臺北高等行政法院判決
96年度訴字第2921號98年11月5日辯論終結原 告 中國廣播股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 黃敏哲 律師
李永然 律師黃斐旻 律師輔助參加人 國家通訊傳播委員會代 表 人 庚○訴訟代理人 子○○
辛○○壬○○被 告 行政院代 表 人 己○○訴訟代理人 戊○○
丁○○癸○○上列當事人間廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國96年6月15日院臺訴字第0960087125號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事 實 及 理 由
一、被告代表人原為張俊雄，訴訟中變更為乙○○，嗣再變更為己○○；輔助參加人代表人原為丙○○，97年8 月1 日變更為庚○，茲分別由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：㈠緣原告以所持廣播執照將於民國93年6 月30日屆滿，向被告
所轄新聞局申請換發廣播執照。經被告所轄新聞局以93年9月30日新廣2 字第0000000000A 號處分書換發執照號碼：
0000000、0000000 、0000000 、0000000 、0000000 、0000000、0000000 、0000000 、0000000 、0000000 計10紙執照，有效期間均自93年7 月1 日起至95年6 月30日止，並以據聞原告股東華夏投資股份有限公司擬引進外資或將持有之原告股權，轉讓不符合廣播電視法第5 條規定之第三人，為免影響原告之營運，且參酌原告提出之改善計畫及所作之具體承諾，為保留行政處分廢止權之附款。另以原告於81年承諾繳回而未繳回之核配電波頻率，茲經其同意於93年底前繳回，被告所轄新聞局乃以93年9 月30日新廣2 字第0000000000B 號處分書換發執照號碼：0000000-0 、0000000-0 、0000000-0 、0000000-0 、0000000-0 、0000000-0 、0000000-0 、0000000-0 、0000000-0 、0000000-0 計10紙執照，有效期間均自93年7 月1 日起至同年12月31日止，期滿均不予換發，並為保留行政處分廢止權之附款。又被告所轄新聞局以93年9 月30日新廣2 字第0000000000C 號處分書換發執照號碼：0000000-0 、0000000-0 、0000000-0 、0000000-
0 、0000000-0 、0000000-0 、0000000-0 、0000000-0 計
8 紙執照，有效期間原則上均自93年7 月1 日起至95年6 月30日止，因前揭執照所載核配之頻率，分別經被告於72年7月27日以臺（72）聞字第13884 號函及76年5 月19日以臺（76）聞字第10303 號函核定分配予原告，執行「遏制匪播」任務，惟前開「遏制匪播」任務，業經被告於93年9 月6 日以院臺聞字第0930088788號函核定應予終止，並另為保留行政處分廢止權之附款，各該附款內容如附表「行政處分書附款內容」一欄所載（以上見本院卷第19-32 頁）。原告不服，訴經被告院臺訴字第0940086523號訴願決定駁回其訴願，遂於94年8 月18日向本院提起行政訴訟，經本院以94年度訴字第2693號受理。另監察院亦在94年1 月13日對被告所轄新聞局處理原告廣播執照換照案提出糾正案，認前揭附款之作成逾越職權，有違反相關法律之不當（見本院卷第17
1 頁）。㈡嗣通訊傳播相關業務自95年2 月22日起主管機關變更為輔助
參加人，廣播電視法並於同年6 月14日修正公布，其第12條修正規定廣播執照有效期間為6 年，期滿應申請換發；尚未屆期者，其有效期間自原發照日起延長為6 年。原告乃以95年7 月18日中廣榮總(95)字第20241 號函請輔助參加人依上開修正規定准予延長執照效期，併去除前揭附款。輔助參加人先以95年10月16日通傳播字第09500353060 號函准予延長，並核配電波頻率（有關被告所轄新聞局原核配頻率與嗣後輔助參加人延長執照效期換發之頻率如附表）。嗣再於95年12月8 日以通傳營字第09505142020 號函原告，以原告前開去除原被告所轄新聞局換發廣播執照處分所附附款之要求，經輔助參加人審查結果，依行政程序法第123 條規定，廢止被告所轄新聞局93年9 月30日新廣2 字第0000000000
A 號、第0000000000B 號及第0000000000C 號換發廣播執照處分之附款（下稱系爭廢止處分）（以上延長執照效期及廢止附款之事實，見本院卷第33-38 頁），原告遂於95年12月19日撤回上開起訴。
㈢嗣後被告以行政程序法第123條第2款規定係在處理例外容許
原處分廢止其有附款之合法授予利益處分，並非處理廢止附款之情形，輔助參加人以該規定作為廢止被告所轄新聞局換發廣播執照處分附款之依據，致該會喪失於執照期限屆滿前（99年6 月30日）強制收回原告寶島網及音樂網頻率之依據，應屬適用法令錯誤之違法行政處分，依行政程序法第117條規定，以96年2 月16日院臺經字第0960082085號函撤銷輔助參加人95年12月8 日通傳營字第09505142020 號函之處分（下稱系爭撤銷處分）（以上見本院卷第39-40 頁）。輔助參加人獲悉後，以96年3 月13日通傳法字第09605030150號函向被告申明其前開廢止處分並無違法不當，及收回原告寶島網及音樂網頻率之政策持續辦理中；並以96年3 月19日通傳法字第09605030151 號函向原告重申96年3 月13日通傳法字第09605030150 號函係其本於職權所為廢止附款之處分，仍屬有效之意旨（以上見本院卷第41-46 頁）。
㈣另方面，原告對被告所為系爭撤銷處分不服，以獨立機關對
具體個案之決定，被告應予尊重，被告96年2 月16日院臺經字第0960082085號函針對原告廣播執照附款一事，撤銷輔助參加人之行政處分，違反行政機關事務管轄權之規定，依行政程序法第111 條規定，應屬無效；又被告所轄新聞局核發之換照處分另附加多項附款，違反不當聯結禁止原則、比例原則，致其及員工之權益受侵害，更直接影響聽眾之收聽權益，違反公益原則，且有逾越職權之嫌，輔助參加人以95年12月8 日通傳營字第09505142020 號函，廢止被告所轄新聞局93年9 月30日新廣2 字第0000000000A 、第0000000000B及第0000000000C 號換發原告廣播執照行政處分之附款，係落實依法行政，並無違誤，被告96年2 月16日院臺經字第0960082085號函違背廣播電視法第3 條第1 項規定、司法院釋字第613 號解釋及信賴保護原則等語，提起訴願，嗣遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。嗣於訴訟中，本院以輔助參加人為系爭廢止處分之作成機關，對於處分之基礎事實自有了解，有輔助原告之必要，爰依行政訴訟法第44條第1 項裁定其為輔助參加人。
三、本件原告主張：㈠聲明：
⒈先位聲明
⑴確認原處分（被告96年2 月16日院臺經字第0960082085號行政處分）無效。
⑵被告96年6 月15日院臺訴字第0960087125號訴願決定撤銷。
⒉備位聲明訴願決定及原處分均撤銷。
㈡先位聲明部分：
⒈原告業已依法踐行向被告請求確認無效而未獲允許之先行要件，訴訟要件並無欠缺，自難謂為不合法：
⑴按行政訴訟法第6 條第2 項規定，確認行政處分無效之
訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。又本規定所謂「請求」，倘若原處分機關與訴願管轄機關同一者，僅須以「請求」之意思表示存在為必要，法無限制不得於訴願程序中向原處分機關併同主張無效之請求，乃屬當然。
⑵次按「行政訴訟法第6 條第2 項規定『確認行政處分無
效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。』，其立法目的無非俾原處分機關有自行審查，即自行確認其行政處分無效之機會，用以取代訴願前置主義。若原告於提起確認行政處分無效之訴訟前，已提起訴願，並經原處分機關答辯其所作成之行政處分為合法，等同於已向原處分機關請求確認其無效未被允許之起訴要件，不得謂其不備此起訴要件。本件上訴人於提起確認行政處分無效之訴訟前，已提起訴願，並經被上訴人答辯其所作成之行政處分並無違誤或不當（見附於訴願卷之被上訴人訴願答辯書），當等同於已向原處分機關請求確認其無效未被允許之起訴要件，自不得遽爾謂上訴人在原審確認訴訟不備此起訴要件。」最高行政法院94年度判字第1396號判決（附件八）著有明文，足資參酌。此外鈞院93年度訴字第4236號（附件九）、高雄高等行政法院94年度訴字第1070號判決（附件十）及台中高等行政法院94年度訴字第574 號判決（附件十一），均採相同實務見解，併此敘明。
⑶查被告所為之院臺經字第0960082085號行政處分，乃針
對原告之廣播執照之附款乙事，撤銷輔助參加人准予原告換照之處分（通傳營字第09505142020 號函），被告所為之處分既非適法，又被告機關亦為訴願管轄機關，是以原告於提起訴願程序之初，即已於聲明及理由事項中表示「被告於96年2 月16日所為院臺經字第0960082085號行政處分係屬無效，並請求被告確認前揭處分為無效」等語（參見本件訴願卷），對於此項請求，被告復於訴願決定內容中復載明「訴願人不服，以…本院所為院臺經字第0960082085號…依行政程序法第111 條規定應屬無效（第4 頁倒數第5 行）」，顯見被告業已知悉原告確有以院臺經字第0960082085號行政處分無效為由，請求其確認，此節事實洵無疑義。惟被告對原告之請求，綜觀該件訴願決定全文，既未以「原告訴請確認行政處分無效，非屬訴願救濟範疇」為由駁回，反表示被告所為院臺經字第0960082085號行政處分並無不妥應予維持等語，由此可見原告請求確認「被告所為院臺經字第0960082085號行政處分無效」，最終結果並未被允許，是原告業已踐行向被告請求確認無效之程序，此亦獲被告是認，故本件原告提起本件先位訴訟，確認行政處分無效之訴，訴訟要件並無欠缺，自難謂為不合法。
⑷承前，行政訴訟法第6 條第2 項所定「先行向原處分機
關請求確認無效之程序」，僅須以「請求」之意思表示存在為必要，不論究以獨立函文向原處分機關請求，或於訴願程序向原處分機關請求確認，均無不可。退一步言之，縱原告於訴願程序中表示請求被告確認系爭處分為無效之聲明（參見前述），與訴願法第1 條第1 項及第2 條第1 項規定有所不符，該聲明之合法與否，亦無礙於「請求」之意思表示之成立，被告既於訴願決定中明確表示原告之無效確認請求無理由，當等同於已向原處分機關請求確認其無效未被允許之起訴要件，自不得遽爾謂原告確認訴訟不備此起訴要件，⑸綜前，原告先位聲明確認被告96年2 月16日院臺經字第
0960082085號行政處分無效之部分，核與行政訴訟法第
6 條第2 項規定相符，並無不法。⒉原告確有即受確認判決之法律上利益：
⑴按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不
成立之訴訟，非上訴人有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第6 條第1 項著有明文。又所謂具有「即受確認判決之法律上利益」（學說又稱確認利益），須因行政處分是否生效不明確，致上訴人在法律上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被上訴人之確認判決除去之者，始為存在（最高法院27年上字第316 號、52年台上字第1240號判例參照）。學者多數見解亦認為「即受確認判決之法律上利益」，意謂原告目前所處之不確定法律狀態，若不尋求判決確認，即將受不利益之效果。
⑵次按，關於廣播電台申請設立程序及許可、換照之程序
及要件，以及審查申請換發廣播或電視執照應審酌事項，廣播電視法第8 條至第12條之1 均定有明文。查原告經營廣播電台事業，已依法取得廣播執照，其經營亦符合原提出之營運計畫更無任何違法之處，故原告依廣播電視法「申請換發」廣播執照，主管機關自應依法核發，並不得任意附加附款，此即原告依廣播電視法所得受保護之公法上利益。
⑶次查，輔助參加人為廣播、電視事業之主管機關（廣播
電視法第3 條），對於廣播執照之換發，依法有審核之權，基此，輔助參加人對於被告所轄新聞局核發之執照所為附款是否違法不當，自得審究。查輔助參加人經審查認為，原告之營運狀況已與原新聞局93年處分時有別，諸多附款事由（如懲處記錄過高、藥品廣告比例過高）原因已消滅，甚至部分附款事由所據事實業已變更，故輔助參加人爰於95年12月8 日「廢止」原新聞局93年
9 月30日新廣二字第0000000000A 、0000000000B 、0000000000C 號換發原告廣播執照處分所附「全部附款」（通傳營字第09505142020 號函－參見原證一），此項廢止處分，無疑使原新聞局換發原告廣播執照所附加諸多附款之限制得以解除，就原告言之，對於原告已換發執照所附附款，主管機關視情況，隨時調整廢止附款，回復無附款之行政處分狀態，自屬原告依廣播電視法所得受保護之公法上利益。
⑷詎料，被告竟逕予撤銷輔助參加人95年12月8 日通傳營
字第09505142020 號函，變更輔助參加人之決定，系爭處分之變更，除已侵害原告依廣播電視法所享有之「媒體經營權」、「傳播媒體編輯自由」（司法院釋字第36
4 號解釋），且有違「新聞自由」等，上開違誤肇因於被告無視於「國家通訊傳播委員會依法為通訊傳播之主管機關，不受被告指揮監督」等事實，擅自撤銷該會所為處分，對此，原告循行政訴訟程序，請求審查被告所為處分是否無效或違法不當，並聲明將此狀態不明確之情況除去，而法院非不能以確認判決將之除去，是以原告提起此部分之確認訴訟，自有即受確認判決之法律上利益。
⒊被告96年2 月16日院臺經字第0960082085號函，明顯違反
行政程序法、廣播電視法等相關規定，具有明顯、重大之瑕疵，應屬無效之行政處分：
⑴被告並非輔助參加人之作用法上機關，對於該會之具體
個案決定並無監督之權限，豈得依行政程序法第117 條之規定，撤銷該輔助參加人之處分：
①按行政處分之撤銷，應以原處分機關之組織法及作用
法上之上級機關，始具此項權責，此觀行政程序法第
117 條自明。②查輔助參加人為輔助原告，即曾於本件審理時表示，
輔助參加人係依「中央行政機關組織基準法」所成立之獨立機關，組織法亦經立法院審議通過、總統公布，顯見立法院已將職司通訊傳播之該會設計為依法獨立行使職權之獨立機關，並使該會從層級式行政指揮監督機關獨立而出，自應擁有更多專業自主決定空間，此觀釋字第613 號解釋理由書意旨甚明（參見輔助參加人所提97年7 月22日之聲明答辯狀）。③按「獨立機關：指依據法律獨立行使職權，自主運作
，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關」中央行政機關組織基準法第3 條第2 款定有明文，而職司通訊傳播輔助參加人依「國家通訊傳播委員會組織法」設立，並依獨立行使職權，不受其他機關之指揮監督，自屬該法所稱之獨立機關，則被告任意撤銷該會之行政處分，自與法有違。
④蔡秀卿教授亦為文表示：「行政院對於通傳會之關係
，僅有行政組織層級上之上級機關之意義而已，並無完整之指揮監督權，至少在職務上，行政院對通傳會並無指揮權，而監督權也只有預算權，及對於職務行使之建議權等間接監督而已，建議權只有意見陳述，並無法拘束力」（參見附件十二：月旦法學雜誌第13
7 期，蔡秀卿教授著，又是權力鬥爭的犧牲品－試評大法官釋字第六一三號解釋，第60-74 頁）。
⑤李惠宗教授更為文肯認：「例如受憲法『審判獨立』
保障的法官，其組織上雖有隸屬於司法院的行政體系。法官行政上雖有隸屬，作用上仍可『依法獨立審判』。」、「獨立機關的『獨立』係指『作用法上的獨立』，並不排除組織法上監督機關，依組織法觀點所採取的諸如停職、撤職或免職或主動舉發移送法辦等監督措施，只是不得以其獨立行使職權的事項，作為發動組織監督的契機而已，亦即不得以NCC 行使職權有不當或違法，作為發動組織監督權的事由」、「綜而言之，獨立機關之獨立，係賦予其在作用法上得本於其專業及自主性，於特定職權範圍內，行使相當最高行政機關之職權，故『行政院要求NCC 應在二個月內收回中廣寶島網及音樂網頻率』，應無法律上的依據」（參見附件十三：月旦法學雜誌第148 期，李惠宗教授著，NCC 委員停職事件及其相關問題評議，第184-187 頁），足資參照。
⑵承前，輔助參加人為獨立機關，除有「個案裁決」之獨
立性外，並享有獨立為「政策決定」之權限，此觀司法院釋字第613 號解釋理由書意旨甚明，是以，被告恣意認為輔助參加人行使職權只限於個案決定，而不及於政策決定，實非有據：
①按司法院釋字第613 號解釋文：「…是立法者如將職
司通訊傳播監理之通傳會設計為依法獨立行使職權之獨立機關，使其從層級式行政指揮監督體系獨立而出，得以擁有更多依專業自主決定之空間，因有助於摒除上級機關與政黨可能之政治或不當干預，以確保社會多元意見之表達、散布與公共監督目的之達成，自尚可認定與憲法所保障通訊傳播自由之意旨相符。」等語，明確肯定國家通訊傳播委員會之合憲性。解釋理由書中更指出：「…惟承認獨立機關之存在，其主要目的僅在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾，依專業自主決定之空間。於我國以行政院作為國家最高行政機關之憲法架構下，賦予獨立機關獨立性與自主性之同時，仍應保留行政院院長對獨立機關重要人事一定之決定權限，俾行政院院長得藉由對獨立機關重要人員行使獨立機關職權之付託，就包括獨立機關在內之所有所屬行政機關之整體施政表現負責，以落實行政一體及責任政治。」可知，大法官肯認輔助參加人具有「作用法上之獨立性」，此意味著輔助參加人於個案裁決或政策決定上，被告均不得恣意干涉或撤銷，否則即屬對於國家通訊傳播委員會之權限之侵害。
②對此，學者廖元豪教授為文指出：「釋字第613 號解
釋雖然大體上承認『獨立機關』這種組織的合憲性，但卻也在解釋理由書指出：『惟承認獨立機關之存在，其主要目的僅在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾，依專業自主決定之空間』…若仔細觀察釋字第六一三號解釋，應並無排斥『獨立機關』在『決策』層次上維持『相對獨立』的可能性。例如，其解釋理由書亦指出：『唯有設置獨立機關之目的確係在追求憲法上公共利益，所職司任務之特殊性，確有正當理由足以證立設置獨立機關之必要性，重要事項以聽證程序決定，任務執行績效亦能透明、公開，以方便公眾監督，加上立法院原就有權經由立法與預算審議監督獨立機關之運作』。
如果獨立機關完全沒有獨立做『政策決定』的權限，而僅有個案裁決之獨立性，那何需強調『透明』、『公開』、『公眾監督』以及『立法院監督』這些典型『控制政治決策（而非單純執行的機制）』的機制？」（參見附件六：台灣本土法學第87期，廖元豪教授著，有了釋字六一三後，獨立機關還剩多少空間？，第87-92 頁）。
③學者廖元豪教授更進一步闡釋：「『個案決定』仍然
可能是重大的『政策決定』。且『行政處分』（尤其是「一般處分」）與『法規命令』的界限，實際上也愈發模糊。『行政』本來就兼具『狹義的執行』以及『決策』。因此，硬要區分兩者，認為獨立性僅存於個案裁決，並無意義。」此項見解，更足可參。
④末按，國家通訊傳播委員會組織法第3 條第1 款已明
定「通訊傳播監理政策之訂定、法令之訂定、擬訂、修正、廢止及執行」，此款規定司法院釋字第613 號解釋並無宣告違憲，顯見輔助參加人確實享有獨立為「政策決定」之權限，況且該條第7 款「通訊傳播競爭秩序之維護」及第10款「通訊傳播境外事務及國際交流合作之處理」等事項實質上均無可能係「個案決定」，在在均與政策決定息息相關，故被告竟恣意擴張釋字第613 號解釋，認為輔助參加人行使職權只限於個案決定，實非有據。
⑶輔助參加人廢止前主管機關（行政院新聞局）於93年9
月30日新廣二字第0000000000A 、0000000000B 、0000000000C 號換發原告廣播執照處分所附「全部附款」，於法有據，並無違法或不當：
①查輔助參加人於鈞院審理時，具狀表示該會廢止新聞
局對於原告廣播執照處分所附「全部附款」之理由，無非考量是否有情事變更，以及原告是否已經履行先前附款要求之情事。
②經查，原告確實已經履行先前附款要求之情事，諸如
「近二年藥品廣告比例偏高」、「近二年懲處紀錄過高」、「新聞報導應遵守新聞中立原則製播」等事項，均有顯著之改善。復加上「原告與政府間之不動產爭議涉訟者，不得處分」之限制，因事實已發生變更，爰綜合評估，給予原告無負擔或任何保留廢止權之附款，此節事實，有輔助參加人於97年7 月22日所提書狀中對於廢止理由彙整表（證物七）可稽。
③查原被告所轄新聞局於93年9 月30日對原告所為新廣
二字第0000000000A 號換照處分中，附加五項行政處分廢止權之附款，分別為：「董事監察人之變更及轉讓應經許可」、「近二年懲處記錄過高應予改善」、「近二年藥品廣告比例偏高應予改善」、「應遵守新聞中立原則製播」、「與政府間之不動產爭議涉訟者，不得於法院判決確定前處分該不動產」，此五項附款內容，或因屬法律之明文規定；或因原告自換發廣播執照後，違規情況已逐步改善；或因原告換發廣播執照後，附款內容已為法律明文化；或因原換照所審核認定之部分事實，嗣後發生變更，無庸另以附款規範之必要，因此，輔助參加人基於廣播電視法所賦予之廣播執照換發之審酌職權，乃本於職權並依行政程序法將上開附款予以廢止，故其所為廢止處分，尚無違法與不當。
④其次，原被告所轄新聞局於新廣二字第0000000000B
號換照處分中，亦附加「董事監察人之變更及轉讓應經許可」、「近二年藥品廣告比例偏高應予改善」、「與政府間之不動產爭議涉訟者，不得於法院判決確定前處分該不動產」等附款；此三項附款內容或因原告懲處記錄及藥品廣告比例有重大改善，或原告股東之轉讓已發生事實變更，或屬法規內容之贅文，輔助參加人基於主管機關立場，審酌後予以廢止，並非無據。
⑤同理，再觀被告所轄新聞局於新廣二字第0000000000
C 號換照處分中，亦附加「電波頻率重新核配之廢止條件」、「董事監察人之變更及轉讓應經許可」、「應增加農林漁牧業民眾所需之相關內容節目比重至60% 以上」、「應製播客語節目」、「與政府間之不動產爭議涉訟者，不得於法院判決確定前處分該不動產」等附款，此五項附款內容，輔助參加人經審查後亦以「附款已載明於處分之主旨內，應無另為附款之必要」、「廣播電視法均有明確規定」、「寶島網製播之農業節目與單元，佔全網節目時段比例，已有逐步改善」、「附款所涉廣播電台分台已製播客語節目」、「原換照所審核認定之部分事實，嗣後發生變更」為由，亦本於職權並依行政程序法將上開附款予以廢止。
⑷本件被告所為之院臺經字第0960082085號行政處分，已
明顯違反行政程序法、廣播電視法等相關規定，具有明顯、重大之瑕疵，應屬無效之行政處分：
①按行政程序法第11條第1 項及第4 項規定：「行政機
關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」、「管轄權非依法規不得設定或變更。」同法第111條復規定「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰
…六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」質是，行政機關未經授權而違背專屬管轄之規定者，其所為之處分自屬無效，應無疑義，揆諸行政程序法第113 條亦再揭諸此意旨。
②次按廣播電視法第3 條第1 項規定：「廣播、電視事
業之主管機關為國家通訊傳播委員會，獨立超然行使職權。」，此外「承認獨立機關之存在，其主要目的僅在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾，依專業自主決定之空間。」並有司法院釋字第613 號解釋理由書可參。可知立法者顯有意將關於廣播電視事業之事務專屬輔助參加人行使職權，其他行政機關就該等事務並無事務管轄權存在，則任何機關包含被告在內均不得越俎代庖行使該會之權限。被告自不得以其為上級機關或「涉及施政政策之個案決定，自得加以監督」為由，未經輔助參加人之決議，即逕行決定「廣播電視事業之事項」，否則不僅破壞輔助參加人制度設置之目的，且與「管轄法定原則」、「專屬管轄」原則相違，依行政程序法第111 條第6 款之規定，應屬無效。
⑸綜前，被告任意撤銷輔助參加人之系爭行政處分，已違
反行政機關事務管轄權之規定，依行政程序法第111 條第6 款之規定，應屬無效。原告確有即受確認判決之法律上利益，是以，原告先位聲明確認被告96年2 月16日院臺經字第0960082085號行政處分無效，自屬有據。
⒋被告以輔助參加人聲請大法官釋憲案，遭司法院大法官會
議議決不受理為由，主張被告確為輔助參加人之上級機關，自得對於國家通訊傳播委員會所為決定進行實質監督云云，亦有違誤之處：
⑴司法院大法官會議所為不受理決定之內容，並無拘束全國各機關及人民之效力：
①關於大法官會議解釋之效力，司法院大法官著有釋字
第185 號解釋文：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第七十八條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力。」參照。
②查輔助參加人因行使通訊傳播相關職權，適用司法院
釋字第613 號解釋，產生諸多疑義，且行政院95年10月31日修正下達之獨立機關與行政院關係運作說明涉及限制國家通訊傳播委員會權限之相關內容，發生有牴觸憲法或法律而無效之疑義，乃向司法院聲請解釋，然司法院於97年4 月18日第1321次會議議決，以「該件聲請未經由上級機關層轉，逕行聲請解釋，核與司法院大法官審理案件法第9 條規定不合」為由，議決不受理。姑不論該項議決所揭示之理論基礎是否妥適，惟觀大法官會議所為議決，僅不過揭示不受理意旨，要與首揭之「解釋憲法或解釋法律及命令」有別，自無可能發生前揭「有拘束全國各機關及人民之效力」，故被告執此主張其所為撤銷處分係屬有據云云，自有違誤。
⑵況且，大法官會議議決輔助參加人之聲請案應經被告層
轉之意旨，與該會獨立行使通訊傳播監理領域之職權有違，是否妥適，尚非無疑：
按司法院大法官審理案件法第9 條有關釋憲案應由上級機關層轉之規定，對於有關層級式行政指揮監督體系，而隸屬於行政院下之一般部會固有適用，以維持行政院對所屬一般部會之指揮監督權限。然依司法院釋字第61
3 號解釋意旨所示，輔助參加人行使職權時已自層級式行政指揮監督體系獨立而出，地位既與隸屬於行政院下之一般部會明顯有異，則釋憲案聲請之層轉程序，自應與一般部會有所區隔；尤其該會於行使獨立通訊傳播監理行政機關核心領域職權，與行政院所持之法律見解發生歧異，或涉及基本權侵害、命令違法違憲應為無效等憲法爭議時，更應允許該會得逕為聲請釋憲，毋庸行政院層轉，無異將使行政院與作為獨立通訊傳播監理行政機關之該會間之憲法疑義，無法經由司法院解釋獲得解決，故大法官所為前揭議決，尚值商榷。
⑶退一步言之，縱認為輔助參加人之聲請案應經被告層轉
，此不過單純之行政層轉機制，要不得據此遽論國家通訊傳播委員所有決定皆應受到被告之全面監督。
⒌本案「應否准予原告換發執照」、「有無發生情事變更」
、「被告所屬新聞局所為保留行政處分廢止權之附款是否妥適」、「是否已履行先前附款之要求」、「遏制匪播任務之終止是否適宜」、「遏制匪播任務之終止後，是否一律強制回收」、「抑或有無必要與其他配合執行該項任務之公民營電台作一致性之規劃」等等，或涉及個案決定，或涉及廣播頻率政策決定，國家通訊傳播委員會依法均享有獨立行使之職權，被告機關實無權干預，被告一再陳稱關於「遏制匪播」之任務業經終止，並強制收回無限廣播電波頻率，國家通訊傳播委員會不得擅自變更被告既定之政策云云，要屬誤解：
⑴按國家通訊傳播委員會組織法第2 條即已明定：「自本
會成立之日起，通訊傳播相關法規，包括電信法、廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，涉及本會職掌，其職權原屬交通部、行政院新聞局、交通部電信總局者，主管機關均變更為本會。其他法規涉及本會職掌者，亦同。」，基此，姑不論在輔助參加人成立以前，被告（或其所轄新聞局）如何管理「通訊傳播」此領域之管理及監督，又不論曾為如何之政策，凡此一切於輔助參加人成立之後，均應當由該會取得實質獨立之決定權，縱該會日後該會變更被告所轄新聞局所為既定政策，均屬輔助參加人獨立職權之行使，被告均無權置酌。此觀原屬於其他部會所涉通訊傳播相關法規業務，悉一律劃歸該會執掌可見一斑。
⑵其次，「遏制匪播」任務固於93年經行政院指示終止，
然此項任務或政策是否必要延續？有無變更？是否一律強制收回無限廣播電波頻率？抑或有無必要與其他配合執行該項任務之公民營電台作一致性之規劃？原告之廣播執照所附附款應否廢止？等等政策考量及個案決定，輔助參加人於95年成立以後，該會自得依法獨立行使職權，故該會廢止被告所轄新聞局93年9 月30日新廣二字第0000000000A 、0000000000B 、0000000000C 號換發原告廣播執照處分所附全部附款之處分，既屬得獨立行使之「個案裁決」，亦未逾其法定「通訊傳播監理政策決定」之權限，被告機關既無權限，卻僅據最高行政機關為由，恣意主張國家通訊傳播委員會逕為廢止被告所轄新聞局所為附款，有違被告既定之強制原告歸還「音樂網」及「寶島網」電波廣播頻率之政策云云，既無實據，亦難謂無越俎代庖不當干預之嫌。
⑶綜上，揆諸諸多學者所言「獨立機關的『獨立』係指『
作用法上的獨立』，亦即不得以NCC 行使職權有不當或違法，作為發動組織監督權的事由」，被告機關一再介入國家通訊傳播委員會之職權行使，顯有不當，其以組織監督權事由為據，更顯失當。
⒍綜上所陳，被告上開撤銷處分，依行政程序法第111 條第
6 款之規定，應屬無效，詎料，訴願決定機關未察，仍據以駁回原告訴願之請求，該訴願決定顯有違誤，自應予以撤銷。
㈢關於備位聲明部分：
⒈另原告現所持有之廣播執照，均經輔助參加人依法延長執照有效期間至99年：
⑴按95年6 月14日廣播電視法第12條第1 項及第2 項規定
修正公布施行，第1 項規定：「廣播或電視執照，有效期間為六年，期滿應申請換發」，同條第2 項復規定：
「本法修正施行後，廣播或電視執照有效期間尚未屆期者，其有效期間自原發照日起延長為六年」，基此，輔助參加人並促請全國廣播、電視機構提出換發之申請。⑵查被告所轄新聞局前於93年9 月30日以新廣二字第0000
000000Ａ號換發原告之廣播執照，編號各為：0000000、0000000 、0000000 、0000000 、0000000 、000000
0 、0000000 、0000000 、0000000 、0000000 計10紙執照（原證十七），核配電波頻率詳如【附件三】所載，有效期間均自93年7 月1 日起至95年6 月30日。惟95年6 月14日廣播電視法第12條第1 項及第2 項規定修正公布施行，輔助參加人經審查，於95年10月16日依廣播電視法第12條第1 項及第2 項規定准予延長原告前揭執照有效期間至99年6 月30日，（即自93年7 月1 日起至99年6 月30日），計六年，並依法重新製發執照，此有國家通訊傳播委員會95年10月16日通傳播字第09500353
060 號函可稽（原證十八）。⑶被告所轄新聞局前於93年9 月30日以新廣二字第000000
0000Ｂ號函換發原告之廣播執照，編號各為：0000000-
0 、0000000-0 、0000000-0 、0000000-0 、0000000-
0 、0000000-0 、0000000-0 、0000000-0 、0000000-
0 、0000000-0 計10紙執照（原證十九），核配電波頻率詳如【附件四】所載，新聞局准予換發執照有效期間均自93年7 月1 日起至93年12月31日止。惟查旨揭臚列之電波頻率等14頻道業已於93年12月31日悉數繳回，原告即未再使用。
⑷被告所轄新聞局前於93年9 月30日以新廣二字第000000
0000Ｃ號函換發原告之廣播執照，編號各為：0000000-
0 、0000000-0 、0000000-0 、0000000-0 、0000000-
0 、0000000-0 、0000000-0 、0000000-0 、0000000-
0 、0000000-0 計8 紙執照（原證二十），核配電波頻率詳如【附件五】所載，新聞局同意換發執照，有效期間原則為二年，在此二年中，主管機關仍得將旨揭核配電波頻率予以分配，俟獲配者取得廣播執照、開始營運時播音時，主管機關始應廢止旨揭廣播執照，有效期間自93年7 月1 日起至95年6 月30日止。惟95年6 月14日廣播電視法第12條第1 項及第2 項規定修正公布施行，輔助參加人經審查，於95年10月16日依廣播電視法第12條第1 項及第2 項規定准予延長原告前揭執照有效期間至99年6 月30日，（即自93年7 月1 日起至99年6 月30日），計六年，並依法重新製發執照，此有輔助參加人95年10月16日通傳播字第09500353060 號函可稽（參見原證十八）。
⒉倘鈞院認被告所為院臺經字第0960082085號行政處分並非
當然無效，然系爭撤銷處分亦與行政程序法第117 條規定不符，其逾越、濫用權限之違法，彰彰甚明，自應予以撤銷：
⑴按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關
得依職權為全部或一部撤銷；其上級機關，亦得為之。…」行政程序法第117 條定有明文。該條之適用，原則上應符合以下：（一）有權撤銷者為原處分機關或其上級機關；（二）被撤銷者係違法行政處分；（三）法定救濟期間已經過等要件，否則即無適用之餘地。
⑵查廣播電視法第3 條第1 項規定：「廣播、電視事業之
主管機關為國家通訊傳播委員會，獨立超然行使職權。」，此外，司法院釋字第613 號亦以「承認獨立機關之存在，其主要目的僅在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾，依專業自主決定之空間。」為由，肯認輔助參加人係獨立於層級式行政指揮監督體系，顯見輔助參加人就具體個案行使職權，辦理通訊傳播之管理事項時，要屬獨立機關，與被告並無上下級之行政指揮監督關係，更遑論於具體個案中為決定時之國家通訊傳播委員會之上級機關，是以，被告既非國家通訊傳播委員會之作用法上之上級機關，更非被撤銷處分之原處分機關，自不得援引行政程序法第117條規定，撤銷國家通訊傳播委員會95年12月8 日通傳營字第09505142020 號處分，此項撤銷處分除具重大明顯之瑕疵外，亦難謂適法。
⑶立法者透過對於廣播電視法之修法，將關於廣播電視事
業之事務專屬輔助參加人行使職權，除非法律另有明確授權，否則其他行政機關就通訊傳播之管理事項並無事務管轄權存在。易言之，任何機關（包含被告在內）均不得以「其為上級機關」或「涉及施政政策之個案決定，自得加以監督」為由逕行決定或干預輔助參加人對於「廣播電視事業之事項」之職權行使，否則，無異是破壞輔助參加人制度設置之目的，悖於民意，更將造成憲政危機。
⒊被告行政院之系爭行政處分亦違反憲法上之信賴保護原則，該行政處分應屬違憲、違法：
⑴按「法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民
權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第
119 條、第120 條及第126 條等相關規定之所由設。」司法院釋字第525 號解釋，著有明文。
⑵查原行政院新聞局自原告申請換照之始，不但即逾越職
權、不符「法律保留原則」、「明確性原則」及「公平原則」，且於核發之換照處分另附加多項附款，更違反「不當聯結禁止原則」、「比例原則」（參見原告96年
6 月27日行政訴訟準備〔三〕狀第1 頁至第8 頁），導致原告受憲法保障之權利嚴重受損，原告員工之工作權及財產權連同遭受侵害，更直接影響到廣大聽眾之收聽權益，違反公益原則，且處分所附加之「貴公司董事、監察人之變更及股權轉讓應先經該局許可，…。」及「貴公司與政府間因不動產爭議涉訟者，在法院確定判決前，該公司不得處分該不動產。」之附款，顯有逾越職權，違反相關法律規定之不當，監察院對原被告所轄新聞局處理原告換照聲請作出糾正原被告所轄新聞局之書面調查意見，足認被告所轄新聞局處理原告換照聲請確有不法之情，因此輔助參加人於95年12月8 日以「通傳營字第09505142020 號」函，廢止行政院新聞局93年9月30日新廣二字第0000000000A 、0000000000B 及0000000000C 號換發原告廣播執照行政處分之附款實係落實依法行政並無任何違誤；被告所為之院臺經字第0960082085號行政處分顯已為違背廣播電視法第3 條第1 項、司法院釋字第613 號解釋及原告對於國家通訊傳播委員會所做處分之信賴保護原則等，確屬違法而應予撤銷。⒋被告恣意撤銷輔助參加人95年12月8 日通傳營字第095051
42020 號函違法不當，對原告之言論自由及工作權、財產權及法律上利益有莫大侵害：
⑴按言論自由、工作權及財產權為憲法第11條、第15條所
保障，而司法院釋字第364 號解釋更明白肯認「傳播媒體編輯自由」；另司法院釋字第509 號亦申言：「言論自由為人民之基本權利，《憲法》第11條有明文保障，國家應給予最大限度之維護，俾其實現自我、溝通意見、追求真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮」。
⑵由此可知，言論自由之維護，乃維持民主多元社會正常
發展不可或缺之機制。針對言論本身對人類社會所造成的好、壞、善、惡的評價，應儘量讓言論自由市場自行節制，俾維持社會價值層出不窮的活力。在多元開放之社會下，國家原則上除儘量確保人民能在開放的規範環境中，發表言論，不得對其內容設置所謂「正統」的價值標準而加以監督外，更須儘量使結構良好、財務健全、擁有專業評論家、具有獲取充分資訊能力、並且能將其所獲資訊或評論傳遞給一般大眾之媒體得以生存。原告作為媒體經營者，所扮演之角色，就是提供多元聲音及思考面相，而使台灣社會更活潑有朝氣！⑶承前，言論自由既為憲法第11條之核心保障，媒體從業
人員之工作權與媒體事業之財產權亦為憲法第15條所保障。原告原先已依法取得廣播執照，其經營亦符合原提出之營運計畫，更無任何違法之處，輔助參加人廢止前主管機關（被告所轄新聞局）於換發原告廣播執照處分所附「全部附款」並無違法不當，且被告並無任何法律依據得以監督輔助參加人所為任何決定，詎料被告為達其拑制原告發聲之機會，恣意撤銷輔助參加人95年12月
8 日通傳營字第09505142020 號函，不惟侵害原告之財產權，更侵害原告言論自由與媒體編輯自由，並嚴重干預言論自由市場，對於人民意見表達之限制，極其重大，更將引發媒體之「寒蟬效應」，誠可謂民主制度退步之徵兆。
⒌被告恣意撤銷輔助參加人之處分，對於原告之營運亦造成巨大影響：
⑴查原新聞局於93年9 月30日新廣二字第0000000000A 號
換照處分中，附加「董事監察人之變更及轉讓應經許可」、「近二年懲處記錄過高應予改善」、「近二年藥品廣告比例偏高應予改善」、「應遵守新聞中立原則製播」、「與政府間之不動產爭議涉訟者，不得於法院判決確定前處分該不動產」等5 項附款；其次，新聞局另於新廣二字第0000000000B 號換照處分中，亦附加「董事監察人之變更及轉讓應經許可」、「近二年藥品廣告比例偏高應予改善」、「與政府間之不動產爭議涉訟者，不得於法院判決確定前處分該不動產」等3 項附款；再者，於新廣二字第0000000000C 號換照處分中，亦附加「電波頻率核配之停止條件」、「董事監察人之變更及轉讓應經許可」、「應增加農林漁牧業民眾所需之相關內容節目比重至60﹪以上」、「應製播客語節目」、「與政府間之不動產爭議涉訟者，不得於法院判決確定前處分該不動產」等5 項附款，以資為行政處分廢止權之附款，然迄至95年10月為止，相關附款情況，或因原告懲處記錄及藥品廣告比例有重大改善，或原告股東之轉讓已發生事實變更，或屬法規內容之贅文，輔助參加人基於主管機關立場，審酌後予以廢止，並非無據。詎料，被告並非通訊傳播之主管機關，對於前揭附款是否確實履行，無從知悉，如何認定原告懲處紀錄過高，既無實據，卻遽然撤銷輔助參加人之處分，殊不知，如「貴公司近二年懲處紀錄過高」、「貴公司近二年藥品廣告比例偏高」、「貴公司新聞報導應遵守新聞中立原則製播」等附款之繼續存在，除使一般民眾誤解原告經營績效不彰，廣告節目品質粗劣或新聞報導未客觀中立之印象，亦嚴重影響原告之名譽及形象。
⑵其次，關於「董事監察人之變更及轉讓應經許可」之附
款規定，廣播電視法第5 條、第14條已有明文，原告股東之股權轉讓均依法為之，此項附款之存在，實無意義，輔助參加人之廢止，並非無據，故被告恣意撤銷輔助參加人之處分，委無理由。
⑶另「原告經核配電波頻率，如主管機關於執照有效期間
分配予其他申請經營廣播事業者使用，主管機關得廢止原告之執照」之附款規定，無非以行政院93年9 月6 日以院臺聞字第0930088788號函核定終止「遏制匪播」任務為由，然查所謂遏制匪播任務係以較強電波訊號壓制對岸以同頻或鄰頻之電波對台宣傳。與原告負有遏制匪播任務者尚有警察廣播電台調頻地區治安交通網、台北國際社區廣播電台（ICRT）、復興廣播電台、台北廣播電台、高雄廣播電台等，何以其他電台換照時並未見有此附款。原告所經營之音樂網及寶島網從業人員眾多，且涉及廣大聽眾之權益，附款無確定期限之保留廢止權，而未與原告協商停播收回「落日條款」及其他因應方式，使原告不知何時將停止播音，經營與運作將陷於不確定之境，該附款顯違行政程序法第5 條及第7 條之「明確性原則」與「比例原則」及前揭「公益原則」，自不待言。再者，原告之融資借貸往來銀行於借貸契約中均有明定，「…銀行所核定之資金用途所需證照被停止或吊銷者，不待通知或催告，銀行將隨時減少對中廣之受信額度或縮短借款期限，或視為全部到期」等語，因行政院之恣意撤銷，原告往來銀行見報得知消息即來關切，經原告說明後才勉為以調高利率方式繼續融資借貸，廣告商亦因原告廣播執照是否有隨時被廢止之可能，均不願續長約，而僅簽訂以15天或一個月為期之廣告託播合約，嚴重影響原告業績收益。凡此前述種種可見，新聞局前揭換照處分之附款既經輔助參加人合法廢止，該附款如可因被告之撤銷處分而回復存在，對原告營運計畫所造成之影響，誠屬重大。
⑷關於「原告與政府間因不動產爭議涉訟者，在法院判決
確定前，原告不得處分該不動產」之附款部分，按廣播電視法及其相關法令，對於廣播事業處分其不動產並無相關限制規定，是以廣播事業於換照後是否會處分其不動產，均非換照時法定應審查事項。原告與政府間因不動產爭議涉訟者之土地，或為原告以自由資金向民間價購而得，或因向政府提供勞務以作價轉讓有償取得，因此政府機關非依法律規定不得任意剝奪之或限制之。此項附款如因被告機關之撤銷處分而回復存在，對於原告受憲法保障之財產權有重大侵害，影響權益至鉅。
⑸綜上，被告恣意撤銷輔助參加人之處分，違法及不當已
如前述，不惟對原告之言論自由及工作權、財產權、造成損害，亦對於原告之營運、法律上利益及形象造成巨大影響，詎料，訴願決定機關未察，仍據以駁回原告訴願之請求，該訴願決定顯有違誤，自應予以撤銷。是以，原告備位聲明撤銷被告之處分及訴願決定，自屬有據。
㈣綜上所陳，輔助參加人廢止前主管機關（被告所轄新聞局）
於換發原告廣播執照處分附款，並無違法不當，詎料被告為達其拑制原告發聲之機會，恣意撤銷輔助參加人95年12月8日通傳營字第09505142020 號函，違法及不當已如前述，對原告之言論自由及工作權、財產權、造成損害，亦對於原告之營運、法律上利益及形象造成巨大影響，被告處分及訴願決定之認事用法，均有重大違誤之處，為此請求判決如聲明。
四、輔助參加人主張：㈠聲明：與原告同。
㈡輔助參加人以95年12月8日通傳營字第09505142020號函廢止
行政院新聞局93年9 月30日新廣2 字第0000000000A 、第0000000000B 及第0000000000C 號行政處分書之附款，並無違法或不當。
⒈查行政機關作成附有保留廢止權附款之行政處分，於法律
未明文規定之情形下，原則上固須以行政機關作成該行政處分時有裁量權為前提，且須遵守有關裁量權行使之一切限制，附款內容除不得違背行政處分之目的外，更須與行政處分之目的具有正當合理之關聯，尚不得假借附加附款之權限令處分相對人負擔額外之義務，此為行政程序法第93條及第94條規定之立法意旨。至於行政機關作成行政處分具有裁量權，且遵守裁量權行使之一切限制時，既得為附款之附加，當然亦得本於職權為附款之廢止，此為自明之理，無待法律明文，合先陳明。
⒉卷查本件行政院新聞局93年9 月30新廣二字第0000000000
A 號行政處分書四、處分理由及法令依據（三）：「．．．爰做成保留行政處分廢止權之附款。」、新廣二字第0000000000B 號行政處分書四、處分理由及法令依據（二）：「．．．爰做成保留行政處分廢止權之附款。」及新廣二字第0000000000C 號行政處分書四、處分理由及法令依據（四）：「．．．爰做成保留行政處分廢止權之附款。
」，綜上，上開行政院新聞局所為行政處分之性質應為保留廢止權之行政處分。
⒊按95年6 月14日修正公布施行之廣播電視法第12條第1 項
及第2 項規定，廣播或電視執照，有效期間為6 年，期滿應申請換發。廣播或電視執照有效期間尚未屆期者，其有效期間自原發照日起，延長為6 年。本案原告原持有行政院新聞局核發之廣播執照有效期間為自93年7 月1 日至95年6 月30日止。輔助參加人於95年2 月22日成立後，依廣播電視法第3 條第1 項規定，廣播、電視事業之主管機關為輔助參加人，故輔助參加人自得基於通訊傳播主管機關之專業立場，審究新聞局原所為之附款是否違法或不當，並進而為廢止等相關處理。案經輔助參加人審查結果，該公司之執照有效期間准予延長，其執照有效期間變更為93年7 月1 日起至99年6 月30日止，共計6 年；前揭執照有效期間屆期者，自動失其效力。
⒋末查被告以輔助參加人95年12月8 日通傳營字第09505142
020 號函係違法行政處分為由撤銷上開處分一節。輔助參加人自95年2 月22日成立後，依廣播電視法規定擁有之廣播執照換發之審核權，自得審究行政院新聞局原所為之附款是否違法或不當，已如前述。再者，行政機關作成行政處分具有裁量權，且遵守裁量權行使之一切限制時，既得為附款之附加，當然無待法律明文，本於職權為附款之廢止。又具有保留廢止權附款之行政處分，其附款本身已成為主行政處分之一部分，故輔助參加人本於職權將已內化為行政處分一部分之廢止權保留附款部分，依行政程序法第123 條規定予以廢止，並無違反該條規定，各附款廢止理由如附表四。是以，輔助參加人所為旨揭廢止之處分應無違法或不當。
㈢被告96年2 月16日院臺經字第0960082085號函應屬無效：
⒈被告撤銷輔助參加人95年12月8 日通傳營字第0950514202
0 號函（該函係廢止行政院新聞局93年9 月30日新廣二字第0000000000A 號、第0000000000B 號及第0000000000C號換發中國廣播股份有限公司執照所為之附款）之主要依據係行政程序法第117 條及「獨立機關與行政院關係運作說明」（下稱運作說明）。
⒉按行政程序法第117 條規定：「違法行政處分於法定救濟
期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之．．．」故倘由上級機關依本條撤銷下級機關之處分時，至少應具備「撤銷機關除為原行政處分機關之組織層級上之上級機關外，亦須為其作用法上之上級機關」及「原行政處分屬違法處分」等要件，始得以該條為撤銷依據。
⑴被告並非輔助參加人作用法上之上級機關，故對輔助參
加人所為個案決定之行政處分應無監督及撤銷之權限：①查中央行政機關組織基準法（下稱基準法）第3 條第
2 款規定：「獨立機關：指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關」，復查行政院及考試院共同會銜函請立法院審議之該法草案第3 條原僅有機關、附屬機關及單位之定義，並無獨立機關立法定義之明文，現行該條款之獨立機關立法定義，係立法院審議該法二讀會程序中，依照各黨團協商通過之首創立法。據此，基準法所定之獨立機關，除法律另有規定外，自不受其他機關指揮監督，此所謂其他機關係指輔助參加人以外之其他機關而言。
②輔助參加人既係我國第一個依基準法所成立之獨立機
關，組織法亦經立法院審議通過、總統公布，顯見立法院已將職司通訊傳播監理之本會設計為依法獨立行使職權之獨立機關，使本會從層級式行政指揮監督體系獨立而出，自應擁有更多專業自主決定空間，此觀諸司法院官釋字第613 號解釋理由書三所述可證。故被告應非輔助參加人作用法上之上級機關，自無依行政程序法第117 條撤銷輔助參加人所為個案決定處分之權限。
⑵輔助參加人廢止行政院新聞局93年9 月30日新廣二字第
0000000000A 號、第0000000000B 號及第0000000000C號換發中國廣播股份有限公司執照所為之附款之處分，並無違法或不當，理由已於前述。本會所為之上開處分既無違法，則被告依行政程序法第117 條為撤銷之依據，顯屬有誤。
⑶行政院所下達之「獨立機關與行政院關係運作說明」不當規範法律所無之限制部分，應屬無效。
查「獨立機關與行政院關係運作說明」規定，行政院對本會所為涉及政策之個案決定，得加以監督。然行政院對於輔助參加人所為具體個案決定之行政處分並無監督之權限，已如上述，而其中所謂「涉及政策之個案決定」仍未脫離個案決定之範疇，故行政院自無法假借所謂「涉及政策之個案決定」，脫避司法院釋字第613 號解釋意旨及基準法第3 條第2 款之規範，況行政院所下達之運作說明，其性質僅屬行政程序法第159 條第2 項第
1 款之行政規則，並非法律，依憲法第172 條規定，其所規範之相關內容自不得與法律位階之基準法第3 條第
2 款規定相違。是以，行政院以低於法律位階之上開運作說明，規範法律對獨立機關所為之限制，應屬無效。⑷行政院上開撤銷處分依行政程序法第111 條第6 款規定應屬無效。
㈣綜上所述，被告因非輔助參加人作用法上之上級機關，對輔
助參加人所為具體個案之決定權應無監督之權限，且本會上開廢止處分亦無違法可由，被告自無從依行政程序法第117條為撤銷之依據。然其竟依該條為撤銷輔助參加人上開廢止處分，顯係對於欠缺事務權限所為之處分，依行政程序法第
111 條第6 款規定，行政處分缺乏事務權限者，應屬無效。
五、被告則以：㈠聲明：原告之訴駁回。
㈡行政程序法第93條規定「行政機關作成行政處分有裁量權時
，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。」「前項所稱之附款如下︰一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更。」、第94條規定「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」、第
117 條前段規定，違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。第123 條第2 款規定「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。」。
㈢依廣播電視法第4 條第1 項規定「廣播、電視事業使用之電
波頻率，為國家所有，由交通部會同主管機關規劃支配。」通訊傳播基本法第3 條第2 項規定「國家通訊傳播整體資源之規劃．．．，由行政院所屬機關依法辦理之。」及交通部組織法第6 條第6 款規定，關於通訊整體資源及相關政策之規劃事項，為交通部郵電司之掌理事項等規定意旨，廣播電波頻率為國家資源，並應由交通部為整體規劃。查原告「寶島網」及「音樂網」本負有執行「遏制匪播」任務。嗣被告為利被告所轄新聞局進行我國無線廣播頻譜重整計畫，爰作成以下政策決定：⒈同意終止「遏制匪播」政策，終止「遏制匪播」任務一節，應公民營電臺一體適用，將原指配之調頻廣播頻率收回或調整他用。⒉強制中廣公司將「寶島網」及「音樂網」使用之頻率歸還一節，原則同意，並請在兼顧中廣公司及該公司員工權益下，審慎研議執行方案，查上開核復事項為本院既定政策，迄今仍未變更。則本院以廣播電波頻率為國家及全民共有之稀有資源，為打破電波頻率為少數電臺壟斷失衡之局面，發揮廣播頻率應有之使用效益，及落實人民媒體接近權，而終止「遏制匪播」任務，並強制收回無線廣播電波頻率，應具公益性。
㈣依憲法第53條規定及司法院釋字第613 號解釋理由書意旨，
被告為國家最高行政機關，基於行政一體，輔助參加人仍屬中央行政機關之一，且輔助參加人既係將原被告所掌理特定領域之行政事務從層級式行政體制獨立而出，使其得依據法律獨立行使職權，自主運作，而對於行政一體與責任政治原則有所減損，故其設置應屬例外。又承認獨立機關之存在，其主要目的僅在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督，故在訴願法、國家通訊傳播委員會組織法及相關法制未設有例外規定時，輔助參加人亦應一體適用，亦即舉凡中央行政機關在性質上應一致遵行之行政管理事項仍應遵守，否則被告作為憲法規定全國最高行政機關，其完整之行政管理權限即難以維持，亦有違行政一體原則。此觀諸中央選舉委員會、行政院公平交易委員會、行政院金融監督管理委員會亦為應獨立行使職權之行政機關，於法制上仍應受行政一體原則規範之意旨甚明。
㈤依司法院釋字第613 號解釋及被告所訂定之「獨立機關與行
政院關係運作說明」相關規定意旨，獨立機關在法律規定範圍內，得排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮及監督，係指獨立機關之組織在合憲及合法前提下，僅限於對具體個案決定有所謂獨立行使職權而言，並不包括政策決定領域。又查輔助參加人委員產生方式及其組成，亦經司法院釋字第613 號解釋宣告違憲在案，則被告對於輔助參加人所為涉及被告施政政策之個案決定，自得加以監督，而在未報請被告核定變更前，輔助參加人亦不得擅自變更被告既定政策。
㈥按原行政處分機關作成授予利益之行政處分時，如符合行政
程序法第93條及第94條規定之要件，得以附款方式保留在一定原因下得廢止原處分，嗣於具備附款之保留廢止權之原因時，依行政程序法第123 條第2 款規定，自得廢止該授予利益之行政處分（參照法務部92年2 月17日法律字第0920004369號函）。查廣播電波頻率為國家資源，具有高度公益性，故國家核配頻率時應力求普遍均衡，此觀諸廣播電視法第4條、第8 條立法意旨及前揭說明⒉甚明，而為遂行其立法意旨，自當容許行政機關審酌具體個案情況，依行政程序法第93條規定，於決定是否准其換照時為附加附款之行政處分，以緩和非准許換照即駁回申請之二種絕對結果，並兼顧達成政策目的及當事人之權利，且因各審酌事項結果所附加附款已成為審酌結果內容之一部，而與裁量處分無從分割。被告所轄新聞局於93年9 月30日就換發原告廣播執照處分所為保留廢止權之附款，係為確保申准之廣播電臺符合廣播電視法之立法目的，並基於公益原因之考量，與原處分間具有正當合理關聯，並無不當。
㈦查行政程序法第123 條規定，係就已生效之合法行政處分為
之，惟尚不得恣意為之。按被告所轄新聞局就原告換發廣播執照處分附加之附款，並無不當，已如前述。而行政程序法第123 條第2 款旨在例外容許行政機關廢止具有附款之合法授益處分，並非處理附款廢止之情形。又本案保留廢止權之附款，並非主行政處分之獨立部分，而為行政處分不可分之整合部分，是被告所轄新聞局所為保留廢止權之附款與該裁量處分已無從分割，則輔助參加人以行政程序法第123 條第
2 款規定，廢止被告所轄新聞局所為保留廢止權之附款，應屬適用法令錯誤。此外，輔助參加人在廢止換照處分附款之處分書中，就理由部分僅以「經本會審查結果，依職權廢止旨揭換發處分所附全部附款」帶過，無法得知輔助參加人以何具體理由作為廢止原處分附款之依據。行政程序法第96條第1項 第2 款規定，行政處分以書面為之者，理由及其法令依據俱屬應記載事項。輔助參加人廢止原處分附款之處分書，既欠缺情事變更理由之敘明，復又援引錯誤規定作為法令依據，顯屬具有瑕疵之處分。
㈧按行政機關作成行政處分後，如發現該處分違法者，基於依
法行政原則之意旨，本即得依職權撤銷之，以回復合法之狀態，此係獨立於行政救濟程序之外，故在行政救濟程序進行中亦得為之。至行政程序法第117 條前段係就法定救濟期間經過後之違法行政處分，明定原處分機關或上級機關得依職權為全部或一部之撤銷，意在避免違法行政處分之違法狀態得以持續存在。而行政機關依行政程序法第117 條前段規定，既得依職權撤銷具有確定力之違法行政處分，依舉重以明輕及依法行政原則，行政機關對於未經確定之違法行政處分，自得依職權撤銷之。
㈨強制原告歸還「音樂網」及「寶島網」使用頻率乃被告既定
之政策。被告所轄新聞局在法律授權之裁量範圍內，作成附加保留廢止權附款之行政處分，亦係出於達成無線電波頻率為國家資源具高度公益性之政策目的，並兼顧當事人權利之必要作為。在輔助參加人廢止上開附款前，頻率隨時收回之權限係在於被告，即使原告之廣播執照延長至99年，亦可讓輔助參加人繼續保有於此期間因頻率核配他廣播事業使用，而隨時收回原告系爭兩頻道之權限；然而輔助參加人逕為廢止上開附款，不僅違反行政程序法第96條及第123 條規定，亦有違被告為打破電波頻率為少數電臺壟斷失衡之局面，發揮廣播頻率應有之使用效益，及落實人民媒體接近權，並強制收回無線廣播電波頻率之既定政策，況輔助參加人委員產生之方式及其組成，業經司法院宣告違憲在案，本院對於其所作成之違法行政處分，依法予以撤銷，當屬適法，亦無違信賴保護原則。
六、本院判斷如下：㈠本件訴訟之程序標的為被告作成之系爭撤銷處分，依被告於
本件訴訟上之主張，該處分係以行政程序法第123條第2款規定係在處理例外容許原處分機關廢止其有附款之合法授予利益處分，並非處理廢止附款之情形，輔助參加人以該規定作為廢止被告所轄新聞局換發廣播執照處分時所為如附表附款之依據，致該會喪失於執照期限屆滿前（99年6 月30日）強制收回原告寶島網及音樂網頻率之依據，應屬適用法令錯誤之違法行政處分；又行政程序法第96條第1 項第2 款規定，行政處分以書面為之者，理由及其法令依據俱屬應記載事項，輔助參加人廢止原處分附款之處分書，並未敘明其理由，顯有瑕疵；另原告「寶島網」及「音樂網」本負有執行「遏制匪播」任務，而強制收回依「遏制匪播」政策所獲指配調頻廣播頻率為被告之既定制策，輔助參加人就涉及政策事項之個案，在未經報經被告核定變更前，不得擅自變更該政策。故系爭廢止處分係屬違法，乃本於上級機關之地位，依行政程序法第117 條之規定予以撤銷。是系爭撤銷處分性質上屬於行政程序法第117 條之撤銷處分，本件之主要爭點即在於審查系爭撤銷處分之合法性。
㈡先位部分：
⒈原告起訴意旨以輔助參加人為廣播、電視事業之主管機關
，對於廣播執照之換發，依法有審核之權，則其對於前揭被告所轄新聞局核發之執照所為附款是否違法不當，自有權予以審究；又被告於作用法上非輔助參加人之上級機關，對於該會就具體個案所為決定並無監督之權限，自無由行使行政程序法第117 條撤銷原處分之權限。故被告作成系爭撤銷處分乃違背專屬管轄之規定，且具有重大明顯之瑕疵，依行政程序法第111 條第6 款、第7 款規定，自屬無效云云。
⒉按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成
立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」，行政訴訟法第6條第1項前段著有明文。即原告因行政處分是否生效不明確，致其法律上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者，始得謂其具有「即受確認判決之法律上利益」。經查，原告接獲原被告所轄新聞局作成附款之換照處分，即循行政救濟程序向本院起訴以確認、課予義務之訴之型態爭執部分附款之違法性，嗣因輔助參加人作成系爭廢止處分後，原告即於95年12月16日撤回起訴，此經本院依職權調閱94年度訴字第2693號案卷屬實。嗣被告再作成系爭撤銷處分，使系爭廢止處分溯及失其效力，則前揭附款之效力隨之回復，乃原告已無法循一般行政訴訟之方式爭執前揭附款之違法性，而該附款處分使原告受其效力之拘束，其法律上地位因而發生不安，自得提起確認訴訟，以除去其受該附款效力約束之危險，應認其具有提起本件確認訴訟之利益。
⒊惟按行政程序法第111 條第6 、7 款固規定「行政處分有
下列各款情形之一者，無效︰…六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」，然管轄權之有無並非判斷是否行政處分之準據，僅無管轄權之行政機關所為之行政處分可能有當然無效、或違法得撤銷、違法得補正等效力未定之情形而已，此稽之行政程序法第18條：「行政機關因法規或事實之變更而喪失管轄權時，應將案件移送有管轄權之機關並通知當事人。但經當事人及有管轄權機關之同意，亦得由原管轄機關繼續處理該案件」、第111 條第6 款：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰…六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者」、第
115 條：「行政處分違反土地管轄之規定者，除依第111條第6款 規定而無效者外，有管轄權之機關如就該事件仍應為相同之處分時，原處分無須撤銷」等規定自明。質是，違背管轄權之處分，必須其瑕疵到達任何人一望即知之重大明顯程度，始屬無效。另第7 款所稱重大明顯之瑕疵係屬除前6 款以外之概括規定，惟解釋上同前6 款事由相同，均以具有一望即知之無效事由，始足當之。
⒋經查，被告前以國家通訊傳播委員會組織法部分條文有違
憲之虞，而提出釋憲聲請，經司法院大法官會議於95年7月21日公布釋字第613 號解釋，指明國家通訊傳播委員會組織法部分條文實質上幾近完全剝奪行政院之人事決定權，逾越立法機關對行政院人事決定權制衡之界限，並影響人民對通傳會應超越政治之公正性信賴，違背通傳會設計為獨立機關之建制目的，與憲法所保障通訊傳播自由之意旨亦有不符。理由書指明「立法院如經由立法設置獨立機關，將原行政院所掌理特定領域之行政事務從層級式行政體制獨立而出，劃歸獨立機關行使，使其得依據法律獨立行使職權，自主運作，對行政一體及責任政治即不免有所減損。惟承認獨立機關之存在，其主要目的僅在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾，依專業自主決定之空間。……然獨立機關之存在對行政一體及責任政治既然有所減損，其設置應屬例外。唯有設置獨立機關之目的確係在追求憲法上公共利益，所職司任務之特殊性，確有正當理由足以證立設置獨立機關之必要性，重要事項以聽證程序決定，任務執行績效亦能透明、公開，以方便公眾監督，加上立法院原就有權經由立法與預算審議監督獨立機關之運作，綜合各項因素整體以觀，如仍得判斷一定程度之民主正當性基礎尚能維持不墜，足以彌補行政一體及責任政治之缺損者，始不致於違憲。」，嗣因本件爭議及行政院95年10月31日修正下達之「獨立機關與行政院關係運作說明」違反法律保留、輔助參加人作成處分後之訴願管轄機關等等爭議，輔助參加人遂以96年
9 月28日通傳法字第09605148630 號函聲請補充釋字第61
3 號解釋及釋憲聲請，惟經大法官於97年4 月18日第1321次會議決議應不受理，認「按中央或地方機關，聲請解釋憲法，須於其行使職權，適用憲法發生疑義，或因行使職權與其他機關之職權，發生適用憲法之爭議，或適用法律與命令發生有牴觸憲法之疑義者，始得為之。又聲請解釋機關有上級機關者，其聲請應經由上級機關層轉，上級機關對於不合規定者，不得為之轉請，其應依職權予以解決者，亦同，司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款、第九條各定有明文。……次按司法院大法官審理案件法第九條之規定，係在使上級機關得對其所屬機關之聲請解釋，本於行政一體原則依且職權妥為協商或解決。因之，本件聲請機關如認行政院逕予撤銷該會所為具體個案決定處分，於適用本院釋字第六一三號解釋及憲法第五十三條發生疑義，且以『獨立機關與行政院關係運作說明』有牴觸憲法、法律之疑義，欲聲請本院解釋憲法，揆諸上開說明，仍應由上級機關層轉。惟本件聲請機關係法律所明定之獨立機關，依法獨立行使職權（國家通訊傳播委員會組織法第七條第一預參照），為維護該機關依法專業自主之決定空間，如上級機關未能依職權解決上開疑義而未予層轉，自應許聲請機關逕向本院聲請解釋。」，此有司法院97年4 月23日院台大二字第0970009095號函暨該次會議議事錄節本附於本院卷第69頁以下可憑。執此不受理之理由，被告與各個獨立機關即持續開會研商以為解決（見本院卷第118 頁被告陳述內容、卷第343 頁會議紀錄、第371 頁、439 頁被告陳述內容）。由以上爭議過程可知，輔助參加人之成立，係在法律規定範圍內，為排除上級機關以層級式行政體制干涉具體個案之決定，使獨立機關得有專業自主之決定空間。而所稱具體個案之決定空間，及其運作方式如何，則於被告與輔助參加人間爭執不下，迄今仍未有定論。是有關系爭廢止處分是否非被告得本於上級機關之地位予以監督糾正，顯非一望即可得而知其權限歸屬，是本件原告以系爭撤銷處分該當行政程序法第11
1 條第6 款之無效事由，即難成立。另原告指輔助參加人作成系爭廢止處分並無違誤，被告非權限機關，作成系爭撤銷處分，乃具有重大明顯之瑕疵，依同法第7 款亦屬無效，亦難成立。
⒌本件原告先位聲明係以確認無效之訴訟類型為之，則其於
確認訴訟中併提起撤銷訴願決定之請求，顯然與行政訴訟法所規定之訴訟種類不符。故原告先位請求之第2 項聲明，自屬未當，前經本院於97年14月18日予以闡明後，仍未更正，此部分請求應認為不合法。
㈢備位部分：
⒈承前所述，系爭撤銷處分性質上屬於行政程序法第117 條
之撤銷處分，則其是否合法，端視其是否合於該條所規定之要件，及有無信賴保護原則之適用？⒉系爭撤銷處分是否該當行政程序法第117 條所規定之要件
？⑴按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關
得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119 條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者」，行政程序法第11
7 條定有明文。準此規定，得予撤銷之行政處分必須係屬違法。系爭撤銷處分既係撤銷系爭廢止處分，則系爭廢止處分是否違法，即應先予辨認。
⑵經查，系爭廢止處分之緣起及其作成如前事實概要欄所
述，被告指為違法之事由有三：①行政程序法第123 條第2 款規定係在處理例外容許原處分機關廢止其有附款之合法授予利益處分，並非處理廢止附款之情形，輔助參加人以該規定作為廢止被告所轄新聞局換發廣播執照處分時所為如附表附款之依據，致該會喪失於執照期限屆滿前（99年6 月30日）強制收回原告寶島網及音樂網頻率之依據，應屬適用法令錯誤之違法行政處分；②行政程序法第96條第1 項第2 款規定，行政處分以書面為之者，理由及其法令依據俱屬應記載事項，輔助參加人廢止原處分附款之處分書，並未敘明其理由，顯有瑕疵；③原告「寶島網」及「音樂網」本負有執行「遏制匪播」任務，而強制收回依「遏制匪播」政策所獲指配調頻廣播頻率為被告之既定制策，輔助參加人就涉及政策事項之個案，在未經報經被告核定變更前，不得擅自變更該政策。茲就被告所稱該3 項違法事由，是否成立，逐一論述如後。
⑶系爭廢止處分有無適用法令錯誤，其瑕疵是否重大應予
撤銷？①按行政程序法第93條規定「行政機關作成行政處分有
裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。」「前項所稱之附款如下︰一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更。」、、第123條第2款規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、…二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。…」。再按所謂負擔指附加於授益處分之特定作為、不作為或忍受之義務，就負擔之本質而言，原非不可單獨以行政處分之形態表現。又負擔原則上亦非不得單獨予以撤銷、廢止（見吳庚著「行政程序法之理論與實用」，增訂十版，第373 頁；翁岳生編「行政法（上）」，第556 、557 頁）。
②系爭廢止處分，所廢止之附款如附表所示，稽其內
容使原告負有一定之義務，核其性質應屬前揭行政程序法第93條第2 項第3 款之「負擔」。又各該附款所附隨之主處分被告所轄新聞局93年9 月30日新廣二字第0000000000A 號、新廣二字第0000000000B 號、新廣二字第0000000000C 號函均載有：「．．．爰做成保留行政處分廢止權之附款。」，故其性質亦屬同條項第4 款之「保留行政處分之廢止權」。
③按廣播電視法第3 條第1 項規定：「廣播、電視事業
之主管機關為國家通訊傳播委員會，獨立超然行使職權。」；次按國家通訊傳播委員會組織法第2 條亦明定：「自本會成立之日起，通訊傳播相關法規，包括電信法、廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，涉及本會職掌，其職權原屬交通部、行政院新聞局、交通部電信總局者，主管機關均變更為本會。
其他法規涉及本會職掌者，亦同。」，故輔助參加人於95年2 月22日成立後，依法即屬廣播、電視事業之主管機關。輔助參加人於受理原告95年7 月18日中廣榮總(95)字第20241 號函准予延長執照效期之申請時，一併審酌前揭附款有無必要，經以附表所示之理由，認該附款於彼時已無必要，此乃其裁量權之正當行使，故其作成系爭廢止處分予以廢止，應無不當。
況當時被告所轄新聞局93年9 月30日新廣二字第0000000000B 號換發執照所核配之頻道均已於93年12月31日因期滿而繳回，該處分所為附款已無必要。被告指系爭廢止處分違法，應具體指明輔助參加人作成處分當時，其裁量權之行使有何裁量逾越或怠惰之瑕疵，而非一味強調其所轄新聞局作成附有附款之主處分時，如何適當合法（況輔助參加人行使廢止權，非行使撤銷權，意謂其認定原附款負擔係屬合法）。又前揭附款內容係關於原告董監事變更、股權轉讓；懲處紀錄；藥品廣告；新聞中立；不動產爭訟；內容不符寶島網設台宗旨；客語節目等，部分原即有法律可供規範，部分情事則已經原告加強改進或有所變更如附表理由一欄所示，實與頻道之分配無關，被告指輔助參加人廢止附款違反其政策，實屬無據。
④誠然，行政程序法第123 條第2 款之規定，係指處分
機關於處分中保留廢止權，得於其事由發生或時間屆至時，廢止已生效之授益處分，並非作為廢止附款之法律依據。系爭廢止處分於說明援引行政程序法第
123 條第2 款為其依據，法律之適用固未盡精確，惟輔助參加人既屬主管機關，其審酌處分作成之事實、法規，作成系爭廢止處分廢止前揭負擔附款，本屬其原有之職權，並無違法之處。其於系爭廢止處分誤引法條，尚非不得於其他程序或以適當方式予以更正或追補，一如其於本件訴訟所主張「輔助參加人自95年
2 月22日成立後，依廣播電視法規定擁有之廣播執照換發之審核權，自得審究行政院新聞局原所為之附款是否違法或不當，已如前述。再者，行政機關作成行政處分具有裁量權，且遵守裁量權行使之一切限制時，既得為附款之附加，當然無待法律明文，本於職權為附款之廢止。」；再如其於獲悉被告作成系爭撤銷處分後，以96年3 月13日通傳法字第09605030150 號函向被告申明：「……至於行政機關作成行政處分具有裁量權，且遵守裁量權行使之一切限制時，既得為附款之附加，當然亦得本於職權為附款之廢止，此為自明之理，無待法律明文。旨揭有關行政院新聞局原所擁有之廣播執照換發之審核權，自95年2 月22日起業已移轉至本會，本會自得基於通訊傳播主管機關之專業立場。審究新聞局原所為之附款是否違法或不當，並進而為廢止等相關處理，此為本會職責之所在。
」（見該函說明三）。故系爭廢止處分誤引行政程序法第123 條第2 款為其依據，其瑕疵並未嚴重至應予撤銷。
⑷行政程序法第96條第1項第2款規定：「行政處分以書面
為之者，應記載下列事項︰一、…二、主旨、事實、理由及其法令依據。…」、第97條第1、2款規定：「書面之行政處分有下列各款情形之一者，得不記明理由︰一、未限制人民之權益者。二、處分相對人或利害關係人無待處分機關之說明已知悉或可知悉作成處分之理由者。…」。系爭廢止處分僅以「案經本會審查結果，依職權廢止旨揭換發處分所附全部附款」等短短數語表明其處分意旨，並未將附表所示理由載明於書面，惟系爭廢止處分不但非屬限制原告權益之處分，尚且廢止負擔附款，具有授益性質；且為處分相對人之原告並未質疑系爭廢止處分未具理由，依前揭行政程序法97條第1 、
2 款規定，系爭廢止處分自得不記明理由。是其理由欠缺之瑕疵，也不至於致處分違法。
⑸系爭廢止處分是否變更被告強制收回依「遏制匪播」政
策所獲指配調頻廣播頻率之既定制策，致輔助參加人喪失於執照期限屆滿前（99年6 月30日）強制收回原告寶島網及音樂網頻率之依據？①查被告主張輔助參加人雖係獨立機關，惟其業務如涉
及施政政策時，仍應接受被告之政策決定，不得擅自變更政策。茲以被告之主張為可採，則本件應審究系爭廢止處分是否違反被告強制收回依「遏制匪播」政策所獲指配調頻廣播頻率之既定制策？②所稱寶島網及音樂網頻率即被告所轄新聞局93年9 月
30日新廣二字第0000000000C 號函所核配之頻率，該准予換發執照之公函之主旨及事實載明「……（一）主管機關得將各執照所載『核配電波頻率』於執照有效期間內，分配予其他申請經營廣播事業者使用；且
（二）執照有效期間內，獲前開『核配電波頻率』之業者取得廣播執照、開始營運播音同時，主管機關應即廢止本處分書換發之廣播執照。二、事實：（一）旨揭執照所載核配之頻率，係分別經行政院於民國七十二年七月二十七日以臺（七十二）聞字第一三八八四號函及民國七十六年五月十九日以臺（七十六）聞字第一○三○三號函核定分配貴公司，執行『遏制匪播』任務。然查前開『遏制匪播』任務，業經行政院於九十三年九月六日以院臺聞字第○九三○○八八七八八號函核定應予終止。……（三）本局廣播電臺審議委員會於本年九月八日召開之第一三八次會議進行貴公司換發廣播執照之第三評審議時，決議同意換發旨揭廣播執照，執照期間原則上自民國九十三年七月一日起至民國九十五年六月三十日止，但執照有效期間內，主管機關仍得將旨揭核配電波頻率予以分配，俟獲配者取得廣播執照、開始營運播音同時，主管機關應即廢止旨揭廣播執照。且貴公司應依附款第（二）款至第（五）款規定履行，違反任一款規定者，本局得廢止旨揭全部或部分廣播執照。」，即已為保留廢止權之附款；而同一公函附款欄內又再次載明上旨（見本院卷第27至29頁）。故輔助參加人乃以「本附款已載明於本處分之主旨內，應無另為附款之必要，爰將該附款廢止」為理由（見附表第2 頁），廢止此贅載之附款，而公函主旨保留廢止權之附款仍有效存在，此亦經輔助參加人於本院陳明（見本院卷第475 頁）。足見系爭廢止處分並未變更被告收回依「遏制匪播」政策所獲指配調頻廣播頻率之既定制策。且輔助參加人於獲悉系爭撤銷處分後，即以前揭96年3 月13日通傳法字第09605030150 號函向被告申明「另為配合鈞院於93年9 月6 日院臺聞字第0930088788號之函示，終止『遏制匪播』任務收回頻率，公民營電台應一體適用之要求。本會爰於96年1 月11日第
135 次委員會決議：因『遏制匪播』任務業於93年經鈞院指示終止，中廣音樂網頻率收回事宜，應與其他配合執行該項任務之公民營電台做一致性之規劃，並朝公營電臺回歸其法定任務，民營電台考量普遍均衡分配及公平競爭政策之原則研議，提本會委員會議審議。另本會96年2 月16日第145 次委員會會議討論中廣申請股權轉讓及負責人變更案，亦決議：為落實媒體反壟斷政策並配合第11梯次廣播電臺開放，中廣過去配合執行遏制匪播政策之音樂網友寶島網所用頻率應予收回。至於公營電臺之頻率收回規劃應朝轉型為公廣集團方向推動，以提升民眾接近使用之權利。是以，中廣音樂網友寶島網頻率收回，並未因旨揭行政院新聞局處分所加附款被本會廢止而停止處理，即除寶島網頻率依規定中廣將於第一期建設完成取得數位廣播執照後無條件繳回外，音樂網頻率亦將由本會收回並配合第11梯次廣播電臺頻率開放，併予敘明。」，輔助參加人配合執行被告既定政策之立場至為明確。
⑹綜上，系爭廢止處分固有前述誤引法條、未具理由之瑕
疵，惟其瑕疵未重大至違法，被告援引行政程序法第11
7 條予以撤銷，自有未合。至兩造對於被告是否為輔助參加人作用法上之上級機關之爭議，即無關本院判斷之結果，爰不另為論述。
⒊系爭撤銷處分於信賴保護原則有無牴觸？
⑴按司法院釋字第525 號解釋指出：「信賴保護原則攸關
憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119 條、第120 條及第126 條參照）」，其解釋理由並謂：「法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第119 條、第120 條及第126 條等相關規定之所由設。」行政程序法第8 條並規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」。本件系爭廢止處分係廢止前開負擔附款，使原告免除負擔之不利益，自使原告受有利益，則原告因信賴該廢止處分有效進而為一定之安排，因而所形成之利益即應受到法律的保護。按原告此項信賴保護之主張，是否可採，應視其是否具備信賴保護之要件，即信賴基礎、信賴表現及其信賴值得保護，茲分述如下：
①輔助參加人前所為系爭廢止處分，係公權力之行使，可為原告之信賴基礎。
②原告原已對前揭附款提起行政救濟程序，繫屬於本院
，請求本院就該附款之合法性予以審查。嗣因輔助參加人作成系爭廢止處分，因認其法律上之權利不致受到侵害，而撤回訴訟，此已經敘明於前。堪認原告已基於系爭廢止處分而撤回訴訟，導致前揭附款之合法性無以為行政法院所審查，其顯有信賴表現。
③行政程序法第119 條規定：「受益人有下列各款情形
之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」此規定係法理上信賴不值得保護之具體規定。本件並無證據證明原告有何等信賴不值得保護之情事，其信賴自應予以保護。⑵從而，本件系爭廢止處分縱有違法構成撤銷事由，惟原
告對於該廢止處分已有信賴表現，且其信賴並非不值得保護，本件基於信賴保護原則之適用，被告遽予撤銷，應屬違法。
七、綜上所述，本件被告是否具有輔助參加人之上級機關之地位，得作成系爭撤銷處分，迄今未有定論，自難認其作成處分為顯然不具管轄權，具有無效之事由，原告先位請求確認系爭撤銷處分無效，及撤銷訴願決定，為無理由、不合法，應予駁回；又系爭廢止處分所援引之法律依據雖有未當，並有理由欠缺之瑕疵，惟輔助參加人非不得予以補正，被告遽指為違法並進而撤銷，且未斟酌信賴保護原則之適用，未符行政程序法第117 條、第119 條之規定，自屬違誤。訴願決定未予糾正，亦有未合。原告備位請求予以撤銷即有理由，應予准許。
八、據上論結，本件原告之訴為先位無理由，備位有理由，爰依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第79條，判決如主文。中 華 民 國 98 年 11 月 27 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 陳 秀 媖法 官 李 玉 卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
書記官 陳 又 慈中 華 民 國 98 年 11 月 27 日