臺北高等行政法院判決
96年度訴字第03020號原 告 甲○○○被 告 內政部代 表 人 乙○○（部長）訴訟代理人 戊○○
丁○○丙○○上列當事人間因敬老福利生活津貼事件，原告不服行政院中華民國96年6月27日院臺訴字第0960087134號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於91年7月8日申請發給敬老福利生活津貼(下稱生活津貼)，經勞工保險局(下稱勞保局)發給91年1月至00年00月生活津貼。嗣勞保局以96年3月2日保受福字第09666085660 號函原告，以依據內政部警政署鐵路警察局（88年7月1日改隸前為臺灣省鐵路警察局）媒體資料，原告所請領生活津貼自96年1月起不予發給。原告申復結果，勞保局以96年3月27日保受福字第09610020750號書函復，仍不予發給。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應自96年1月發給原告生活津貼。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈對於生活津貼之申領及排除，敬老福利生活津貼暫行條
例（下稱暫行條例）既已明定「領取軍人退休俸( 終身生活補助費) 、政務人員、公教人員、公營事業人員月退休( 職) 金或一次退休金者，不得請領」，勞保局及被告應無裁量餘地，更不宜以任何形式之行政命令、規則拘束暫行條例之適用，或擅自以月撫慰金等類推適用月退休金為限制，而不予核發。按月退休金與月撫慰金粗觀發放目的相近，然微觀則有實質上之差異，二者不僅名目、領受對象不同，法定利益亦有差異（月撫慰金係月退休金之二分之一）。勞保局複核函釋「退休制度屬廣義社會福利制度之一環，『本質上』即是國家的照顧義務，尤其是月退休金（俸）部分，更將照顧範圍及於其遺眷，至其遺眷死亡為止，本質不變…，即便只領二分之一、三分之一，亦是國家發動公權力來進行無對價式的照顧，屬上揭（指暫行條例第3 條）規定所稱之『退休俸』、『月退休（職）金』，而應排除請領敬老福利生活津貼。」惟參照銓敘部96年4 月13日部退三字第0962787020號書函對退休金之釋示，退休制度是否屬廣義社會福利制度之一環容有疑義，更遑論『月撫慰金』是否得論以『月退休金』之延伸，而排除於生活津貼領受資格之列。
⒉縱令欲將領月撫慰金者排除於領受資格之列，亦應以律
法明訂，而同列於暫行條例內或以其他特別法予以規範。勞保局及行政院駁退原告依法領受生活津貼之處分，有悖依法行政立場，不僅違反行政程序法第1條（信賴保護原則），亦有違行政程序法第10條之規定。勞保局複核援引被告函釋（指94年2月1日台內社字第0940004459號函）乃係主管機關就執行暫行條例第3條第1項第2款之規定發生疑義，以主管機關之地位為符合法規原意之釋示，與上開法律規定之立法意旨相符，自得予以援用，除與法律授權明確性之一般原理原則不符外，亦有違憲法第22、23、24條對原告依法領受津貼之保障。
⒊勞保局複核援引被告94年2月1日台內社字第0940004459
號函略以「從立法政策觀之，暫行條例第3條第1項第2款概括補充『其他性質相當』之給與項目…」之內涵不確定之抽象釋示，除亦違法律授權明確性之一般原理原則外，再參照銓敘部96年4月13日部退三字第0962787020號書函略以「公務人員退休金屬於政府提供退休公務人員之職業年金制度，並依其在職時間長短與退休等級，給與不同程度給與，與一般老農津貼或生活津貼等社會福利給付項目應有差異」，複核所謂『性質相當之給與』，顯屬無稽，亦有違行政程序法第10條之規定。
⒋另參照銓敘部96年4月13日部退三字第0962787020號書
函摘以「依據中央政府總預算之編列原則，社會福利支出與公務人員退休撫卹支出，係分別於不同政事別編列」，勞保局複核所稱「…從同條項第3款（指暫行條例）規定之意旨觀之，本津貼屬補充性福利措施，基於社會資源不重複領取之原則所制定，已依其他法令受政府特別照護者，即不應再重複發給亦屬國家照護性質之本津貼，方符公平原則及本津貼之立法精神。」顯為對國家資源配置混淆，亦與行政程序法第10條之規定有違。
⒌對於暫行條例之辦理，勞保局及被告雖有法律保留之適
用，惟其主張應適當而不宜過當，甚而造成侵害人民權益之結果。而綜觀勞保局之複核及被告之函釋，咸以立法政策、意旨、精神等法律解釋為行政作為或行政處分之引據，惟一般律法訂頒慣例，立法意旨、精神多明訂於第1條，依暫行條例第1條揭示「為落實照顧老人生活，增進老人福祉，特制定本條例」觀之，立法保障對象為『老人』，該法並以第3條具體明訂『65歲以上者』，用以排除未達65歲者，而『領月退休金者』雖具有相當程度之公職年資，惟未必皆為『老人』，亦未必皆符合暫行條例所訂『65歲以上者』，勞保局及被告卻一昧以『領月退休金者』與『老人』為聯結，執意曲解立法意旨，作出違背依法行政及違反「信賴保護原則」之行政作為。尤有甚者，行政院更以「領取公教人員月退休金者，自包含領取月退休金之全數或半數（月撫卹金）」、「撫慰金性質上仍屬公教人員之退休金，…無由重複接受政府發給未受政府特別照護者以維持其基本生活保障之本津貼，於社會福利資源不重複配置原則及國家財政負擔能力之考量，尚不得謂非本津貼之排除對象」等牽強附會之論見，賦予訴願決定之支持，蓋「照顧未領受政府提供生活保障者」雖屬暫行條例立法目的之一，惟被告及行政院尚不宜以「國家財政負擔」作為擴大或曲解立法精神之藉詞。
⒍倘行政院「領月撫慰金者，即無由重複接受政府發給未
受政府特別照護者以維持其基本生活保障之本津貼」之見解，符合立法原意（按：此見解擴及所有含國家預算之經費），則暫行條例之排除對象毋需明列為「領取軍人退休俸（終身生活補助費）、政務人員、公教人員、公營事業人員月退休（職）金或一次退休金者」，僅需明定「以非對價方式而領有國家預算經費者」即可云云。
⒎提出勞保局96年3月2日保受福字第09666085660號函、
勞保局96年3月27日保受福字第09610020750號函、銓敘部96年4月13日部退三字第0962787020號書函、內政部96年5月21日台內社字第0960081879號訴願答辯書及本件訴願決定書等件影本為證。
㈡被告主張：
⒈原告已於96年1月起於原臺灣省鐵路警察局領取月撫慰
金，是以96年1月起即無領取生活津貼資格，此有臺灣省鐵路警察局提供電子媒體檔附原處分卷可參，與暫行條例第3條第1項規定不符，勞保局爰核定不予發給生活津貼。
⒉按暫行條例第3條第1項第2款規定領取軍人退休俸（終
身生活補助費）、政務人員、公教人員、公營事業人員月退休（職）金或一次退休金者不得請領本津貼，並未限定領取者須為已退休（職）之軍人、公教人員或公營事業人員本人；且從同條項第4款規定之意旨觀之，生活津貼屬補充性福利措施，基於社會福利資源不重複領取之原則所制定，未受政府其他特別照顧者，始適於發給生活津貼，已依其他法令受政府特別照顧者，即不應再重複發給亦屬國家照顧性質之生活津貼，方符公平原則及生活津貼之立法精神。
⒊暫行條例中所謂領取公教人員、公營事業人員月退休金
者，指依「公務人員退休法」或其他相關規定，按月給與退休金者，或依其他相關規定按月領取政府編列預算支付之月退休金者，是以包含領取月退休金之全數或半數（月撫金）；次按同規定領取軍人退休俸（終身生活補助補助費）、政務人員、公教人員、公營事業人員月退休（職）金或一次退休金者不得請領本津貼，條例內容係以有無領取軍人退休俸、公教人員、公營事業人員月退休（職）金或一次退休金之「事實」為審定標準，蓋暫行條例內容係規定「領取軍人退休俸、公教人員月退休金……」非「軍公教人員已領取退休金……」』於焉並未限定領取者需具軍人及公教人員身份。而軍公教及公營事業人員之退休制度原屬於廣義社會福利制度之一環，本質上即是國家的照顧義務，尤其是月退休金（俸）部分，更將照顧範圍及於其遺眷，至其遺眷死亡為止，本質不變。因此，軍公教及公營事業人員之遺眷所領取的津貼，無論其名稱為「退休俸之半數」或「月撫卹金」，本質上都是來自月退休金（俸），屬國家照顧軍公教及公營事業人員之延伸，即便只領二分之一、三分之一，亦是國家發動公權力來進行無對價式的照顧，無由重複領取同屬社會福利的敬老津貼。原告領取之月撫慰金係政府編列預算給付「預算編列於交通部電信總局『退休及撫卹給付』」，實質上屬於公營事業人員之月退休金，係屬於國家對公務人員遺眷的特別照顧，既已接受國家的特別照顧，其老年生活即有基礎保障，即無由重複接受政府發給未受政府特別照顧者以維持其基礎生活保障之生活津貼，而為暫行條例第3條第1項第2款規定之排除對象。是以原告仍不符合第3條規定，足見原處分應無違法或不當等語。
理 由
一、原告起訴時，被告之代表人為李逸洋，嗣已變更為乙○○，並由乙○○聲明承受訴訟，有其提出之聲明承受訴訟狀附卷可稽，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」；「本津貼之核發及溢領催繳業務，由中央主管機關委託勞工保險局（以下簡稱勞保局）辦理。」；「無隸屬關係之機關辦理受託事件所為之行政處分，視為委託機關之行政處分，其訴願之管轄，比照第4 條之規定，向原委託機關或其直接上級機關提起訴願。」，暫行條例第2 條、第4 條及訴願法第7 條各定有明文。是以勞保局所為核發敬老津貼與否之處分，應視為內政部之行政處分，本件原告以內政部為被告，揆諸前揭規定，即無不合。
三、又「年滿65歲，在國內設有戶籍，且於最近3 年內每年居住超過183 日之國民，未有下列各款情事者，得請領敬老福利生活津貼( 以下簡稱本津貼) ，每月新臺幣3,000 元：1.經政府補助收容安置。2.領取軍人退休俸( 終身生活補助費)、政務人員、公教人員、公營事業人員月退休( 職) 金或一次退休金。3.已領取中低收入老人生活津貼、身心障礙者生活補助費、老年農民福利津貼或榮民就養給與者。4.稅捐稽徵機關核定之最近一年度個人綜合所得總額合計新臺幣50萬元以上。5.個人所有之土地及房屋價值合計新臺幣500 萬元以上。6.入獄服刑、因案羈押或拘禁。」，暫行條例第3 條第1 項定有明文。
四、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該函文、原處分及訴願決定書等件影本附原處分卷及訴願機關卷可稽。茲依前述兩造主張之意旨，就本件爭點敘明判決之理由。
五、原告領取公務人員遺族月慰撫金，核與申請發給敬老福利生活津貼之法定要件未合：
㈠按暫行條例係為照顧未領受政府提供生活保障者（如退休
金等）而設，故該條例第3 條將已由政府編列預算發給退休金提供生活照顧者（即已接受由政府編列預算之特別照護者），排除其請領生活津貼之權利。依該條例第3條 第
1 項第2 款規定，舉凡該條第1 項所稱之老人已領取軍人退休俸（終身生活補助費）、政務人員、公教人員、公營事業人員月退休（職）金或一次退休金者，均在排除之列，並未規定需「具任用資格並經銓敘官等」之公教、公營事業人員始在排除之列，此乃因軍公教及公營事業人員之退休制度原屬於廣義社會福利制度之一環，本質上係國家的照顧義務，尤其月退休金（俸）部分，更將照顧範圍及於其遺眷，由其領取月撫慰金，亦屬廣義社會福利制度之範圍。反觀生活津貼之規劃，主要係因應臺灣老年人口快速成長，並秉持福利資源不重複配置、政府財政負擔考量與公平性原則，針對從未領有政府補助或津貼者發給補充性福利措施。又生活津貼因列有排除條款及財產限制，非屬「普及式之福利」（人人皆可享有），亦非「社會救助」，而係為照顧老人生活所規劃實施之補充性福利措施，也是作為國民年金開辦前之過渡措施，故將已接受政府編列預算特別照護者予以排除。是以暫行條例中所謂領取公教人員、公營事業人員月退休金者，應指依「公務人員退休法」或依其他相關規定按月領取政府編列預算支付之月退休金者，包含領取月退休金之全數或半數（月撫慰金）者而言，此等已由國家發動公權力來進行無對價式照顧者，依法即不得重複領取同屬社會福利之生活津貼理。
㈡經查，本件原告已於96年1 月起自內政部警政署鐵路警察
局領取公教人員之遺族月撫慰金，為原告所不否認，且有資格檔資料明細查詢附勞保局卷（附件6 ）可稽。而原告領取政府編列預算給付之月撫慰金，係政府編列預算給付「預算編列於交通部電信總局『退休及撫卹給付』」，實質上屬於公營事業人員之月退休金，係屬於國家對公務人員遺眷的特別照顧，均係國家發動公權力進行無對價式照顧，則原告既已接受國家的特別照護，老年生活已有基礎保障，自屬暫行條例第3 條第1 項第2款 規定排除之對象。此與內政部91年10月18日台內社字第091069583 號函、94年5 月6 日台內社字0000000000號函揭示敬老福利生活津貼係秉持福利資源不重複配置、政府財政負擔考量與公平性原則，針對從未領有政府補助或津貼者發給補充性福利措施等意旨相符。是以原告主張敬老福利生活津貼暫行條例第3 條第1 項規定並未排除領取月撫慰金者領取敬老福利生活津貼之權利云云，核係對於法規之誤解，並不足採。
六、被告所為不予發給生活津貼之處分，並無違誤：承上所述，本件勞保局以原告已於96年1月起自內政部警政署鐵路警察局領取公教人員之遺族月撫慰金，為敬老福利生活津貼暫行條例第3條第1項之排除對象為由，為不予發給生活津貼之處分，並無違誤。
七、從而，被告就原告所請領生活津貼自96年1 月起不予發給，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，並請求自96年1 月起發給生活津貼云云，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 6 月 12 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張瓊文
法 官 胡方新法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 6 月 12 日
書記官 蕭純純