臺北高等行政法院判決
96年度訴字第03086號原 告 甲○○訴訟代理人 張有捷律師被 告 國立臺灣大學代 表 人 乙○○（校長）訴訟代理人 黃鈺華律師上列當事人間因有關徵收補償事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告雲林校區用地坐落雲林縣○○鎮○○段○○○○○○號等312 筆土地為國有土地，其原管理單位為國防部空軍總司令部（下稱空軍總司令部），經雲林縣政府取得國防部同意撥用空軍「虎尾營區」未使用土地，報請行政院核定後，業由國有財產局辦理土地無償撥用完峻。原告以其所耕作雲林縣○○鎮○○段○○○○○ 號等47筆土地在上述無償撥用範圍內，被告已同意比照國防部發放雲林車站區段徵收現耕戶模式發給救濟金，惟迄未發放，遂依行政訴訟第8 條第1 項規定提起公法上給付訴訟。
二、原告起訴主張：㈠原告列名於台灣大學用地工程地上物清冊之使用人，可見被
告亦認原告係有權占有。又原告等列於台灣大學用地工程地上物清冊之使用人6 人，曾按期繳納相當於地租之收益予「國軍第六三三營區福利站」，有同列該清冊之使用人廖福秀之繳款收據可稽。被告所提民國（下同）90年9 月28日空軍防砲警衛司令部函係由空軍防砲警衛司令部所屬虎尾幹訓班查證，與「國軍第六三三營區福利站」不同，且當年既有承辦收租雇員，可見確有收租之事實存在，原告自非無權占有。原告既非無權占有系爭土地，依土地徵收法令補充規定第13條規定與內政部77年2 月11日台（77）內地字第572840號函意旨，被告即應給予原告救濟金。而被告業已同意給付原告救濟金，原證2 之92年10月16日國立台灣大學雲林分部校區地上物限期採收暨出入管制協調會（下稱92年10月16日協調會）會議紀錄、原證3 之95年4 月17日台大雲林分院土地徵收救濟金協調會（下稱95年4 月17日協調會）會議紀錄、原證8 之96年10月11日在立法院中興大樓418 會議室召開之協調會（下稱96年10月11日協調會）會議結論即為兩造間成立之行政契約。
㈡法務部前興建臺灣雲林看守所，曾向空軍撥用土地，亦對現
耕戶作補償，每公頃新台幣（下同）210 萬元（土地改良費52萬元，轉業輔導金158 萬元），有法務部88年7 月2 日法88總字第023875號函可稽；又國防部發放雲林車站區段徵收現耕戶救濟金，亦係比照法務部上述補償金額，考慮物價指數上漲因素，以每公頃2,436,000 元標準發放予現耕戶。此即92年10月16日協調會會議紀錄所謂「相關條件相同、屬實者」，故被告應允給予救濟金及其條件皆已成就。復由原證
6 被告致教育部之函稿及原證7 之補償標準試算書，足見被告確已同意給予原告救濟金。又依96年10月11日於立法院中興大樓418 會議室召開之協調會，其會議結論：「‧‧‧爰請台大援引相關案例及會議決議擬建議意見行為教育部請示之，並於教育部核准公文後1 個月內完成本案之行政救濟金發放作業。」被告副校長與被告訴訟代理人亦出席協商，有當日會議結論為憑，顯見被告再次認同發放救濟金。96年12月21日復再召開協調會，其結論：「‧‧‧請教育部高教司與臺大校長或包副校長以電話連繫表示允諾，再由臺大發文，針對本案以擬辦『政策性給付救濟金』發放為要旨，函請教育部覆文臺大明示同意。」該次協調會被告副校長亦與會，且未表示反對，益見被告已同意發放救濟金，惟其迄未發放，原告自得本於前開行政契約提起給付訴訟，爰為聲明請求被告給付原告補償救濟金8,292,387 元。
三、被告則以：㈠原告確曾在系爭土地上耕作，惟依空軍防砲警衛司令部（90
）怡愛字第10896 號函可知軍方當時與在系爭土地耕作之農民並無租賃關係存在。原告就系爭土地既無所有權或其他使用權源，有關徵收補償之一切法令即無適用餘地。且原告業就地上物部分領取救濟金444,134 元，有「國立臺灣大學雲林分部用地地上物救濟金發放清冊（農民）」影本可稽。又依該清冊備註第2 點與第3 點所示：「經向空軍防砲警衛司令部查詢，該部函覆『‧‧‧本軍當時與農民之間並無任何租賃關係』，因屬無權耕作，故不符合補償發放要件，乃以救濟金救濟之。」「救濟金發放標準比照高速鐵路雲林車站特定區區段徵收查估作業計算標準，不合法之地上物以上項標準之7 成發放。」該文件並有雙方用印，構成雙方間之契約。雙方就補償救濟事宜既已有合意，且已執行完畢，原告自無另行提起本訴之理。復依行政法院（現改制為最高行政法院）81年判字第2617號判決可知，土地所有人之土地被徵收並無起訴請求給付特別救濟金之權利。本案原告既為無權占有人且已受補償，自更無得請求額外補償救濟金之法律基礎。又內政部77年2 月11日台（77）內地字第572840號函係要求補償機關斟酌財力狀況及實際情形，以決定給付，並非要求機關絕對必須依照被補償人之請求而為補償；法務部88年7 月2 日88總字第023875號函則係針對「承租戶」所為之補償，與本件原告屬無權占有之情形不同，無比照之餘地。㈡按92年10月16日協調會之召開係為協調地上物採收及出入管
制，代表被告出席者僅有權代理學校處理地上物採收及出入管制相關事宜，而無代理同意補償事宜，況原告亦未參加該次協調會（其配偶黃美枝雖在場，但亦無表示同意，且是否經授權，亦有疑問）。又該會議僅屬協調性質，該會議之討論並不構成原被告間之契約關係，且該決議內容所設條件包括相關條件相同、經查證屬實及有雲林縣政府之確定處置方式等，原告對此等要件均未舉證。復依「國立台灣大學雲林分部用地地上物救濟金發放清冊〈農民〉」附註3 所載，救濟金發放標準業比照高速鐵路雲林車站特定區區段徵收查估作業計算標準，僅因原告為不合法之地上物，而以上項標準之7 成發放。故被告實際上已比照合理計算標準，且此種比照已經有雙方蓋章同意，此項補償方式自未被92年10月16日協調會會議記錄所取代。次查原告未出席95年4 月17日協調會，故不構成兩造之合意，又該協調會僅討論不同方案，被告出席人員並非已應允依照特定方式補償。復由協調會最後結論及會議記錄文字可知，在協調會時，出席之受補償戶已經明白拒絕，故會議記錄僅提及「台大同意」（實際上被告僅同意朝此方向研究可行性），而非載明「雙方同意」。
㈢原證6 之函文係被告副校長應邀至立法院協商時，依立法委
員要求草擬致教育部之函稿，惟該函稿因教育部另有其他見解，且校內核准程序並未完成，故未發文，此由該函無發文日期及發文之大小章可證，且被告副校長至立法院協商均表明未被校長授權同意任何事情，只能帶回轉達。該函既不生效，原告自難憑之以證被告已同意支付補償金。又原告訴稱「教育部已全數補助」，惟實際上教育部並未就補償事宜給予被告任何補助，原告應舉證教育部業表示其已補助此種救濟金。次按最高行政法院91年判字第2305號判決可知，中央部會始有政策給付之可能，且實際給付之行為亦係由政策決定之中央部會所為。被告係學術機構，而非「政策性」決策機關，故被告並無發放「政策性給付」之權限等語，資為抗辯。並聲明求為判決原告之訴駁回
四、本院之判斷：㈠按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之
給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」為行政訴訟法第8 條第1 項所明定。依據本條之規定，給付訴訟之標的必須為基於公法原因（包括行政契約）所發生之財產給付或行政處分以外之非財產上之給付，是以，判斷原告基於本條之給付請求是否有理由，首先須判斷其據以請求給付之公法原因為何，而該公法原因是否成立生效，必須確有公法上原因存在，使原告有請求行政機關給付財產或行政處分以外之非財產上給付之權利時，始得認為原告提起之一般給付訴訟為有理由。次按行政機關基於其法定職權，為達之特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係（司法院釋字第348號解釋理由書參照），我國行政法，許可行政機關與人民締結行政契約，行政契約之締結常涉及公權力之行使，為確保法律關係之明確，須以一定方式為之，行政程序法第139 條即明文規定：「行政契約之締結，應以書面為之。但法規另有其他方式之規定者，依其規定。」是故行政契約之締結，原則上應經雙方當事人以明示或默示之方式互為意思表示一致而成立，並應經過書面之方式為之。
㈡被告前開雲林校區用地係經行政院專案核准，由原管理單位
空軍總司令部無償撥用，原告曾在該土地上耕作，業已領取地上物救濟金444,134 元之事實，為兩造所不爭執，並有「國立臺灣大學雲林分部用地地上物救濟金發放清冊（農民）」影本可稽（見本院卷第23頁），且為原告所不爭執，堪認為真實。原告主張被告另同意給付原告土地部分之補償救濟金，兩造間已成立行政契約，即92年10月16日協調會、95年
4 月17日協調會及96年10月11日協調會之會議紀錄（見本院卷第9-11、45頁），惟為被告所否認。按行政契約亦應如同私法契約，由二人以上之法律主體，為達成共同之法律效果，互為要約、承諾之意思表示一致合意，契約始為成立。而所謂要約，係以訂立契約為目的之意思表示，若非以訂立契約為目的，於相對人為相對之意思表示時，契約仍不成立；另所謂承諾，係同意要約之內容而與要約人訂立契約為目的之意思表示，若其對要約人之意思表示並非以訂立契約為目的，亦難認為契約已成立。經92年10月16日、95年4 月17日及96年10月11日協調會，僅係被告與系爭土地佔耕農戶間分別就地上物限期採收暨出入管制、土地之補償救濟金是否發放所為協調之過程，原告並未與被告就系爭土地發放土地補償救濟金達成意思表示之合意，原告所稱之行政契約，僅為被告與系爭土地佔耕農戶間為前開3 次協調會之會議紀錄，並非原告與被告就系爭土地發放土地補償救濟金達成意思表示合意簽具之書面，難謂雙方已成立行政契約。至於原證6之被告函稿，並無任何相關人員簽請核示及批准之核章，亦無發文日期字號，核屬被告與系爭土地佔耕農戶間多次協調過程之一環，而原證7 所謂之補償標準試算書，亦未見兩造簽具同意之文字，不足以認為兩造間確有行政契約存在。從而原告請求被告給付補償救濟金8,292,387 元，並無公法上之請求權存在，自不應准許。
五、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 9 月 30 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 姜 素 娥
法 官 陳 心 弘法 官 楊 莉 莉上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 9 月 30 日
書記官 林 俞 文