臺北高等行政法院判決
96年度訴字第03049號原 告 甲○○被 告 宜蘭縣政府代 表 人 乙○○（縣長）訴訟代理人 丙○○上列當事人間因採取土石事件，原告不服經濟部中華民國96年7月6 日經訴字第09606069880 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告前未經申請被告許可，擅自於其所有坐落宜蘭縣○○鄉○○段○○○ ○號土地( 下稱系爭土地) 上堆置石塊及土方等使用，違反非都市土地使用編定管制規定，經被告依區域計畫法第15條第1 項及第21條第1 項之規定，以民國（下同）95年7 月27日府地三字第0950093175號處分書處原告罰鍰新台幣（下同）6 萬元，並應立即將石塊及土方清除，恢復原編定使用及限於95年10月5 日前完成改正，逾期未改正，按次加重處罰之處分。嗣原告未經申請許可，即擅於系爭土地採取土石，現場開挖範圍長約15公尺、寬約13公尺、深約0.
8 公尺，換算挖取土石量約為156 立方公尺，被告會同宜蘭縣警察局三星分局員警於95年12月27日16時前往會勘時，當場查獲，乃依土石採取法第3 條及第36條規定，以96年1 月18日府工水字第0960009248號函及同文號之違反土石採取法案件處分書，處原告罰鍰100 萬元( 下稱原處分) 。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈原告因違反區域計劃法第15條第l 項規定，經被告以95年
7 月27日府地三字第0950093175號處分書科處原告罰鍰6萬元，並應立即將石塊及土方清除，恢復原編定使用及限於95年10月5 日前完成改正。原告即以每立方公尺100 元之代價，僱請司機陳基煌代為清除載運所堆置之廢土石。
詎被告於95年12月27日16時許會同宜蘭縣警察局三星分局員警至系爭土地會勘後，以原告未經許可擅自採取土石，復經所屬地政局人員現場勘查已挖掘之土石，認非屬應清除之石塊及土方，而係為向下挖取約80公分之砂石，且經偵訊原告及僱用司機陳基煌後均已坦認不諱為由，而遽予認定原告已違反土石採取法第3 條第1 項第2 款之規定，完全與事實不符，殊屬可議。
⒉按實施整地及工程就地取材者，得不依本法取得土石採取
許可；而陸上土石係指賦存於陸地之土石；分別為土石採取法第3 條第1 項第2 款及第4 條第1 項第2 款所明定。
原告係依據被告95年7 月27日府地三字第0950093175號處分及上開實施整地規定，故未提出申請而逕為僱工清運堆積之土石。詎被告竟以原告違反土石採取法第3 條規定處分原告，實令原告進退維谷。經查：
⑴系爭土地之基地高度，原係與毗鄰同段676 地號農地等
高，即原始地基遠低於灌溉溝渠之堤面緣頂約60-80 公分，乃因地形過於低漥，致大雨後動輒積水盈尺，不勝困擾，原告於79年規劃擬於系爭土地上興建農舍自住時，即優先考量上開因素，遂陸續將他人不要之廢土或石塊載至繫案農地傾倒，堆積高度平均約有1.2 公尺，俾使基地高度提昇，不致日後新建之農含有淹水之虞！爰檢附地籍圖謄本及現場照片若干，以資釋明繫案農地之地形、地貌及實際落差，俾供參酌判斷。
⑵是以，就以上堆積廢土石之高度1.2 公尺而論，縱原告
僱請司機向下挖掘0.8 公尺，則所挖掘之土石仍尚為外運回填之廢土石範圍，應非屬賦存於該農地之既有土石。此外，被告又認定原告因遭查獲違法採取土石後，為恢復土地之平整，而有運進新土方填平之情事。惟原告鑑於本案件終結前其他廢土石暫不能清運，而所挖掘之區域已然為坑洞，遇雨即積水成小水塘，遂採取系爭土地上之其他廢土予以填補，並無不妥。絕無被告所認乃原告為欲蓋彌彰而再外運新土方以恢復平整之情狀。
⑶再者，關於系爭土地現場所堆積之廢土石，原告係自79
年起即陸續堆置迄今，已如前述；依經驗法則，所堆積之廢土方經物換星移應早已與農地內之陸上土石融合為一，倘若單憑人為肉眼判斷恐尚難分辨。詎被告之地政人員以人工勘驗後，卻斷定所挖掘之土石非屬堆置之廢土方，不禁令人質疑其鑑定之基礎為何？⑷查原告係以每立方公尺100 元之代價，僱請司機陳基煌
代為清運所堆置之廢土石，被告會同員警會勘後，對於原告與司機所製作之筆錄，其內容竟將原告僱工事實，曲解為原告以每立方公尺100 元之代償，出售廢土石予司機陳基煌，作為第三人之農舍基地填土使用，顯係刻意誣陷原告，與原告及司機陳基煌當時之意思表示大相逕庭，對原告權益之損害，莫此為甚！原告雖係以載運土石級配或砂石為業之卡車司機，惟並非以土石買賣為業。況就所採取之土石156 立方公尺而言，經換算出賣後之不法得利，則所得充其量無非15,600元而已；且本案係經他人檢舉，乃長期受被告監控之個案。以客觀常情，原告焉有可能為覬覦區區小利，而顢頇從事不法，以甘冒受鉅額罰鍰風險之必要？是以，參諸上開所述事證，乃原告自無牟利之動機及目的。被告之認定顯然不符經驗法則灼然。
⑸再退步而言，原告係自費僱請司機代為清除所堆積之廢
土石，如若本案係因司機作業錯誤，以致誤採農地內15
6 立方公尺之陸上土石外運，則原告充其量僅需負監督不周之責任。被告對於原告涉案之輕重程度，並非無斟酌之餘地，竟枉顧事實及裁罰之比例原則，而遽予處分原告罰鍰100 萬元，卻無另為適切處分之舉措，是原告所不能承受之重，洵非賢明政府所應有之作為。
⒊綜上，被告對於本案之事實均未查明，即遽為裁處，原處
分及訴願決定均有違誤，為此，提出本件行政訴訟以資救濟，期查明真相後賜判決如訴之聲明，用保權益。
㈡被告主張之理由：
按「採取土石，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，不在此限：一、採取少量土石供自用者。二、實施整地及工程就地取材者。三、礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石者。四、因天災事變緊急搶修公共工程所需者。五、政府機關辦理重要工程所需者。」「未經許可採取土石者，處
100 萬元以上500 萬元以下罰鍰，直轄市、縣（市）主管機關並得限期令其辦理整復及清除設施，屆期仍未遵行者，按日連續處罰鍰10萬元以上100 萬元以下罰鍰至遵行為止，並沒入其設施或機具。‧‧‧」為土石採取法第3 條第1 項及第36條所明定。查被告地政局人員於95年12月27日16時許會同宜蘭縣警察局三星分局員警至系爭土地會勘時，發現原告未經許可，擅自採取土石，現場有挖土機及卡車各1 輛，正挖取土石載運至壯圍（七張）作為農舍基地填土使用，開挖範圍長約15公尺、寬約13公尺、深約0.8 公尺，換算挖取土石量約為156 立方公尺，所挖取土石復經被告地政局人員現場勘查認非屬清除原堆置之石塊及土方，而係向下挖取約80公分之砂石，有被告95年12月27日現場會勘紀錄、現場照片
4 張及原告暨其僱用之司機陳君親筆簽名確認無訛之警方偵訊調查筆錄可稽，是原告於系爭土地未經許可採取土石之違法行為，足堪認定。至原告主張其前因違反區域計畫法受被告飭令於95年10月5 日前恢復土地原編定使用而整地，依土石採取法第3 條第1 項第2 款及第4 條第1 項第2 款規定即毋庸申請許可，況原告土地上之土石係自79年後所陸續載回他人棄置之土石方，縱原告僱請司機向下挖掘0.8 公尺，則所挖掘之土石仍尚為外運回填之廢土石範圍，應非屬賦存於該農地之既有土石乙節，經查，對照審視原告於訴願階段所提供之現場照片及被告原處分卷附會勘之現場照片可知，系爭土地於查獲時挖掘深度頗深（會勘紀錄載0.8 公尺），依經驗法則判斷，應係向下挖掘土石，已超出限令恢復原土地編定使用之範疇，此由被告地政局人員於現場會勘時所確認並記載之會勘紀錄及原告於警方偵訊筆錄中之供述可稽，是原告有違法採取土石之事實，至為明確，其所為辯解之詞，顯無理由，不足採信，請判決如被告答辯之聲明。
理 由
一、原告起訴主張: 原告前因違反區域計劃法第15條第l 項規定，經被告以95年7 月27日府地三字第0950093175號處分書科處原告罰鍰6 萬元，並應立即將石塊及土方清除，恢復原編定使用及限於95年10月5 日前完成改正。原告依據該處分及土石採取法第3 條第1 項第2 款、第4 條第1 項第2 款規定，以每立方公尺100 元之代價，僱請司機陳基煌代為清除載運所堆置之廢土石，故未提出申請而逕為僱工清運堆積之土石。原告於79年規劃於系爭土地上興建農舍自住，陸續將廢土或石塊載至系爭土地，堆積高度平均約有1.2 公尺，俾使基地高度提昇，不致日後新建之農含有淹水之虞，縱原告僱請司機向下挖掘0.8 公尺，則所挖掘之土石仍尚為外運回填之廢土石範圍。系爭土地現場所堆積之廢土石，既係自79年起即陸續堆置迄今，依經驗法則，所堆積之廢土方經物換星移應早已與農地內之陸上土石融合為一，被告之地政人員如何斷定所挖掘之土石非屬堆置之廢土方，不禁令人質疑其鑑定之基礎為何？被告對於本案之事實未予查明，即裁處原告
100 萬元之重罰，亦違比例原則。是原處分顯有違誤，求為判決如聲明所示云云。
二、被告則以: 被告地政局人員於95年12月27日16時許會同宜蘭縣警察局三星分局員警至系爭土地會勘時，發現原告未經許可，擅自採取土石，現場有挖土機及卡車各1 輛，正挖取土石載運至壯圍（七張）作為農舍基地填土使用，開挖範圍長約15公尺、寬約13公尺、深約0.8 公尺，換算挖取土石量約為156 立方公尺，所挖取土石復經被告地政局人員現場勘查認非屬清除原堆置之石塊及土方，而係向下挖取約80公分之砂石，有被告95年12月27日現場會勘紀錄、現場照片4 張及原告暨其僱用之司機陳君親筆簽名確認無訛之警方偵訊調查筆錄可稽，是原告有於系爭土地未經許可採取土石之違法行為甚明。又對照審視原告於訴願階段所提供之現場照片及被告原處分卷附會勘之現場照片可知，系爭土地於查獲時挖掘深度頗深（會勘紀錄載0.8 公尺），依經驗法則判斷，應係向下挖掘土石，已超出限令恢復原土地編定使用之範疇。故原處分並無違誤，本件原告之訴為無理由，求為判決駁回原告之訴等語，資為抗辯。
三、按「採取土石，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，不在此限：1 、採取少量土石供自用者。2 、實施整地及工程就地取材者。3 、礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石者。4 、因天災事變緊急搶修公共工程所需者。5 、政府機關辦理重要工程所需者。」「未經許可採取土石者，處
100 萬元以上500 萬元以下罰鍰，直轄市、縣（市）主管機關並得限期令其辦理整復及清除其設施，屆期仍未遵行者，按日連續處10萬元以上100 萬元以下罰鍰至遵行為止，並沒入其設施或機具。必要時，得由直轄市、縣（市）主管機關代為整復及清除其設施；其費用，由行為人負擔。」土石採取法第3 條第1 項及第36條分別有明文規定。
四、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於原告有無違反土石採取法第3 條第1 項規定之行為? 原處分有無違反比例原則? 茲分述如下:
㈠、被告人員於95年12月27日16時許，會同宜蘭縣政府警察局三星分局員警至系爭土地會勘時，發現現場有挖土機及卡車各
1 台，由原告操作挖土機挖取土石，再由其僱請之司機陳基煌將原告挖取之土石載運至壯圍（七張）作為農舍基地填土使用，開挖範圍長約15公尺、寬約13公尺、深約0.8 公尺，換算挖取土石量約為156 立方公尺，所挖取土石復經被告地政局人員現場勘查認非屬清除原堆置之石塊及土方，而係向下挖取約80公分之砂石，有被告95年12月27日現場會勘記錄、現場照片4 張及原告暨陳基煌簽名確認之偵訊調查筆錄在卷可稽( 見本院卷第60-72 頁) ，原告復自承未經申請許可即採取土石( 見本院卷第108 頁) ，則原告有未經許可採取土石之故意及行為甚為明確。
㈡、原告於95年6 月8 日，未經許可在系爭土地堆置土石，經被告查獲時，現場堆置石礫及土方約140 立方公尺，有被告辦理非都市土地違反編定使用現場會勘紀錄及現場照片可按(見本院卷第122 頁及第83-93 頁) ，對照審視本案查獲時會勘之現場照片( 見本院卷第68-69 頁) 可知，系爭土地於查獲時挖掘深度頗深（會勘記錄載0.8 公尺），應係向下挖取土石，經被告所屬地政局人員至現場會勘時確認無訛( 見原處分卷第14-15 頁) ，並為原告所自承: 「( 法官提示本院卷68頁，問: 這些照片是什麼情形？) 我只挖八十公分而已」等語( 見本院卷第81頁) ，顯已逾越被告限令恢復原土地編定使用之範疇。是原告主張系爭土地之土石係自79年後所陸續載回他人棄置之土石方，其係依被告95年7 月27日府地三字第0950093175號處分書，恢復土地原編定使用而整地云云，並提出照片為憑，即非可採。
㈢、次按「依本法第三條第一項第二款規定實施整地及工程就地取材者，以經目的事業主管機關核准者為限。前項整地及工程就地取材有剩餘土石外運者，應填具申請書( 附件二) 報請直轄市、縣( 市) 主管機關備查，並應於每月五日前將上月外運數量申報直轄市、縣( 市) 主管機關轉報中央主管機關備查。」採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第3 條有明文規定。準此，本案若有採取土石法第3 條第1 項第2款規定實施整地之情形，仍應依上開規定辦理，始為合法，惟原告自承未經申請許可即採取土石( 見本院卷第108 頁)，則其未經目的事業主管機關核准採取土石，於法尚有未合，是原告主張依土石採取法第3 條第1 項第2 款及第4 條第1項第2 款規定即毋庸申請許可云云，容有誤解。
㈣、再按行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，行政程序法第10條有明文規定。故行政處分須具合法性與目的性，行政機關行使裁量權限應遵守法律優越原則，並不得違背比例原則。查原告未經許可採取土石，核係違反土石採取法第3 條第1 項規定，依同法第36條規定，得處100 萬元以上500 萬元以下罰鍰。則立法者授權行政機關得於100 萬元以上500 萬元以下之範圍內行使裁量權，科處罰鍰，而此等行政裁量，係法律許可行政機關行使職權時，得為之自由判斷，但行政機關行使裁量權仍不得超越授權之範圍。本件被告在規定罰鍰範圍內，科處原告最低罰鍰100 萬元，衡諸原告違法情節，尚屬相當，是原告主張原處分違反比例原則，亦無足採。
五、綜上所述，原告主張各節，均無可採。原處分認事用法，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 5 月 22 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 劉錫賢法 官 林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 5 月 22 日
書記官 劉道文