臺北高等行政法院判決
96年度訴字第03173號原 告 甲○○
乙○○戊○○○丁○○共 同訴訟代理人 蔡文彬 律師原 告 丙○○○上五人共同訴訟代理人 陳孟秀 律師被 告 臺北縣政府代 表 人 己○○（縣長）訴訟代理人 庚○○
李克強 律師李承志 律師上列當事人間因強制拆遷事件，原告不服交通部中華民國96年 7月10日交訴字第0960041888號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：行政院衛生署樂生療養院（下稱樂生療養院）部分建物，位於臺北都會區大眾捷運系統新莊線新莊機廠工程用地範圍，臺北市政府捷運工程局遂以96年3 月14日北市捷權字第09630634100 號函請被告依大眾捷運法第22條等相關規定辦理限期拆除之通知及公告。被告乃以96年3 月15日北府工新字第0960170152號函( 即原處分) 通知樂生療養院應於96年4 月16日前自行拆除建物，逾期未拆除，將依法強制拆除外，並以96年3 月15日北府工新字第09601701521 號公告週知在案。原告不服，提起訴願經決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分（被告96年3 月15日北府新字第0960170152號函）均撤銷。
㈡被告聲明：原告之訴駁回。
三、兩造之爭點：原告提起本件訴訟，是否具備當事人適格？㈠原告主張之理由：
⒈按原告係基於「相對人理論」提起本案訴訟，此乃因作
成行政處分而權利或法律上利益受損害者之相對人為訴訟權能之人，此係以作為認定有無訟訴權能之準則。是以被告抗辯原告是以規範保護理論而具當事人適格，不得提起本件訴訟云云，洵無足採，又訴願機關不察，竟以原告非法律上利害關係人而為訴願不受理，其決定顯屬有誤，自應予撤銷。
⒉被告雖以行政院公共工程委員會（下稱公程會）96年6月5 日函而謂政府有妥善安置院民云云。惟：
⑴就程序言，公程會前開函僅是檢送96年5月30日「台
北市捷運新莊機廠樂生療養院保存方案」之會議紀錄，就其權責機關非同於原處分之被告機關，就公文形式，其僅為會議紀錄且未見其有變更原處分之用語或字眼，是被告執此，應由被告就該函有變更原處分之乙節，負舉證責任。
⑵其次，96年月5 月30日公程會所召開之會議，就諸多
問題各界尚有爭議，難謂有共識，更遑論據此而謂變更原處分。例如就有關樂生原址所涉地質邊坡與地下水等問題，有工程技師王偉民提出無法同意捷運局之說明，有環評委員文魯彬附議，當場就此問題是否討論生有爭議，主持人吳澤成主委（下稱吳主委），最後以此議題今日不會有結果而作結。其他，尚有就維修廠降級與駐車軌減少之問題，經過一番爭議後，吳委員以其不逾台北市長權責而未有結論；又如王字型大樓之保留，亦是留給權責單位去努力，顯見該會議就諸多樂生院保留與捷運機廠施工問題，未作出任何具體結論。況論就本案的主要爭點，原告等樂生院民在施工時間能否續住之問題，當日亦未有定論。再者，就會議中的各議題迄今未見結論或推行。
⑶退萬言，倘此決議變更原處分，益徵原處分顯有違誤
。蓋倘非有誤，何以要召開多次會議重行討論。從而，原處分即屬有誤，然其尚基於行政處分之存續力而有效力，是自應予以撤銷。
⒊再者，被告以附件一而謂現居於樂生療養院之院民為30
人。惟附件一之形式上，究為何人所作成不明，是原告否認其有形式證據力。再者，其實質內容作成的根據為何，亦不可得知，是被告據此而謂居於樂生療養院之人數，顯無可採。
⒋另「捷運新莊線通車利益」與「樂生院民權利免受侵害
」並不衝突。蓋原告從不反對新莊捷運之興建，乃因捷運通車後，行動不便、經濟地位甚為弱勢之原告可搭乘大眾捷運系統，實不失一大福祉。再者，由原證六評估報告中，至少存在3 個以上「新莊捷運線通車」與「樂生院」可併存之方案，據而亦可證明「新莊捷運線通車」與「原告之權益」從來不是對立的課題。被告以原處分撤銷，所影響之交通人次將達百萬，對公益有重大影響云云，顯有誤解。
⒌被告雖辯稱係依大眾捷運法第22條依法行事云云，惟按
，按行政機關之行政行為應符合比例原則、對當事人利與不利事項均予考量，為行政程序法第7、9條所明定。
查大眾捷運法第22條，除要求主管機關之作為應合於比例原則外，尚賦予其裁量權，即就被告其是否採取行為或為如何之決定，具有裁量空間。職此被告就應否拆遷、執行之手段或時點仍有裁量權，是以被告所辯依法行政，顯有違誤。末，行政處分作成違反比例原則而有裁量逾越權限或濫用權力之裁量瑕庛，其非僅適當性，尚涉及行政處分違法與否，此觀行政訴訟法第4 條第2 項、第201 條甚明。是被告以有違比例原則之違法，僅係行政處分適當性問題，實不可採。
㈡被告主張之理由：
⒈按被告所為原處分之對象樂生療養院而非原告等，原告
僅係樂生療養院之院民並非可代表樂生療養院者，則原告依此而為聲請，自不具當事人適格。再就原告一再所謂規範保護理論，依據大法官釋字第469 號解釋意旨，可知主張有受規範理論保護者，必待提出有法律規範存在並審查後，方有規範保護理論之適用餘地。且須有該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，已發生「裁量縮減至零」時，人民方得以該等法律規範作為請求權依據。惟查，原告僅引據我國對經濟社會文化權利國際公約已有簽署，該公約已具法律性質，並以該公約內容有課予國家機關保障人民健康權與適當居住權等公權力之行使義務，然而，保障人民健康權與適當居住權之手段甚多，國家機關對此仍有手段選擇之裁量空間，且於本案中並無裁量縮減至零之情事。是以，本案原告等所援引規範保護理論以作為當事人適格之論據，顯非適當。
⒉另據原告所謂之「相對人理論」者，在其所引之學說中
，此係專指同一處分中，受處分人與相對一方各具利害關係相對之情形而論（如地主聲請建照，鄰人主張不應發放涉訟等事件）。且就程序而言該等理論主張除需將原處分機關列為被告外，原受處分人亦應通知為參加訴訟或列為共同被告，如此方為合法！蓋本案系爭處分受處分人為行政院衛生署樂生療養院，則縱退一萬步認原告之主張可採，然原告既未通知樂生療養院參加訴訟或列為共同被告，則其訴仍不合法，顯而易見。
⒊縱退萬步原告具有當事人適格，然就舉證責任而論，惟
原告既未舉證本案系爭處分有何違法，甚且系爭處分實無任何違法者，故原告所提之撤銷訴訟顯無理由。
⑴按比例原則所要求之「選擇侵害最小手段」需考量「
行政處分之目的」及「是否有其他侵害更小之手段」，僅在達成特定行政處分目的之前提，尚有其他更小侵害手段時，方可謂原處分有違反比例原則之選擇侵害最小手段原則。惟原告等主張原處分有違選擇侵害最小手段所主張者，主要理由乃為「樂生院為台灣社會、國家乃至於世界的重要文化資產，具重大公益價值」等，雖提出「本案除強制拆遷一途之外，尚存在諸多替代方案」。綜觀原告之主張，皆未提出替代方案，並在未釐清處分目的之前，如何從事比較即有疑問，自所稱系爭處分有違反侵害最小手段即非有據。
⑵另查，現居住於樂生療養院之院民僅有36人，對照本
案樂生療養院所在地為大台北地區捷運工程重大之環節，同一路段至少有4 間學校存在，三重、新莊之居民近年深受施工之苦，引頸通車之望溢於言表！若認原告主張有理由而撤銷系爭處分，則影響之交通人次將達百萬之計，此將對公益有重大影響，法院自不可專為少數人而置公益於不顧，且將比例原則之真意棄而不顧！而目前樂生療養院規劃之院區，在拆遷之後，新舊院區之間已有規劃專有之聯繫通道，則原告所稱所受侵害當已減輕至最小程度，並無侵害最小手段之違反。則本案系爭處分既屬合法、妥適，顯見原告所稱實無理由。
⒋依行政訴訟法第4 條規定，提起行政訴訟必須以權利或
法律上利益遭受侵害之人，方有原告適格。則原告除需舉證本案系爭處分有何不法之處，尚須舉證其權利有何受侵害者，今反是，故原告之訴顯不合法。
⑴然除原告無法具體舉證何種權利受侵害者外，另就原
告援引經濟社會文化權利國際公約及憲法第22條，原告之健康權及適當居住權應受保障而論。誠如原告所述，該等權利既屬「國家照顧責任」，則關於國家照顧責任等國家給付之請求，仍涉及國家資源如何使用之問題，就本案既欠缺具體明文之規定者，則國家等行政機關即有高度裁量權，而非有原告指摘違法之情形可言，故自無得主張有國家侵害人民權利之可能。
⑵再查，原告以健康權、適當居住權等受損為主張之依
據，然縱樂生療養院為拆除，原告非必然有健康權受損之情形，況樂生療養院對原告等院民已盡妥適安置與長期生活醫療照顧，原告雖為樂生療養院之院民，但非樂生療養院之所有權人，故原告之主張不但無法證明，對本案之實體爭執提起行政爭訟在法律上亦顯無理由。甚且，目前樂生療養院在新舊園區中間已有開闢連結之專門道路，故系爭處分對於原告將有較好之照顧，而更能適切保障原告甲○○等之健康權及適當居住權，以履行其所稱之「國家照顧責任」。
⒌依大眾捷運法第22條規定，大眾捷運系統工程建設機構
得為必要之拆遷行為。是故，被告本得依法拆除相關建築物或其他工作物，並得以強制力執行之，自不待言。又本案係源於台北市捷運局依據大眾捷運法第22條規定，對被告所為之要求，就法律規定而言，原告本無拒絕之餘地，故乃基於當地主管機關權責辦理，以原處分限期拆除通知，且因本案並涉及台北市民通行之權利，本案若有為「撤銷處分」之判決者，依據行政訴訟法第41條至第44條規定，理應通知台北市政府參加訴訟，方屬當事人適格。故系爭療養院搬遷公告乃被告依據大眾捷運法符合「依法行政」原則，原告所稱系爭處分為違法者顯非事實。
⒍末查，就本案另有公工會議記錄等事證，此乃係可見本
案被告與其他行政機關對原告之重視。且更可見所謂對原告負照顧義務者，係為樂生療養院等而非被告。故並非渠等主張所謂因原處分有違誤之處而為召開之情形者！蓋如前所述，原告除無法具體舉證何種權利受侵害者外，另援引經濟社會文化權利國際公約及憲法第22條作為其主張之依據。惟如原告所述，該等權利既屬「國家照顧責任」，則關於國家照顧責任等即非被告！而原告以健康權、適當居住權等受損為主張之依據，然縱樂生療養院為拆除，原告非必然有健康權受損之情形，況樂生療養院對原告等院民已盡妥適安置與長期生活醫療照顧，此有公程會會議記錄等事證，可見被告與其他行政機關對原告之重視。且其所謂對原告負照顧義務者，更可見係為樂生療養院等而非被告。並非渠等所謂因原處分有違誤之處而為召開！理 由
一、按「大眾捷運系統主管機關︰在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「大眾捷運系統工程建設機構為勘測、施工或維護大眾捷運系統路線及其設施，應於七天前通知所有人、占有人或使用人後始得進入或使用公、私土地或建築物…」「大眾捷運系統工程建設機構依前條使用公、私土地或建築物，有拆除建築物或其他工作物全部或一部之必要時，應先報請當地主管機關限期令所有人、占有人或使用人拆除之；如緊急需要或逾期不拆除者，其主管機關得逕行或委託當地主管建築機關強制拆除之。
」大眾捷運法第4條、第21條及第22條分別定有明文。
二、本件樂生療養院之部分建物，因位於臺北都會區大眾捷運系統新莊線新莊機廠工程用地範圍，臺北市政府捷運工程局遂以96年3月14日北市捷權字第09630634100號函請被告依大眾捷運法第22條等規定辦理限期拆除之通知及公告。被告乃以原處分通知樂生療養院應於96年4 月16日前自行拆除建物，逾期未拆除，將依法強制拆除，原告以渠等為樂生療養院院民，對原處分提起訴願，經訴願決定以原告非受處分人亦非利害關係人，而決定不受理之事實，為兩造所不爭，並有前開各函及訴願決定書附本院卷可稽，堪信為真實。
三、原告起訴主張：渠等為樂生療養院之院民，被告欲強制拆除該院區，將嚴重影響渠等院民之健康權，及依社會文化經濟公約第11、12條規定渠等有繼續住在樂生療養院之居住權，渠等自為原處分之相對人，依據相對人理論，自得提起行政訴訟；又被告為原處分時，未能充分考量原告之權益、文化文古蹟及其他可能性等因素，其裁量違反比例原則，核有裁量濫用之瑕疵，原處分自屬違法，應予撤銷等語。故本件厥應先予審究者，係原告提起本件撤銷訴訟，是否具備當事人適格？
四、經查：㈠按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不
當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願」「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」訴願法第1 條前段、第18條定有明文；又行政訴訟法第4 條第1 項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」是不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟者，非專以受處分人為限，就該處分有利害關係之第三人亦得提起之。惟所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內，換言之，第三人須因行政處分，致其權利或法律上利益受有損害者，始得提起訴願，並得因不服訴願決定而提起行政訴訟，亦有最高行政法院75年度判字第362號判例意旨可資參照。因此，依原告起訴所主張之事實觀之，如其並無法律上之「權利」或「法律上利益」受到行政處分之侵害，即無提起撤銷訴訟之訴訟權能，原告自不具備當事人適格，其訴應以無理由而駁回之，合先敘明。
㈡次按，在侵害性之行政處分之相對人對處分不服而提起撤
銷訴訟之情形，由於侵害性行政處分係行政機關有目的而直接地課與相對人不利之行為，即應認相對人有提起撤銷訴訟之訴訟權能，無須再去探求行政處分所違反之行政法規是否具有保護相對人之保護取向，此為學理上之相對人理論(參閱翁岳生主編，行政法逐條釋義，頁73-74；吳庚著，行政爭訟法論，頁54(1999年5月修訂版))。惟查，原處分之相對人為樂生療養院，原告雖為樂生療養院之院民，然與樂生療養院為不同之權利義務主體，即非原處分之相對人，原告以渠等為原處分之相對人，主張依前揭相對人理論，有提起本件撤銷訴訟之訴訟權能，洵非有據。
㈢又按，第三人之權利或法律上之利益，是否因行政處分違
法而受有損害，依保護規範理論，應視被行政處分所違反之法規是否於保護公共利益外，尚同時追求保護私人利益之目的而定。查「一、本公約締約各國承認人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水準，包括足夠的食物、衣著和住房，並能不斷改進生活條件。各締約國將採取適當的步驟保證實現這一權利，並承認為此而實行基於自願同意的國際合作的重要性。…」「一、本公約締約各國承認人人有權享有能達到的最高的體質和心理健康的標準。二、本公約締約各國為充分實現這一權利而採取的步驟應包括為達到下列目標所需的步驟：減低死胎率和嬰兒死亡率，和使兒童得到健康的發育；改善環境衛生和工業衛生的各個方面；預防、治療和控制傳染病、風土病、職業病以及其他的疾病：創造保證人人在患病時能得到醫療照顧的條件。」經濟、社會和文化權利國際公約第11條、第12條固著有規定。惟該公約僅係就基本人權抽象原則之宣示，指導締約國之政策走向，此觀諸同公約第2 條規定：「一、每一締約國家承擔盡最大能力個別採取步驟或經由際援助和合作，特別是經濟和技術方面的援助和合作，採取步驟，以便用一切適當方法，尤其包括用立法方法，逐漸達到本公約中所承認的權利的充分實現。」及第12條第2 款就為達到同第1 條第1 款「人人有權享有能達到的最高的體質和心理健康的標準」目標具體列舉國家應採取之步驟甚明。是該公約實不足為原告請求權之依據。遑論第11條所謂「相當的生活水準，包括足夠的…住房」等文，「足夠的住房」與原告於本案所主張之不得搬遷之「適當居住權」是否同義，亦非無疑；再該第12條第2 款採取之步驟所指「創造保證人人在患病時能得到醫療照顧的條件」亦仍係抽象之概念，有待締約國各自具體立法落實，自難認原告得逕以上開公約規定，據為渠等之公法上權利或法律所保護之利益權源，而提起本件撤銷訴訟。
㈣原告雖另主張因原處分之執行，渠等須被迫搬離原有院所
，將嚴重影響渠等身心健康，致渠等之健康權受有損害云云，惟並未表明其具體法規範依據為何？及渠等有請求繼續居住於樂生療養院舊址之法律上權源為何？況樂生療養院目前院民共計304 人，該院並已設置新大樓配備有重建科主任、輔導員8 名及清潔工友，繼續提供院民醫療照護及安養處所( 見本院卷第162-164 頁所附該院96年5 月11日樂重字第0960001559號函) ，對於原告身心障礙、生存、居住權或其他基本人權，已有足夠之保障及預防措施，並有174 名院民遷入，獲得安置，則在樂生療養院已設置新的安置照料處所，得盡國家對院民之照顧責任情形下，原告得請求國家或樂生療養院照護之請求權內容，亦難認包括續住於舊院舍，原告主張原處分損害其健康權為由，而提起本件撤銷訴訟，於法亦非有據。
五、綜上所述，依原告起訴所主張之事實觀之，渠等並無法律上之「權利」或「法律上利益」受到行政處分之侵害，即無提起撤銷訴訟之訴訟權能，訴願決定以原告非原處分之相對人，亦非利害關係人，依訴願法第77條第3 款規定，自程序上為不受理之決定，洵無違誤，原起訴請求撤銷訴願決定及原處分，即屬當事人不適格，其訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104 條、民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 8 月 13 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 陳金圍法 官 蕭惠芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 8 月 13 日
書記官 李淑貞