臺北高等行政法院判決
96年度訴字第3175號原 告 中華開發工業銀行股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 葉大殷律師
古嘉諄律師張勝傑律師被 告 行政院金融監督管理委員會代 表 人 陳冲（主任委員）住同上訴訟代理人 乙○○
丙○○丁○○上列當事人間因銀行法事件，原告不服行政院中華民國96年7 月
9 日院臺訴字第0960087934號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於裁處原告罰鍰部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔3分之2，餘由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：本件被告對原告實施專案檢查時，發現原告以整批方式出售海外投資案，暨處理子公司中華開發資產管理股份有限公司（下稱開發資產管理公司）分割並降低股權案，未建立適當之內部控制制度或未確實執行，違反銀行法第45條之1 第1項規定，依同法第129 條第7 款規定，分別以民國（下同）95年12月14日金管銀（六）字第09560006050 號函及同日金管銀（六）字第09560006051 號裁處書（下合稱原處分），請原告切實檢討改善具報，並處新台幣（下同，美元除外）1,000 萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：原告之訴駁回。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)原告處理海外資產處分案並無被告所指之內部控制缺失：
１、關於原告辦理以整批方式出售海外投資案（即出售24家生化產業之投資及53家資訊科技產業之投資），被告認定原告涉有內部控制缺失之主要理由，無非以原告經理部門於本件處分案未將全部投資標的（Initial Public Offering ，下稱IPO）之 資料提供董事會，且會計師之合理性意見所根據之資料過時或有誤，以此認定原告提供予董事會及會計師之資料不充足云云，惟查：
(1)、原告辦理本次出售海外資產採整批出售方式，乃考量部分當
時價值較低之投資須搭配價值較高之投資一併出售，始可避免本次標的被當作不良資產，而期能提高出售價格，並節省標售程序之作業成本。
(2)、本次出售海外資產案業經原告94年7 月25日董事會決議通過
以不低於135 百萬美元之金額，授權總經理或其指定之海外部經理人進行本交易。嗣後於94年11月28日於董事會，經理部門再提案敘明因Coller Capital擬以該基金資產26億美元做為後續付款擔保，而不須採原向董事會提案之保管及擔保機制，故再次提送董事會，並由董事會作成授權總經理在優於94年7 月25日董事會決議授權之條件下，選定買主及辦理後續簽約事宜。實際執行情形已2 次提請董事會決議，並非僅由經理部全權決定，被告以此案認定原告當時處分投資案之權責劃分可由經理部門全權決定，進而認定違反「銀行內部控制及稽核制度實施辦法」第4 條第3 款之要求云云，應屬誤會。
(3)、原告經理部門於94年7 月25日董事會提案時，已敘明此案係
經過多家專業投資機構競價後，依據投標結果之最高價135百萬美元，經董事會通過並作成授權總經理或其指定之海外部經理人進行本交易之決議；嗣後94年11月28日董事會提案亦敘明因Coller Capital擬以該基金資產26億美元做為後續付款擔保，而不須採原向董事會提案之保管及擔保機制，並曾就占此次出售投資標的中比例最高（達百之二十以上）之Amphastar 公司之價值提出報告，惟因該公司已申請IPO 多年但均未成功上市，且短期內成功上市之機會不高，故當時認定其價值並無明顯變動。足見原告經理部門已提供充足之資訊供董事會參考，並無被告所指提供董事會之資訊不充足之情形。
(4)、被告所舉Accorda 、Iomai 、Altus 等公司，其占此次出售
之生化產業投資標的比例僅在百分之二至百分四之間，所占比例並不高，且當時各該公司僅係提出IPO 之申請，能否成功上市尚未可知，蓋高科技或生化股之營運具有高度風險性與不確定性，投資標的申請IPO 未必均會成功，例如本件出售標的之一Amphastar 於94年2 月已申請IPO ，惟因專利訴訟問題迄今未能順利掛牌上市；或縱令完成IPO ，對於其價值未必有正面影響，例如本件出售標的之一CombinatoRx 於94年11月完成IPO 後，價格即跌落原告帳面成本以下（上市前市值280 萬美元，上市後以94年12月31日收盤價格計算，市值跌落至157 萬美元）。故考量申請IPO 成功與否之不確定性、IPO 之價格及IPO 後至閉鎖期間屆滿期間可能的股價波動風險等節，該等公司申請IPO 但尚未核准或擬提出但未提出申請之事實，當時承辦人員判斷，尚未具備足以對於本件出售價格有重大影響力之確定性，故無須將相關資料報請董事會討論，且事後各該公司IPO 之每股價格，亦不宜作為本件出售價格認定之依據。況原告董事會每次討論議案眾多，如將不論投資標的所占比例而該標的所涉任何變化均提請董事會討論，亦恐將使董事會議事進行變得極無效率，此亦不符內部控制所要適當分工之立法目的。
(5)、在94年7 月25日董事會決議後，及至94年底會計師出具意見
書及簽約時止，此期間內作為處分標的之海外投資組合之價值並無重大變化，甚且有價值微幅下降之情形，以94年5 月31日及94年12月31日比較說明原告對相關海外投資價值評估結果之變化情形：於94年5 月31日，資訊科技產業投資部分之評估市價為5,465 萬美元，生化產業投資部分則為8,399萬美元（合計1 億3,864 萬美元）；及至94年12月31日簽約時，原告對資訊科技產業投資部分之評估市價為4,990 萬美元，對生化產業投資部分之評估市價為8,089萬美元（合計1億3,079 百萬美元），波動幅度僅5.67% ，且評估市價係微幅下跌而非上漲。故本次出售資產之整體價值於董事會及簽約兩時點間客觀上並無重大變化，且實際交易價格亦在董事會授權範圍內。
(6)、原告考量當時部分價值較低之投資須搭配價值較高之投資一
併出售，始可避免本次標的被當作處分不良資產，而使買家出價給予大幅折價，故採整批出售之方式。本件既採整批出售之方式辦理，則就各該投資之價值變化，自亦應整體觀察，始能公允反應資產狀況，如僅從個別投資戶有申請IPO 或成功IPO ，即驟然認定出售資產整體價值必然有重大的提升，而不論申請IPO 成功與否之不確定性、IPO 之價格及IPO後至閉鎖期間屆滿期間可能的股價波動風險，以及出售資產中亦有因公司營運情況不佳而價值減損者，則將產生以偏蓋全之誤認。
(7)、原告依公開發行公司取得或處分資產處理準則第10條規定洽
請會計師就交易價格之合理性表示意見，依立法意旨，此等意見應由會計師本於其專業知識、經驗及查核資料之結果獨立作成，原告應依會計師之要求被動提供資料，會計師所採取之標準、所擬查核之資料及鑑價之結果，均由會計師本其專業知識及獨立性決定，非原告所得置喙。會計師於94年底出具意見時，採用93年12月31日之簽證報告，係因上開簽證報告為當時最接近評價時點之簽證報告（94年底之簽證報告必須在95年第1 季始能取得），詎被告竟將會計師引用之資料時隔過久及計算股數錯誤均歸咎於原告之內控缺失，實屬誤認事實。
２、原告辦理整批出售海外投資案，分別於94年7 月25日及94年11月28日二度向董事會提案報告，原處分所稱原告於94 年7月25日董事會決議後，即未再將其化變情形提董事會重新審議云云，其認定顯與事實不符。在94年7 月25日董事會決議後，及至94年底會計師出具意見書及簽約時止，此期間內作為處分標的之海外投資組合之價值並無重大變化，甚且有價值微幅下降之情形，原處分所認本件相關情形已有重大變化云云，亦與事實不符。原告雖以包裹方式處分24家生化產業及53家資訊科技產業海外投資，係為解決多年來在營運上所面臨包袱，並將出售後收回之資金重新投資於符合原告投資策略及獲利目標之標的，僅係調整投資組合之內容，並未改變對於創導性、創業性等事業直接投資業務之本質，原告並未變更經營政策，訴願決定僅以此一處分個案即遽認原告已變更經營政策云云，顯與事實不符。
３、原處分及訴願決定以原告並未區分各標的之投資階段及是否上市或IPO 之事實等語，認定原告辦理以整批方式出售海外投資案有提供董事會資訊有欠充分之缺失乙節。惟查：
(1)、資訊科技產業或生化產業之創投個案，因草創期財務大多處
於虧損，評價以經營團隊、技術及市場導向決定居多，故與一般成熟期企業價值評價上有相當差異，營運及財務假設在本質上即具有高度不確定性，須有相當程度仰賴主觀判斷成份，此由競價過程中潛在買家對生化投資部分之出價最低者為2,800 萬美元，最高者為8,500 萬美元，差距高達5,700萬美元。
(2)、原告為在帳面上反映本件投資標的客觀價值，就各該投資標
的均有定期檢討，並依法提列備抵損失在案，原告所列各該投資標的之帳面價值，即已反映因投資階段之不同對於各該投資標的價值之影響，而為適當之參考依據，原處分及訴願決定所稱原告經理部門未考量各投資標的之不同投資階段，顯有誤會。
(3)、再以投資標的是否申請IPO 而言，高科技或生化股之營運具
有高度風險性與不確定性，投資標的申請IPO 未必均會成功，申請IPO 後延宕多時而無進展，甚或撤件者所在多有，或縱令完成IPO ，對於其價值未必有正面影響。原處分及訴願決定未能注意此等實際情形，逕認為「一般證券市場運作情形，IPO 成功為股價利多消息」云云，顯有重大誤會。
(4)、訴願決定以原告所提供會計師簽證報告股權淨值評價部分，
係93年12月31日之簽證報告，時隔已久，質疑能否正確顯示當時市價，實有重大誤會；另針對出售標的之CombinatoRx公司股票，會計師之意見書所估價之股數卻仍為IPO 以前之股數，因認原告所提供給會計師之估價資料不足，致會計師據以評估之價值合理性意見之資訊有欠缺，內部控管顯有疏失等語云云，亦顯與事實不符。蓋查，原告依公開發行公司取得或處分資產處理準則第10條規定洽請會計師就交易價格之合理性表示意見，依其立法意旨，會計師所採取之標準、所擬查核之資料及鑑價之結果，均由會計師本其專業知識及獨立性決定之，非原告所得置喙，訴願決定將會計師引用之資料時隔過久及計算股數錯誤均歸咎於原告之內控缺失，實屬誤認事實。
４、原處分認定原告辦理以整批方式出售海外投資案有投標程序有欠嚴謹之缺失乙節，原處分之認定亦有違誤：
(1)、原告與參與出售海外投資案之投標者均簽有保密協定，原處分認定原告與投標者未簽訂保密協定云云，與事實不符。
(2)、由不同之投資人對同一標的競標之情形，可使競標者因有競
爭者存在，而使原告居於較佳之議約地位，有助於原告以更佳條件完成交易，使公司利益極大化。原告以競標方式辦理整批方式出售海外投資案，並以所有競標者所出最高價作為議約基礎，同步與Coller Capital及3VS1進行議約，以增加原告以最適條件順利完成本交易之機會。原處分認定原告特別優惠Coller Capital，顯有誤解。
(3)、原告擇定生化投資出售予基金規模較大、資力較佳之Coller
Capital ，高科技投資出售予3VS1，原告係基於公司最大利益，為順利完成交易所作之判斷與決定：
Ⅰ、原告於向94年7 月25日董事會第1 次提案時，即說明3VS1因出價最高故給予之獨家優先議約之權利，惟原告同時保留於
9 月15日前不出售生化投資組合予3VS1之權利，原告向董事會提報之交易對象並不以3VS1為限。原告對Coller Capital之要約函內容要求修正，因原告不願接受Coller Capital要約函之原內容，僅擬給予Coller Capital就生化投資組合之非獨家議約權，而非直接接受其要約，以維持CollerCapital 與3VS1之競爭關係，俾原告能蒙受其利；此係為確保原告之權利，原處分憑空認定此屬原告特別優惠CollerCapital 之事證，實屬無據。
Ⅱ、原告支付25萬美元予3VS1，係因與3VS1協議其於94年11月30日前有獨家議約權，但亦約明在同年9 月15日前原告就生化投資部分享有pullback option （即將處分標的撤回出售之選擇權），原告為求於9 月15日後仍保有與其他投標者有同時議約之權利，以提高順利完成交易之可能性，同意3VS1之要求，如本行於9 月15日以後就生化投資部分行使pullbackoption，則應支付25萬美元予3VS1，以彌補其因此不確定因素仍需支出人力及律師費用議約及準備額外法律文件之費用。此使原告獲得Coller Capital以付款能力更佳且提供更好之付款擔保得標之結果，且此筆費用相較於整體成交金額，僅占極小之比例（小於千分之三），但使原告獲得更佳之履約保障，屬於原告之經營商業判斷，實難認原告之投標程序有欠嚴謹而涉有內控缺失。
５、原處分認定原告辦理以整批方式出售海外投資案有對「認識客戶」（know your customer，下稱KYC）查 核有欠落實之缺失乙節，原處分之認定亦有違誤：
(1)、原告以整批方式出售海外投資案已對2 家交易對手Coller
Capital 與3VS1之背景作整體評估，且對於其各別之支付能力已有完整之評估，此為原處分所肯認。
(2)、KYC 查核之目的，主要是為藉由瞭解客戶之查核程序達到防
杜洗錢、確認交易對象是否瞭解交易之主要風險及是否有足夠支付能力，查核程序應視業務性質及交易對象而有不同。鑑於本件交易為1 次性之買賣交易，原告既已查明對方均為國際知名之專業投資機構，有一定之營運實績，且其所管理基金具有一定之規模，基金投資人多為機構投資人，應無洗錢疑慮，亦無交易對象不明瞭交易風險情形，應認原告已完成KYC 查核程序。
(3)、原告既已獲得Coller Capital以其所管理之基金（總規模達
美金26億元）作為付款擔保，原告之債權已因買方之支付能力而獲得確保。原告就Coller Capital所指定為買方之2 個基金，業於簽約前要求Coller Capital出具確認函，確認該
2 基金為其所管理之26億美元基金所百分之百轉投資，及各自投資之比例，原處分認定原告未對該2 基金進行瞭解或作成書面報告，與事實不符。
(4)、本件並無資料顯示就Coller Capital所指定為買方之2 個基
金之適格性、交易目的之合理性有何疑義，且無資料顯示其最終受益人與原告有利益衝突之虞，訴願決定憑空要求原告應進行此等項目之查核，並指摘原告此等查核程序有欠落實云云，實屬強人所難。
６、原處分認定原告辦理以整批方式出售海外投資案有處分投資案權責劃分欠妥之缺失乙節，原處分之認定亦有違誤：
(1)、原告辦理以整批方式出售海外投資案時之內部規範，雖無應
提報董事會決議之規定，惟原告經理部門曾於94年7 月25日及94年11月28日2 度將本案提請董事會決議，相關處理過程均依董事會之決議授權範圍辦理，原告並無原處分所指摘由經理部門全權決定之情形。
(2)、原告內部就處分投資之核決程序，屬經理部門與董事會之權
責劃分，應由原告依據公司實際營運狀況及業務需求為適當規劃，屬公司自治事項。特定事項究係由經理部門決定即可或應由董事會決定，宜由各公司之董事會衡量經營效率及內部控制之需求等因素決定。依據原告之原內部規範，處分未上市櫃股份之核決權限應由承辦部門簽核至董事長，已行之有年，被告歷來金融檢查就此從未提出缺失意見，且在原告出售海外資產案件實際上已事前送交董事會核決，又未造成原告損害之情形下，被告竟遽認原告之權責劃分不當，逕處法定最高罰鍰，前後標準不一，更有過於嚴苛之嫌。
(二)原告處理開發資產管理公司分割並降低股權案並無原處分所指內部控制缺失：
１、關於原告之子公司開發資產管理公司放棄對瑞陞國際資產管理股份有限公司（下稱瑞陞公司）增資乙事，被告認定原告涉有內部控制缺失之主要理由，無非認定瑞陞公司於開發資產管理公司不參與增資後，透過瑞陞公司之子公司崧華投資涉入原告之關係人（中信證券、大華證券及開發國際）共同投資環華證券金融股份有限公司（下稱環華證金公司）股票，進而認定原告公司於放棄增資評估過程及對該轉投資事業之管理不當云云，應屬誤認：
(1)、被告所舉中信證券、大華證券及開發國際等公司，其中大華
證券固與原告同屬中華開發金融控股股份有限公司（下稱開發金控公司）之子公司，惟就原告與開發國際公司之關係而言，原告之持股僅占該公司已發行股份約百分之二十八點七（28.7%=313,200,000 股／1,090,800,000 股），且該公司17席董事中，原告之代表人僅占4 席，比例不及四分之一，該公司其餘13席董事均為國內知名金融機構及企業所指派之代表人，包括：國泰世華銀行、新光人壽、國泰人壽、兆豐商銀、第一銀行、華南銀行、彰化銀行及統一國際等公司均指派代表人擔任董事，故開發國際並非原告之子公司，且非原告得控制之公司。至於開發國際等各該公司投資環華證金公司，乃基於其各自之專業判斷，與原告無涉。
(2)、另就向原告之子公司開發資產管理公司買受瑞陞公司股份之
Argyle Street Management 公司（下稱ASM 公司）及登記為瑞陞公司股東之PINE STREET 公司，與原告及開發金控公司均無關聯，瑞陞公司及其轉投資之崧華投資公司之董事，與原告及開發金控公司之董事亦無重疊，被告所舉瑞陞公司透過其子公司崧華投資公司投資環華證金公司乙節，與原告亦無關聯。
(3)、開發資產管理公司原即基於處理不良資產回收業務與原告之
工業銀行形象不符，且須負擔沈重之人事成本等理由，決定分割處理平台乃至於不參與瑞陞公司經營及該公司後續之增資案，不論是決定之原因或決定之時間點，與瑞陞公司為何購買環華證金公司股份，均屬獨立無關之二事。開發資產管理公司係經先前內部評估過後始以94年8 月12日提出簽呈經會簽有關部門，復於94年8 月15日完成內部程序決定不參與瑞陞公司之增資案，而金鼎證券係於94年8 月25日始公告該公司將與環華證金公司、第一綜合證券股份有限公司及遠東證券股份有限公司合併案（下稱四合一合併案），作為反制開發金控公司轉投資金鼎證券案之措施，故開發資產管理公司於開始評估瑞陞公司增資乃至於決定不參與瑞陞公司之增資案時，不知金鼎證券之四合一合併案，其不參與增資之決定自不可能係為配合開發金控公司取得環華證金公司股份。
(4)、訴願決定認瑞陞公司增資案之相關資金流向，整個現金增資
案及投資環華證金公司，應由中華開發經營團隊所策劃及主導乙節。經查此等認定無事實依據，訴願決定亦未敘明其依據為何，開發資產管理公司於決定不參與瑞陞公司之增資案時，與其後瑞陞公司之子公司取得環華證金公司股份乙事並無關聯，開發資產管理公司既不參與瑞陞公司之增資並依約辭任瑞陞公司之董事，對於瑞陞公司增資案之相關資金流向，自無法知悉，更無從置喙，被告所舉相關資金流向亦與原告無涉，詎被告竟因該等資金流向而認定原告不參與增資之決定涉有內部控制缺失云云，顯有誤會。
２、關於開發資產管理公司將服務平台分割獨立成瑞陞公司及不參與其增資，說明如次：
(1)、開發資產管理公司將服務平台分割獨立成瑞陞公司並將51%股權出售之商業理由：
Ⅰ、開發資產管理公司將服務平台分割之理由，乃因處理不良資產之業務因需追償帳款，涉及複雜之人、事處理，甚或常須面對黑道份子或各方勢力之壓力，此等業務與原告之工業銀行形象不符，對於原告與客戶關係之維繫亦可能有不良影響，此等業務實有分割另行成立公司，並由他人經營之必要，故開發資產管理公司將服務平台分割獨立成瑞陞公司並將51% 股權出售，惟仍由開發資產管理公司保留全數債權資產。
Ⅱ、開發資產管理公司預期不良資產市場將逐漸萎縮，蓋開發資產管理公司於90年成立時金融機構之平均逾放比達8.16% ，近年來之逾放比已逐漸下滑至4%，金融機構釋出之不良債權資產逐漸減少。除市場供給減少外，多家金融機構自行成立資產管理公司，市場競爭更形激烈，資產管理公司服務平台之獲利空間將被大幅壓縮，故開發資產管理公司從長期經營策略來看並無保留此業務之必要，且事後發展亦證實此一判斷應屬正確。
Ⅲ、資產管理公司服務平台所需之人事成本極高，當時可預見金融機構釋出之不良債權資產逐漸減少，且在市場競爭下獲利預期將萎縮，單純就公司營運績效而言，應精簡人事；惟考量裁員對於員工、公司及原告等影響，始尋求有意願承接相關業務及員工之合作對象，將該服務平台分割由其承接（但仍由開發資產管理公司保留全數債權資產）；此舉有助於開發資產管理公司減少人事成本之負擔。
(2)、開發資產管理公司於92年1 月27日前屆董事會已決議通過分
割案，本屆董事會於93年11月22日將分割案計畫及與ASM 公司合作之相關條件提交原告董事會討論（為正式提案，開會前已提供書面資料給各董事，而非臨時提案），並在會中充分說明，經全體董事討論後通過。因該分割案尚有部分細節及法律文件尚待確定及製作，故開發資產管理公司在確定相關執行細節後，於93年12月6 日將此案提交開發資產管理公司、原告及開發金控之董事會決議。開發資產管理公司將服務平台分割獨立成瑞陞公司，且並將51% 股權出售予ASM ，目的即係為淡出服務平台之經營，將瑞陞公司之經營管理交給大股東ASM 公司。
(3)、基於相同理由及同為公司整體利益考量，當瑞陞公司基於業
務需求擬辦理增資時，開發資產管理公司本於先前董事會決議通過之政策並充分考量增資與否之利弊得失後，依據當時之內部規範，簽請開發資產管理公司董事長核定不參與增資，並於事後依規定向原告及開發金控公司報請核備在案，此等決定及後續在程序上應無內控缺失，在實質上亦符合原告及開發資產管理公司之利益。
(4)、被告對於開發資產管理公司乃將服務平台分割獨立成瑞陞公
司，且並將51% 股權出售予ASM 公司，並無反對意見，僅要求以該轉投資事業未來再轉投資時，應於投資後1 個月內報主管機關備查，足見被告亦認此一決定未損及原告及開發資產管理公司之利益，且無內控缺失；至開發資產管理公司作成不參與瑞陞公司增資之決定，並未涉及以該轉投資事業再轉投資，且其理由與先前決定分割時之策略一致，經開發資產管理公司判斷符合原告及開發資產管理公司之利益，被告竟認此涉有內控缺失，似有前後不一之違誤；不啻強求開發資產管理公司在將服務平台分割出去後，仍須繼續投入資金，俾積極參與該平台之管理，此與開發資產管理公司當時進行服務平台之分割目的有違（且事實上當時的評估結果顯示，瑞陞公司未來營運有潛在之損失風險，開發資產管理公司自不宜再投入資金），亦與被告（當時仍為財政部）90年8月24日台財融(4)字第0090341093號函核准意旨不符。
３、被告認定原告處理開發資產管理公司分割並降低股權案有放棄增資評估過程有欠妥當之缺失乙節，其認定顯有違誤：
(1)、開發資產管理公司既已不再積極參與服務平台業務之運作，
與瑞陞公司間關係之重點，在於開發資產管理公司委託瑞陞公司為其管理資產之委任關係，而非股東與被投資事業之關係；開發資產管理公司所關心之重點在於確保開發資產管理公司對於不良資產買賣及處分之最終決定權及管理效益，而非在其於瑞陞公司之持股比例及董事會席次之維持。原處分顯係未能查明開發資產管理公司將服務平台分割獨立成瑞陞公司並將51% 股權出售予ASM 公司之原委。
(2)、開發資產管理公司依據原告「投資業務作業須知」之內規程
序，將不參與增資之建議呈核至董事長核決。在執行過程中開發資產管理公司已經比該內規所要求的簽核或決行程序更為審慎，事先將本案會簽開發金控策略企劃處、法務處、財管處，並非只由開發資產管理公司經理部門決定。針對不參與瑞陞公司增資乙事，開發資產管理公司於94年11月1 日向董事會報告，另於同年月28日向開發金控董事會報告在案，於內控程序上無缺失。
(三)被告於原處分作成前，未給予原告陳述意見之機會：
１、按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」行政程序法第102 條定有明文。
２、被告處分前未給予原告陳述意見之機會，即作成罰鍰及要求原告追究議處相關人員之責任，且不得再對開發資產管理公司進行增資，並於相關疑義未釐清前，開發資產管理公司亦不得再與瑞陞公司有新業務往來，違反行政程序法第102 條之規定。
３、被告固曾於95年11月24日約詢原告之相關人員，惟該程序係被告依行政院金融監督管理委員會組織法第5 條之規定進行金融檢查，此與行政程序法第102 條針對原處分給予原告陳述意見之機會顯有不同；前述約詢程序，與行政程序法第39條所定之通知程序亦有明顯差異，蓋查：
(1)、被告約詢通知書及詢問紀錄上所載相關法令依據，僅記載行
政院金融監督管理委員會組織法第5 條，並無提及行政程序法第39條及第102 條，訴願決定認該等程序符合行政程序法第39條及第102 條之規定，已屬牽強。
(2)、被告之各該約詢通知書及詢問紀錄均僅載明備詢金融機構名
稱、備詢者、住居所、備詢時間、地點、備詢事項等，對於行政程序法第39條所要求應記明之重要事項「詢問目的」則未載明，此等約詢程序與行政程序法第39條並不相符。
(3)、被告詢問過程未提及銀行法第45條之1 之規定，亦未提供備
詢人針對原告是否違反前揭規定之說明機會，與行政程序法第102 條及第39條所定給予當事人陳述意見之機會不符。
(四)原處分在原告並未違反行政法上義務，亦無故意過失之情形下，即作成本件處分，與行政罰法第7 條之規定有違：
１、「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」行政罰法第7 條第1 項定有明文。
２、被告認定原告處理系爭2 投資案涉及違反銀行法第45之1 條第1 項所規定「銀行應建立內部控制及稽核制度」。惟查：
(1)、依銀行法第45之1 條所授權訂定之「銀行內部控制及稽核制
度實施辦法」（下稱銀行內控實施辦法）第3 條明揭：「內部控制之基本目的在於促進銀行健全經營，並應由董（理）事會、管理階層及所有從業人員共行遵守，以合理確保達成下列目標：1 、營運之效果及效率。2 、財務報導之可靠性。3、相關法令之遵循。」
(2)、有關內控制度是否符合前揭要求，應依個別公司之實際營運
狀況而為認定，應觀察公司之整體績效，始能為客觀、公允之評價。原告辦理包裹出售海外投資及分割資產管理服務平台係為解決營運上所面臨包袱，原告相關經理部門在經過審慎、專業評估後所提出解決方案，決策及執行過程恪遵既有之內控制度，執行結果海外資產出售已實際收取1 億1 千6百萬美元之價金（占出售總價格之83%）， 可重新投資於符合原告投資策略及獲利目標之標的，開發資產管理公司於分割後，也從連年虧損之情況轉虧為盈，此2 案之執行結果對原告之整體獲利均有正面幫助，且原告之母公司開發金控公司95年稅後淨利達150 億元，業績成長幅度居各家金控之冠，與銀行內控實施辦法第3 條有關達成營運效果及效率之要求相符。
(3)、原告辦理包裹出售海外投資及分割資產管理服務平台，均未
影響財務報告之可靠性，亦無違反法令，與銀行內控實施辦法第3 條關於財務報告及法令遵守之要求，亦均相符。
３、原告之相關人員在決策及執行過程均係依循法令及當時內規辦理，執行結果亦有助於原告之整體獲利，與內控實施辦法所揭示欲達成之規範目的符合，實難認原告未建立適當有效之內控制度，或謂原告或所屬人員辦理系爭2 投資案件涉有故意或過失，核未該當行政罰法第7 條第1 項所規定之構成要件。
(五)姑不論原告是否涉有內控缺失，原處分裁處所定最高額罰鍰與行政程序法第6 條平等原則及第7 條比例原則之要求顯有未合：
１、原處分處原告1,000 萬元罰鍰已達銀行法第129 條所定最高限額，原處分所指摘均涉及商業經營判斷，充其量係原告是否妥適執行內部控管之問題。內部控制制度是否「適當」「有效」，屬不確定之法律概念，並涉及一定主觀判斷，原告就原處分所指摘均願檢討改善，然被告在原告就系爭2 投資案之處理未違反法令規定或內部規範之情形下，逕認原告未建立適當有效之內部控制制度予以最高罰鍰處分並限制原告特定營業活動，衡諸被告網站所公告及其他金融機構經認定有內控缺失而遭處最高額罰鍰之案例，例如彰化銀行吉成分行銷售專員偽開帳戶並盜賣客戶信託基金案，及台新銀行未依規定覈實填報「外匯部位日報表」致外匯部位超出限額經主管機關2 次發函要求改善後仍未改善乙案，均涉及違反明確具體外部法令規定之行為，而非僅內控制度是否妥適之問題，且有屬累犯之案例，縱認原告涉有內控制度不完善之缺失，在客觀上亦明顯輕於前述彰銀案或台新案所涉之缺失，惟原處分對原告之處罰與該等案例相同，此與行政程序法第
6 條：「行政行為非有正當理由，不得為差別待遇。」規定，已難謂相符。就台新銀行違章事實觀之，被告對於台新銀行裁罰前，主管機關已有2 次發函促其改善，該行亦多次檢討內控流程但均未有效改善，被告方為最嚴重之1,000 萬罰鍰。彰化銀行吉成分行內部控制疏失案，相關人員之違法係反覆多次且持續相當期間，歷經該分行辦理兩次內部自行查核及總行稽核室之年度一般檢查，被告始為最嚴重之1,000萬元裁罰。再觀諸其他內控缺失情節明顯重於原處分所認原告缺失之案例，例如匯豐銀行台南分行行員冒用他人證件、印章並偽造簽名開立帳戶進行不當交易乙案，以及台灣中小企銀蘆洲分行行員盜賣客戶基金乙事，均涉及犯罪行為，被告僅分別裁罰600 萬元及300 萬元。
２、原處分及訴願決定所指摘事由均僅涉及原告執行內控制度適當與否之問題，並未具體違反任何法令，訴願決定遽認本案對於原告聲譽有重大影響云云，已嫌無據；有關缺失情形是否重大，應以客觀一切情狀作為判斷基礎，尤應以違反規定之性質及其違規情節判斷之，訴願決定就此置之不論，僅就有關人員係基層員工或高階人員而認定其差異，實難贊同。
３、被告針對缺失情節較原告嚴重之案例，認定僅須裁罰300 萬元至600 萬元即足矯正缺失，對原告裁處1,000 萬元罰鍰，亦難辭無違反行政程序法第7 條所定比例原則之違誤。訴願決定泛以原處分考量原告之產業地位與資產規模，並衡酌其違規情節與所欲達成目的之利益，認定原處分未違反比例原則，惟查，原處分就原告之產業地位與資產規模均未敘明，更無敘及本件處分欲達成之目的及利益，訴願決空言原處分已考量此等因素云云，與事實不符。按「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」行政訴訟法第4 條第2 項、第201 條定有明文。行政機關行使裁量權，除不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，且須依照比例原則，就當事人有利及不利之情形一併注意，否則即構成裁量瑕疵之違法。原告依原內部規範及相關法令，處分未上市櫃股份已行之有年，歷來金融檢查就此從未提出缺失意見，且在原告出售海外資產案件實際上已事前送交董事會核決，又未造成原告損害之情形下，竟遭被告認定未建立適當之內部控制；復以瑞陞公司增資後所為與原告無關之行為，亦認定為原告未建立內部控制及稽核制度之事由，實為過矣。原告違反義務之行為程度與罰鍰處分間之比例關係，並未據被告說明，其裁量權之行使有違比例原則之虞，而有濫用權力之違法。
(六)原處分認定原告所涉缺失，均屬原告董事會與經理部門間權責之劃分及在實際案例經營操作與判斷之問題，此係原告內部經營判斷之問題，與內控缺失有別，原告本於追加內控制度益臻完善及持續強化公司治理之目的，對於被告之要求配合辦理，訴願決定竟認原告已承認內控缺失，與事實不符：
１、原處分及訴願決定既未具體認定原告就系爭2 投資案之決策及執行有何違反法令或原告原有內部規範之行為，對於原告原有內部規範在為原處分前從未表示有不適當之情形，率爾認定原告違反銀行法第45之1 銀行應建立內部控制制度之規定，於法有違。
２、就系爭2 投資案件，原告雖已依被告95年9 月28日金管銀（六）字第09500422090 號函要求，於95年11月27日向原告第16屆第41次及金控母公司第2 屆第39次董事會提出完整報告，並准予核備在案；另對於被告認原告之權責劃分等制度應更嚴謹乙節，原告及母公司開發金控公司亦配合辦理，接獲原處分前後，已陸續修訂內規，就處分投資訂定更嚴謹之核決程序，並明文規範應送母公司董事會決議通過始可執行之事項，以強化公司治理。惟此僅係原告本於追加內控制度益臻完善及持續強化公司治理之目的，對於被告之要求配合辦理，蓋內控制度並無百分之百完善之標準，應隨公司之經營狀況與時俱進，原告配合主管機關之要求，不得解為原告自承先前之制度或作為有任何缺失可言。
３、原告對於原處分提起訴願請求救濟，足認原告從未自承本件涉有內控缺失，訴願決定竟解為原告自承有內部控制云云，不僅與事實不符，更難符事理之平。
二、被告主張之理由：
(一)原告以整批方式出售海外投資案及處理開發AMC 分割並降低股權案，被告所屬檢查局辦理專案檢查發現，原告對於重大資產之處分及轉投資事業之管理，欠缺適當之內部控制制度，依銀行法第129 條第7 款有關未依第45條之1 規定建立內部控制制度或未確實執行而予以處分。被告處分前業以通知原告及其金控母公司辦理上開2 案有關之人員至被告備詢，並於約詢通知單上載明約詢事由，未有原告所稱違法不當情事，或違反平等原則、比例原則之情形。
(二)被告於原處分作成前已履踐行政程序法第39條規定，給予原告陳述意見之機會，符合行政程序法第102 條除外之規定，自無違法：
１、按行政程序法第102 條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」，行政機關得以踐行同法第39條規定之調查證據程序，代替作成不利處分前通知受處分人陳述意見之程序。同法第39條規定：
「行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見。通知書中應記載詢問目的、時間、地點、得否委託他人到場及不到場所生之效果。」
２、被告為調查原告涉及違反銀行法之違規事證，於95年11月24日、11月25日及11月28日以備詢單通知原告及開發金控公司辦理系爭2 案有關人員至被告檢查局進行調查，除明確記載受通知者（即調查對象）、備詢時間、備詢地點等資訊外，並於備詢事項欄載明「有關中華開發工銀出售海外投資案及違反公司治理、銀行法第45條等相關事項」、「有關中華開發工銀出售海外投資暨開發AMC 分割出售案及違反公司治理、銀行法第45條等相關事項」。備詢通知單已記載詢問目的，受通知人得知悉約詢調查之目的，符合行政程序法第39條通知書應記載事項之規定，自不以備詢通知單上未註明「詢問目的」欄位，即以未符程序，遽認被告未予原告陳述意見之機會。
３、依法務部90年3 月28日（90）法律字第009099號函「行政機關於作成行政處分前，就同一事件之重要事項，已依本法第39條規定基於調查證據之必要通知相對人陳述意見，似亦符合本法第102 條規定，毋庸於作成行政處分前再給予相對人陳述意見機會。」及90年3 月12日（90）法律字第007652號函「警察人員於調查證據時，針對該違法（規）構成要件之重要事項已予以調查，並於調查證據時，依行政程序法第39條規定給予相對人陳述意見機會，載明調查筆錄中者，該法規之主管機關據該調查筆錄作成負擔性行政處分時，似符同法第102 條除外規定，無庸於作成行政處分前再給予相對人陳述意見機會，以符程序經濟原則。」
４、原告辦理上開2 案相關之人於95年11月24日、95年11月25日及95年11月28日至被告備詢，並委任律師為其輔佐人。被告詢問有關決策及執行過程之問題，對於原處分之重要事項，已於約談時給予陳述意見機會並載明筆錄，依上開法務部函釋，無庸於處分前再給予原告陳述意見機會。
(三)原告稱原處分與行政罰法第7 條規定有違云云，亦非確實：
１、依銀行法第45條之1 第1 項授權訂定「銀行內部控制及稽核制度實施辦法」第4 條第1 款、第3 款、第4 款規定，銀行之內部控制制度應包含下列原則：
(1)、管理階層之監督及控制文化：董（理）事會應負責核准並定
期覆核整體經營策略與重大政策，董（理）事會對於確保建立並維持適當有效之內部控制制度負有最終之責任；高階管理階層應負責執行董（理）事會核定之經營策略與政策，發展足以辨識、衡量、監督及控制銀行風險之程序，訂定適當之內部控制政策及監督其有效性與適切性。
(2)、控制活動與職務分工：控制活動應是銀行每日整體營運之一
部分，應設立完善之控制架構，及訂定各層級之內控程序；有效之內部控制制度應有適當之職務分工，且管理階層及員工不應擔任責任相互衝突之工作。
(3)、資訊與溝通：應保有適切完整之財務、營運及遵循資訊；資
訊應具備可靠性、及時性與容易取得之特性，並以一致性之格式提供，有效之內部控制制度應建立有效之溝通管道。
２、同辦法第5 條第1 項第2 款第2 目規定，銀行之內部控制制度應涵蓋所有營運活動，並應訂定適當之政策及作業程序，且應適時檢討修訂，其中包括投資準則及股權管理。故內部控制制度是否適當、合理，可依上述原則、涵蓋範圍及具體發生事實判斷，且應隨未來環境或業務發展變化情形適時檢討調整。原告稱其決策及執行過程均係依當時內規辦理，認其遵循法令及內部控制制度之建置或執行之有效性已足，顯有不當。
３、依銀行法第45條之1 規定，銀行應建立內部控制及稽核制度。爰銀行依所營事業之特性，妥適制定及建立內部控制制度為銀行應盡之責任。原告因不符「銀行內部控制及稽核制度實施辦法」第4 條第1 款、第3 款、第4 款及第5 條第1 項第2 款第2 目等規定對於銀行內部控制制度之要求。被告依銀行法第129 條第7 款有關未依第45條之1 規定建立內部制度或未確實執行者，處200 萬元以上1,000 萬元以下罰鍰之規定，並衡酌違規情節重大且有嚴重影響金融秩序及股東權益之虞，處原告1,000 萬元罰鍰，並無違法不當。
４、銀行內部控制制度之建立是否完善適當，應以金融機構本身之業務特性，衡量是否涵蓋其所有營運活動，其應包含之原則，法規並有指導性規範。原告係以投資為專業之銀行，對於以異於過去逐案處理慣例之整批出售海外投資案，內部並無相關控管機制及作業程序得以有效監督控管，不符「銀行內部控制及稽核制度實施辦法」第4 條第1 款所要求（高階管理階層應發展足以辨識、衡量、監督及控制銀行風險之程序，訂定適當之內部控制政策及監督其有效性與適切性）；原告雖稱仍有提報董事會決議，惟提報董事會之資訊亦未符合「銀行內部控制及稽核制度實施辦法」第4 條第4 款所要求應具備可靠性、及時性（例如IPO 等影響評價重要因素未向董事會充分揭露）；依原告當時處分投資案之權責劃分可由經理部門全權決定，對於本件異於過去慣例之整包出售，未設立完善之控制架構、訂定各層級之內控程序及適當之職務分工，亦與「銀行內部控制及稽核制度實施辦法」第4 條第3 款所要求之控制活動與職務分工未符。
５、原告以整批方式出售海外投資案，及處理開發AMC 分割並降低股權等2 案，核有提供董事會資訊有欠充分、投標程序有欠嚴謹、對「認識客戶」（KYC）部 分查核有欠落實、處分投資案權責劃分欠妥、放棄增資評估過程有欠妥當、對轉投資事業之管理不當、欠缺權責相當之決策程序等內部控制缺失，顯係欠缺適當之內部控制制度或未落實執行。具體情形如下：
(1)、有關原告之特性及整體經營情形：
Ⅰ、按原告係依銀行法相關規定設立之專業銀行，主要任務提供生產事業發展所需資金，對於創導性、創業性等風險性較高事業之直接投資實為該專業銀行之重要業務之一，投資目的亦係為待該等事業於成熟時期或公開發行上市後予以處分。原告因改變投資策略，且異於過去慣例，以包裹方式將原先對於創導性、創業性之直接投資不待其成熟時期即予整批處分，誠屬經營政策之重大變更，涉及工業銀行定位是否轉變之重大議題，原告未就此重大轉變之議題提董事會先行討論，已有未妥；且仍執依該行投資處分之權責劃分可由經理部門全權決定，認未違反規定，對內部控制機制之欠缺，顯有不足。
Ⅱ、工業銀行之獲利來源主要係仰賴長期投資收益，與一般商業銀行仰賴存放款利差、業務手續費為收入來源之特性不同。可由原告所屬金控公司與整體金控產業之相關營運資料顯示其差異。95年度整體金控產業之獲利呈現衰退，主要係受近
2 年卡債風暴衝擊所致，其中獲利結構偏向消費金融之金控公司受影響尤鉅。開發金控之獲利主要係仰賴原告之長期投資收益，與其他各家金控公司以商業銀行存放款利差、業務手續費為主要收入來源不同。另依開發金控94年年報所示，該金控94年度總營收為226 億元，較93年度大幅成長45.49%，稅後淨利105.4 億元，較前一年度虧損47.64 億元呈現鉅幅改善；究其獲利成長原因，應與93年8 月原告為提升資產品質，穩定長期獲利能力，1 次增提投資損失108.7 億元有關。原告自提列投資損失後，94年度營收較93年度大幅成長90% ，稅後淨利104.8 億元，亦較前一年度虧損56.4億元呈鉅幅改善，擺脫連續2 年虧損的陰霾，由母子公司獲利的關聯性可推得，開發金控近2 年獲利成長及開發AMC 轉虧為盈，與93年大幅增提投資損失仍有相當之關聯性。
Ⅲ、原告稱開發金控95年稅後淨利業績成長幅度居各金控之冠云云，實與其經營特性及原告93年大幅增提投資損失有相當之關聯性。且由該公司之特性及營運情形觀察，投資收益之波動性相當大，營運獲利呈現相對不穩定之狀態。對於投資之決策及處分，其管理之品質及內部控制機制即相當重要。
(2)、有關原告以整批方式出售海外投資案部分，其決策及出售價格有合理性疑義：
Ⅰ、原告決定大批出售24家生化產業及53家資訊科技產業之海外投資案，未事先以專業周延之評價方法擬訂出售底價，且會計師出具之價格合理意見書在董事會通過出售金額後，異於一般資產出售常規（原告說明競價過程潛在買家對生化投資部分之最低、最高出價即相差高達5,700 萬美元，益顯無底價式出售之不合理處），而僅以競標機構之出價135 百萬美元作為價格決定之基礎，於94年7 月25日經董事會通過以不低於該金額授權由經理部門處理。會計師出具有關價格合理性之意見書及實際簽約之日期皆在94年底以後，該期間國外股市持續上揚，以及多家擬被出售之公司已陸續申請初次上市（IPO）之 情況下，仍以時隔半年以上之估價整批出售，未將各項影響評價之重大因素，包括各公司申請IPO 情形（如處分投資中之Accroda 、Iomai 、Altus 於94年10月間申請IPO）、 有較新之增資發行價格者（例如處分投資中之Ampherstar於94年6 月增資價格每股15.8美元、94年7 月增資價格每股20美元，會計師以94年6 月增資價格評估價值為53,088,000美元，原告帳面價值僅為14,502,374美元），納入考量重新估算價值。原告未盡其專業經理人應有之責任，經理部門未再簽報董事會充分告知現況，卻仍依原決議之金額執行，致其出售價格有欠合理，備受質疑。
Ⅱ、原告稱執行海外資產出售已收取116 百萬美元價金，執行結果有助於原告整體獲利云云。惟查原告執行24家生化產業及53家資訊科技產業海外投資之損益，如以帳面價值加計已轉銷之投資損失或提列之跌價損失為計算基礎，實際處分為損失8,822 千美元。
(3)、有關開發AMC分割並降低股權部分：
Ⅰ、原告處理開發AMC分割並降低股權案，有先利用瑞陞公司增資手法，稀釋開發AMC 公司股權，致開發AMC 退出瑞陞公司董事席次，無法參與該公司重大決策及分享投資利益之情事。瑞陞公司脫離開發AMC 之監督，嗣後卻配合開發金控經營團隊事先意圖共同取得環華證金公司股份逾20% 以上，且未採公開收購方式進行，涉及證券交易法第175 條有關違反第43之1 條規定者，處2 年以下有期徒刑、拘役或科或併科
180 萬元以下罰金，對開發金控及原告之聲譽造成重大影響。被告所屬相關業務局業已蒐集相關違法事證移送檢調單位偵辦中。
Ⅱ、原告稱開發AMC 分割後亦從連年虧損情形轉虧為盈云云，查開發AMC 於94年1 月8 日分割設立瑞陞公司前，亦於93年度按權益法認列投資損失721,342 千元，主要係因不良資產增加提列備抵跌價損失所致，故其94年度轉虧為盈之原因，仍應考量93年度提列備抵跌價損失及相關資產價值是否回升等因素，尚非原告所稱係因分割計畫執行結果所致。
６、被告認定並據以作成原處分之事實，係依相關法規對於銀行內部控制制度之要求、被告金融檢查之檢查報告以及約詢筆錄為基礎，有相關檢查發現事實為據，自無不當。
(四)關於原告稱「被告認定原告處理以整批出售海外投資案所涉內部控制之缺失乙節，其認定顯有違誤」云云，亦非確實：
１、金融機構之健全經營，有賴法規規範、市場監督力量及金融機構之自律與經營之責任感，始得共同維繫。金融機構之自律與經營之責任感，繫屬於金融機構之日常營運，對股東及存款人利益，有直接、立即之影響。專業經理人應依其專業知識能力，並以公司之最大利益考量，提出經營擬議方案，供董事會參考。董事會作成經營決策後，在業務執行面須有相關機制配合，監督經理部門之執行力、執行效果及有無逾越董事會之決議範圍。經理部門執行董事會決議時，如發現與董事會決議基礎有重大變動，亦需儘速研擬方案向董事會報告後再決定後續之執行。如此依賴經理部門與董事會良好之互動機制，才能實踐公司之最大利益。
２、原告主張出售海外投資案有提供董事會投標價格與該等投資標的帳面價格，及買主變更事宜。被告處分之理由係指原告未將投資標的之投資情況，如對被投資標的投資階段、投資年限、擬申請IPO 等影響價格重要因素之變化情形，提報董事會。董事會欠缺足夠之資訊以為投資處分之決策，將難以作成最有利之判斷。被告於95年11月24日約詢開發金控財務長之筆錄中，該財務長亦認為IPO 為重要資訊。
３、原告稱其出售資產之整體價值，於董事會決議及簽約時點並無重大變化。惟查原告自行評估之價值均未考量投資標的有
IPO 等影響評價因素，若將簽約當時各項影響評價之重要因素納入考量，重新估算24家生化產業之價值為119,026,976美元，較原告出售價格高出30,329,551美元，亦較會計師評價高出31,409,399美元。
４、董事會為銀行經營決策主體，如無充分資訊做為決議之基礎，將難盡善良管理人之責任。IPO 因可增加投資標的之流動性，依通常情形為股價利多資訊；至IPO 結果是否會使價格上升，其結果並非爭執重點；爭執之重點在於專業經理人是否對IPO 等重要資訊充分完整提供及該等因素對價格影響之評估分析，以供董事會決策參考。此種資訊之周延性與分析方法之科學化、系統化，即專業經理人專業責任之所在。原告所舉處分標的中之CombinatoRx 股價94年12月31日價格下跌，惟依網路查詢所得股價走勢圖，95年1 月後股價仍一路上漲。其結果雖有不同，但IPO 因素在價格分析上之重要性不可言喻。本件4 檔IPO 標的占總出售金額比重約30﹪，依重要性原則，IPO 因素對整包出售價格之影響益顯重要。
５、會計師之評價係依原告所提供出售標的之資料評估，在24家生化產業投資標的中，會計師以公司財務報表淨值為負數，爰估計價值為0 。惟就其中已申請IPO 者有3 家，原告亦未表示淨值為0 ，有所不妥。依據調和聯合會計師事務所於94年12月對出售價格合理性所出具複核意見書，其採用之評價基礎包括：已上市者以94年11月平均收盤價格評價，未上市者則分別以93年12月31日會計師簽證報告股權淨值、現金增資發行價格及資金成本法等方式評價。按原告所提供會計師簽證報告股權淨值評價之部分，係提供93年12月31日之簽證報告，時隔雖久，是否能正確顯示當時之市價，實有疑義。據原告表示，出售標的公司會因IPO 辦理股票合併轉換，依原告96年1 月17日訴願書所顯示CombinatoRx IPO 後持有股數為121,905 股，而CombinatoRx 係於94年11月3 日已經上市，惟依會計師之意見書所估價之股數卻仍為IPO 以前之股數418,304 股。原告所提供給會計師之估價資料不足，致會計師據以評估之價值合理性意見及提供予董事會之資訊亦有欠缺，內部控管顯然有疏失。
６、原告表示會計師估價意見書對CombinatoRx 公司估價股數錯誤，因原告係應會計師要求被動提供資料，至會計師係本其專業知識及獨立性決定，原告無法置喙云云。惟原始資料之提供本為業主之責任，原告對所投資資產因IPO 而致持有股數變動，應有相當注意，會計師所出具評價意見書內容所列持有股數有顯著錯誤，原告並未請求會計師更正或向董事會報告，即據以引用，難謂內控無缺失。
７、依原告承辦人員約詢紀錄顯示，原告早於94年2 月至4 月即與多家買家討論買價，所提供給海外投資人之評估資料為標的公司之財務報表、章程、股東協議書等等。簽約日與議價日時隔久遠，原告為議價提供給海外投資人評估之標的公司之財務報表等資料，為94年2 月以前之資料，市場變化、各公司經營狀況及申請IPO 等已有重大變化，卻未對先前決議出售價格之合理性，重新審核與檢討，核有缺失。
８、有關對「認識客戶」（KYC）部 分，原告雖稱已確認CollerCapital 所指定買方之2 個基金（亦即Coller partners
403 LP及Formosa Healthcare Investment,LP），為其所管理基金百分之百投資，惟並未查核該2 基金背後之投資人為何人，或最終受益人為何人及其適格性。按KYC 查核非僅為瞭解交易對手支付能力，對資金來源之正當性、交易對手之適格性、交易目的之合理性、背後投資人或最終受益人是否與銀行有利益衝突之虞等，皆應屬查核重點。原告提供交易文件均未見對交易對手之查核紀錄，僅依網站資料認識交易對手，對於基金背後之投資人、最終受益人等均無法提出查核資料佐證其適格性。原處分認定原告對實際買方之2 個基金之KYC 查核有欠落實，並無不妥。
９、原告稱其內部就處分投資核決程序及權責劃分制度已行之有年，被告歷來金融檢查從未就此提出缺失意見一節，係因原告過去處分投資慣例為逐筆處分，打包出售情形此為第1 次。原告以異於過去以逐筆處分方式處分投資，處分金額鉅大，彰顯原制度權責劃分及核決程序不合時宜，被告認定其未配合建立適當權責劃分之內控制度而予以處分，並無前後標準不一或處分過於嚴苛情事。
(五)關於原告稱「被告認定原告處理開發AMC 分割並降低股權案所涉內部控制之缺失乙節，其認定亦有違誤」乙節：
１、原告稱被告對於開發AMC 分割案原無反對意見云云，並非事實：
(1)、原告前於90年7 月間專案申請以50億元轉投資開發AMC ，經
財政部以90年8 月24日台財融（四）字第0090341093號函核准，並附條件略以：該轉投資事業未來再轉投資時，原告應於其投資後1 個月內報主管機關備查；另若其營運內容與原告原申請之投資計畫目的顯有未符，則主管機關得要求原告為必要之處置，或廢止本案之核准等在案。
(2)、依前揭函示，被告所屬銀行局當時對於原告所提開發AMC 分
割案，即就該資產管理公司營運型態之變更、原轉投資50億元資本對股東之責任、及該資產管理公司當時負債對債權人之責任等事項列為監理重點。按一般資產管理公司之營運技術有2 大重點：一為標購不良債權，妥善計算買入成本之技術；另一為買入不良債權後，依債權情形區分為催繳、整理、債務重整或出售等。而後者為真正產生收入來源之技術。惟原告卻擬將該重要技術部分分割予新設公司，且幾近全部之員工將隨同移轉，並隨即由第三人取得百分之五十一股權，恐將對該資產管理公司及不良債權之處理產生重大影響。
(3)、考量原告業務經營自主權責，被告所屬銀行局要求原告經理
部門應就相關重要事項向董事會說明，俾董事會得以評估並負決策責任，有被告所屬銀行局94年1 月5 日銀局（六）字第0936000701號函可證。原告稱被告對於該分割案無反對意見、認該決定未損及原告及開發AMC 之利益、無內控缺失、及被告認定似有前後不一，實屬不實。
２、開發AMC 係於94年1 月8 日將其服務平台業務及人員分割獨立並成立瑞陞公司，資本額7 千萬元，同時將51﹪股權以每股10元（按當時帳面價值計）讓與ASM 公司，並由ASM 公司占有3 席董事及1 席監察人；開發AMC 則持有49﹪之股權，亦占有3 席董事及1 席監察人。94年8 月瑞陞公司辦理增資，資本額增為2 億8 千萬元，開發AMC 未參與增資，致94年11月增資後，對瑞陞公司持股比例由49﹪再降為12.25 ﹪，且原開發AMC 派任之3 位董事及1 位監察人同時辭任，而開發AMC 完全退出瑞陞董事會運作。
３、瑞陞公司增資案之後續發展：
(1)、開發AMC 嗣因不參與瑞陞公司之增資，退出董監席次無法監
控該分割公司之後續經營，致引發後續購買環華證金公司而有涉違反證券交易法情事，業經被告移送檢調單位偵辦。從瑞陞公司增資後之資金流向，顯示開發AMC 不參與增資案有異常情形。
(2)、瑞陞公司增資案，相關資金流向係於94年9 月23日由ASM 集
團子公司Pine Street Malaysia Holding LTD自香港匯豐銀行匯入瑞陞公司玉山銀行帳戶美金7,588,607 元（折合新台幣251,790 千元）做為增資股款，惟94年10月3 日又將資金再匯回香港匯豐銀行Pine Street Asset Management(Cayman) LTD（瑞陞公司之子公司）帳戶美金7,568,700 元（折合新台幣251,788 千元），該筆增資股款資金又流出國外，與增資目的不符。藉由增資安排，稀釋開發AMC 公司股權，開發AMC 公司又放棄參與增資致開發AMC 退出瑞陞公司董事席次，無法參與該公司重大決策及分享投資利益，瑞陞公司因此脫離開發AMC 之監督。
(3)、嗣於94年12月9日 瑞陞公司之子公司Pine Street Asset
Management(Cayman)LTD 再將資金匯入瑞陞公司玉山銀行帳戶美金8,490 千元，同日並結購台支2 紙共新台幣281,695千元交東鉅企業提領，作為向東鉅企業購買環華證金公司股權之預付款；顯見該現金增資目的並非開發AMC 所稱係為拓展未來海外業務及因應潛在客戶要求瑞陞公司投入自有資金等所需；實際係供瑞陞公司配合開發金控經營團隊聯合中信證券、大華證券、開發國際投資等公司共同投資併購環華證金所需資金。
(4)、瑞陞公司於95年1 月至2 月間共向台新銀行及華南票券公司
申請融通314,130 千元，資金全數供其子公司崧華投資公司購買環華證金公司股票，瑞陞公司有配合中華開發經營團隊安排中信證券、大華證券、開發國際、崧華投資等公司共同投資併購環華證金公司之問題。環華證金公司近3 年業務大幅萎縮、盈餘銳減，94年發生鉅額虧損，但瑞陞公司（當時開發AMC 持股已降為12.25%，且完全退出董事會運作）仍向外鉅額借款投資環華證金公司；按瑞陞公司願意支付借款利息，購買對ASM 集團難有投資價值之股票，即有配合中華開發經營團隊之情事，顯示開發AMC 對瑞陞公司仍有實質控制權。現金增資案及投資環華證金公司，應由中華開發經營團隊所策劃及主導（依被告檢查發現，開發金控財務長曾出面與環華證金股東協議股權買賣事宜，另開發AMC 總經理亦已轉任開發國際投資公司總經理）。
(5)、中華開發經營團隊於94年11、12月間利用開發國際投資公司
非被告高度監理對象之身分，安排開發國際投資公司先與原環華證金股東簽約取得股權20% 以上，並預付部分交易對象買賣股款，嗣後再安排開發金控子公司大華證券、中信證券及瑞陞之子公司崧華投資公司分別買進環華證金股票，本件已涉及違反證券交易法第43之1 條「任何人單獨或與他人共同預定取得公開發行公司已發行股份總額達一定比例者，除符合一定條件外，應採公開收購方式為之」及「公開收購公開發行公司有價證券管理辦法」第11條：任何人單獨或與他人共同預定於50日內取得公開發行公司已發行股份總額20%以上股份者，應採公開收購方式為之規定，本案涉及不法相關資料業由被告所屬證券期貨局移送檢調單位偵辦。
４、原告雖稱開發AMC 評估瑞陞公司增資至決定不參與增資案時，不知金鼎證券四合一合併案，不參與增資之決定非配合開發金控取得環華證金公司股份云云。惟就前開相關資金流向查核事實，已有涉嫌違法情事，且因開發AMC 未參與增資，致94年9 月增資後對瑞陞公司持股比例由49% 再降為12.25%，原開發AMC 派任之3 位董事及1 位監察人同時辭任，開發
AMC 完全退出董事會運作，並演變為中華開發經營團隊安排開發國際投資公司、大華證券、中信證券及瑞陞之子公司崧華投資公司共同投資環華證金股票涉及不法情事，足證其放棄增資過程、對轉投資事業管理、決策程序內部控制制度已產生重大疏失，相關刑事責任雖由司法檢調單位偵辦，惟其內部控制制度缺失相關責任有賴業務主管機關立即處分並導正改善。
５、原告於處理開發AMC 分割設立瑞陞公司並降低股權案，於放棄增資評估過程及對該轉投資事業之管理不當，致瑞陞公司透過子公司（崧華投資）涉入與原告之關係人（中信證券、大華證券、開發國際）共同投資環華證金公司股票而涉有違反證券交易法，原告對於轉投資事業股權管理之內部控制制度有重大缺失；其放棄增資將致董監席次發生重大變化並影響控制權，依原告當時內規亦僅得由經理部門決定，毋須提報董事會決議，欠缺權責相當之決策及控制程序，亦與「銀行內部控制及稽核制度實施辦法」第4 條第3 款所要求之控制活動與職務分工未符。
(六)關於原告稱「原處分與行政程序法第6 條所定平等原則及第
7 條所定比例原則之要求顯有未合」乙節：
１、依法務部91年3 月7 日法律字第0910005631號函「．．．行政程序法第6 條規定：『行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。』其所謂正當理由，包括『為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法目的而為合理之不同處置』（司法院釋字第211 號解釋）以及『並不禁止法律依事務之性質，就事實狀況之差異而為合理不同之規範』（司法院釋字第481號解釋理由書）。．．．」，被告得依事務之性質，就事實狀況之差異而為合理不同之處置。
２、行政程序法第6 條之平等原則，係指公權力之行使，非有正當理由，不得為差別待遇，適用時須檢驗是否對於相同之事物為不同之處理或對不同之事物為相同之處理，依最高行政法院95年判字第446 號之見解，行政法上之平等原則，非指絕對、機械之形式上平等，而係指相同事物性質應為相同之處理，非有正當理由，不得為差別待遇而言；如果事物性質不盡相同而為合理之各別處理，自非法所不許。
３、原告援引其他銀行處分案件，均為該受處分相對人之基層員工所為行為，於本件係原告之高階主管人員所為決策自有其性質上之不同，尚難謂其他銀行之缺失情形較原告為嚴重。被告考量原告為以投資為專業之銀行，投資決策及其處分為其業務經營最重要部分，系爭2 案之處理對原告聲譽所造成影響之重大性，董事會與經理部門間決策與執行之內控失當對銀行業務健全經營影響至鉅，及開發AMC 分割案因退出董監席次而無法監控，致發生分割公司涉入違法行為對原告名譽構成重大不利益之影響等因素，而予以較重之裁罰處分，無違平等原則。
４、行政程序法第7 條之比例原則，依最高行政法院93年判字第
294 號判決之見解，行政行為應依下列原則為之：1 、採取之方法應有助於目的之達成。2 、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。3 、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡，行政程序法第7 條定有明文，此即為行政法之比例原則，一般皆以此原則充當內在界限，以行政處分而言，就具體個案，衡量其方法與目的間是否均衡。原處分考量原告之產業地位與資產規模，並衡酌其違規情節與所欲達成目的之利益，於裁量範圍內處最高限額之罰鍰，無顯失均衡或違反比例原則。
５、原處分未違反行政程序法第6 條平等原則及第7 條比例原則之規定。被告認定原告系爭2 案涉案人員係原告決策之高階經理人，交易金額高達上百億元，相關缺失違反銀行法第45條之1 第1 項及「銀行內部控制及稽核制度實施辦法」相關規定情節重大，且有嚴重影響金融秩序及股東權益之虞，依銀行法第129 條第7 款規定，處原告1 千萬元之罰鍰，其處罰額度與原告違規情節相較並無失衡而有違反比例原則之虞。原告所指彰化銀行、台新銀行、匯豐銀行及台灣中小企銀等相關處分案件，除涉案人員均為該受處分相對人之基層員工所為行為屬內控末端未落實外，其涉案金額、影響金融秩序及股東權益程度與本案情節差距甚大，實不得比附援引。
(七)關於原告指稱「原處分認定原告所涉缺失，均屬原告董事會與經理部門間權責之劃分及實際案例經營操作與內部經營判斷之問題．．．，與內控缺失實屬有別等」乙節：
１、被告對於原告處理系爭2 投資案件之處分，係考量其與一般投資案件之處分或處理情形不同，及原告為一以投資為專業之銀行，投資決策及其處分為其業務經營最重要部分，董事會與經理部門間決策與執行之內控失當對銀行業務健全經營影響至鉅，系爭2 案之處理對原告聲譽所造成影響之重大性，甚至後續發生涉及違法之行為等因素，而予以處分。按商業經營判斷被尊重之前提，應在於提供董事會決策資訊之充分性，及分析方法之周延性應表現專業經理人之專業性，及董事會與經理部門權責相當之內控機制，以維健全經營。否則，商業經營判斷實不能作為相關缺失免責之口實。
２、被告自95年4 月針對原告及其金控母公司治理之相關問題進行專案檢查，陸續函請開發金控及原告辦理改善，並持續就原告以整批方式出售海外投資案，及處理開發AMC 分割並降低股權案等部分待查證事項持續進行查核，依95年8 月及10月進行專案檢查新發現之事證及相關缺失，作成相關處分及措施。系爭2 案之缺失及被告要求其改善事項摘述如下：
(1)、海外投資整批出售案：
Ⅰ、原告未能於提報董事會決議或簽報董事長核定前，即洽請會計師出具意見書以作為處分投資決策之參考，減損董事會決策品質。被告95年4 月28日發函請開發金控督導子公司檢討改善。
Ⅱ、原告對於原提供董事會為決策判斷之重要資訊（例如影響資產評價之重要因素）或分析評估之基礎，於執行前後如有重大變動或不一致情形，未有追蹤管理機制。被告95年9 月28日發函請開發金控及原告建立董事會重要決議事項之執行與追蹤管理制度。
(2)、開發AMC分割降低股權案：
Ⅰ、以臨時討論事項提董事會，不利與會董事、監察人對於案關評估內容及交易條件等重要資訊能充分瞭解並為適當決策判斷。及對於為何放棄現金增資之成本效益評估，與其後續之發展變化及對股東權益之影響等資訊，並未充分向董事會報告。被告95年4 月28日發函請開發金控督導子公司檢討改善，及95年6 月27日發函請原告金控母公司督導應就不宜以臨時提案方式處理之「重大事項」訂定具體範圍、及擬以臨時提案方式處理之相關作業條件及程序。
Ⅱ、對於原提供董事會為決策判斷之重要資訊（例如影響資產評價之重要因素）或分析評估之基礎，於執行前後如有重大變動或不一致情形，未有追蹤管理機制。95年9 月28日發函請原告就高估費用、低估收入之原因，及瑞陞公司成立後之實際營運及財務情形是否與原先預估情形有顯著差異等事項，向董事會提出檢討報告。並請原告依母公司督導建立董事會重要決議事項之執行與追蹤管理制度。
３、原告已陸續函報其修訂內部相關規範之改善辦理情形，顯見已承認上開缺失且已進行改善。原告稱被告於原處分前從未就系爭2 投資案之處理表示其內部規範有不適當之情形，顯非事實。原告已就內部控制之相關缺失為改善行為，又執陳原處分有違法或不當，顯非有理。
(八)本件處分最高罰鍰1,000萬元之原因：
１、原處分係將2 案海外資產打包出售及開發AMC 分割設立瑞陞公司並降低股權違反內部控制之事實，綜合考量其違規情節，認為其內控疏失重大，而處分1,000 萬元。
２、系爭2 案係原告高階經理人所為之決策，對公司治理有重大性，非屬內部控制執行基層末端未予落實。例如：
(1)、整批出售海外資產案，無事先以專業周延之評價方法擬訂出
售底價，且未將各項影響評價之重大因素納入考量重新估算價值後，再簽報董事會充分告知現況，致其出售價格有欠合理。
(2)、開發AMC 分割設立瑞陞公司並降低股權案，其放棄對瑞陞公
司之增資將致其董監席次發生重大變化並影響控制權，惟經理部門評估過程不當，且未事先簽報董事會決議，僅於事後始向董事會報告。嗣後並引發瑞陞公司配合原告金控母公司經營團隊併購環華證金公司而涉有違反證券交易法之刑事責任，業經被告移送檢調單位偵辦，嚴重影響公司信譽及金融秩序。
３、系爭2 案交易所涉標的之原始投資成本或資本合計將近百億元（整批出售海外資產之原始投資成本為1.47億美元，對開發AMC 之原始投資金額為新台幣50億元），對股東之責任及權益影響重大。
４、以投資為專業之銀行，相關投資管理之內部控制制度多付之闕如或鬆散，違反銀行法第45條之1 第1 項及「銀行內部控制及稽核制度實施辦法」相關規定，依違規所涉標的金額、影響重大性等考量，其情節重大。
理 由
甲、程序方面：本件被告代表人於訴訟繫屬中由胡勝正變更為陳樹，現為陳冲，並已具狀聲明承受訴訟，合先敍明。
乙、實體方面：
壹、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出合併損益表、公司當日重大訊息之詳細內容、會計書意見書、財務報表及會計師查核報告（93、94年度）、資產負債表、損益表、開發AMC 自成立以來之稅後盈餘、原告第16屆第22次董事會議紀錄、決議通知單、議程紀錄、Coller Capital相關資料、原處分為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：
一、原告董事會與經理部門間權責之劃分，與內控缺失是否有關？
二、原告處理海外資產處分案有無內部控制缺失？
三、原告處理開發資產管理公司分割並降低股權案有無內部控制缺失？
四、被告是否有給予原告陳述意見之機會？
五、原處分裁處法定最高額罰鍰1000萬元，是否有違比例原則？
貳、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）銀行法第45條之1第1項規定：「銀行應建立內部控制及稽核制度；其目的、原則、政策、作業程序、內部稽核人員應具備之資格條件、委託會計師辦理內部控制查核之範圍及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」
（二）銀行法第129條規定：「有下列情事之一者，處新臺幣二百萬元以上一千萬元以下罰鍰：一、‧‧七、未依第四十五條之一或未依第四十七條之二準用第四十五條之一或第一百二十三條準用第四十五條之一規定建立內部制度或未確實執行者。‧‧。」
（三）銀行內部控制及稽核制度實施辦法第3條規定：「（第1項）內部控制之基本目的在於促進銀行健全經營，並應由其董（理）事會、管理階層及所有從業人員共同遵行，以合理確保達成下列目標：一、營運之效果及效率。二、財務報導之可靠性。三、相關法令之遵循。」、「（第2項）前項第一款所稱營運之效果及效率目標，包括獲利、績效及保障資產安全等目標。」
（四）銀行內部控制及稽核制度實施辦法第4條第1款、第3款及第4款規定：「銀行之內部控制制度應包含下列各項原則：1、管理階層之監督及控制文化：董（理）事會應負責核准並定期覆核整體經營策略與重大政策，董（理）事會對於確保建立並維持適當有效之內部控制制度負有最終之責任；高階管理階層應負責執行董（理）事會核定之經營策略與政策，發展足以辨識、衡量、監督及控制銀行風險之程序，訂定適當之內部控制政策及監督其有效性與適切性。2、．．．3、控制活動與職務分工：控制活動應是銀行每日整體營運之一部分，應設立完善之控制架構，及訂定各層級之內控程序；有效之內部控制制度應有適當之職務分工，且管理階層及員工不應擔任責任相互衝突之工作。4、資訊與溝通：應保有適切完整之財務、營運及遵循資訊；資訊應具備可靠性、及時性與容易取得之特性，並以一致性之格式提供，有效之內部控制制度應建立有效之溝通管道。．．．。」
（五）銀行內部控制及稽核制度實施辦法第3條規定：「（第1項）內部控制之基本目的在於促進銀行健全經營，並應由其董（理）事會、管理階層及所有從業人員共同遵行，以合理確保達成下列目標：一、營運之效果及效率。二、財務報導之可靠性。三、相關法令之遵循。」、「（第2項）前項第一款所稱營運之效果及效率目標，包括獲利、績效及保障資產安全等目標。」
（六）銀行內部控制及稽核制度實施辦法第5條第1項第2款第2目規定：「銀行之內部控制制度應涵蓋所有營運活動，並應訂定下列適當之政策及作業程序，且應適時檢討修訂：．
．．。2、相關業務規範及處理手冊，包括：㈠、．．．
㈡投資準則及股權管理。．．．。」
二、原告董事會與經理部門間權責之劃分不當，係屬內控缺失：
（一）依銀行法第45條之1第1項授權訂定「銀行內部控制及稽核制度實施辦法」第4條第1款、第3款、第4款規定，銀行之內部控制制度應包含下列原則：
１、管理階層之監督及控制文化：董（理）事會應負責核准並定期覆核整體經營策略與重大政策，董（理）事會對於確保建立並維持適當有效之內部控制制度負有最終之責任；高階管理階層應負責執行董（理）事會核定之經營策略與政策，發展足以辨識、衡量、監督及控制銀行風險之程序，訂定適當之內部控制政策及監督其有效性與適切性。
２、控制活動與職務分工：控制活動應是銀行每日整體營運之一部分，應設立完善之控制架構，及訂定各層級之內控程序；有效之內部控制制度應有適當之職務分工，且管理階層及員工不應擔任責任相互衝突之工作。
３、資訊與溝通：應保有適切完整之財務、營運及遵循資訊；資訊應具備可靠性、及時性與容易取得之特性，並以一致性之格式提供，有效之內部控制制度應建立有效之溝通管道。
（二）同辦法第5條第1項第2款第2目規定，銀行之「內部控制制度應涵蓋所有營運活動」，並應訂定適當之政策及作業程序，且應適時檢討修訂，其中包括「投資準則」及「股權管理」，而公司內部之經營判斷，在於經理部門提供董事會決策資訊之充分性，及分析方法之周延性。原告為一以投資為專業之銀行，投資決策及其處分為其業務經營最重要部分，董事會與經理部門間決策與執行之內控失當，對銀行業務健全經營影響至鉅，原告主張原告董事會與經理部門間權責之劃分，僅原告內部經營判斷之問題，縱有不當，亦與內控缺失無關云云，尚無足採。
三、原告處理海外資產處分案確有內部控制缺失：
（一）查原告係依銀行法相關規定設立之專業銀行，主要任務提供生產事業發展所需資金，對於創導性、創業性等風險性較高事業之直接投資實為該專業銀行之重要業務之一，投資目的亦係為待該等事業於成熟時期或公開發行上市後予以處分。原告因改變投資策略，且異於過去慣例，以包裹方式將原先對於創導性、創業性之直接投資不待其成熟時期即予整批處分，係屬於經營政策之重大變更，涉及工業銀行定位是否轉變之重大議題，原告內部就此重大轉變之議題，未事先提交董事會先行討論，已有缺失，且原告內部投資處分之權責劃分規定可由經理部門全權決定，其內部控制機制顯有不足：
１、工業銀行之獲利來源主要係仰賴長期投資收益，與一般商業銀行仰賴存放款利差、業務手續費為收入來源之特性不同。可由原告所屬金控公司與整體金控產業之相關營運資料顯示其差異。95年度整體金控產業之獲利呈現衰退，主要係受近2年卡債風暴衝擊所致，其中獲利結構偏向消費金融之金控公司受影響尤鉅。開發金控之獲利主要係仰賴原告之長期投資收益，與其他各家金控公司以商業銀行存放款利差、業務手續費為主要收入來源不同。依開發金控94年年報所示，該金控94年度總營收為226億元，較93年度大幅成長45.49%，稅後淨利105.4億元，較前一年度虧損47.64億元呈現鉅幅改善；其獲利成長原因，應與93年8月原告為提升資產品質，穩定長期獲利能力，1次增提投資損失108.7億元有關。原告自提列投資損失後，94年度營收較93年度大幅成長90%，稅後淨利104.8億元，亦較前一年度虧損56.4億元呈鉅幅改善，擺脫連續2年虧損的陰霾，由母子公司獲利的關聯性可推得，開發金控近2年獲利成長及開發AMC轉虧為盈，與93年大幅增提投資損失仍有相當之關聯性。
２、原告雖主張開發金控95年稅後淨利業績成長幅度居各金控之冠云云，惟與其經營特性及原告93年大幅增提投資損失有相當之關聯性，且由該公司之特性及營運情形觀察，投資收益之波動性相當大，營運獲利呈現相對不穩定之狀態，本件內控缺失難謂對原告營運全無損害。原告對於投資之決策及處分，其管理之品質及內部控制機制即相當重要。
（二）原告以整批方式出售海外投資案，未能於提報董事會決議或簽報董事長核定前，即洽請會計師出具意見書以作為處分投資決策之參考，減損董事會決策品質。又原告對於原提供董事會為決策判斷之重要資訊（例如影響資產評價之重要因素）或分析評估之基礎，於執行前後如有重大變動或不一致情形，未有追蹤管理機制，內控有缺失：
１、查金融機構之健全經營，有賴法規規範、市場監督力量及金融機構之自律與經營之責任感。而金融機構之自律與經營之責任感，繫屬於專業經理人應依其專業知識能力，以公司最大利益為考量，提出經營擬議方案，供董事會參考。董事會作成經營決策後，在業務執行面亦須有相關機制配合，以監督經理部門之執行力、執行效果及有無逾越董事會之決議範圍。經理部門執行董事會決議時，如發現與董事會決議基礎有重大變動，亦需儘速研擬方案向董事會報告後再決定後續之執行。如此依賴經理部門與董事會良好之互動機制及追蹤機制，才能實踐公司之最大利益。
２、原告決定大批出售24家生化產業及53家資訊科技產業之海外投資案，未事先以專業周延之評價方法擬訂出售底價，且會計師出具之價格合理意見書在董事會通過出售金額後，異於一般資產出售常規（原告說明競價過程潛在買家對生化投資部分之最低、最高出價即相差高達5,
700 萬美元，益顯示「無底價式出售」之不合理處），而僅以競標機構之出價135 百萬美元作為價格決定之基礎，於94年7 月25日經董事會通過以不低於該金額授權由經理部門處理。會計師出具有關價格合理性之意見書及實際簽約之日期皆在94年底以後，該期間國外股市持續上揚，以及多家擬被出售之公司已陸續申請初次上市（IPO ）之情況下，仍以時隔半年以上之估價整批出售，未將各項影響評價之重大因素，包括各公司申請IPO情形（如處分投資中之Accroda 、Iomai 、Altus 於94年10月間申請IPO ）、有較新之增資發行價格者（例如處分投資中之Ampherstar於94年6 月增資價格每股15.8美元、94年7 月增資價格每股20美元，會計師以94年6月增資價格評估價值為53,088,000美元，原告帳面價值僅為14,502,374美元），納入考量重新估算價值（被告於95年11月24日約詢開發金控財務長之筆錄中，該財務長亦認為IPO 為重要資訊）。原告未盡其專業經理人應有之責任，經理部門未再簽報董事會充分告知現況，卻仍依董事會原決議之金額執行，致其出售價格有欠合理。可知本件原告經理部門未將投資標的之投資情況（如對被投資標的投資階段、投資年限、擬申請IPO 等影響價格重要因素之變化情形）提報董事會，致董事會欠缺足夠之資訊以為投資處分之決策，難以作成最有利之判斷，非無內控缺失。
３、查董事會為銀行經營決策主體，如無充分資訊做為決議之基礎，將難盡善良管理人之責任。IPO 因可增加投資標的之流動性，依通常情形為股價利多資訊，縱使IPO結果並未使價格上升，但專業經理人必須將IPO 等重要資訊充分完整提供及該等因素對價格影響之評估分析，以供董事會決策參考。此種資訊之周延性與分析方法之科學化、系統化，即專業經理人專業責任之所在。原告所舉處分標的中之CombinatoRx 股價94年12月31日價格下跌，惟依網路查詢所得股價走勢圖，95年1 月後股價仍一路上漲。其結果雖有不同，但IPO 因素在價格分析上之重要性不可言喻。本件4 檔IPO 標的占總出售金額比重約30﹪，依重要性原則，IPO 因素對整包出售價格之影響益顯重要。
４、原告雖主張其出售資產之整體價值，於董事會決議及簽約時點並無重大變化。惟查原告自行評估之價值均未考量投資標的有IPO等影響評價因素，若將簽約當時各項影響評價之重要因素納入考量，重新估算24家生化產業之價值為119,026,976美元，較原告出售價格高出30,329,551美元，亦較會計師評價高出31,409,399美元。
５、會計師之評價係依原告所提供出售標的之資料評估，在24家生化產業投資標的中，會計師以公司財務報表淨值為負數，爰估計價值為0。惟就其中已申請IPO者有3家，原告亦未表示淨值為0，有所不妥。依據調和聯合會計師事務所於94年12月對出售價格合理性所出具複核意見書，其採用之評價基礎包括：已上市者以94年11月平均收盤價格評價，未上市者則分別以93年12月31日會計師簽證報告股權淨值、現金增資發行價格及資金成本法等方式評價。按原告所提供會計師簽證報告股權淨值評價之部分，係提供93年12月31日之簽證報告，時隔雖久，是否能正確顯示當時之市價，實有疑義。據原告表示，出售標的公司會因IPO辦理股票合併轉換，依原告96年1月17日訴願書所顯示CombinatoRx IPO後持有股數為121,905股，而CombinatoRx係於94年11月3日已經上市，惟依會計師之意見書所估價之股數卻仍為IPO以前之股數418,304 股。原告所提供給會計師之估價資料不足，致會計師據以評估之價值合理性意見及提供予董事會之資訊亦有欠缺，內部控管顯然有疏失，原告縱無故意，亦有過失。
６、原告雖主張會計師估價意見書對CombinatoRx公司估價股數錯誤，因原告係應會計師要求被動提供資料，至會計師係本其專業知識及獨立性決定，原告無法置喙云云。惟原始資料之提供本為業主之責任，原告對所投資資產因IPO而致持有股數變動，應有相當注意，會計師所出具評價意見書內容所列持有股數有顯著錯誤，原告並未請求會計師更正或向董事會報告，即據以引用，難謂內控無缺失。
７、且依原告承辦人員約詢紀錄顯示，原告早於94年2月至4月即與多家買家討論買價，所提供給海外投資人之評估資料為標的公司之財務報表、章程、股東協議書等等。
簽約日與議價日時隔久遠，原告為議價提供給海外投資人評估之標的公司之財務報表等資料，為94年2月以前之資料，市場變化、各公司經營狀況及申請IPO等已有重大變化，卻未對先前決議出售價格之合理性，重新審核與檢討，其內控核有缺失。
８、有關對「認識客戶」（KYC）部分，原告雖稱已確認Col
ler Capital所指定買方之2個基金（亦即Collerpartne
rs 403 LP及Formosa Healthcare Investment,LP），為其所管理基金百分之百投資，惟並未查核該2基金背後之投資人為何人，或最終受益人為何人及其適格性。
按KYC查核非僅為瞭解交易對手支付能力，對資金來源之正當性、交易對手之適格性、交易目的之合理性、背後投資人或最終受益人是否與銀行有利益衝突之虞等，皆應屬查核重點。原告提供交易文件均未見對交易對手之查核紀錄，僅依網站資料認識交易對手，對於基金背後之投資人、最終受益人等均無法提出查核資料佐證其適格性。原處分認定原告對實際買方之2個基金之KYC查核不夠落實，並無違誤。
９、原告雖主張執行海外資產出售已收取116百萬美元價金，執行結果有助於原告整體獲利云云。惟查原告執行24家生化產業及53家資訊科技產業海外投資之損益，如以帳面價值加計已轉銷之投資損失或提列之跌價損失為計算基礎，實際處分為損失8,822千美元。
１０、原告雖主張其內部就處分投資核決程序及權責劃分制度已行之有年，被告歷來金融檢查從未就此提出缺失意見云云，係因原告過去處分投資慣例為逐筆處分，本次為第1次打包出售，原告以異於過去以逐筆處分方式處分投資，處分金額鉅大，彰顯原制度權責劃分及核決程序不合時宜，原告縱無故意，亦有過失。原處分認定其未配合建立適當權責劃分之內控制度而予以處分，難謂前後標準不一或過於嚴苛。
四、原告處理開發資產管理公司分割並降低股權案確有內部控制缺失：
（一）開發AMC係於94年1月8日將其服務平台業務及人員分割獨立並成立瑞陞公司，資本額7千萬元，同時將51﹪股權以每股10元（按當時帳面價值計）讓與ASM公司，並由ASM公司占有3席董事及1席監察人；開發AMC則持有49﹪之股權，亦占有3席董事及1席監察人。94年8月瑞陞公司辦理增資，資本額增為2億8千萬元，開發AMC未參與增資，致94年11月增資後，對瑞陞公司持股比例由49﹪再降為12.25﹪，且原開發AMC派任之3位董事及1位監察人同時辭任，致開發AMC完全退出瑞陞董事會運作。
（二）查一般資產管理公司之營運技術有2大重點：一為標購不良債權，妥善計算買入成本之技術；另一為買入不良債權後，依債權情形區分為催繳、整理、債務重整或出售等。
而後者為真正產生收入來源之技術。惟原告卻將該重要技術部分分割予新設公司，且幾近全部之員工將隨同移轉，並隨即由第三人取得百分之51之股權，恐將對該資產管理公司及不良債權之處理產生重大影響，但依原告當時內規亦僅得由經理部門決定，毋須提報董事會決議，欠缺權責相當之決策及控制程序，與「銀行內部控制及稽核制度實施辦法」第4條第3款所要求之控制活動與職務分工未符，原告縱無故意，亦有過失。
（三）原告雖主張被告對於該分割案無反對意見，該分割並未損及原告及開發AMC之利益，難謂有內控缺失云云，惟被告所屬銀行局考量原告業務經營自主權責，已以94年1月5日銀局（六）字第0936000701號函，要求原告經理部門應就相關重要事項向董事會說明，俾董事會得以評估並負決策責任，難謂被告對於該未提報董事會決定之分割案無反對意見，又開發AMC於94年1月8日分割設立瑞陞公司前，亦於93年度按權益法認列投資損失721,342千元，主要係因不良資產增加提列備抵跌價損失所致，故其94年度轉虧為盈之原因，仍應考量93年度提列備抵跌價損失及相關資產價值是否回升等因素，尚非原告所稱係因分割計畫執行結果所致，原告主張開發AMC分割後亦從連年虧損情形轉虧為盈，縱有缺失亦未造成損害云云，尚難採信。
五、被告已給予原告陳述意見之機會：
（一）按行政程序法第102條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。
」，可知行政機關得以踐行同法第39條規定之調查證據程序，代替作成不利處分前通知受處分人陳述意見之程序。
法務部90年3月28日（90）法律字第009099號函「行政機關於作成行政處分前，就同一事件之重要事項，已依本法第39條規定基於調查證據之必要通知相對人陳述意見，似亦符合本法第102條規定，毋庸於作成行政處分前再給予相對人陳述意見機會。」及90年3月12日（90）法律字第007652號函「警察人員於調查證據時，針對該違法（規）構成要件之重要事項已予以調查，並於調查證據時，依行政程序法第39條規定給予相對人陳述意見機會，載明調查筆錄中者，該法規之主管機關據該調查筆錄作成負擔性行政處分時，似符同法第102條除外規定，無庸於作成行政處分前再給予相對人陳述意見機會，以符程序經濟原則。
」，與前揭立法意旨相符，行政機關予以適用，自無不法。
（二）本件被告為調查原告涉及違反銀行法之違規事證，於95年11月24日、11月25日及11月28日以備詢單通知原告及開發金控公司辦理系爭2 案有關人員至被告檢查局進行調查，有備詢通知單可憑，相關之人員至被告備詢時，並委任律師為其輔佐人，有受詢問人及律師簽名之詢問紀錄可憑，經被告詢問有關決策及執行過程之問題，對於原處分之重要事項，已於約談時給予陳述意見機會並載明筆錄，被告已踐行同法第39條規定之調查證據程序，代替作成不利處分前通知受處分人陳述意見之程序。
（三）按行政程序法第39條規定：「行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見。通知書中應記載詢問目的、時間、地點、得否委託他人到場及不到場所生之效果。」，本件被告於95年11月24日、11月25日及11月28日以備詢單通知原告及開發金控公司辦理系爭2案有關人員至被告檢查局進行調查時，已明確記載受通知者（即調查對象）、備詢時間、備詢地點等資訊，並於「備詢事項欄」載明「有關中華開發工銀出售海外投資案及違反公司治理、銀行法第45條等相關事項」、「有關中華開發工銀出售海外投資暨開發AMC 分割出售案及違反公司治理、銀行法第45條等相關事項」。該備詢通知單已記載詢問目的，受通知人得知悉約詢調查之目的，符合行政程序法第39條通知書應記載事項之規定，自不以備詢通知單上未註明「詢問目的」欄位，即認被告未予原告陳述意見之機會。
六、原處分裁處法定最高額罰鍰1000萬元，有違比例原則：
（一）按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」，本件原處分予以原告法定最高額之罰鍰，無非考量原告為以投資為專業之銀行，投資決策及其處分為其業務經營最重要部分，系爭2案之處理對原告聲譽所造成影響之重大性，董事會與經理部門間決策與執行之內控失當對銀行業務健全經營影響至鉅，及開發AMC分割案因退出董監席次而無法監控，致發生分割公司涉入違法行為對原告名譽構成重大不利益之影響等因素。
（二）惟查：開發AMC將其服務平台業務及人員分割獨立並成立瑞陞公司，嗣因放棄增資，致開發AMC完全退出瑞陞董事會運作一節，固係因原告依當時內規得僅由經理部門決定，毋須提報董事會決議，欠缺權責相當之決策及控制程序，致被告認定原告有「內控缺失」，但並無証據可証明原告故意「以此方式預謀開發AMC 退出瑞陞董事會運作，以利瑞陞公司嗣後配合開發金控經營團隊非法共同取得環華證金公司股份逾20% 以上」。易言之，原告僅就開發
AMC 喪失對瑞陞公司控制力之「內控缺失」負責，其情節尚非「極為重大」，雖嗣後瑞陞公司有配合開發金控經營團隊共同取得環華證金公司股份逾20% 以上，且未採公開收購方式進行，涉及證券交易法第175 條有關違反第43之
1 條規定，且相關資金流向顯示中華開發經營團隊對瑞陞公司似有實質控制力，但並無証據顯示原告係假藉內控缺失之刻意安排，而共同參與非法取得環華證金公司股份之事，且經被告所屬相關業務局業蒐集相關違法事證移送檢調單位偵辦中，亦尚未經起訴，原處分逕將瑞陞公司分割後所為之非法行為，均歸責於原告「開發AMC退出瑞陞董事會運作，未提報董事會」之「內控缺失」，尚有違誤。
且原處分及訴願決定所指摘事由均僅涉及原告執行內控制度失當，並未言及原告具體違反任何法令，而原告出售海外資產案件，並非完全未送董事會決議，原告79年5 月初亦訂有「長期股權投資資產處分準則」（93年3 月25日核定，93年4 月12日施行，見原証14），「海外投資資產處分辦法」（90年7 月3 日初定，93年11月15日核定，93年11月18日施行），其就「海外資產處分」亦非全無內控機制，原處分僅因原告內控規則不合時宜之缺失，逕認情節重大，裁處原告法定最高額罰鍰1000萬元，難謂已充分說明理由，原處分就裁罰部分違反比例原則，非無違誤。
七、綜上，原處分關於裁處原告罰鍰部分，違反比例原則，核屬裁量權之濫用，已構成違法，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告求為判決撤銷訴願決定及原處分關於裁罰部分，為有理由，應予准許，被告自應依本院之法律見解，另為裁罰之處分。至原處分認定原告未建立適當之內部控制制度或未確實執行，違反銀行法第45條之1第1項規定，依同法第129條第7款規定，請原告「切實檢討改善具報」，並無不合，訴願決定遞予維持，亦無違誤，訴願決定及原處分關於此部分均應予維持，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
參、兩造其餘之主張與陳述，核與上開結論不生影響，爰不予一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 12 月 31 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 蕭惠芳法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 12 月 31 日
書記官 簡信滇