臺北高等行政法院判決
96年度訴字第03071號原 告 臺灣人壽保險股份有限公司代 表 人 甲○○（董事長）訴訟代理人 林明君律師被 告 行政院公平交易委員會代 表 人 湯金全（主任委員）訴訟代理人 乙○○兼送達代收
丁○○丙○○上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國96年
8 月13日院臺訴字第0960088971號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣被告為維護金融市場競爭秩序，於民國（下同）95年2 月20日主動立案調查經營全國性貸款業務之銀行及保險業者有無透過定型化契約不當約定加速條款之情事，經檢視原告提供之「車輛動產抵押暨借款契約書」（下稱系爭契約書），審認原告於該契約書之其他約定事項第13條第4款不當約定加速條款，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，乃依同法第41條前段規定，以96年2 月16日公處字第096035號處分書（下稱原處分）命原告自該處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處罰鍰新臺幣（下同）1 百萬元。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應返還原告於96年3 月5 日所繳納之罰鍰計100 萬元
，暨自繳納罰鍰之翌日即96年3 月6 日起至發還之日止，按臺灣銀行活期存款牌告利率為年息0.325%計算之利息。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
一、原告於93年4 月至95年7 月間使用「車輛動產抵押暨借款約定書」（下稱舊版車貸契約）為原告所承作之員工以外一般個人汽車擔保放款之契據，嗣於95年7 月間修訂部分條文（下稱新版車貸契約），並使用至95年11月間。詎被告竟以原告之舊版及新版車貸契約其他約定事項第13條第4 款中，均有「乙方（即借款人）如有左列情形之一時，經通知或催告後，本契約視為全部到期．．．㈣乙方及連帶保證人與甲方（即原告）授信往來．．．或發生其他信用不良客觀情事，致甲方有保全債權之必要時」等文字（下稱系爭約定），認是項約定概括條款作為債信不足事由，屬不當約定行使加速債務期限到期條款，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，稱已違反公平交易法第24條規定云云，遂作成本件原處分。
二、系爭約定不僅在目的性限縮解釋下，文義內涵已具體特定，實非屬抽象、不確定之概括約定。且解釋系爭約定內容時，依法也需通觀文義、適於論理，並合消費者保護法第11條規範，站在客觀全盤立場始能為之，亦非原告得以主觀片面恣意妄為。加以系爭約定需符合有保全債權必要之條件，於通知或催告借款人，確定借款人無法補救時，始能適用，借款人仍存有提出說明、解釋或及時救濟之機會與可能，更無權益失衡之虞。況原告更不可能隨便對借款人有所謂利用優勢地位片面解釋或適用系爭約定，視同借款全部到期之舉，來造成損失。由此可知，系爭約定內容確無原處分所稱「將使借款人隨時陷於義務不確定狀態」之情形，當未「顯失公平」。被告於判斷時未慮及此，反將系爭約定解為約定文義內涵抽象之概括條款，徒以金融業者相對於借款人具有市場優勢地位，即認原告得片面解釋或適用系爭約定，作為認定原告違反公平交易法第24條規定之理由，確有違論理法則。而本件訴願決定未查目的性限縮解釋亦適用於系爭約定內容是否「顯失公平」之判斷上，竟指謫原告已混淆民事與行政責任，更非的論：
㈠按系爭約定內容是否「顯失公平」，本需綜觀「包含解釋約
定文義內容本身在內」之各種情形，來加以認定，非得徒以諦約之一方是否較他方具優勢地位，即能推論。且在判斷內容是否顯失公平時，不管是論民事上之責任，抑或是談行政上之查處，實均未排除目的性限縮解釋之適用，此由被告係基於解釋約定文義內容本身，來判斷系爭約定屬「約定文義內涵抽象之概括條款」。復從被告論其所制定之「行政院公平交易委員會對於金融業經營行為之規範說明」（下稱系爭規範說明）第3 點第4 項第2 款第2 目：「受強制執行或假扣押、假處分或『其他保全處分』，致金融業者有不能受償之虞」之條款時，稱「所謂『保全處分』，實務上係指法院作成終局裁定前，對於當事人所為暫時權利保護之程序，須依相關法律規定，符合一定之法律要件與程序方得為之」，也係出於「目的性限縮」（「其他保全處分」乃與「假扣押」、「假處分」並為列舉，用以補充所列舉假扣押、假處分以外之保全處分），才將「其他保全處分」解釋屬非概括約定，即可見一斑。因此，在行政上判斷系爭約定之內容是否顯失公平，並未即失採用「目的性限縮解釋」之餘地。
㈡從事汽車擔保放款之事業，乃求藉由放款來謀取利息收入，
惟為求避險，於放款時所最注重者，除汽車可擔保借款償還之價值外，無非為交易相對人即借款人舉債之信用（債信），或可稱為償還借款之能力，在汽車具有易隱匿、遷移、甚至空有價值卻無從取回拍賣求償之情形下，假使借款人之債信惡化而未能即時保全時，該筆放款即極可能無法收回而形成呆帳，事業勢必受有損失。因此如何有效控制、減少放款之風險，並在風險既將發生之際，兼顧借款人權益下，防範於未然，誠為一相當困難之課題。
㈢由於借款人信用不良所顯現之態樣繁多，更會因時、因地而
異，可謂層出不窮，以向財團法人金融聯合徵信中心所查得之資料為例，在該中心成立後，從事汽車擔保放款之事業，可經由查詢各金融機構所報送後彙集之資料，瞭解借款人在其他金融機構有無借款、信用卡等債務？金額多少？有無遲繳或異常情形？設借款人有遭其他金融機構列為催收或呆帳時，則此項查得之資料即為顯現借款人信用不良之態樣之一，然而在金融聯合徵信中心成立前，從事汽車擔保放款事業僅能逐一向其他金融機構照會，如其他金融機構以個人資料保護或其他因素拒絕回答時，即無由得知借款人在其他金融機構之舉債等相關情形，故向金融聯合徵信中心查詢所得之資料，此種顯現借款人信用不良之態樣，乃係金融聯合徵信中心成立前之所無，即為其中實證之一。
㈣從上可知，在經濟行為複雜之情形下，於某些類型之信用不
良態樣出現前，實難事先預料而具體明文規範，信用不良之態樣恐非能一一列舉涵括，正如被告所制定之系爭規範說明第3 點第4 項第2 款第2 目之條款，除列舉目前實務上僅見之「假扣押」及「假處分」2 種保全處分外，尚載有「其他保全處分」之規定，目的顯係用以作為所列舉2 種保全處分以外、尚無從確定態樣之補充一般。系爭約定亦係因立約當時縱將已知之信用不良情形逐項列載，恐仍難以應付日後情事變更，而有掛一漏萬致無從及時保全，為免債權成為呆帳，方作為舊版及新版車貸契約中其他約定事項第12條第1項至第6 項及第13條第1 項至第4 項前段所列舉各種「信用不良情形」（即任何一宗債務不依約清償、抵押車輛被查封或滅失、價值減少或不敷擔保債權、受強制執行或假扣押、假處分或其他保全處分等等）以外其他情形之補充，同列為加速債務期限到期條款之一，目的僅在求確保借款之收回，原告根本無從利用系爭約定謀利，或以之與其他事業進行任何競爭。事實上，如何令借款人正常還款，以便能持續取得利息，才是原告所關心之事，已見原告根本不可能置收益於不顧，即隨便片面解釋或適用系爭約定，加速正常還款之借款視同全部到期，放棄可期待之利息，反要求借款人1 次清償，來承擔可能因借款人無力繳納，致成呆帳損失之風險。至於非正常還款之借款，在已有其他經被告認可之加速條款約定存在下，原告亦無須透過解釋或適用系爭約定，即能視同借款全部到期，更無庸煩言。
㈤況正因系爭約定居於舊版及新版車貸契約所列舉各種「信用
不良情形」之補充地位，加以為求兼顧借款人權益，行使時已設「有保全債權必要」之條件，系爭約定之文義解釋，顯受「所列舉者以外客觀上也屬信用不良情形」及「有保全債權必要」之目的性限縮，其內涵早已具體特定，既非原處分所稱之內涵抽象，也不同於被告所制定系爭規範說明中之不確定概括條款，實無原處分所載「將使借款人隨時陷於義務不確定狀態」之可言。
㈥且系爭約定在解釋或適用時，不僅需按最高法院18年上字第
1727號、19年上字第58號及39年台上字第1053號民事判例意旨，於文義上及論理上詳為推求，乃有一定之標準，依條文約定，並須站在客觀全盤立場始能判斷。而消費者保護法第11條中，更已有「定型化契約條款如有疑義時，應為有利於消費者之解釋。」之規範，參諸在消費者保護至上之現今，原告之主管機關、以及消費者保護等相關團體，也不會容許原告作出不合理之主張，在在顯見系爭約定無論係解釋或適用，均非原告得以主觀、片面恣意妄為，亦無原處分所謂原告能利用市場優勢地位而為之之虞。
㈦加以系爭約定必先於有保全債權必要之條件成就時，始有適
用，絕非一旦借款人有其他信用不良客觀情事，期限利益就即刻喪失，在主張系爭約定前，更需事先通知或催告借款人，俟借款人確定無法補正後，原告始能視同借款全部到期。是縱借款人發生有保全債權必要之其他信用不良客觀情事者，仍然存有提出說明、解釋之餘地，與及時救濟之可能，原告既未剝奪借款人事前補救之機會，顯然系爭約定確已兼顧借款人權益，更無原處分所稱「有權益失衡之虞」，在在證明系爭約定之存在，對原告之借款人而言，絕非「顯失公平」，自與原告是否較借款人具市場優勢地位無涉。
㈧本件訴願決定雖稱原告以司法上目的性限縮解釋，主張無恣
意適用系爭約定之可能，混淆民事與行政責任，惟所謂行政責任在判斷系爭約定內容是否顯失公平時，設無合目的性限縮解釋之適用，即逕將系爭約定解為「內涵抽象之概括條款」為有理由者，在目前民事訴訟法上所稱之保全處分，僅有假扣押及假處分2 種情形下，約定於借款人受假扣押及假處分以外之「其他保全處分」時得視同借款到期，因「其他保全處分」乃係作為列舉假扣押及假處分2 種保全處分之補充，不以合目的性限縮之法理解釋，「其他保全處分」即當然屬概括約定。套用被告之解釋模式，因其文義內涵抽象，有多種解釋可能，即會得出「縱係經個別議定或事前通知，在金融業者相對於借款人具市場優勢地位之情形下，透過片面解釋或適用，仍將使交易相對人隨時陷於義務不明確狀態，理亦應已違反公平交易法第24條之規定」之結論。何以被告於其所制定之系爭規範說明中，卻反而將「受強制執行或假扣押、假處分或『其他保全處分』，致金融業者有不能受償之虞」，列為金融業者為加速債務期限到期確保債權時，所得「合法約定之債信不足情形之一」，甚至還建議金融業者參考，豈不自相矛盾而有雙重標準？㈨若認被告以行政公權力查處時，即得無視解釋契約條文之目
的性限縮與合於論理之解釋標準，在金融業者本來就相對於交易相對人具市場優勢地位、以及對意思表示所用詞句見解本即可能因人而異之情形下，被告就金融業者定型化契約之「任何條款約定」，不也都能說成金融業者皆能憑市場優勢地位，逕自加以片面解釋或適用定型化契約之「任何條款約定」？如此結果，無異形同只要是金融業者所制定之契約條文，不分約定內容為何、有無行使，因皆已對借款人具拘束力，恐均屬違法，豈非令金融業者因此動輒得咎，根本就不限於系爭約定。益彰顯見本件訴願決定對於判斷系爭約定是否顯失公平，認無司法上目的性限縮解釋適用之認事用法誠有可議之處，至為酌然。
㈩綜上，系爭約定並未「顯失公平」，與原告較借款人是否具
市場優勢地位無涉，被告於判斷時，對於法律概念之解釋，未慮及解釋契約條文之目的性限縮與解釋標準，反以個人看法將系爭約定「解為約定文義內涵抽象之概括條款」，徒以「金融業者相對於借款人具有市場優勢地位」，即認原告得片面解釋或適用系爭約定，作為主張原告違反公平交易法第24條規定之理由，確有背於論理及解釋法則之處，參照司法院釋字第533 號解釋理由書之見解，顯已違法，而訴願決定未予糾正，自當併予撤銷。
三、系爭約定既不可能令借款人隨時陷於義務不確定狀態，也未造成權益失衡，確非顯失公平，即便果真如此，依民法第24
7 之1 條及消費者保護法第12條第1 項等規定，系爭約定亦屬無效，對借款人自始即無任何拘束力可言，又怎可能影響交易秩序？足見系爭約定記載於舊版及新版車貸契約上，並無不當約定加速條款之處：
㈠按公平交易法第24條規定之適用範圍，應以「足以影響交易
秩序」即行為危及「競爭秩序」或「市場交易秩序」之要件為前提。所謂「交易秩序」係指符合善良風俗之社會倫理及效能競爭之商業競爭倫理之交易行為，其具體內涵則為符合社會倫理及自由、公平競爭精神賴以維繫之交易秩序。而判斷是否「足以影響交易秩序」，應考量是否足以影響整體交易秩序或有影響將來潛在多數受害人效果之案件，且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限，始有公平交易法第24條規定之適用。倘交易行為根本不可能影響交易秩序者，自非能以公平交易法第24條規定相繩，此參被告所制定「對於公平交易法第24條案件之處理原則」之說明解釋推論自明。㈡原處分雖稱系爭約定將使借款人隨時陷於義務不確定之狀態
，權益顯有失衡之虞，因原告承作有19,144件汽車貸款案件，非僅為單一個別非經常性交易，即認原告於舊版及新版車貸契約上均記載系爭約定，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，觸犯公平交易法第24條之規定。
㈢惟不僅依條文文義及目的性限縮解釋，系爭約定文義內涵早
已具體特定，非原告得以主觀片面恣意妄為，加以系爭約定需符合有保全債權必要，於通知或催告借款人，確定借款人無法補救時，始能適用，借款人仍存有提出說明、解釋或及時救濟之機會與可能，自無權益失衡之虞，系爭約定「內容」確未「顯失公平」，已如前述，當然即不可能有影響交易秩序之虞。
㈣且原告所承作之汽車擔保放款市場占有率低，遠遠不及台新
、日盛國際等數十家商業銀行，有行政院金融監督管理委員會（下稱金管會）公告各家銀行所承作汽車擔保放款戶數及金額（此表係統計已貸放惟尚未清償之件數與金額，與被告係統計總承作包含已清償在內之件數與金額，尚有差異）可按。原告所承作之汽車擔保放款對整體汽車擔保放款市場而言，恐不具相當之份量，遑論能左右市場競爭，或能危害金融市場之正常發展，自無危及「競爭秩序」或影響整體「市場交易秩序」之可能，被告未查明原告所承作之汽車擔保放款市場占有率，逕徒以原告所承作汽車貸款件數，即認原告所為足以影響交易秩序，亦恐過於速斷。
㈤況依民法第247 之1 條：「依照當事人一方預定用於同類契
約之條款而訂定之契約，為左列各款之約定，按其情形顯失公平者，該部分約定無效：免除或減輕預定契約條款之當事人之責任者。加重他方當事人之責任者。使他方當事人拋棄權利或限制其行使權利者。其他於他方當事人有重大不利益者。」及消費者保護法第12條第1 項：「定型化契約中之條款違反誠信原則，對消費者顯失公平者，無效。」等規定，即便系爭約定果真顯失公平，在法律上亦「不待任何人主張」屬自始無效，縱為非單一個別非經常性交易，對所有借款人而言，皆根本於借款之初系爭約定即不具拘束力，空有系爭約定之記載，又怎可能影響交易秩序。原處分先稱系爭約定顯失公平，依法應已無效，復謂不論有無行使，無效之系爭約定竟能對借款人已具拘束力，容有說理上之矛盾，顯不足證系爭約定屬不當約定加速條款。據上可知，原告於舊版及新版車貸契約上記載系爭約定，並未該當公平交易法第24條規定之構成要件，遑論被告得據同法第41條之規定處罰原告。
㈥按不確定之法律概念，行政機關固已由法律賦予相當程度之
判斷餘地，惟在判斷上如有恣意濫用或其他違法情事，其上級監督機關自得予以撤銷或變更之。參照司法院釋字第533號解釋理由書見解，上級監督機關就下級機關所為行政處分之合法性判斷，就有無恣意濫用或其他違法情事為審查時，除應注意關於法律概念解釋，有無明顯違背解釋法則外，並受事件性質影響審查密度，就單純不確定法律概念之解釋，涉及科技、環保、醫藥、能力或學識測驗者，對原判斷之尊重即有差異，又其判斷若涉及人民基本權之限制，自應採較高之審查密度。而公平交易法第24條規定所謂「其他顯失公平之情事」，既為一不確定之法律概念，其解釋並未涉及科技、環保、醫藥、能力或學識測驗等事項。就本案而言，原告於舊版及新版車貸契約記載系爭約定，是否為「其他顯失公平之情事」，與科技、環保、醫藥、能力或學識測驗等事項無涉，其審查密度較高，合法性之認定違法與否，理應由被告之上級機關或司法機關予以審查，較為妥適，顯見由被告就原告所為屬違法之認定，並不合宜。
四、縱認系爭約定有所不當，惟不僅原告所承作之汽車擔保放款在市場上占有率低，市場地位不高，影響層面已難謂廣泛，況原告也不曾援引系爭約定剝奪任何借款人借款期限利益，可謂實際上根本尚未對市場交易秩序產生任何影響，足見原處分祇需命原告停止是項顯失公平行為，即得排除對將來可能造成之影響，而能維護交易秩序與消費者利益，至此顯已達行政之目的，確無再予罰鍰之必要。詎被告非但還無必要性地併處原告罰鍰，又未說明何以除命原告停止所謂違法行為外，復有兼課罰鍰之必要性理由，徒以公平交易法有得以而非應以併處罰鍰之規定，即行開罰，所為處分當不合於比例原則與行政程序法之規定，且屬處分不備理由，確有違法瑕疵而應撤銷：
㈠按法律賦予行政機關裁量權限，乃因法律的功能在抽象、概
括地規範社會生活事實，立法技術與效能皆不容許法律對特定類型的生活事實從事過度詳盡的規制，加以生活事實之演變常非立法當時所能預見，而必須保留相當彈性俾以適用，故法律授與行政機關裁量權之意義，即在行政機關於適用法律對具體個案作成決定時，得視個案情節，在法律劃定之範圍內擁有相當的自由決定權限。
㈡然此並非漫無限制而能自由或任意為之，行政機關行使裁量
時，仍須受法律授權目的之拘束，且必須與個案情節有正當合理之連結，否則即屬裁量瑕疵，行政行為亦因此違法。倘行政機關所為之行政處分，有裁量逾越或濫用之裁量瑕疵情形時，依行政訴訟法第4 條第2 項：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論」及第201 條：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷」等規定，受處分人請求撤銷該行政處分，當屬於法有據。
㈢按公平交易法第41條前段規定固授與被告對於違反公平交易
法第24條規定之事業，具有「得」限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並「得」處5 萬元以上2 千5 百萬元以下罰鍰之裁量權，然此授權用語既係稱「得」而非為「應」，依行政法上之比例原則，即行政程序法第7 條規定：
「行政行為，應依下列原則為之︰採取之方法應有助於目的之達成。有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」可知，公平交易法第41條規定之授權目的，實非以「於命停止、改正違法行為時，均須一併對違法事業行為課以罰鍰之處分」為必要。
㈣因此被告依公平交易法第41條規定為行政處分時，除不得逾
越法定之裁量範圍外，為達行政之目的，即維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮，同法第1 條規定參照；並應依比例原則，一併注意當事人有利及不利之部分。就個案具體情形，妥適衡量是否命須其停止、改正違法行為，及於命其停止、改正違法行為時，有無須一併課處罰鍰之必要性，選擇採用對人民權益損害最少之方法始可。如命停止、改正已能導正事業違反公平交易法之行為，足達行政之目的時，自不得再無必要性地併處罰鍰，絕非一有違法行為存在，即能未經裁量、不分具體個案與情節輕重，一律逕予併課罰鍰，不能徒以公平交易法有規定得併處罰鍰，即作為可以併罰之藉口。否則裁量權之行使當有瑕疵，此觀行政程序法第7 條、第9 條及第10條規定自明。
㈤今姑不論系爭約定記載於舊版及新版車貸契約上，應無違反
公平交易法第24條規定，自不應受有處分，已如前述。縱認系爭約定有所不當，然不僅原告所承作之汽車擔保放款在市場上之占有率低，遠遠不及台新、日盛國際等數十家商業銀行。原告所承作之汽車擔保放款對整體汽車擔保放款市場而言，市場地位低，恐不具相當之份量，遑論能憾動市場競爭，或嚴重危害金融市場之正常發展，影響層面已難謂廣泛。況原告根本不曾爰引系爭約定剝奪任何借款人借款期限利益，並無明知故違法之故意存在，且自原告開辦汽車擔保放款以降，亦未因系爭約定而與借款人或其他事業發生糾紛。甚至汽車擔保放款市場事業彼此間所為之競爭、意即交易相對人之所以比較、選擇某汽車擔保放款市場事業借款之原因，無非在於能否貸得較多款項、借款利率是否較低、以及每期應繳金額是否較少，更與系爭約定之有無，誠可謂毫不相干。在在足證系爭約定之存在，即便有危及「競爭秩序」或影響整體「市場交易秩序」之虞，實際上確還未對市場交易秩序有產生任何真正之影響。
㈥是系爭約定既尚未影響市場交易秩序，又非用以與其他金融
事業為不正競爭之用，純粹僅在預防避免呆帳之發生。被告大可先對原告發佈警示或進行導正，或祇需依公平交易法第41條前段規定，命原告停止繼續在舊版及新版車貸契約不當約定加速條款之行為，即得排除將來可能產生之影響，而能維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮，行政上之目的顯已足達，確無再進一步依公平交易法第41條規定併處原告罰鍰，來達早已成就之行政目的之必要性。豈料被告非僅於斯，不經妥適裁量，就有多種同樣能達成目的之方法時，竟未選擇對人民權益損害最少者，於命原告停止所謂違法行為外，居然還併處原告罰鍰，顯不屬於為達行政目的所必要之方法，逾越行政合目的性之要求，有違比例原則，絕非適法之行政行為。
㈦即便就本案除命原告停止違法行為外，復有併處原告罰鍰之
必要性存在，然迄今卻未見被告說明何以有併處罰鍰必要性之論據。原處分上雖已記載經審酌原告「違法行為之動機、目的及預期之不當利益；違法行為對交易秩序之危害程度；違法行為危害交易秩序之持續期間；因違法行為所得利益；事業之規模、經營狀況、營業額及其市場地位；違法類型曾否經中央主管機關導正或警示；以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合調查等態度；與其他因素」，方爰依公平交易法第41條前段規定，併處原告罰鍰云云，然此根本係照抄法條而來。同法施行細則第36條規定之前題，既係在「有處罰鍰之必要時，始援引作為如何量處罰鍰數額所應考量之因素」，實屬決定課處罰鍰數額之目的所設，當不能倒果為因，以此規定稱此屬併處原告罰鍰必要性之理由。
㈧另自原處分之內容、被告所發布金融機構不當約定加速條款
處罰鍰案之新聞稿，與三商美邦及國寶人壽、新安東京海上產物保險公司、華僑、日盛國際、永豐、大眾、京城、玉山、板信及陽信等商業銀行亦均因不當約定債信不足概括事由作為加速條款，同遭被告作成處分之處分書。可知，只要有不當約定加速條款之金融機構，即不論有無必要，皆會遭受併處罰鍰之處分。且金融機構就貸款契約所約定之加速條款中，違法類型為約定債信不足概括事由，且僅此一項者，罰鍰金額即統一為100 萬元，顯然被告根本未仔細衡量各個金融機構貸款市占率、市場地位、違法期間及受害人數多寡、違法情節態樣及輕重，與有無已影響市場交易秩序等情形即行依法條記載開罰，否則，怎麼可能剛好那麼湊巧，違法類型均為「約定債信不足概括事由」、無論承作單一或多數貸款種類、件數、事業規模、營業額、市場地位等等均可謂大相逕庭之12家金融機構，罰鍰金額剛好都是100 萬元？顯見被告根本有略去應否罰鍰必要及數額多寡之裁量，而是直接設定應予罰款100 萬元立場之嫌。則被告未經裁量，逕行依公平交易法第41條規定併處原告罰鍰，罔顧公平交易法第41條規定授權之目的，未與個案有正當合理之連結即處罰鍰，其裁量權之行使確有重大之瑕疵。
㈨是被告未衡量公平交易法授權之目的，並不在以併處罰鍰為
必要，為處分時又未依照比例原則，注意當事人有利及不利之情形，選擇採取對人民權益損害最少之方法，來達成公平交易法立法目的，即遽然併處原告罰鍰，更未說明何以除命原告停止所謂違法行為外，復有併處以100 萬元罰鍰必要性之理由，當不合於行政程序法第7 條之規定，並構成處分不備理由之違法，自應予以撤銷。
五、被告所制定之系爭規範說明中，相關用語均非肯定，且未直接挑明其所指稱之某些金融業者行為態樣即屬違反公平交易法，仍留有應視個案情節才能判斷之空間，縱非屬行政指導，充其量至多也僅能作為被告自身所屬公務員行使職權時之依據，以及供金融業者參考，非能謂原告訂定系爭約定時，即應受其拘束，與之有所不同即屬違法。則被告認系爭約定屬不當約定加速款時，顯未有先予原告警示或導正之舉，即行依公平交易法之規定施以併罰，所為處分誠非適切：
㈠按行政指導係以輔導、勸告或其他不具法律上強制力之方法
，促請特定人為一定作為或不作為，應避免採取類似法令或行政處分之強制性或禁制性用語，例如「不得」、「應」等，宜以不具法律上強制力之用語，例如「建議」、「請注意」、「務請」、「宜」等代之，除應以書面表明相對人及行政指導之目的、內容、期間外，並應敘明行政指導之理由與依據，為被告所制定之「對於行政指導案件之處理原則」第
2 及第3 點所明載。㈡今被告所制定之系爭規範說明，既於第1 點說明制定之理由
，表示係基於統合各種對金融業者之「導正」案來制定，並稱其目的在「俾使相關金融業者知所行止」，同時作為被告「今後處理相關案件之『參考』」，於條文內列舉金融業者所可能的有足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平行為態樣之相關用語時，亦係謂金融業「宜」或「不宜」為某種行為，而非如同被告稱金融業者係「應」注意並遵守其所制定之「關於金融業者收取房屋貸款提前清償違約金案件處理原則」（系爭規範說明第4 點參照）一般，顯非在命金融業者「應」為或「不應」為某種行為，也未明確指出如有某種行為或不為某種行為，即屬違反公平交易法。參上開「對於行政指導案件之處理原則」第2 及第3 點規定，被告所制定系爭規範說明顯屬行政指導，被告倘若欲以上開規範說明作為對原告所從事汽車貸款業務之警示，使原告得藉以遵循者，依上開處理原則第3 點規定，被告本應先以如開會或發函等方式，通知原告注意，不能僅以公告之方式，即得稱原告應已知悉被告已制定系爭規範說明。
㈢惟非但原告根本不知有系爭規範說明第1 點中所提之被告對
金融業者各種「導正」案存在，原告亦查無曾有收受被告之通知其已制定「對於金融業經營行為之規範說明」。況系爭條款之內容，又不同於包含不確定概括條款在內、「對於金融業經營行為之規範說明」中所列舉之任何一種金融業者可能的有足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平行為態樣，自不得認被告已曾對原告訂定舊版及新版車貸契約時曾加以警示，故對於原告於舊版及新版車貸契約約定系爭條款，有違反公平交易法第24條規定時，依鈞院95年度訴字第1048號及第1063號行政判決之見解，被告自應先予原告警示後，俟原告再犯時，方作成課處罰鍰之處分，才能謂合法，今被告竟直接即為罰鍰之處分，實有不妥。
㈣雖被告引用司法院釋字第407 號解釋及鈞院93年度訴字第62
1 號判決，辯稱系爭規範說明係就行政法規所為之解釋性行政規則，效力附屬於法規，不同於行政指導，認已適用於系爭約定，無需先予被告警示即得處分。然不僅鈞院93年度訴字第621 號判決未交代何以「對於金融業經營行為之規範說明」即屬解釋性行政規則之理由，又屬個案見解，而非判例，能否以此即謂被告主張為有理由，容待商榷。且系爭規範說明並非明確指出有某種行為或不為某種行為，即屬違反公平交易法，而係稱如有某種行為或不為某種行為，且足以影響交易秩序者，「將有違反公平交易法第24條之虞」，足見金融業者縱有所載之某種行為或不為某種行為，至多不過是有可能不合公平交易法規範爾，仍留有應視個案情節才能判斷之空間，此觀系爭規範說明第6 點記載自明，能否謂原告訂定系爭約定時，即有系爭規範說明之適用，亦非無疑。
㈤況依司法院釋字第407 號解釋意旨，縱金融業者有某種行為
或不為某種行為，本仍得就具體案情判斷有無違反公平交易法第24條之規定，妥為適用法律，並不受被告所為之解釋性行政規則所拘束。行政程序法第159 條更明確指稱所謂行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定，自無本件訴願決定所稱系爭約定有系爭規範說明適用之餘地。是縱系爭規範說明非屬行政指導，充其量至多也僅能作為被告自身所屬公務員行使職權時之依據，以及供金融業者於制訂契約時之參考，絕非能謂原告訂定系爭約定時如與之有所不同即屬違法。
㈥則即便已有系爭規範說明存在，對於原告所制定之系爭約定
，因被告仍需就具體案情才能判斷有無公平交易法第24條之適用，而無法徒以系爭規範說明即謂已屬違法，參照鈞院95年度訴字第1048號及第1063號判決之見解，被告自仍應先予原告警示，方屬妥當。足見被告辯稱系爭規範說明適用於系爭約定，無需先予被告警示即得處分，顯將系爭規範說明之效力等同於具強制效力之法律，絕非可採。今被告既已未有先予原告警示或導正之舉，即行依公平交易法之規定施以併罰，所為處分誠非適切，實已至臻明確。
六、原處分不僅未記載裁罰金額考量之具體理由何在，就原告提起訴願後被告所為答辯以及訴願決定所照抄之內容可知，被告於事後所稱對裁罰金額數額之決定方式，又未妥適依公平交易法施行細則第36條規定行使裁量權，而有失偏頗，處分時更及未注意有利於原告之情形，確有違平等與比例原則，倘如繼續維持原處分及訴願決定之效力，顯非公平與適法：㈠按事業違反公平交易法第24條規定有處罰鍰之必要者，依公
平交易法施行細則第36條之規定，於決定罰鍰金額時，理應審酌一切情狀，並注意違法行為之動機、目的及預期之不當利益、違法行為對交易秩序危害程度、持續期間、因違法行為所得利益、違法事業之規模、經營狀況及其市場地位、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰、違法後悛悔實據與配合調查態度等情形，在公平交易法第41條前項所規定之裁罰金額授權範圍內，來決定應予罰鍰之數額。
㈡原處分於依公平交易法第41條前項規定處原告罰鍰時，雖已
一一列舉記載對量處罰鍰時上述同法施行細則第36條規定之注意事項。然事實上，並未詳予說明各項考量之具體理由何在，已難令人信服其裁量罰款100 萬元係屬允當，而存有被告究竟有無就個案情節，為具體審酌之疑慮，參諸違法類型均為僅約定債信不足概括事由乙項同由遭被告作成一致處分之12家金融機構，罰鍰金額皆統一為100 萬元，更令人加深此一質問。
㈢查國內各家金融機構所從事之消費借貸業務，可分為擔保放
款、無擔保放款及類似放款性質之信用卡消費行為，其中擔保放款大致上可區分成不動產（就貸款動機又可細分成購屋、修繕貸款；就擔保順位，亦有1 胎與2 胎之區別）、汽車、汽車以外之動產、定存單、保單及股票質押等擔保放款，而無擔保放款則有信用貸款（又分大額與小額）及現金卡等。至於放款之對象，則又區分為自然人及法人，各種放款彼此之間雖就消費借貸之法律關係此點而言係屬相同，然在性質、承作方式與所受風險等方面卻大相逕庭，實為各個獨立而有不同之市場存在，在相互競爭及承作時間長短下，就不同之業務，各家金融機構在市場上之占有率，意即放款之筆數與金額，誠有差異之處，當然對各別市場及其交易秩序可能影響之程度，絕非能謂一致。
㈣是原告所承作之汽車擔保放款，與三商美邦、國寶人壽及華
僑商業銀行所從事之不動產擔保放款，既有各自不同市場，貸款之對象、筆數與金額亦有差異，故「市場地位」及對交易秩序「危害程度」理應有不同之處，遑論其他被告所稱之「違法期間」、「事業規模」、「悛悔實據」、「配合調查態度」、「違法動機惡性」，亦應有所差異。惟原告、三商美邦、國寶人壽及華僑商業銀行在屬不同市場之擔保放款所使用之契約，因被告認屬不當約定加速條款（違法類型均為約定債信不足概括事由）而受有處分之金額，竟然均同為10
0 萬元，已見被告於決定違法行為應罰款多少金額之裁量，有待商榷之處。
㈤或許能謂市場不同，此種對比並不恰當，然以原告所承作之
汽車擔保放款，無論就筆數或貸款金額在市場上之占有率，意即「規模」與「市場地位」，遠不及日盛國際商業銀行，承作之時間亦較為短，此觀金管會公告各家銀行所承作汽車擔保放款戶數及金額）自明。因此就交易秩序之「危害程度」、「持續期間」、「違法次數」與「因違法行為所得利益」，原告自當小於日盛國際商業銀行，詎原告於舊版及新版車貸契約不當約定加速條款，所遭處罰鍰之金額，與日盛國際商業銀行亦因汽車擔保放款契約不當約定加速條款（違法類型同為約定債信不足概括事由），而遭被告所處罰鍰之金額，竟然也相同。更何況日盛國際商業銀行於契約中不當約定加速條款者，還包含有危害不同市場之不動產擔保放款與信用貸款在內，實已足證被告就罰鍰金額之裁量，根本不成比例，有違平等，且為差別待遇，益加支持上開原告之質疑非無的放矢。
㈥再從就被告所稱之「違法期間」、「事業規模」、「悛悔實
據」、「配合調查態度」、「違法動機惡性」應均與原告不同之永豐、大眾、京城、玉山、板信及陽信等商業銀行，在其分別所承作各個不同市場之不動產、動產擔保放款、信用貸款、現金卡等等契約內，不當約定加速條款（違法類型亦為約定債信不足概括事由），危害至少2 個以上多數市場之交易秩序時，所遭課處罰鍰之數額，竟又與至多僅危害一市場交易秩序之原告相同，而有失偏頗之處觀之，在在顯示被告就原告違法行為所應課罰鍰之數額，於行使裁量權時，根本係出於一旦違法類型為「約定債信不足概括事由」，且僅此乙項者，就裁處罰鍰100 萬元，而未妥適依公平交易法施行細則第36條之規定，審慎衡量原告「所從事汽車貸款之規模」、「在汽車貸款之市場地位」、「因違法行為所得利益」，以及系爭約定之存在對交易秩序「危害程度」與「持續期間」。被告非但有違行政法上之平等、差別待遇禁止及比例原則，更已罔顧公平交易法第41條規定授權目的，在未與個案情節有正當合理之連結情形下即行決定罰鍰數額，原處分裁量顯有瑕疵，確屬違法，殆無疑義。
㈦參諸原告所承作之汽車擔保放款在「市場地位」不高，「規
模」不大，縱有危害金融市場之正常發展，影響層面之「危害程度」亦已難謂廣泛。且系爭約定實係原告於開始從事汽車擔保放款業務時，比照當時早已從事多年汽車擔保放款業務之其他金融機構所使用契據而來，「目的」僅在確保債權，「動機」單純，根本不可能利用系爭約定謀取「預期之不當利益」。實際上，原告也不曾援引系爭約定剝奪任何借款人借款期限利益，或據此視同借款全部到期，要求全部清償，系爭約定業未剝奪借款人事前救濟機會，至多「僅有過失」，而「無違法之故意」存在，遑論有「因違法行為所得利益」，於配合被告調查後，自95年11月起也已修正刪除系爭約定，溯及既往不再援用，確無惡性可言。加以原告不過係初次違反公平交易法，到目前為止，又未因系爭約定與任何借款人或其他事業發生糾紛。被告就已與借款人發生糾紛之遠雄人壽保險股份有限公司（下稱遠雄人壽保險公司），因故意剝奪借款人事前救濟機會，不當「行使」加速條款，時，僅裁罰50萬元，相對於可責性不高、僅為「約定」並無「行使」、且未剝奪借款人事前救濟機會之原告，所裁罰之金額，理不應高於遠雄人壽保險公司。今被告竟為差別待遇，益證原處分確有未依行政程序法第9 條規定，注意有利於原告之情形，所裁罰之金額，自有不當，倘如繼續維持原處分之效力，顯非公平與適法。
㈧即便被告辯稱原告「事業規模」、「經營狀況」、「市場地
位」大於遠雄人壽保險公司，「悛悔實據」及「配合調查態度」則為不及，且原告已知遠雄人壽保險公司挨罰而仍犯，惡性難謂不大，主張罰鍰金額裁量妥適云云，然不僅所謂「悛悔實據」及「配合調查態度」實係被告所屬公務員個人主觀感受，查核原告與遠雄人壽保險公司之被告所屬公務員是否相同，也無從知悉，已見被告以此不能量化、無一定標準之自由心證作為評比論斷，有失公允。且公平交易法施行細則第36條規定所指衡量事業之「規模」、「經營狀況」、「市場地位」，乃係針對是項違法行為所影響之「交易」的秩序及顯失公平情形而來。就原告在汽車貸款、遠雄人壽保險公司在房屋貸款契約不當約定加速條款，有併處罰鍰必要時，理應審就者，應係判斷原告在「汽車貸款交易」、遠雄人壽保險公司在「房屋貸款交易」之「規模」、「經營狀況」、「市場地位」，而非能將其他諸如保險招攬、股票、證券投資等交易包含在內合計評斷「規模」、「經營狀況」、「市場地位」，方能謂允當。則被告未查明在汽車貸款、遠雄人壽保險公司在房屋貸款之各別交易「規模」、「經營狀況」、「市場地位」，徒因被告資本較大，即認被告可能因不當約定加速條款所造成汽車貸款交易市場之危害程度較高，自非的論，亦不能謂其裁量基礎誠屬妥適。加以原告所承作之汽車貸款，與遠雄人壽保險公司開辦之房屋貸款，在交易上根本係屬不同之市場，經營狀況本質已有差異，認定規模之標準也大相逕庭，被告要如何來認定原告與遠雄人壽保險公司之市場地位孰高孰低，更有可議之處。參諸遠雄人壽保險公司不當約定加速條款之類型，為「未事先通知或催告借款人，即視同借款全部到期」，並已實際造成借款人之危害，而系爭約定既未剝奪借款人事前救濟機會，復未與任何借款人或其他事業發生糾紛，又怎能謂原告之惡性高於遠雄人壽保險公司？至於遠雄人壽保險公司所不當約定之加速條款內容，與系爭約定大不相同，被告發佈遠雄人壽保險公司剝奪借款人事前救濟機會，視同借款全部到期遭罰之新聞，要如何強令被告知悉要改正「需先通知或催告借款人，本來就未剝奪借款人事前救濟機會之系爭約定」。怎能以此種見縫插針之說詞，謂原告明知故犯、惡性頗大，益加證實被告對原告併罰所為裁量權之行使，絕無其所佯稱之妥適可言，當有違比例原則及差別待遇之處。
七、綜上，系爭約定記載於舊版及新版車貸契約上應無不當約定加速條款之處，原處分認事用法既有不當，亦非適法之行政行為，自有撤銷之必要，本件訴願決定未予糾正，亦應併予廢棄，而原處分撤銷後，原告先前已繳納之罰鍰，理應當發還。至於原告於96年3 月5 日匯款100 萬元至被告於臺灣銀行群賢分行所開設帳號為000000000000之存款帳戶，依臺灣銀行96年1 月2 日起之牌告利率可知，被告將因此至少獲得臺灣銀行給予按活期存款牌告利率（目前為年息0.325%）計算之利息，原處分撤銷後，就原告匯入款項所生之利息收入，被告自應一併返還，否則將構成公法上之不當得利，爰舉前開事理，請求撤銷訴願決定及原處分，發還原告已繳罰鍰，及自繳納罰鍰之翌日起至發還之日止按臺灣銀行活期存款牌告利率計算之利息。
乙、被告主張之理由：
一、按公平交易法第24條規定：「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」所謂「欺罔」係指對於交易相對人，以積極欺瞞或消極隱匿重要交易資訊致引人錯誤之方式，從事交易之行為。所謂「顯失公平」係指「以顯失公平之方法從事競爭或商業交易」，其常見具體內涵之一：具有相對市場力或市場資訊優勢地位之事業，利用交易相對人之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事不公平交易之行為，本條強調事業與交易相對人間之相對地位不對等，至於事業市場占有率之絕對高低，尚非該條之構成要件。所謂「交易秩序」，則係指符合善良風俗之社會倫理及效能競爭之商業競爭倫理之交易行為，其具體內涵則為符合社會倫理及自由、公平競爭精神賴以維繫之交易秩序，而在判斷足以影響交易秩序時，應考量是否足以影響整體交易秩序（諸如：受害人數之多寡、造成損害之量及程度、是否會對其他事業產生警惕效果及是否為針對特定團體或組群所為之欺罔或顯失公平行為等事項），或有影響將來潛在多數受害人效果之案件，且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限，始有本條之適用，此亦經最高行政法院94判字第543 號判決肯認。
二、現今交易型態，小如日常生活之用電、用水之繼續性供應契約，乃至金融服務等衍生之各式契約，均大量使用定型化契約方式，以降低交易成本並加速交易過程，針對此類締約前預擬之定型化契約條款，因交易相對人喪失事前參與磋商議定的機會。且以金融市場為例，一般消費大眾或中小企業，在面對具有經濟、法律專業優勢與交易資訊優勢的金融業者，多僅存締約與否之自由，而喪失對於契約條款內容決定之自由。考量金融業對於一般消費者或中小企業間具有相對市場優勢地位，且定型化契約適用範圍廣泛，期限利益涉及借款人權益甚鉅，其內容倘有顯失公平之情事，適足以影響整體交易秩序。上開涉有顯失公平之契約條款，個別借款人雖可事後透過民事途徑尋求私權救濟，然被告基於法規職掌，亦得以公權力進行查處，達到消費者利益保障與市場交易秩序維護之雙重目的，二者原則上並無互斥或互依之關聯。原告以司法上目的性限縮解釋，主張其無恣意適用系爭契約約款之可能，顯係混淆民事責任與行政責任，核無足採。至於原告稱系爭規範說明第3 點第4 項第2 款第2 目規定「其他保全處分」為加速條款事由亦屬概括條款乙節，按所謂「保全處分」，實務上係指法院作成終局裁定前，對於當事人所為暫時權利保護之程序，須依相關法律規定，符合一定之法律要件與程序方得為之，並無原告所稱概括約定之虞。
三、據原處分卷附調查事證查悉原告無論舊版或新版之車貸契約其他約定事項第13條第4 款，均有系爭約定。鑒於加速條款之約定攸關借款人期限利益，倘金融業者於定型化契約約定概括條款作為債信不足事由，因其文義內涵抽象，且金融業者對於借款人具有市場相對優勢地位，縱以個別議定或事前通知方式為之，金融業者透過片面解釋或適用系爭概括約款，仍將使交易相對人隨時陷於義務不明確之狀態，締約雙方權益顯有失衡。又原告截至95年8 月系爭契約書件數共19,144件，足見其非僅為單一個別非經常性之交易，而為足以影響交易秩序之顯失公平行為，核已違反公平交易法第24條規定。原告雖主張其從未行使系爭條款，然因契約條款乃借貸雙方權利義務之行使依據，不論有無行使，對借款人已具拘束力，原告尚不得藉此卸責。
四、有關原告訴稱系爭規範說明為行政指導乙節，按被告91年11月6 日以公壹字第0910010855號令發布之系爭規範說明，係依行政程序法規定發布之解釋性行政規則，而非行政指導，此有鈞院93年訴字第621 號判決、司法院釋字第407 號可參。蓋系爭規範說明乃被告基於中央主管機關之職權，針對金融機構可能涉及公平交易法之行為態樣予以規範，其中有關公平交易法第24條規定部分，乃屬對於公平交易法第24條所為之補充解釋，而與行政指導係行政機關為實現一定行政目的，以輔導、建議等方法，促使特定人為一定行為，於該特定人拒絕指導時，不得據為不利處置之性質不同。又行政主管機關就行政法規所為之解釋性行政規則，係闡明法規原意，其效力附屬於法規，應自法規生效之日起有其適用，司法院釋字第287 號解釋闡釋甚明。是以，系爭契約書既簽訂於公平交易法生效日後，自有系爭規範說明之適用。又有關原告引據鈞院95年度訴字第1048號及第1063號判決乙節，按該
2 則判決乃在認定被告所為行業警示屬行政指導，與被告對於金融業經營行為之規範說明，二者性質迥異，原告以此陳稱系爭規範說明屬行政指導，實屬誤解，顯無可採。
五、公平交易法第41條前段規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要之更正措施，並得處5 萬元以上2,500 萬元以下罰鍰」復按同法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：違法行為之動機、目的及預期之不當利益。違法行為對交易秩序之危害程度。違法行為危害交易秩序之持續期間。因違法行為所得利益。事業之規模、經營狀況及其市場地位。違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。違法後悛悔實據及配合調查等態度。」查原告違反公平交易法第24條規定之理由亦已詳載於原處分書，並無原告所稱行政處分未載明理由之疑慮。再者，被告對於罰鍰併處與否及罰鍰金額之決定，乃係基於前開法律賦予之裁量權所為，對於施行細則規定事項亦均逐一審酌，並經委員會議決議通過，本件原處分罰鍰金額既未逾越法定範圍，亦無違背行政程序法相關規定。
六、被告對於罰鍰金額之決定，乃係基於前開法律賦予之裁量權所為，且對於施行細則規定注意事項亦均逐一審酌，查原告違法期間約2 年7 個月（93年4 月到95年11月）、事業規模（94年度營業額約578 億元）及悛悔實據、配合調查態度尚可等均為被告裁量罰鍰金額審酌之相關因素，被告爰依公平交易法第41條規定授權範圍內裁處原告100 萬元，並經委員會議決議通過，原處分罰鍰金額既未逾越法定範圍，且屬被告基於裁量權限所為之處分，並無原告所訴不符比例原則之情事。
理 由
一、按「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處5 萬元以上2 千5 百萬元以下罰鍰。
」公平交易法第24條、第41條前段分別定有明文。
二、依公平交易法第24條規定所謂「顯失公平」，係指以顯失公平之方法從事競爭或商業交易者而言，如具有市場資訊優勢地位之事業，利用交易相對人之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事不公平交易之行為，即屬之。被告為具體化上開條文內涵，復為避免金融業者利用其優勢地位或資訊不對稱特性，促使消費者為錯誤之決定或進行交易，從事限制競爭或不公平競爭之行為，爰發布系爭規範說明，明定金融業者於借款人發生債信不足情形，而有加速債務期限到期等確保債權之必要者，宜事先與借款人議定債信不足之事由。如⒈任何一宗債務不依約清償本金；．．．⒍任何一宗債務不依約付息時；⒎擔保物被查封或擔保物滅失、價值減少或不敷擔保債權時；⒏立約人對金融業者所負債務，其實際資金用途與該業者核定用途不符時；⒐受強制執行或假扣押、假處分或其他保全處分，致金融業者有不能受償之虞者。依第6 項至第9 項事由行使加速條款，並應事先以合理期間通知或催告立約人；及明定金融業者及借款人間除借貸契約本約及附約各項約定外，如有未盡事宜，應由雙方另行議定，金融業者不宜要求借款人遵守不確定之概括條款（參照系爭規範說明第3 點第4 項第2 款第2 目、第3 目）。按加速條款之約定，攸關借款人之期限利益，倘金融業者於定型化契約約定概括條款作為債信不足事由，因其文義內涵抽象，且金融業者相對於借款人具有市場優勢地位，縱係透過個別議定或事前通知方式為之，金融業者透過片面解釋或適用系爭概括約款，仍將使交易相對人隨時陷於義務不明確之狀態，衡諸締約雙方當事人間之權益，顯有失衡之虞。
三、查被告制定系爭規範說明，係被告臚列金融業者可能違反公平交易法之行為態樣，旨在具體化公平交易法第24條規定內涵，俾供被告處理相關案件之參考，同時讓業者有所遵循，其性質為公平交易法第24條規定之解釋性行政規則，屬主管機關基於職權對公平交易法第24條所為之補充性解釋，係闡明法規原意，其效力附屬於法規，參照司法院釋字第287 號解釋意旨，自公平交易法生效之日起即有其適用，並無違反溯及既往原則情事，且依其內容，尚難認有違憲之虞。復參照系爭規範說明第3 點第4 項第2 款第3 目規定，金融業者不宜要求借款人遵守不確定之概括條款，俾保障借款人權益，自屬合乎公平交易法第24條之規範意旨。茲查系爭契約書既簽訂於公平交易法生效日後，自有系爭規範說明之適用。次查行政指導係行政機關為實現一定行政目的，以輔導、建議等方法，促使特定人為一定行為，於該特定人拒絕指導時，不得據為不利處置之性質不同。至有關原告引據本院95年度訴字第1048號及第1063號判決認被告自應先予原告警示後，俟原告再犯時，方作成課處罰鍰之處分，才能謂合法云云。惟查上揭2 則判決乃在認定被告所為行業警示屬行政指導，與被告對於金融業經營行為之系爭規範說明，二者性質迥異，原告以此陳稱系爭規範說明屬行政指導云云，實屬誤解，顯無可採。
四、本件原告於該公司系爭契約書（包括新、舊版車貸契約）之其他約定事項第13條第4 款，均約定有「乙方（即借款人）如有左列情形之一時，經通知或催告後，本契約視為全部到期．．．㈣乙方及連帶保證人與甲方（即原告）授信往來．．．或發生其他信用不良客觀情事，致甲方有保全債權之必要時」等文字之規定一節，為原告所不爭，復有系爭契約書附原處分卷可參，自堪信為真正。
五、原告雖主張其就系爭契約書所為之系爭約定，不符合公平交易法第24條規定之構成要件云云。惟查：
㈠契約自由雖為私法自治之一環，惟其所稱自由實非全無限制
，尤以現今之交易型態而言，無論大、小交易，均大量使用定型化契約方式，以降低交易成本並加速交易過程。針對此類締約前預擬之定型化契約條款，因交易相對人喪失事前參與磋商議定的機會，且以金融市場為例，一般消費大眾或中小企業，在面對具有經濟、法律專業優勢與交易資訊優勢的金融業者，多僅存締約與否之自由，而喪失對於契約條款內容決定之自由，考量金融業與一般消費者或中小企業間具有相對市場優勢地位，倘其契約內容有顯失公平之情事，足以影響整體交易秩序，即該當公平交易法第24條構成要件。㈡查本件原告於系爭契約書之其他約定事項第13條第4 款，均
有系爭約定。其既有利用定型化契約約定加速條款債信不足概括事由，對不特定大眾行使，約定有概括約定事由時，原告即得逕行行使加速條款，有使借款人負擔不明確之義務，對於借款人權利之保障顯失公平。復參以系爭約定內容「．．．乙方及連帶保證人與甲方（即原告）授信往來．．．或發生其他信用不良客觀情事，致甲方有保全債權之必要時」等文字觀之，其條文文義概括，倘日後借款人發生該款信用不良情事，原告有無保全債權之必要等，已立於須聽憑原告片面決定是否符合該款規定而行使，對於借款人權益之保障有失公平。茲以上揭契約條款乃借貸雙方權利義務之規範依據，不論有無行使，對借款人已具法律上之拘束力，原告相對於一般借款人而言，乃屬資訊優勢地位，衡諸上揭加速條款內容概括，雙方權益顯屬失衡，原告顯係利用交易相對人資訊不對等之弱勢地位，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，縱原告主張其未曾向借款人行使該加速約款，不符合公平交易法第24條所定「顯失公平之行為」構成要件云云，惟不論原告有無行使，借款人於簽約後即受契約條款所拘束，依系爭規範說明意旨，並不影響其違法行為之存在，原告自不得以其實際上並無行使予以卸責。
㈢再參照最高行政法院94判字第543 號判決意旨：「公平交易
法第24條之適用並不以產生實害為前提，只要該行為實施後，在客觀上構成顯失公平為已足。」可知公平交易法第24條之規範意旨乃在維護交易秩序、確保自由公平競爭，倘俟實際危害結果產生，始得論以違法，則顯然無法實現其立法目的，為能有效防範損害之發生及警惕事業。上開規定所稱「足以影響交易秩序」之構成要件並不以該行為產生實害為必要，只要該行為在客觀上顯失公平，且足以影響交易秩序之可能性即可。
㈣又查原告截至95年8 月系爭借貸契約件數共19,144件（原處
分書誤植19,114件），足見其非僅為單一個別非經常性之交易，為足以影響交易秩序之顯失公平行為。是原告利用定型化契約約定加速條款債信不足之概括事由，已構成公平交易法第24條規定所稱足以影響交易秩序之顯失公平行為。
㈤至於原告嗣縱已修正系爭契約書之系爭約定，因係被告立案
調查後所為，尚不影響先前違法事實之認定。原告利用市場相對優勢地位，於系爭契約書不當約定行使加速債務期限到期條款，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定。另原告主張系爭規範說明中所稱「其他保全處分」亦屬概括條款云云，惟被告業已陳明所謂保全處分之涵義，須依相關法律規定，符合一定法律要件與程序方得為之，乃無原告所稱概括約定之虞等語，核無不合，況此亦與原告就系爭約定是否概括條款一節無涉，併此敘明。
六、又按公平交易法第1 條規定：「為維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」可知公平交易法之立法目的，乃在於維護交易秩序及確保公平競爭此與民法之立法目的係規範人民私法上之權利義務關係顯然不同。次按公平交易法第24條規定係有關事業不得為足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平行為之論處規範，而消費者保護法第11條及民法第247 條之1 則僅係針對個別契約條款所為之效力規定，其構成要件及法律效果各不相同。是被告本於職權依法調查認定原告前開加速條款約定違反公平交易法第24條規定，並作成原處分，於法並無不合。至系爭契約書之系爭約定是否有違反民法第247 條之1 等規定而歸無效之情形，則屬具體個案之民事契約爭議問題，非屬被告之職掌所得認定，原告援引民法第247 條之1 規定，率指本件原處分忽視私法自治下契約自由原則之檢視過程云云，顯係混淆公平交易法與民法等不同規範間之構成要件及法律效果，並對不同法規之解釋適用關係有所誤解，核無足採。另消費者保護法規定定型化契約中之條款違反誠實信用原則，對消費者顯失公平者無效，該規定係就契約效力所為之規範，然本案係對於定型化契約內容是否有足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平行為論處，與消費者保護法並無競合或有互斥之處，原告此部分主張亦顯係誤解。復參以金融市場為例，一般消費大眾或中小企業，在面對具有經濟、法律專業優勢與交易資訊優勢的金融業者，多僅存締約與否之自由，而喪失對於契約條款內容決定之自由，考量金融業對於一般消費者或中小企業間具有相對市場優勢地位，且定型化契約適用範圍廣泛，期限利益涉及借款人權益甚鉅，其內容倘有顯失公平之情事，適足以影響整體交易秩序，上開涉有顯失公平之契約條款，個別借款人雖可事後透過民事途徑尋求私權救濟，然被告基於法規職掌，亦得以公權力進行查處，達到消費者利益保障與市場交易秩序維護之雙重目的，二者原則上並無互斥或互依之關聯。原告此部分主張顯係混淆民事責任與行政責任，委不足取。
七、復按公平交易法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：⒈違法行為之動機、目的及預期之不當利益。⒉違法行為對交易秩序之危害程度。⒊違法行為危害交易秩序之持續期間。⒋因違法行為所得利益。⒌事業之規模、經營狀況及其市場地位。⒍違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。⒎以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。⒏違法後悛悔實據及配合調查等態度。」本件原告確有違反公平交易法第24條規定，已如上述，而被告經審酌原告違法期間約2 年7 個月（93年4 月至95年11月）、事業規模（94年度營業額約578 億元）及悛悔實據、配合調查態度尚可等均為被告裁量罰鍰金額審酌之相關因素，而依公平交易法第41條規定授權範圍內命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處原告罰鍰10
0 萬元，對於罰鍰併處與否及罰鍰金額之決定，均係基於前開法律賦予之裁量權所為，並未逾越或濫用裁量情事，且被告對於公平交易法施行細則第36條規定注意事項亦均逐一審酌，並經委員會議決議通過，難認有怠於裁量或違反比例原則之情事，經核並無不妥。至原告主張被告對於遠雄人壽保險公司裁罰僅50萬元，質疑被告就本案罰鍰過重，有違平等原則云云。然查遠雄人壽保險公司與原告雖均有違反公平交易法第24條規定情事，惟被告業已陳明原告與遠雄人壽保險公司二者之事業規模、經營狀況（原告94年營業額約578 億元；遠雄人壽保險公司94年營業額約338 億元）、市場地位不相同，悛悔實據及配合調查態度亦不同（原告尚可；遠雄人壽保險公司良好），且遠雄人壽保險公司違法時間至94年12月止，於95年3 月遭被告處分，並經被告發布新聞稿，原告對此應有所知悉，惟卻未藉此改正，其違法行為仍持續至95年11月止，違法動機惡性難謂不大等語，可見原告與遠雄人壽保險公司實際狀況乃有不同，則被告針對個案裁處罰鍰所考量之具體事由容有不同，予以為裁罰之基準，尚無不合，原告尚不得逕予比附援引，主張就違法情節不同之他案所處罰鍰金額，作為本案處罰金額之類比標準，故原告尚難僅因罰鍰金額不同即認原處分有違比例原則及差別待遇；次參酌本案確已依公平交易法施行細則第36條規定審酌原告各種情狀後，依公平交易法第41條規定處分，原告主張被告原處分違反平等原則云云，核屬無據；另被告對於違反公平交易法第24條規定予以裁罰，係強調事業與交易相對人間之相對地位不對等，至於不同事業間市場占有率之高低、經營行為等，尚非該條之構成要件，被告另案就其他事業之違法因素等事項予以考量後，始為裁罰金額之決定，乃針對個案予以處理，其適法性與否，應由個案予以審酌，與本案裁罰之適法性無涉。是原告主張其市場占有率低於其他金融業，經營行為、客戶人數及放款金額與其他金融業者不同，被告裁罰顯有疏失云云，顯對公平交易法規有所誤解，亦不足取。
八、綜上所述，原告之主張均無可採，被告以原告利用定型化契約，於系爭契約書不當約定加速條款債信不足概括事由，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，依同法第41條前段規定，以原處分命原告自處分書送達之次日起，應立即停止該項違法行為，並處原告罰鍰100萬元，洵屬合法，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘之主張陳述，均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 4 月 24 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 陳國成
法 官 陳忠行法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 4 月 24 日
書記官 楊子鋒