢止許可證之事由，自有不符行政程序法第96條第1 項第2 款規定之「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰二、主旨、『事實』、理由及其法令依據。」之失，然如前述，本件原告既已全然符合廢清機構管理辦法第24條第1 項第4 款之廢止事由，則被告無論有無引用同條項第7 款，均不致影響原處分之效力。，
六、綜上所述，原告之主張，尚非可採，被告廢止其核發予原告之廢棄物處理許可證，於法有據，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、兩造其他之陳述，於判決結果不生影響者，不予一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 11 月 6 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張 瓊 文
法 官 蕭 忠 仁法 官 王 碧 芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 11 月 10 日
書記官 方 偉 皓