臺北高等行政法院判決
96年度訴字第02907號原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○即如附表所示選定共 同訴訟代理人 林復宏律師複 代理人 高靜怡律師被 告 行政院代 表 人 戊○○（院長）訴訟代理人 辛○○
庚○○壬○○
參 加 人 己○○訴訟代理人 王展星律師上列當事人間因公民投票法事件，原告不服被告中華民國96年7月13日院臺訴字第0960088753號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：參加人於民國（下同）96年5 月21日以其為「以台灣名義加入聯合國」全國性公民投票案提案人之領銜人，檢具上開公民投票案主文、理由書及提案人正本、影本名冊各1 份，向受全國性公民投票之主管機關即被告以93年4 月16日院臺內字第0000000000─Ａ號公告委任，辦理公民投票案之收件、審核等事務之中央選舉委員會（以下簡稱中選會）提出上開公民投票提案。中選會審查參加人上開公民投票提案未有公民投票法（以下簡稱公投法）第14條第1 項第1 款、第2款及第4 款規定情事，依同條第2 項規定，以96年6 月1 日中選一字第0963 100097 號函送請行政院公民投票審議委員會（以下簡稱公投審議委員會）審議參加人上開公民投票提案是否符合公投法第2 條第2 項及第33條規定，並請該會於30日內將認定結果通知中選會。案經公投審議委員會96年6 月29日第5 次委員會議決議，認定不合於規定，乃以96年6 月29日公投審字第0963500066號函被告，被告再以96年6 月29日院臺公投字第0960088056號函中選會辦理。中選會乃以96年6 月29日中選一字第0960003798號函參加人，以其所提「以臺灣名義加入聯合國」公民投票案，業經公投審議委員會第5 次委員會議決議認定不合於規定，依公投法第14條第3項規定，予以駁回。參加人不服，提起訴願，經被告以96年
7 月13日院臺訴字第0960088753號作成「原處分撤銷。訴願人公民投票提案認定合於規定」之決定。原告丁守中等79名立法委員不服前揭訴願決定，依公投法第55條第2 項之規定，向本院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第29條規定，選定原告甲○○、乙○○、丙○○、丁○○為訴訟當事人。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決
㈠、被告96年7 月13日院臺訴字第0960088753號訴願決定撤銷。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明：求為判決如主文所示。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、按公投法第55條之規定所稱經審議委員會核定者，應包括行政院訴願審議委員會違法替代公投審議委員會所作核定，而1/3 之立法委員人數不少，占有關鍵性之多數民意，在民主國家中蔚為眾多民意之代表象徵，在行政訴訟上自有其特殊之地位。參考司法院大法官審理案件法第5 條第3 款規定，足見立法委員1/3 乃具有眾多民意之基礎，為三權分立民主政治之重要政治勢力（我國雖為五權憲法仍無大異），自得發揮其力量，就現有政治法制之奧微處，依據法理尋求解決，以濟法制之窮，且以1/3 立法委員其勢力兼具有公益訴訟及民眾訴訟之代表性質，應可以依據公投法第55條規定，對行政院訴願審議委員會越俎代庖所作成之可決決定提出本件行政訴訟。其次，上開公投法第55條第2 項固規定經公投審議委員會核定者，其屬全國性者，立法委員1/3 可提起行政爭訟以為救濟，但經行政院訴願審議委員會之違法決定豈無爭訟之道，故原告等以公投法第55條第2 項規定提出爭訟，自為法所允許。又參酌最高行政法院96年度裁字第4010號裁定意旨，1/3 以上之立法委員提出之行政訴訟雖未必以其個人主觀權利受到侵害為限，但涉及公益者，就無關自己之權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，亦得提起行政訴訟。再參考行政訴訟法第9 條之立法理由，應認為1/3 以上立法委員所提出之行政爭訟應係基於維護公益，亦兼以保障立法權。
㈡、再者，參加人推動之「以台灣名義申請加入聯合國」實係一緣木求魚之策略，蓋自西元1971年10月間聯合國通過之2758號決議案中，其要點：１、承認中華人民共和國代表中國或中華民國，故中華民國國號即是中華人民共和國所有。２、趕出蔣介石代表（但中華民國國號保留，由中華人民共和國繼承使用）；職是之故，由於該決議案係以「中華人民共和國」取代「中華民國」成為聯合國中國席位之合法代表，倘不能推翻2758號決議案，則我國欲以任何名義加入聯合國均無法奏功。其次，「以台灣名義申請加入聯合國」於法理上更不可行，因我國之國名為「中華民國」，並非「台灣共和國」，而台灣尚未宣布獨立，故台灣並非國家名稱，迄今亦無任何國家承認台灣為一主權獨立之國家，按聯合國係以主權國家為會員，如以台灣之國名申請加入聯合國，法理上不可行，邏輯上亦無法說服全世界，可知參加人及被告背後之目的，僅係民進黨欲以此項議案連結總統選舉，藉挑撥民粹之方式以換取選票，旨在公投綁大選，以增加總統勝選之機會而已；民進黨並非不知以台灣為名加入聯合國不可行卻仍執意推動，其真意乃在推動創造台灣獨立之事實，因其在公投理由書中提及現行之憲法限縮台灣走向國際，此說法不啻顯示民進黨真正關注者，非台灣是否能真正參與國際組織，而係欲藉修改憲法推動台獨，如此行逕在現階段之國內及國際形勢恐更造成台灣走向國際之障礙，使友邦更難支持台灣加入聯合國。
㈢、以台灣或以中華民國或其他適當名稱重返聯合國本為我國當前之重要政策，觀諸外交部聲稱自82年起即已積極推展此一政策，故被告以參加人之公民投票案可以增加民氣云云，純為偏袒民進黨一黨之私之作法，故就該公民投票所表舉之目標而言，與我國現時政策重複，應無再加公民投票強調之必要，而被告之核可，實毫無必要。其次以當前國際形勢而言，中華人民共和國為聯合國安全理事會之常任理事國，具有否決權，本件被告可決之公民投票案、以台灣名義加入聯合國，縱然透過聲請加入聯合國程序，仍需經安全理事會之通過，其遭遇駁回或否決，實乃當前國際情勢之當然，不可能通過於安全理事會。如是，則可知該公民投票案實徒勞無功之舉，被告僅出諸政黨之私之運作，顯然不符國際形勢之理性安排。為追求全民福址，本應務實、謹慎處理兩岸關係，而非僅憑意識形態或以口號挑撥民粹發動毫無可行性之公民投票，既損耗財力，亦造成社會無可回復之損害，此種為政黨私利而違反大多數人民期待之作法，不宜再繼續推進，乃被告竟不遵守行政中立之立場，反而推波助瀾，任予可決處分，實有賴於鈞院本於獨立之司法權，克制被告之無理作為，俾不致勞民傷財，反而留下不可預知之後患。而系爭以「台灣名義加入聯合國」之公投案，雖於97年3 月22日舉行投票而未通過，然本案之判決結果，可供為以後案件之參考，是非無訴訟實益。
二、被告主張之理由：
㈠、被告為全國性公民投票之主管機關，依公投法施行細則第13條規定，業以93年4 月16日院臺內字第0000000000-A號公告，自是日起委任中選會辦理公投法第9 條第1 項及第14條之事項。公投審議委員會為被告內部專業諮詢單位，其審議事項，依公投法第34條，係審議全國性公民投票事項之認定及第33條公民投票提案是否為同一事項之認定，其決議事項依公投審議委員會組織規程第9 條規定，以被告名義行之。公投審議委員會審議公投法第2 條第2 項及第4 項所定全國性公民投票事項之認定，其中關於公投法第2 條規定部分，除第4 項預算、租稅、投資、薪俸及人事事項不得作為公民投票提案之情事，公投審議委員會就是否屬預算、租稅、投資、薪俸及人事事項有實質審查權外，第2 項所列全國性公民投票事項，則僅審查是否為法律之複決、立法原則之創制、重大政策之創制或複決、憲法修正案之複決，即為事項之分類認定，而非審查是否實質屬於法律之複決、立法原則之創制、重大政策之創制或複決、憲法修正案之複決，即無實質審查構成要件或不確定法律概念判斷之餘地，否則即有在公投法第2 條第4 項規定不得作為公民投票提案之事項外，另為創設法律所未限制公民投票適用事項之違法。公投審議委員會以本案非屬公投法第2 條第2 項所列各款情事，主文及所敘理由彼此矛盾且字義不明，認定不合於規定，已擴張得認定之權限。又公投審議委員會依公投法第34條所為之認定，係以被告名義通知中選會，參加人所提系爭公民投票提案，中選會依公投法第14條第3 項規定，予以駁回。參加人不服，向被告提起訴願，被告自得依訴願法規定，就原處分有無違法或不當為審查。因原處分適用法律顯有違誤，乃依訴願法第81條第1 項規定意旨，逕將原處分撤銷，並認定合於規定，自屬允當，且有法據。
㈡、至行政程序法第109 條固規定不服依第108 條經聽證作成之行政處分，免除訴願及其先行程序。惟觀諸該條制定時相關之立法資料記載，原係於訴願、再訴願2 級救濟之前提下，參考德國行政程序法第70條規定，並敘明因我國之行政救濟制度與德國有所不同，故不宜相提並論，然係考量程序經濟原則，乃免除當事人需先經訴願及其先行程序，始得提起再訴願或行政訴訟等語，其原意尚無據此以限制當事人行政救濟之權利；另公投法乃行政程序法之特別法，公投法第3 條第1 項前段規定，被告為全國性公民投票之主管機關，及參諸公投法第55條第1 項明定，全國性或地方性公民投票案經審議委員會否決者，領銜提案人於收到通知後30日內，得依行政爭訟程序提起救濟，第4項 亦規定有受理訴願機關得處理之情形。參加人不服中選會96年6 月29日中選一字第0960003798號函，以其所提系爭公民投票提案經公投審議委員會認定不合於規定，依公投法第14條第3 項規定予以駁回之處分，提起訴願，被告基於上開公投法第55條第1 項對公民投票案經審議委員會否決者得提起行政爭訟之特別規定予以受理，於法亦屬有據，且對公民投票領銜提案人權益之保障更為周全。
㈢、又推動台灣加入聯合國係被告之現階段政策，鑑於民主國家有多數政黨存在之現象，現階段政策未必立即為立法機關或在野政黨支持，此由蕭萬長所提另一參與聯合國之公民投票提案，係以「您是否同意我國申請重返聯合國及加入組織，名稱採務實、有彈性的策略，亦即贊成以中華民國名義、或以臺灣名義、或以其他有助於成功並兼顧尊嚴的名稱，申請重返聯合國及加入其他國際組織？」可見一斑，是推動以台灣名義加入聯合國雖係被告之現階段政策，而此參與之方式及名稱，如透過公民投票方式，由人民直接表達，以體現主權在民，凝聚全民意志，並彌補代議政治不足，化解重大爭議，俾依公投法確定國家一致之重大政策方向及取得全國一致共識，深具必要性及重大意義。推動台灣加入聯合國之被告現階段政策，與參加人所提「以台灣名義加入聯合國」公民投票提案，係屬二事，前者係由政府推動之公共政策，後者係公投法所賦予人民得依法申請之提案權利，乃為落實憲法主權在民原則，確保國民直接民權行使之體現，分別具有之公共政策效力及公民投票提案之法律效力，均不相同，尚不容混為一談。公民投票提案認定合於規定後，相關機關即應依公投法相關規定，據以辦理公民投票後續之作業，如進行查對提案人、連署人名冊及公告公民投票案成立、舉行公民投票等事項，而公民投票舉行後公民投票案之提案通過後，依公投法第31條第3 款，各該選舉委員會應於投票完畢7日內公告公民投票結果，有關重大政策者，「應由權責機關為實現該公民投票內容之必要處置之規定」，行政機關、立法機關等均受拘束，所有公部門均應賡續就公民投票內容為必要處置。
㈣、再鑑於民主國家有多數政黨存在之現象，現階段政策未必立即為立法機關或在野政黨支持，而推動以台灣名義加入聯合國雖係被告之現階段政策，與長久以來推動參與聯合國政策同樣是推動參與聯合國，然參與之方式及名稱，未有共識，例如前述蕭萬長所提另一參與聯合國之公民投票提案，倘以透過公民投票方式，由人民直接表達，則得以體現主權在民，並彌補代議政治不足，化解重大爭議，俾依公投法確定國家一致之重大政策方向及取得全國一致共識。至公投法第30條、第31條第3 款規定之相關立法資料固未記載該款所稱權責機關是否包括行政機關及立法機關。惟依憲法第57條第2款前段規定，立法院對於被告之重要政策不贊同時，得以決議移請被告變更之。該條雖因憲法增修條文第3 條第2 項規定停止適用，惟觀諸上開憲法增修條文，有關全國性重大政策之決定及執行權責，原則上係由被告為之，立法院經由委員之質詢權，或對於被告院長提出不信任案，以達對被告監督及制衡之作用，均影響重大政策之決定及執行。復參諸公投法第1 條之立法目的，係依據憲法主權在民之原則，為確保國民直接民權之行使而制定，同法第2 條第2 項第3 款亦明定重大政策之創制或複決，得為全國性公民投票提案之適用事項，則同法第31條第3 款有關重大政策之公民投票案經通過後，有關權責機關為實現該公民投票案內容之必要處置之拘束效力，自不宜僅限於行政機關，而應以該重大政策公民投票案之具體內容，作為認定權責機關範圍之依據。
三、參加人主張之理由：行政機關之政策，若透過公民投票，即具法律上之效力，此觀公投法第31條第3 款即明著有明文。而目前立法院並無通過以何種名義加入聯合國的決議，故基於公民投票是代替代議政治之原則，當然可透過公民投票決定。再本件公投已經完結，個案情節不同，不足以作為其他案件的依據，故原告提起本件無撤銷實益。
理 由
一、按「全國性或地方性公民投票案經審議委員會否決者，領銜提案人於收到通知後三十日內，得依行政爭訟程序提起救濟。」、「前項案件經審議委員會核定，屬全國性者，立法委員現有總額三分之一以上，屬地方性者，各該直轄市、縣（市）議會議員現有總額二分之一以上，認有違憲或違法之情事，於決定作成後六十日內，得依行政爭訟程序提起救濟。」、「有關公共設施重大政策之公民投票案，該設施之設置或管理機構亦得提起前項救濟。」公投法第55條第1 項、第
2 項、第3 項固定有明文。惟當事人提起訴訟之目的，在於請求行政法院對其爭執之行政處分或公法上法律關係為判決，而行政法院為實體之本案判決，須原告提起之訴，除具備形式之訴訟要件外，其請求即訴之內容，有利用國家裁判制度解決之實際價值（實效或真正利益）與必要性始可。亦即原告之訴，須具備訴之利益，其請求有依本案判決以實現之必要性及實效性，始具備權利保護要件，否則即屬欠缺權利保護必要而應予駁回。
二、本件參加人於96年5 月21日以其為「以台灣名義加入聯合國」全國性公民投票案提案人之領銜人，檢具上開公民投票案
主文、理由書及提案人正本、影本名冊各1 份，向中選會提出上開公民投票提案。中選會審查參加人上開公民投票提案未有公投法第14條第1 項第1 款、第2 款及第4 款規定情事，依同條第2 項規定，乃以96年6 月1 日中選一字第096310
00 97 號函送請公投審議委員會審議參加人上開公民投票提案是否符合公投法第2 條第2 項及第33條規定，並請該會於30日內將認定結果通知中選會。案經公投審議委員會96年6月29日第5 次委員會議決議，認定不合於規定，乃以96年6月29日公投審字第0963500066號函被告，經被告以96年6 月29日院臺公投字第0960088056號函中選會辦理。中選會復以96年6 月29日中選一字第0960003798號函參加人，以其所提「以臺灣名義加入聯合國」公民投票案，業經公投審議委員會第5 次委員會議決議認定不合於規定，依公投法第14條第
3 項規定，予以駁回。參加人不服，提起訴願，經被告以96年7 月13日院臺訴字第0960088753號作成「原處分撤銷。訴願人公民投票提案認定合於規定」之決定。原告丁守中等79名立法委員不服前揭訴願決定，依公投法第55條第2 項之規定，乃向本院提起行政訴訟。而該「以臺灣名義加入聯合國」案，業於97年3 月22日舉行公民投票，因投票率僅有35.82%，而遭否決等事實，有中選會96年6 月29日中選一字第0960003798號函、被告96年6 月29日院臺公投字第0960088056號函、被告公投審議委員會96年6 月29日公投審字第0963500066號函、中選會96年6 月1 日中選一字第0963100097號函、被告96年7 月13日院臺訴字第0960088753號決定書、中選會97年2 月1 日中選一字第0973100045號、97年3 月28日中選一字第0973100123號公告等件影本附卷可稽（見被告卷第10-15 頁；本院卷第28-32 、247-252 頁），且為兩造所不爭，洵堪認定。
三、原告循序提起本件行政訴訟，主張：參加人提出「以台灣名義進入聯合國」之公民投票提案，經被告委託之中選會形式上初步審查後，移送公投審議委員會認定，公投審議委員會依行政程序法舉辦聽證後，認定上開提案「不合於規定」。依據行政程序法第108 、109 條之規定，參加人對於上開認定如有不服，應逕行提起行政訴訟，以資救濟，惟其竟直接向被告提起訴願，行政院訴願審議委員會逾越權限予以受理，撤銷上開認定，並擅自認定上開提案「合於規定」，顯已逾越其權限。再者，參加人推動之「以台灣名義申請加入聯合國」實係一緣木求魚之策略，於法理上更不可行，況以台灣或以中華民國或其他適當名稱重返聯合國本為我國當前之重要政策，故被告以參加人之公民投票案可以增加民氣云云，純為偏袒民進黨一黨之私之作法，更不應僅憑意識形態或以口號挑撥民粹發動毫無可行性之公民投票，既損耗財力，亦造成社會無可回復之損害。至系爭公投案，雖於97年3 月22日舉行投票而未通過，然本案之判決結果，仍可供為以後案件之參考，是非無訴訟實益云云。
四、按「（第2 項）全國性公民投票適用事項如下：一、法律之複決。二、立法原則之創制。三、重大政策之創制或複決。
四、憲法修正案之複決。（第3 項）地方性公民投票適用事項如下：一、地方自治法規之複決。二、地方自治法規立法原則之創制。三、地方自治事項重大政策之創制或複決。（第4 項）預算、租稅、投資、薪俸及人事事項不得作為公民投票之提案。」、「全國性公民投票之主管機關為行政院；地方性公民投票之主管機關為直轄市政府、縣（市）政府。」、「中華民國國民，年滿二十歲，除受禁治產宣告尚未撤銷者外，有公民投票權。」、「有公民投票權之人，在中華民國、各該直轄市、縣（市）繼續居住六個月以上，得分別為全國性、各該直轄市、縣（市）公民投票案之提案人、連署人及投票權人。」、「（第1 項）主管機關收到公民投票提案，經審查有下列情事之一者，應於十五日內予以駁回…（第2 項）公民投票案經審查無前項各款情事者，主管機關應將該提案送請各該審議委員會認定，該審議委員會應於三十日內將認定結果通知主管機關。（第3 項）公民投票案經前項審議委員會認定不合規定者，主管機關應予駁回；合於規定者應函請戶政機關於十五日內查對提案人。…（第6 項）提案合於本法規定者，主管機關應依該提案性質分別函請相關立法機關於收受該函文後六個月及行政機關於收受該函文後三個月內提出意見書；逾期未提出者，視為放棄。…主管機關彙集相關機關意見書後，應即移送各該選舉委員會。（第7 項）主管機關除依前項規定分函相關機關外，應將提案移送各該選舉委員會辦理公民投票事項。（第8 項）選舉委員會收到提案後，應通知提案人之領銜人於十日內向各該選舉委員會領取連署人名冊格式，自行印製，徵求連署；逾期未領取者，視為放棄連署。」、「連署人名冊經查對後，其連署人數合於第十二條第一項規定者，選舉委員會應於十日內為公民投票案成立之公告，該公民投票案並予編號…」、「行政院應設全國性公民投票審議委員會，審議下列事項：一、全國性投票事項之認定。…」、「（第1 項）公民投票案投票結果，投票人數達全國、直轄市、縣（市）投票權人總數二分之一以上，且有效投票數超過二分之一者，即為通過。（第2 項）投票人數不足前項規定數額或未有有效投票數超過二分之一同意者，均為否決。」公投法第2 條、第
3 條第1 項、第7 條、第8 條第1 項、第14條、第15條第3項、第34條第1 項第1 款、第30條分別定有明文。又「行政院原辦理『公民投票法』第九條第一項及第十四條之事項，包括全國性公民投票案提案之收件、審核及相關機關意見書之提出，自中華民國九十三年四月十六日起依規定委任中央選舉委員會辦理。」經行政院93年4 月16日院臺內字第0000000000─Ａ號公告在案。是有關公投程序中全國性公投提案，經認定合於公投法規定後，乃形成行政法上之法律關係，中選會有函請立法機關、行政機關提出意見書，並通知提案人之領銜人進行連署，於審查連署人名冊合格後，復為公投案成立之公告、並為辯論、投票等一連串後續程序進行之義務。
五、如前所述，系爭公投案業於97年3 月22日舉行公民投票，且因投票人數不足公投法第30條第1 項規定應達全國、直轄市、縣（市）投票權人總數二分之一以上，依同法條第2 項規定，其投票結果乃為否決，而此因被告認定系爭提案合於規定，後續所進行之程序既已終結，系爭公投案復未通過，不論由公益或立法權保障之觀點，系爭訴願決定撤銷與否，均無法回復至原先之法律及事實狀態，是認本件原告之訴訟利益已不存在，而無保護之必要。至行政法院就個案所為之判決，於為獨立之其他訴訟之裁判時原不受拘束；況依公投法第33條規定：「（第1 項）公民投票案之提案經通過或否決者，自該選舉委員會公告該投票結果之日起三年內，不得就同一事項重行提出。但有關公共設施之重大政策複決案經否決者，自投票結果公告之日起至該設施至該設施完工啟用後八年內，不得重行提出。（第2 項）前項之同一事項，包括提案之基礎事實類似、擴張或減縮應受判斷事項者。（第3項）前項之認定由審議委員會為之。」自公投結果公告之日起3 年內，猶且不得再就同一事項重行提出公投案，故尚難以供嗣後案件之參考為由，而認本件訴訟仍具有法律上之實益。從而，本件原告之訴乃欠缺權利保護之必要，應予駁回。又本件訴訟既無訴之利益，而應由程序上予以駁回，則兩造其餘有關實體方面之攻擊防禦方法，經核乃均不影響系爭判決結果，故無逐項論述之必要，附敘明之。
據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 4 月 10 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 李得灶
法 官 黃秋鴻法 官 林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 4 月 10 日
書記官 黃明和