臺北高等行政法院判決
96年度訴字第03164號原 告 甲○訴訟代理人 林福地律師被 告 交通部鐵路改建工程局代 表 人 許俊逸（局長）訴訟代理人 潘正芬律師
陳修君律師上列當事人間因地上物拆遷補償事件，原告不服交通部中華民國96年7 月10日交訴字0000000000號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告原有台北縣汐止市○○街○ 段○○巷○ 弄○ 號建物（下稱系爭建物）係非合法建物，因被告（原為交通部台北市區○○○路工程處）辦理「南港專案五堵貨場及新五堵隧道工程」用地所需，於民國（下同）89年12月19日經台北縣政府強制拆除，原告於92年間向被告提出民事損害賠償訴訟，經台灣士林地方法院（下稱士林地院）92年度重訴字第29號判決駁回並確定在案。嗣原告於96年3 月21日以被告未依「南港專案拆遷補償及安置計畫」（下稱安置計畫）規定發放補償金為由，提出陳情，請求發放補償金，被告以96年3 月30日鐵工規字第09600029801 號函（下稱原處分），認原告所請與安置計畫規定要件不合，無法發放補償金，未准所請。
原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷，並請求發放拆遷救濟金。
二、被告聲明：原告之訴駁回。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
（一）依訴願決定可知，安置計畫對於非合法建物之拆遷補償，共分自動拆遷獎勵金、拆遷救濟金及墳墓自動遷葬獎勵金
3 種。原告訴請之部分限縮為請求給付拆遷救濟金。因系爭建物並非墳墓，故可請求之款項僅為自動拆遷獎勵金、拆遷救濟金。非合法之地上物如合於安置計畫之規定，即可取得拆遷救濟金，且如係自動拆遷，除可獲得拆遷救濟金，尚可取得自動拆遷獎勵金。縱原告未於特定期限內拆除，只要於工程路權核定日前存在，依安置計畫即可請求發放拆遷救濟金。
（二）行政程序法第4 條規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」、最高行政法院89年度判字第539 號判決：「所謂禁止恣意原則，係在禁止行政機關之行為欠缺合理充分之實質理由，且禁止任何客觀上違反憲法基本精神及事物本質之行為。本件首揭行政院環保署訂定之『廢一般容器回收清除處理辦法』，係依行為時廢棄物清理法第10條之1 授權訂定，其內容僅及於一般廢棄物之回收清除與處理，並非處罰之構成要件及罰鍰之數額，自無違司法院釋字第313 號解釋意旨。」。行政法之一般法律原則，在行政機關作成決定時均應承認其適用。本件系爭工程之其他拆遷戶均取得拆遷救濟金，僅原告未取得，被告如以原告前曾與之訟爭為由而拒絕發放，顯有違禁止恣意原則。
（三）系爭建物縱非合法建物，原告仍有公法上之權利得向被告請求發給拆遷救濟金：
１、被告雖援引鈞院92年度訴更一字第22號判決認為原告僅有「反射利益」，並未享有「受法規範保證實現的權利」。惟上開判決已指出「公法上權利之法規範依據，未必限於法律，上可以由『憲法』導出，下也可以由『地方法規』或『法規命令』、『行政規則』，甚至是『反覆慣行之具體行政作為而形成之行政先例』來創設。所以原始僅具反射利益意涵之『救濟金』制度，可能因為法制之開展，而形成1 個『由實證法保證實現』的『權利』。但是無論如何，在提起課予義務訴訟時，原告均應把其公法上請求權所立基之法規範基礎作清楚之表明，法院才有檢證『特定事實與該法規範基礎之構成要件是否完全合致』之可能。」，上開判決係認為台北縣興辦公共工程用地地上物拆遷補償救濟自治條例雖有殘欠，但僅具反射利益意涵之「救濟金」制度，仍可以形成「由實證法保證實現」的「權利」。但提出請求之原告應把公法上請求權所立基之法規範基礎為清楚之表明，提供法院檢證「特定事實與該法規範基礎之構成要件是否完全合致」。
２、按「第2 條所稱其他建築物，係指非屬合法建築物，但具備下列任一證明文件之建築物及雜項工作物：1 、建物謄本。2 、戶口遷入證明。3 、稅籍證明。4 、自來水接水或電力接電證明。5 、鄉（鎮、市）公所證明文件。6 、航照圖。7 、門牌編訂證明。」「拆除其他建築物，不發給補償費。
但得依下列標準發給救濟金：1 、中華民國81年1 月10日前建造完成者：合法建築物補償費之百分之七十。2、中華民國81年1 月10日至88年5 月26日前建造完成者：合法建築物補償費之百分之三十。中華民國88年5 月26日後建造完成之其他建築物，一律不發給救濟金，並應即報即拆。第1 項各款之補償費，均不計列附屬建物之補償費。」台北縣興辦公共工程用地地上物拆遷補償救濟自治條例第4 條及第12條定有明文。退萬步言（非表自認），縱認系爭建物非合法建物，原告得請求被告發給救濟金。
３、系爭建物雖非合法建物，但原告已提出遷入之戶籍資料、門牌證明、房屋稅繳納證明及電力接電證明等資料，符合上開自治條例第4 條規定之構成要件，應得依上開自治條例第12 條 規定請求被告就拆遷系爭房屋發給救濟金。
（四）本件「交通建設工程用地徵收獎勵專案」（以下稱獎勵專案）、「安置計畫」及自治條例就救濟金之發給，均未定有「必須於期限內自行拆遷」之要件：
１、本件「獎勵專案」於84年間即由行政院交通部所擬定，至系爭建物遭拆除之89年12月間，已實施逾5 年之久，該「獎勵專案」應符合前開鈞院判決所謂「反覆慣行之具體行政作為而形成之行政先例」之要件。況本件「安置計畫」之實施對象眾多，被告對予原告相同情狀之其他住戶均依上開計畫發給拆遷救濟金，應亦符合「反覆慣行之具體行政作為而形成之行政先例」之要件。本件「獎勵專案」及「安置計畫」應非僅被告所言之「內部業務性之行政規則」，該專案及計畫之具體實施及展開，已使僅具反射利益意涵之「救濟金」制度，成為1 個「由實證法保證實現」的「權利」。
２、徵諸「獎勵專案」及「安置計畫」就拆遷救濟金發給之要件均僅規定：「在交通建設工程路權核定日前存在之建物且未能提出合法建物證明之拆遷戶，除地方政府另有規定較高標準從其規定外，按合法建物補償標準百分之七十，發給拆遷救濟金」、「在工程路權圖核定日前存在之建物且未能提出合法建物證明之拆遷戶，按合法建物補償標準百分之七十，發給拆遷救濟金」，被告就發給拆遷救濟金之規定，並無所謂「須達成協議，並於期限內自行拆遷」之要件。此觀諸「獎勵專案」及「安置計畫」另就自動拆遷獎勵金為規定：「在交通建設工程路權圖核定日前存在之建物且未能提出合法建物證明之拆遷戶，其於期限內自行拆遷者，按拆遷救濟金額之百分之三十計算發給自動拆遷救濟金，但地方政府另有較高標準規定者，從其規定。」、「在工程路權圖核定日前存在之建物且未能提出合法建物證明之拆遷戶，其於期限內自行拆遷者，按拆遷救濟金額之百分之三十計算發給自動拆遷救濟金。」可知，拆遷救濟金之發給無「須達成協議，並於期限內自行拆遷」之要件。
３、台北縣興辦公共工程用地地上物拆遷補償救濟自治條例第12 條 亦規定拆除其他建築物即發給救濟金，而就自動搬遷及自動拆遷者，另於第13條規定發給自動搬遷補助費及自動拆遷獎勵金。故被告就發給救濟補償金部份，應不得另行規定其他要件，否則即屬違法行政。
（五）被告違反「差別待遇禁止原則」：
１、拆遷獎勵金之發給，始以民眾協議配合拆遷為前提，至於拆遷救濟金，則無所謂以「達成協議，並於期限內自行拆遷」為要件。被告誤解安置計畫將拆遷救濟金與拆遷獎勵金之分別規定之目的，應無足取。
２、被告就本件安置計畫之實施，以就該計畫內之土地及建物所有人，不管建物係合法或非法，均依法發給拆遷補償金、救濟金及獎勵金等。惟就系爭建物，拒絕發給拆遷救濟金，違反行政程序法第6 條之規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」即所謂「差別待遇禁止原則」。
（六）本件南港專案合法或不合法建物，均由被告負責徵收補償作業：
１、依安置計畫之記載「貳、土地及地上物補償標準：二、建築改良物：依照各業主現有房屋結構，並按照當地地方政府訂定之興辦公共設施拆遷合法建物拆遷補償辦法，查估補償。」「肆、獎勵措施：二、地上物部分：（二）拆遷救濟金：在工程路權圖核定日前存在之建物且未能提出合法建物證明之拆遷戶，按合法建物補償標準百分之七十，發給拆遷救濟金。」，在該專案範圍內之建物，不論合法或不合法，均由被告負責徵收補償作業。由被告提供之「鐵路地下化南港專案工程（汐止段）徵收建物認定清冊」，其中長興街2 段54 號1樓及2 樓之建物，認定結果均屬「合法建物」，經原告向房屋所有人陳金忠詢問，其房屋之徵收補償均由被告負責作業，補償款項亦係由被告給付。故系爭建物若經認定屬於合法房屋，其徵收補償負責機關應為被告。
２、原告已提出相關資料說明合法房屋之徵收補償機關為被告，若被告仍主張南港專案合法建物之徵收補償負責機關為台北縣政府或內政部，應由被告提出相關證明資料佐證。
二、被告主張之理由：
（一）原告將訴請部分限縮為「請求給付拆遷救濟金」，因發給拆遷救濟金之標的為「非合法建物」，原告已自認系爭建物為「非合法建物」。原告主張系爭建物為「合法建物」而請求被告發給「徵收補償款項」、「補償費」，前後似有矛盾。
（二）原告並無公法上「權利」得直接向被告請求發給僅具「反射利益」性質之拆遷救濟金：
１、按「『台北縣興辦公共工程用地地上物拆遷補償救濟自治條例』對拆除『其他建築物』所給予之『救濟金』，單單由其使用之名稱即可知悉，其本質上乃是『徵收補償以外之給付』。如再與土地法第215 條第1 項但書第
3 款及同條第3 項之規定相結合觀察，顯然在78年間有效之徵收補償法制下，違章建物是根本不予補償的。只不過各地方機關基於興辦公共工程建設之效率考量，另行制定地方法規，決定對違章建物一併給予徵收補償以外之法定給予，此乃救濟金制度之由來，其原來只有反射利益之意涵，而非1 個『受法規範保證實現』的『權利』。」鈞院92年度訴更一字第22號判決參照。
２、次按「內政部前揭函釋意旨係稱：『徵收土地時，於地價補償外有關加發獎助金、轉業輔導金．．．等，並非法定補償範圍，應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給，法令並不禁止。』則本件被告衡酌其財力狀況及其他實際情形，而否准發給原告救濟金，乃其裁量權之自由行使，自無違法不當之可言。」鈞院89年度訴字第2363號判決參照。
３、依前揭判決見解，原告不得依安置計畫、「交通建設工程用地徵收獎勵專案」直接向被告請求發放拆遷救濟金。
（三）原告主張被告於發放拆遷救濟金時，擅自私設「須與被告達成協議，並於期限內自行拆遷」，有違安置計畫規定，實乃誤解「安置計畫」之法律性質與相關行政程序：
１、安置計畫依中央法規標準法規定與行政程序法第159 條規定，係屬內部業務性的行政規則：
若對照中央法規標準法第3 、7 條規定與行政程序法第
159 條規定：「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定（第1 項）。行政規則包括下列各款之規定︰1 、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。（第2 項第1 款）」可知安置計畫有關非合法建物之拆遷救濟金等規定，用以規範被告之承辦人員與違建者間協議辦理拆遷事宜之內部準則─亦即「內部業務性之行政規則」，並未對外公布，不具有對外拘束力。
２、此等內部業務性行政規則乃在使承辦人員能有效率及效能處理相關事宜，非謂除此之外便不得再以其他合法的行政程序或措施進行相關事務處理。上開救濟金須以相關權利人與被告達成拆遷協議，書立切結書同意於限期內自行拆遷為前提，為被告於進行其他相同案件處理時所一律遵循的準則，並未逾越被告的權限，亦無違法，非如原告所指摘之「私設」此等不公平條件。
（四）被告針對其他拆遷戶發放救濟金係貫徹平等原則之「等者等之，不等者不等之」，無違反恣意禁止原則：
１、安置計畫之目的與發放救濟金的前提要件：按安置計畫之目的，在於鼓勵民眾配合公共建設，以順利取得工程所需用地，舒緩徵收阻力，故相關拆遷獎勵金、拆遷救濟金之發給，應以民眾協議配合拆遷為前提，此觀安置計畫係以獎勵措施規定相關獎勵金、救濟金之發給及士林地院92年度重訴字第29號判決：「．．．前開獎勵專案或安置計劃均為獎勵自行拆遷，使工程得以順利如期施作而制定之內部準則，並非法規命令性質，故顯非法定補償。且其所規定所謂之『自動拆遷獎勵金』『拆遷救濟金』等，必須相關權利人與被告達成拆遷協議，並於期限內自行拆遷，始有適用．．．。」可明。除前揭協議外，「拆遷」亦為領取「拆遷」救濟金要件之一。
２、原告並未與被告達成拆遷協議、亦未於特定期限內拆遷系爭建物為原告所自承，本即無法領取救濟金，其所辯洵屬誤會與曲解行政作業程序及規定。
３、南港專案工程內之原住戶，均於建物拆遷前與被告達成協議，依其實際情況受領獎勵金、救濟金，被告符合行政程序法第4 條與第5 條（平等原則）規定，原告未與被告達成拆遷協議，系爭建物亦未予拆遷，自無法發放救濟金，此為「不同事物，不同處理」之法則。
（五）國家因公益需要興辦各項事業，得徵收私有土地，並將其上土地改良物（含合法建築改良物）一併徵收，徵收決定機關為內政部，發放補償款之機關為直轄市政府或縣市政府，皆非需用土地人，土地徵收條例及土地法訂有明文。
１、按「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「本條例所稱主管機關：在中央為內政部．．．」為土地徵收條例第5 條、第14條及第2 條所明定。如土地或土地改良物所有權人對於徵收處分不服，應以內政部為被告，向行政院提起訴願。土地法第215 條亦有相類規定。
２、次按「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」「土地權利關係人對於第18條第1 項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關提出．．．被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，．．．得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」為土地徵收條例第19 條 及第22條所明定。
土地法第241 條、247 條亦有相類規定。如土地或土地改良物所有權人對於徵收補償價額不服，循相關前置程序仍未果時，應以該管直轄市或縣（市）政府為被告，向內政部提起訴願。
３、故合法建築改良物之所有權人如對於徵收處分或徵收補償價額不服，應分別以內政部及該管直轄市或縣（市）政府為被告提起訴願、行政訴訟，與需用土地人並無關聯。
４、被告為系爭建物所定著土地之需地機關，原告如係依土地徵收條例第5 條或土地法第215 條等請求徵收補償，對於徵收處分或徵收補償價額如有不服，應分別以內政部及該管直轄市或縣（市）政府為被告提起訴願、行政訴訟，與被告並無關聯。
（六）「南港專案拆遷補償及安置計畫」係被告所屬機關為鼓勵民眾配合公共建設，以順利取得工程所需用地，舒緩徵收阻力所為之徵收前置程序，類似現行之協議價購程序，相關之獎勵金或救濟金之發給，皆以民眾配合並達成協議為前提，此觀諸該計畫之目的及士林地院92年度重訴字第29號判決自明。該等獎勵金或救濟金之發給，雖係由被告為之，如民眾未能配合並達成協議，被告即辦理徵收相關作業。因原告未能配合並達成協議，未符發放獎勵金或救濟金之要件而未予發放，進入徵收程序後，亦因其建物為「非合法建物」而無法領取合法建築改良物之補償費。
理 由
甲、程序方面：本件被告代表人於訴訟繫屬中由鄭賜榮變更為蔣鑫如，再變更為許俊逸，並已具狀聲明承受訴訟，合先敍明。
乙、實體方面：
壹、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出「南港專案拆遷補償及安置計畫」、「交通建設工程用地徵收獎勵專案」、士林地院92年度重訴字第29號判決、戶籍謄本、門牌証明書、原處分為証，為兩造所不爭執，原告並於本院97年7 月15日準備程序筆錄自認系爭房屋為非合法建物，自堪信為真實，兩造爭點厥為：
一、原告得否依台北縣興辦公共工程用地地上物拆遷補償救濟自治條例第12條規定，請求被告給付拆遷獎勵金？
二、「獎勵專案」及「安置計畫」就拆遷救濟金之發給，是否以「須達成協議，並於期限內自行拆遷」為前提？原告得否於前揭請求已經民事判決駁回已確定後，再依行政訴訟方式請求？
三、被告有無違反「差別待遇禁止原則」？
貳、本院之判斷：
一、原告不得依台北縣興辦公共工程用地地上物拆遷補償救濟自治條例第12條規定，請求被告給付拆遷獎勵金：
按土地及建物之徵收補償費，固係由補償機關即各縣市政府給付，但徵收補償費之外所加發獎勵金、轉業輔導金等，並非法定補償範圍，而係由各需地機關基於興辦公共工程建設之效率考量，自行斟酌財力狀況及實際情形，另行制定地方法規，以鼓勵人民協議價購、不阻撓徵收及自動拆遷。「台北縣興辦公共工程用地地上物拆遷補償救濟自治條例」對拆除「其他建築物」所給予之「救濟金」，亦屬法定補償以外所加發獎勵金，係由台北縣議會所制定，自僅能拘束台北縣政府，交通部製訂之「獎勵專案」叄、獎勵措施二、地上物部分（二）拆遷救濟金雖規定「除地方政府另有規定較高標準從其規定外，按合法建物補償標準百分之七十發給拆遷救濟金」，但係依「獎勵專案」適用地方政府之較高補償標準計算補償金，非謂各地方政府之獎勵規定可得作為請求被告核給拆遷救濟金之依據，被告自不受「台北縣興辦公共工程用地地上物拆遷補償救濟自治條例」之拘束，原告主張被告應依該自治條例給付拆遷救濟金云云，尚無足採。
二、「獎勵專案」及「安置計畫」就拆遷救濟金之發給，係以「須達成協議、自動拆遷」為前提，原告不得於前揭請求已經民事判決駁回已確定後，再依行政訴訟方式請求：
（一）按「獎勵專案」、「安置計畫」均為獎勵自行拆遷，使工程得以順利如期施作而制定之內部準則，並非「法規命令」性質，亦非法定補償，於該內部準則之規範不明確時，比較於有外部法效力之法規命令而言，自應考量施政目的，而給予行政機關對該內部準則更大的解釋空間。
（二）按「獎勵專案」、「安置計畫」除「自動拆遷獎勵金」外，雖均有「拆遷救濟金」之規定，但「拆遷救濟金」僅限於「不合法建物」，鑑於合法建物具有補償之正當性，其縱不自動拆遷，仍必須依查估補償標準給予法定補償外之其他補償金，然不合法建物並不具有補償之正當性，則於其所有人拒絕協議、抗拒拆遷後，行政機關於強制執行拆遷完畢後，是否仍須給予「拆遷救濟金」？非無解釋之空間。觀諸該「拆遷救濟金」，無論「獎勵專案」、「安置計畫」均係規定於「叄、獎勵措施」之項目下，既係「獎勵措施」，則住戶不自動拆遷，經行政機關於強制執行拆遷完畢後，住戶之事後請求「拆遷救濟金」，對工程順利如期施作已無助益，此時縱事後再給予「獎勵性質之救濟金」，亦無法達成「獎勵專案」、「安置計畫」之訂定目的。依行政機關之施政目的而言，若不合法建物不自動拆遷只是不能領取「自動拆遷獎勵金」，但仍可領取「拆遷救濟金」，則不具有補償正當性之非合法建物所有人，縱使未自行醒悟回歸法之正當要求（自動拆遷不合法建物），仍可主張自己當初不法建築立場，並於強制執行拆遷後，還可要求給予「獎勵性質」之「救濟金」，則其抗拒拆遷所需付出之成本更低，顯然更不利於工程之如期進行，被告基於行政目的考量，將內部準則有關「拆遷救濟金」之發給，解釋為「須達成協議、自動拆遷」為前提，較有利於行政目的之完成，尚無違誤。本件原告並不否認其等與被告機關多次協議未成，且亦未於被告所訂期限內自動拆遷，經被告強制執行拆遷完畢後，原告始要求被告核給「拆遷救濟金」，惟原告既未與被告達成協議並自動拆遷，尚不符合「獎勵專案」、「安置計畫」有關「拆遷救濟金」之給付要件。
（三）何況，原告前曾依「獎勵專案」、「安置計畫」提起民事訴訟，請求被告給付「拆遷救濟金」，經台灣士林地方法院92年度重訴字第29號以「其所規定所謂之『自動拆遷獎勵金』『拆遷救濟金』等，必須相關權利人與被告達成拆遷協議，並於期限內自行拆遷，始有適用，此有『交通建設工程用地徵收獎勵專案』、『南港專案拆遷補償及安置計畫』附卷可稽，原告並不否認其等與被告機關多次協議未成，且亦未於被告所訂期限內自動拆遷，是以依前開獎勵計劃及安置計劃，原告亦無從據以適用，故原告主張被告未依前開獎勵專案或安置計劃補償，侵害原告權利云云，應無可採。」判決駁回原告之訴，於93年6 月16日確定在案，有該判決及本院電話紀錄可憑，雖民事訴訟與行政訴訟有審判權之不同，但於相同個案已經民事判決確定後，再行提起行政訴訟，冀以要求實質內容相反之判決，亦屬違反誠信原則，原告主張可得請求被告核給「拆遷救濟金」云云，尚不足採。
三、被告並無違反「差別待遇禁止原則」：查南港專案工程內之原住戶，均於建物拆遷前與被告達成協議，依其實際情況受領獎勵金、救濟金，然原告未與被告達成拆遷協議，系爭建物亦未自動拆遷，經強制執行拆遷，被告自無法發放救濟金，此為「不同事物，不同處理」之法則，原處分自未違反行政程序法第4 條與第5 條（平等原則）規定。
四、從而，原處分並無不法，訴願決定予以維持，亦稱正確。原告徒執前詞，訴請撤銷，並請求發放拆遷救濟金，為無理由，應予駁回。
叄、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 8 月 13 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 蕭惠芳法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 8 月 13 日
書記官 簡信滇