臺北高等行政法院判決
96年度訴字第3178號原 告 遠東國際商業銀行股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 王宏濱律師被 告 行政院公平交易委員會代 表 人 湯金全（主任委員）訴訟代理人 乙○○
丙○○上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國96年
7 月9 日院臺訴字第0960087868號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：被告為維護金融市場競爭秩序，於95年2 月20日主動立案調查經營全國性貸款業務之銀行及保險業者有無透過定型化契約不當約定加速條款之情事，經查核原告所送借貸契約內容，被告以原告於貸款借據暨動產抵押契約書、（企業金融）綜合授信總約定書、消費者信用貸款申請書、房屋抵押貸款契約書、個人小額貸款契約書、理財金小額循環信用貸款契約書、心如意時貸小額循環信用貸款契約書及喜福金約定條款不當約定加速條款，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，乃依同法第41條前段規定，於96年2 月16日以公處字第096031號處分書命原告自該處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處罰鍰新台幣（下同）100 萬元。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：本件原告有否利用其市場之相對優勢地位，於貸
款借據暨動產抵押契約書、（企業金融）綜合授信總約定書、消費者信用貸款申請書、房屋抵押貸款契約書、個人小額貸款契約書、理財金小額循環信用貸款契約書、心如意時貸小額循環信用貸款契約書及喜福金約定條款不當約定加速條款約定債信不足概括事由，而違反公平交易法第24條之規定？㈠原告主張之理由：
按「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為」，公平交易法第24條固有明文。惟即便事業所為「以競爭為目的之營業中交易行為」確為「顯失公平行為」，對於該行為是否「足以影響交易秩序」，主管機關仍應審酌客觀具體事證，按論理及經驗法則進行判斷，倘不足以影響交易秩序者，自不能以本條規定相繩，而應循其他法規範，例如：民法第148 條誠信原則、第
247 條定型化契約條款效力或消費者保護法等加以規制，以免公平交易法之過度擴張，適用造成市場競爭之法律上障礙，而有危及整體市場之健全發展。本件原告雖於系爭借貸契約書定有加速條款，然究其所定事由及相關行使程序之約定，該加速條款之約定，以契約當事人雙方權益之保障而論，尚難認係有不公，而被告未實際探究原告有無利用所謂「市場相對優勢地位」，對於交易相對人有為不當壓抑，而妨礙交易相對人自由決定與其交易或交易條款之不公平行為，一再錯解契約文義，且未就「足以影響交易秩序」之要件為舉證，率爾認定原告於相關借貸契所定加速條款有違公平交易法第24條規定，原處分於事實認定及法律適用上，誠有違誤，謹分述理由如下：
⒈按契約自由原則乃民事契約法上之基本原則，其主要內涵
乃在於契約雙方當事人有選擇締約之他方當事人、決定是否訂約，以及決定契約內容之自由。在我國公、私法二元體制下，如契約之交易條件係本於自由意志所簽訂，無論契約內容是否有失公平或有無依約履行，此契約行為除非有危及競爭秩序或市場交易秩序，要否，原則上應由民事契約法予以規範，「處理原則」三、四對於公平交易法第24條適用之基本精神以及與其他法律競合之釐清，已有清楚揭示。申言之，屬公法體系而有別於私法體系之公平交易法，其立法任務既在於針對私經濟活動中影響市場競爭秩序而衍生私益與公益衝突之問題加以規制，則在適用公平交易法第24條時，若無涉及市場地位之濫用，僅係單純契約當事人私益衡平之問題，理當由私法體系之民事途徑解決，以免混淆我國公私法二元體系。又公平交易法所規範者乃事業之行為足以影響市場之競爭秩序者，包含限制競爭行為與不公平競爭行為，而該法第24條之規定則係其中不公平競爭行為之概括規定，此一規定乃在於禁止事業有「足以影響交易秩序」之「欺罔或顯失公平」之行為，故除「事業須有欺罔或顯失公平之行為」外，其行為是否「足以影響交易秩序」，同係該法條之構成要件。準此，以違反公平交易法第24條規定據以處罰事業時，自須證明該事業有以顯失公平之方法從事競爭或商業交易，且交易秩序有受影響之虞（最高行法院94年度判字第1668號判決要旨參照）。
⒉被告為具體化公平交易法第24條之內涵，依職權訂定之「
行政院公平交易委員會對於金融業經營行為之規範說明」（以下簡稱金融業規範說明）未有禁止以概括條款方式約定加速條款行使事由之明文，且以金融實務運作而言，此約定確有其必要，倘於主張有概括事由而行使加速條款之程序上，必須事先為通知或催告，以保障借款人澄清或補救之機會，如此之約定當無顯失公平之處，難謂為不當。
經查：
①「行政院公平交易委員會對於公平交易法第二十四條案
件之處理原則」（以下簡稱處理原則）七，及金融業規範說明三、㈣明示所謂「顯失公平行為」應表現在以不符合社會倫理手段或濫用市場相對優勢地位方面，亦即對於交易相對人有為不當壓抑，妨礙交易相對人自由決定是否交易及交易條款之行為，始足當之。其次，金融機構貸放之授信審核，本以借款人合於一定之授信條件作為放款之前提，是以，借款人與金融機構間之借貸契約成立後，借款人除負有「按期如數清償」之義務外，同時亦應有維持一定信用條件，確保得以按期清償可能之附隨義務，此觀借款契約得以行使加速條款之相關事由即明。故借貸契約縱未定有類此事由，倘若客觀上確存債信不良或貶落之情事（例如：退票事件、惡性倒閉），足認有到期不能清償之虞，金融機構依89年2 月9日修正公布之民事訴訟法第246 條規定，本可無須先為催告而得逕自提起「將來給付之訴」請求償還。從而金融機構於借貸契約中預定加速條款行使之事由，並非在於課以借款人額外之義務，而係在於「明確得行使之要件」，是有無顯失公平，應從各該事由之約定目的、全部條款內容、交易習慣、是否有違誠信原則及其他情事判斷之。又金融實務上所謂「債信不良或債信貶落」之情事繁多，本難一一列舉，金融機構以概括事由之方式，作為加速條款行使事由之一，其主要目的仍係在於得即時確保債權獲致實現之機會，以維護股東及其他存款戶之權益，目的上應屬正當，且亦係金融機構防免逾放及呆帳情形嚴重，維持營運績效所必要之合理行為。
②本件原告固有於「貸款借據暨動產抵押契約書」第10條
第12款、「（企業金融）綜合授信總約定書」第37條第
5 款後段、「消費者信用貸款申請書」第7 條第10款、「房屋抵押貸款契約書」第31條第1 項第5 款、「個人小額貸款契約書」第11條第5 款後段、「理財金小額循環信用貸款契約書」第10條第11款、「心如意時貸小額循環信用貸款契約書」第10條第11款與「喜福金約定條款」第6 條第11款以概括事由之方式，約定加速條款行使事由，然查所約定者，仍須有「客觀情事」或「具體事實」之發生為前提，並非原告得以任為主張行使，且主張前需踐行催告通知之程序，以使借款人有澄清或補救之機會，就契約當事人間之權利義務關係而論，並未有失衡之處。況被告於其訂頒之金融業規範說明第三點第㈣項第2 款第⑵目中，乃係以「例示」之方式，舉有
9 種債信不足情形，另因6 至9 項之事由行使加速條款，應事先以合理期間為通知或催告，倘若「未為此項資訊揭露」，「且」足以影響交易秩序者，將有違反公平交易法第24條之虞。通觀此一金融業規範說明並無限制或禁止金融機構以概括事由之方式訂立加速條款之明文，被告豈能以該目標題為「未於借貸契約明定行使加速條款事由」，即認無以概括條款方式訂立行使加速條款事由之餘地，如此，能謂合於「法律明確性原則」？再者，原告於「（企業金融）綜合授信總約定書」第37條第5 款前段同有「客觀上發生債信不良或債信貶落之情事」之事由約定，此一事由之內涵仍屬不確定法律概念，本質上亦為概括事由，惟被告於原處分中既謂此一概括事由有違公平交易法第24條規定，何以本質上同屬概括事由之後段及其他各該契約之概括事由，卻有違法之認定？判斷標準何在？今貸款業務交易雙方當事人於締約時主要考量之點，乃在貸款金額、利率、清償方式、其他費用等等因素，至未能如期償還等特殊因素導致喪失期限利益之加速條款，亦非借款人決定是否締約之因素。本件原告於相關貸款之定型化契約雖有以概括事由之方式擬訂「加速條款」，然此舉無論係就契約自由原則而論或金融機構經營之現實考量而言，應屬合情合理，且原告既於貸款戶簽約之前，就相關貸款契約均已予以相當之審閱期間，而類此加速條款之約定更多有以不同顏色之字體特別加以標示，就約定之事由與行使適用上亦有事先通知或催告之程序，實無原處分所認「顯失公平」之處。
⒊原處分認「貸款借據暨動產抵押契約書」第22條第1 、4
、5 款、「房屋抵押貸款契約書」第28條，及「個人小額貸款契約書」第22條係屬加速條款，實有曲解契約文義之誤，蓋以原告實際行使各該契約之加速條款事例而觀，原告並未援引前揭條款為主張，經查：
①本件「房屋抵押貸款契約書」第28條乃約定「借款人及
連保人同意：如借款人及（或）連保人已發生信用不良、債信貶落之情事，或有客觀上事實，可推定借款人有不能清償本契約債務之虞，遠銀除得依本契約第14條、第15條及第31條之約定主張終止本契約下各該項借款或減縮借款額度、借款期限（即所謂加速條款），借款人應立即清償外，遠銀得通知停止第一條循環動用借款之動用或透支，借款人及連保人並應依遠銀通知之期限內與遠銀另訂定新的授信契約或增補本契約，將各該項借款或透支之未償還餘額轉換為中、長期擔保/ 信用借款，依年金法按月平均攤還本息。連保人並應依遠銀通知之期限內出具書面同意前述借款期間之轉換。」，而「個人小額貸款契約書」第22條則係約定「借款人同意：
如借款人已發生信用不良、債信貶落之情事，或有客觀上事實，可推定借款人有不能清償本契約債務之虞，遠銀除得依本契約第10條及第11條之約定，主張終止本契約下各該項借款或減縮借款額度、借款期限（即所謂加速條款），借款人應立即清償外，遠銀得通知停止第1條循環動用借款之動用或透支，借款人並應依遠銀通知之期限內與遠銀另訂定新的授信契約或增補本契約，將各該項借款或透支之未償還餘額轉換為中期借款，依年金法按月平均攤還本息。」。前開約定，就其契約文義而觀，乃係就停止循環動用借款之動支及後續處理程序所為之約定。另觀諸各該約定中有關行使加速條款之依據，「房屋抵押貸款契約書」乃係於第31條為約定，「個人小額貸款契約書」則係於第11條為約定，從契約體系而論，前揭「房屋抵押貸款契約書」第28條及「個人小額貸款契約書」第22條，實非就借款人期限利益喪失之事由（亦即加速條款行使事由）為約定甚明，原處分逕認作為加速條款，應屬有誤。
②其次，「貸款借據暨動產抵押契約書」第22條第1 、4
、5 款固有約定「立約人或抵押物如有下列任何情形之一者，貴行得要求立約人立即清償全部主債務暨其他債務，不受各契約原定清償期限之拘束，並得立即占有抵押物：⑴未依雙方間任一契約之約定按期償還債務、利息或償付費用、稅捐或其他債務；．．．⑷聲請破產或經宣告破產，或抵押物受強制執行、假扣押、假處分、假執行、保全處分或其他任何司法或行政上之處分；⑸抵押物毀損、滅失、被留置、公用徵收或其價值顯著減少者；．．．」，惟查「貸款借據暨動產抵押契約書」係為動產擔保交易之目的所定，此一契約乃「消費借貸契約」與「動產抵押契約」之聯立契約，有關約定借款人喪失期限利益之「加速條款」係定於該契約書第10條，非為第22條。而該契約書第22條係原告依「動產擔保交易法第16條第1 項第6 款及第17條」之規定所設，目的在於債務人如有不履行契約或抵押物受一定處置等情形，抵押權人得占有抵押物行使權利，並非所謂債務人喪失「期限利益」之加速條款，此通觀整份契約之體系及各該約定全文，亦係甚明。
③原處分認上開條款違法，無非係認原告依此條款無須先
行通知或催告，剝奪借款人事前知悉補救債信不足情事機會，對於借款人權益保障顯失公平，然查「貸款借據暨動產抵押契約書」第22條中雖有「得要求立約人立即清償全部主要債務暨其他債務」之文句，惟以該契約書自94年11月開始使用之實際情形而觀，未曾有原告行使或主張該條款要求借款人清償全部債務之案例，即便借款人有未依約償還本金或利息時而在占有抵押物行使權利前，原告仍有為通知或催告，俾使借款人得有補救機會，此適足證明原告係依該契約書第10條主張加速條款而非第22條，程序上並有踐行通知或催告，實無被告或訴願決定所指利用定型化契約條款剝奪借款人事前知悉補救債信不足情事機會之情形，原處分所認實屬有誤。⒋綜上，本件係被告主動立案調查，並非有消費者因金融機
構不當行使加速條款受害而檢舉查辦，國內各金融機構截至96年3 月8 日為止，共計29家受罰，所持理由均係相同。惟契約之履行，原需本著誠信，此不獨借款人，身為資金中介角色之金融機構如原告，亦需如此。原告於各該借貸契約所定加速條款之事由，並未有損契約履行之誠信，且就原處分所指違法之概括條款，尚有約定需踐行通知及催告後，借款人未澄清或補正債信不足之情形後，原告始能加以主張，並非片面賦予原告得以單方決定債務到期之權利，被告如此認定，豈非將國內大多數金融機構俱認為係無誠信之企業經營者？若再就整體消費者權益與個別消費者權益之保護加以權衡，原告各該加速條款事由之約定實未有不公平之情形，各該加速條款事由之約定縱與被告所立之金融業規範說明或有不同，然金融業規範說明三、
㈣、２、⑵亦係稱「將有違反公平交易法第24條規定之虞」，亦即不能單以有與金融業規範說明不同之約定，即認定屬於公平交易法第24條規定「顯失不公平行為」，甚至直接推定「足以影響交易秩序」，蓋有無違反公平交易法第24條規定，仍須就具體事實及法律之構成要件加以審認，已如前述。本件被告於原處分所持理由之論述，均係推論而無實據，是訴願決定及原處分均應予撤銷。
㈡被告答辯之理由：
⒈查本件違法行為類型有二，一為定型化借款契約加速條款
將應事先通知或催告之債信不足事由約定為無須經事先通知或催告，違反公平交易法第24條規定，諸如原告之貸款借據暨動產抵押契約書第22條第1 款、第4 款、第5 款；另一則為定型化借款契約加速條款內約定「立約人發生其他信用不良客觀情事」等債信不足概括事由，違反公平交易法第24條規定，諸如原告之（企業金融）綜合授信總約定書第37條第5 款後段、消費者信用貸款申請書第7 條第10款、房屋抵押貸款契約書第28條及第31條第1 項第5 款、個人小額貸款契約書第11條第5 款後段及第22條、貸款借據暨動產抵押契約書第10條第12款、理財金小額循環信用貸款契約書第10條第11款、心如意時貸小額循環信用貸款契約書第10條第11款、喜福金約定條款第6 條第11款，合先陳明。
⒉有關原告訴稱適用公平交易法第24條應涉及市場地位之濫
用，單純契約當事人私益衡平問題，應由私法體系之民事途徑解決一節：
①按「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響
交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」，為公平交易法第24條所規定。所謂「欺罔」係指對於交易相對人，以積極欺瞞或消極隱匿重要交易資訊致引人錯誤之方式，從事交易之行為；所謂「顯失公平」係指「以顯失公平之方法從事競爭或商業交易」，其常見具體內涵為具有相對市場力或市場資訊優勢地位之事業，利用交易相對人之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事不公平交易之行為；所謂「交易秩序」係指符合善良風俗之社會倫理及效能競爭之商業競爭倫理之交易行為，其具體內涵則為符合社會倫理及自由、公平競爭精神賴以維繫之交易秩序，在判斷足以影響交易秩序時，應考量是否足以影響整體交易秩序（諸如：受害人數之多寡、造成損害之量及程度、是否會對其他事業產生警惕效果及是否為針對特定團體或組群所為之欺罔或顯失公平行為等事項）或有影響將來潛在多數受害人效果之案件，且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限。
②茲原告訴稱於公、私法二元體制下，本於自由意志簽訂
之契約，無論其內容是否有失公平或依約履行，除非有危及競爭秩序或市場交易秩序，否則悉應依民事契約法予以規範云云，然查契約自由原則雖為私法自治之核心概念，惟其發展至今，亦經學說及實務運作建構諸多限制，其所稱「自由」實非漫無界限，被告考量現今之交易型態，從日常生活之用電、用水等「繼續性供應契約」，乃至於金融服務等衍生之各式契約，均大量使用定型化契約方式以降低成本並加速交易過程，則企業經營者如以定型化契約從事交易致有影響交易秩序之虞者，即難認其係屬單純私法領域之爭議而排除公平交易法規範之界入。謹以金融市場為例，針對前述契約預擬之定型化契約條款，因交易相對人並無事前參與磋商議定的機會，是一般消費大眾或中小企業在面對具有經濟、法律專業優勢與交易資訊優勢的金融業者時，僅存在有締約與否之自由，喪失對於契約條款內容決定之自由，則金融業者與一般消費者或中小企業間而言，實具有「相對」之市場優勢地位。又定型化契約適用範圍廣泛，期限利益涉及借款人權益甚鉅，其內容倘有顯失公平之情事，即足以影響整體交易秩序，如逕以其係出自由意志下簽訂之契約而屬於民事之領域，進而排除公平交易法介入規制之餘地，則顯非立法意旨所在，此如參諸公平交易法第1 條所揭諸之立法意旨，亦足證公平交易法第24條規定於法體系存在之意義，非在破壞私法上契約自由原則，反係填補因適用契約自由原則所可能產生之法規範漏洞。是原告辯稱適用公平交易法第24條應涉及市場地位之濫用，單純契約當事人私益衡平問題，應由私法體系之民事途徑解決等語，應係對該條規定意旨有所誤解而不足採。
⒊有關原告訴稱以公平交易法第24條規定處罰事業時，需證
明該事業有以顯失公平之方法從事競爭或商業交易，且足影響交易秩序始足當之一節：
①按公平交易法第24條所稱「足以影響交易秩序」，係以
系爭欺罔或顯失公平行為之行為本質或行為效果，對於交易秩序將招致不良影響者，即足當之，並非以在市場上已造成不良影響之實質效果為必要，否則顯然無法達成該條維護交易秩序、確保自由公平競爭之立法目的。為能有效防範損害之發生及警惕事業，應認該條規定之構成要件不以該行為產生實害為必要，故被告在判斷事業所為是否構成上開條文所稱「足以影響交易秩序」，並不以行為之實施會對整體交易秩序產生實質影響或致使消費者及競爭事業實際受有損害為必要，只要該行為實施後有足以影響交易秩序之可能性，達到抽象危險性之程度即可，此為被告自公平交易法實施以來，向來一貫之執法標準，而此一執法標準亦向為行政法院所肯認，有鈞院90年訴字第2609號判決及最高行政法院92年判字第673 號判決附卷足稽。
②原告固辯稱以違反公平交易法第24條規定據以處罰事業
時，自須證明該事業有以顯失公平之方法從事競爭或商業交易，且交易秩序有受影響之虞等語，然查本件經被告調查後，截至94年12月31日為止，原告承作房屋貸款50,766戶、信用貸款131,262 戶、汽車貸款21,353戶、企業放款792 戶，足見系爭契約書之約定非僅為單一個別非經常性之交易，原告利用定型化契約而約定得隨時加速債務到期之概括事由，實已合致公平交易法第24條規定所稱「足以影響交易秩序」此之要件，被告就此節之認定，均並已詳載於處分書之事實與理由欄內，則原告質疑被告就此要件並未舉證，實屬無據。
⒋有關原告訴稱依民事訴訟法第246 條「請求將來給付之訴
，以有預為請求之必要者為限，得提起之。」規定，無論金融業者有無約定債信不足之概括事由，倘符合前揭訴之要件者，即得提起將來給付之訴，金融機構於定型化契約條款中預定期限利益拋棄之概括約定，並不當然即生契約雙方權益失衡之不公平情形一節：
①按公平交易法乃經濟性行政法規，公平交易法第24條係
禁止事業為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平行為，屬實體面之規範，而民事訴訟法第246 條則為民事訴訟技術面、程序性之規定，二者迥不相侔，合先敘明。
②次按公平交易法第1 條規定「為維護交易秩序與消費者
利益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」，可知公平交易法之立法目的乃在維護交易秩序與消費者利益、確保公平競爭、促進經濟之安定與繁榮，而公平交易法第26條亦明定「公平交易委員會對於違反本法規定，危害公共利益之情事，得依檢舉或職權調查處理。」，與民事法係規範私法之權利義務關係不同，亦與民事訴訟法由權利受損害之當事人向法院提出訴訟，以解決紛爭之立法目的不同。而公平交易法第24條規定係就事業是否有足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平行為予以論處，與民事訴訟法第246 條規定將來給付之訴訴之要件，兩者之規範目的、構成要件及法律效果並不相同。
③又按公平交易法第24條規定，禁止事業對交易相對人為
足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為，而「處理原則」係被告本於公平交易法第24條規定所為之解釋性行政規則。關於公平交易法第24條適用之基本精神，處理原則第2 點規定「為釐清本條與民法、消費者保護法等其他法律相關規定之區隔，應以『足以影響交易秩序』之要件，作為篩選是否適用公平交易法或本條之準據，即於系爭行為對於市場交易秩序足生影響時，本會始依本條規定受理該案件。」，且為釐清與其他法律之競合關係，上開處理原則第3 點第1 款及第2 款亦明定「本條對事業之規範，常與其他法律有競合之疑義，應考量左列事項判斷之：⑴按事業與事業或消費者間之契約約定，係本於自由意思簽定交易條件，無論其內容是否顯不公平或事後有無依約履行，此契約行為原則上應以契約法規範之。惟於系爭行為危及競爭秩序或市場交易秩序時，始例外有本條之適用。例如在契約內容顯失公平部分，倘未合致『足以影響交易秩序』之要件，則應循民事途徑救濟解決；僅於合致前開要件，考量公共利益時，始由本條介入規範之。⑵消費者權益之保護固為公平交易法第1 條所明定之立法目的，惟為區別兩者之保護法益重點，本條對於消費者權益之介入，應以合致『足以影響交易秩序』之要件且具有公共利益性質之行為為限，如廠商之於消費者具相對市場優勢地位，或屬該行業之普遍現象，致消費者高度依賴或無選擇餘地而權益受損之情形。」，均敘明被告依公平交易法第24條介入查處時，已將影響交易秩序與公共利益二要件列入考量。因此，事業倘濫用其優勢地位對交易相對人為不當壓抑，迫使交易相對人接受不公平交易條款，因其行為違反商業競爭倫理，且具有非難性，即有公平交易法第24條之適用。第以現今金融業者使用之各類借款契約為金融業者預擬之定型化契約條款，因交易相對人並無事前參與磋商議定之機會，是一般消費大眾或中小企業在面對具有經濟、法律專業優勢與交易資訊優勢的金融業者時，僅存在有締約與否之自由，喪失對於契約條款內容決定之自由，契約當事人間之締約地位恆處於不平等狀態，其有關契約上之風險分配亦常有失衡。是金融業者如以定型化契約條款從事交易致有影響交易秩序之虞，該當於公平交易法第24條之構成要件者，即難認其係屬單純私法領域之爭議而排除公平交易法之規範。
④本件原告事先以系爭定型化借款契約提供與不特定之借
款人訂立契約，其適用範圍廣泛，自非單一個別交易糾紛，且期限利益涉及借款人權益甚鉅，其內容倘有顯失公平之情事，足以影響整體交易秩序，雖個別契約之議定內容如何係屬私益，惟定型化契約條款適用之範圍既非單一交易糾紛，所涉層面已影響整體交易秩序，被告基於維護眾人之公益而進行查處，自非單純解決個人之權益糾紛。被告於91年11年6 日訂定發布金融業規範說明，將金融業者可能涉及違反公平交易法之行為態樣，予以類型化，依金融業規範說明第3 點第4 項第2 款第
2 目後段規定，被告要求金融業者應以「明定」個別議定他種加速條款之事由，金融業者倘未於借款契約明定行使加速條款事由，且足以影響交易秩序者，將有違反公平交易法第24條規定之虞。
⑤再按民事訴訟法第246 條規定將來給付之訴，以有預為
請求之必要者為限，始得提起之，金融業者雖能依前揭法條對個別借款契約之借款人提起將來給付之訴，然是否有預為請求之必要，則屬不確定法律概念，乃法院認定之範疇，金融業者是否合致將來給付之訴訴之要件，將由法院進行審查。然設若金融業得以事先約定債信不足之概括事由，任由其片面決定借款人是否債信不足，不但使借款人隨時陷於義務不明確之狀態，且金融業者一旦行使加速條款，未到期之債務視為全部到期，得逕提起給付之訴，與上開將來給付之訴相較，更陷借款人於不利益之狀態。因此，被告基於職掌，發布金融業規範說明，藉以明定違法之行為類型，實屬必要。據此，本件關於加速條款不當約定概括事由，對借款人顯失公平，經考量其適用範圍並非單一個別、而為經常性之交易糾紛，顯足以影響整體交易秩序，被告介入調查、處分，此屬行政權發動、確認行政處分相對人行政責任之所在，與個別民事訴訟確認私權範圍，分屬兩事。
⒌有關原告訴稱被告認定系爭「貸款借據暨動產抵押契約書
」不當約定加速條款係錯解契約文義，就事實之認定誠有違誤一節：
①經查系爭「貸款借據暨動產抵押契約書」係定型化契約
，而所謂定型化契約乃指由企業經營者（或契約之一方當事人）預先擬定之交易條款，用以與不特定多數相對人訂約。就其特徵及性質而言，因定型化契約之條款係由企業經營者所預先擬定，故大多偏向其本身之利益，而締約之相對人（即消費者）幾無磋商或談判之餘地，是對消費者而言，以定型化契約方式約定之條款，對其權益之保障實非周延。本件原告事先以定型化書面「貸款借據暨動產抵押契約書」，提供與不特定之借款人訂立契約之用，其內容為原告事先擬定，為典型之定型化契約，原告於個別契約簽訂前，早已對契約所有內容悉數為審慎決定、並知之甚詳，且可事先考量自身利益而選擇納入特定有利於己之條款，即便契約相對人於簽約前已審閱相當期間，然其對契約之瞭解程度仍與原告有所差距，故原告實無從否認其在契約相關資訊上係居於優勢之地位，此與該契約內特定條款是否為「備而不用」之條款，以及迄今有無依據該條款主張權利之前例，係屬二事而未可混為一談。
②又契約條款乃規範借貸雙方權利義務行使之依據，不論
貸款人有無行使或主張權利，就借款人之法律地位而言，契約內之條款均已具法律上之拘束力。本件原告於系爭「貸款借據暨動產抵押契約書」第22條約定借款人發生該條第1 款、第4 款、第5 款所列情形時，即得要求借款人立即清償全部債務，據其文義，無須事先以合理期間通知或催告借款人即得加速債務期限到期，此無異係利用定型化契約條款，剝奪借款人事前知悉補救債信不足情事之機會，對於借款人權益之保障顯失公平，致其陷於不利益之法律地位，對交易相對人為不當壓抑，所為係足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公交易法第24條規定至為顯然。原告雖辯稱應綜合考量前開契約書第10條約定文義而為解釋，然契約條款乃借貸雙方權利義務之行使依據，系爭契約書既約定「得要求立約人立即清償全部主債務暨其他債務」，倘日後借款人發生各款債信不足情事，其所負債務已立於隨時遭原告視為全部到期之弱勢地位，對借款人權益之保障即有失公平，則被告認定其為法並據以處分，難認有違法之處，原告所辯顯係卸責之詞而無足採。
⒍關於原告訴稱「綜合授信總約定書」第37條第5 款後段、
「消費者信用貸款申請書」第7 條第10款、「房屋抵押貸款契約書」第28條及第31條第1 項第5 款等約定之概括事由規定，並無原處分所指有致契約雙方權益顯屬失衡之不公情形一節：
①原告雖辯稱為確保銀行債權，維護全體存戶及股東大眾
之利益，約定概括事由之方法及目的難認有不當，況各該借貸契約使用迄今，更未曾有以此事由行使加速條款之事例云云，惟查被告所訂金融業規範說明第3點第4項第2 款第2 目規定，除所列舉之9 項行使加速條款事由外，業者倘確有保全債權之必要，得個別議定加列他種事由，並宜於契約中以粗字體或不同顏色之醒目方式記載之，同時明示發生加速期限到期（經通知或無須通知）之效果。此所稱得個別議定加列之他種事由，內容應具體明確，俾免金融機構透過片面對於契約內容之解釋或用，使交易相對人隨時陷於義務不明確之狀態。
②原告於借貸契約中明定「或依客觀上發生之情事貴行認
為借款人有不能清償授信債務之虞時」、「有具體事實而認為有保全債權之必要時」、「有客觀上事實，可推定借款人有不能清償本契約債務之虞」、「發生其他信用不良情事，致遠銀認為有保全債權必要之相當事由發生」等為加速債務到期事由，倘原告透過片面之解釋或適用，將使交易相對人隨時陷於義務不明確之狀態，契約雙方權益顯屬失衡。本件係因被告衡諸系爭概括條款將有使締約雙方當事人間之權益顯有失衡之虞，始為處分，縱原告辯稱未有以此概括事由行使加速條款之事例，然契約條款乃借貸雙方權利義務之行使依據，不論有無行使，對借款人已具法律之拘束力，難認對其於法律上之地位並無影響，原告尚不得以未曾行使系爭條款之前例，希冀脫免其違法行為之責任。綜上論結，原告之訴為無理由，應予駁回。
理 由
一、按「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣5 萬元以上2 千5 百萬元以下罰鍰；逾期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次連續處新台幣10萬元以上5 千萬元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。」，分別為公平交易法第24條及第41條所明定。第以公平交易法第24條規定係以足以影響交易秩序為前提要件，即以影響整體交易秩序（如受害人數之多寡、造成損害之量及程度、是否會對其他事業產生警惕效果及是否為針對特定團體或組群所為之欺罔或顯失公平行為等事項）或有影響將來潛在多數受害人效果之案件，且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限，始有該規定適用為前提。是該條規定係針對市場機制之影響而制定，重在廠商利用優勢地位影響自由市場之交易秩序、市場經濟機能暨消費者權益等，係就通案而言，而非針對個別廠商之個案為判斷，甚為顯然，合先敘明。
二、本件被告為維護金融市場競爭秩序，於95年2 月20日主動立案調查經營全國性貸款業務之銀行及保險業者有無透過定型化契約不當約定加速條款之情事，經查核原告所送借貸契約內容，被告以原告於貸款借據暨動產抵押契約書、（企業金融）綜合授信總約定書、消費者信用貸款申請書、房屋抵押貸款契約書、個人小額貸款契約書、理財金小額循環信用貸款契約書、心如意時貸小額循環信用貸款契約書及喜福金約定條款不當約定加速條款，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，乃依同法第41條前段規定，於96年2 月16日以公處字第096031號處分書命原告自該處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處罰鍰
100 萬元。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並主張被告事實認定與契約客觀解釋原則有違，貸款借據暨動產抵押契約書等有所謂概括條款之約定，非單由原告片面主張認定去進行債權追索，且原告亦須踐行催告與通知之程序，已給予客戶程序之保障，而相關約款有特別有以紅色字體加以標示，並賦予一定之審閱期間，不致使交易相對人處於義務不明確之狀態，故無違反公平交易法之行為，被告所為處分自有違誤，應予撤銷等語。被告則以原告在市場上具有法律、金融、經濟之相對優勢地位，其利用定型化契約中以不確定之概括條款方式約定加速條款行使之事由，如系爭「貸款借據暨動產抵押契約書」第10條第12款「除前述各款外，有具體事實而認為有保全債權之必要時。」之約定，為債信不足之概括條款，但並無具體指明事實，致使借款人立於不確定之地位，又如「綜合授信約定書」等6 份之債信不足概括條款事由之約定，亦係概括賦予金融機構單方任意決定加速債務到期之權限，使交易相對人隨時處於義務不明確狀態，影響雙方當事人之權益，顯有失衡之狀況，且原告截至94年12月31日止，承作房屋貸款計50,766戶、信用貸款131,262 戶、汽車貸款21,353戶、企業放款
792 戶，乃經常性非為單一、個別之情形，自足以影響整體交易秩序，又依最高行政法院94年度判字第543 號判決意旨，公平交易法第24條規定之適用並不以產生實害為前提，故被告所為處分於法要無不合等語資為答辯。茲兩造所爭執者厥為原告有否利用其市場之相對優勢地位，於系爭貸款借據暨動產抵押契約書、（企業金融）綜合授信總約定書等契約書不當約定加速條款約定債信不足概括事由，而有違反公平交易法第24條規定之情形？經查：
㈠第以公平交易法第1 條規定：「為維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮，特制定本法．
．」，是公平交易法之規範目的，除維護交易秩序與確保公平競爭外，並在於維護消費者利益，雖非一切交易行為有不公平之處，即可為公平交易法之規範對象，但事業與消費者從事交易時，其交易手段嚴重影響消費者利益，即難謂無公平交易法適用之餘地。而公平交易法第24條所規定之其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為，應斟酌公平交易法為經濟法之特性，並考量公平交易法之立法目的，而為最適合當時經濟情形之管理。就營業競爭手段而言，其手段之不法性，由直接或間接對「競爭效能」可能形成妨礙之觀點以觀，若交易雙方因議約地位不平等，其手段從整體經濟發展及公共利益考量，已有違背公序良俗之本質，而妨礙同業競爭者之公平競爭或使其交易相對人不能為正確選擇，即應論以違反公平交易法第24條之規定。並就市場地位而言，非僅從交易數量、金額多寡或市場占有率作為市場力量判斷基準，而應就個別具體事件，考量雙方在交易條件上是否對等。是以，交易行為不論在事業與事業間之競爭關係應受規範，即在事業與消費者間交易關係亦應同受規範，故禁止契約當事人利用地位之不對等，事實上與市場優勢地位之濫用禁止殊途同歸，皆在維護整體交易秩序，應有公平交易法第24條之適用。又所謂相對優勢地位者，既言「相對」，則非以事業居市場之「絕對」勢力衡量，而應以供給與需求雙方於特定交易關係中是否生「相對」經濟依賴關係，而為評斷，簡言之，須達於依賴者面對被依賴者，主客觀處於無足夠及合理之途徑以解決其供給或需求之困境始屬之。故公平交易法第24條規定所謂「顯失公平」，係指以顯失公平之方法從事競爭或商業交易者而言，如具有市場資訊優勢地位之事業，利用交易相對人之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事不公平交易之行為，即屬之。再被告為具體化上開條文內涵，復為避免金融業者利用其優勢地位或資訊不對稱特性，促使消費者為錯誤之決定或進行交易，從事限制競爭或不公平競爭之行為，爰發布金融業規範說明，明定金融業者於借款人發生債信不足情形，而有加速債務期限到期等確保債權之必要者，宜事先與借款人議定債信不足之事由。如⒈任何一宗債務不依約清償本金；．．．⒍任何一宗債務不依約付息時；⒎擔保物被查封或擔保物滅失、價值減少或不敷擔保債權時；⒏立約人對金融業者所負債務，其實際資金用途與該業者核定用途不符時；⒐受強制執行或假扣押、假處分或其他保全處分，致金融業者有不能受償之虞者。依第6項至第9 項事由行使加速條款，並應事先以合理期間通知或催告立約人；及明定金融業者及借款人間除借貸契約本約及附約各項約定外，如有未盡事宜，應由雙方另行議定，金融業者不宜要求借款人遵守不確定之概括條款（參照金融業規範說明第3 點第4 項第2 款第2 目、第3 目）。按加速條款之約定，攸關借款人之期限利益，倘金融業者於定型化契約約定概括條款作為債信不足事由，因其文義內涵抽象，且金融業者相對於借款人具有市場優勢地位，縱係透過個別議定或事前通知方式為之，金融業者仍得透過片面解釋或適用系爭概括約款，將使交易相對人隨時陷於義務不明確之狀態，衡諸締約雙方當事人間之權益，顯有失衡之虞，徵之上開說明，自有公平交易法第24條之適用，先予述明。
㈡經查原告對於系爭「綜合授信總約定書」第37條第5 款後段
明定「．．．或依客觀上發生之情事貴行認為借款人有不能清償授信債務之虞時」、「消費者信用貸款申請書」第7 條第10款約定「．．．有具體事實而認為有保全債權之必要時」、「貸款借據暨動產抵押契約書」第10條第12款規定「除前述各款外，有具體事實而認為有保全債權之必要時。」、「理財金小額循環信用貸款契約書」第10條第11款規定「除前述各款外，有具體事實而認為有保全債權之必要時。」、「心如意時貸小額循環信用貸款契約書」第10條第11款規定「除前述各款外，有具體事實而認為有保全債權之必要時。
」、喜福金約定條款第6 條第11款規定「除前述各款外，有具體事實而認為有保全債權之必要時。」、「個人小額貸款契約書」第11條第5 款後段約定「．．．或發生其他信用不良情事，致遠銀認為有保全債權必要之相當事由發生時」等約定條款之事實雖不爭執，惟以簽訂該等定型化契約並不當然使立約之相對人拋棄分期償還之期限利益，又若無特定之事由，去踐行相當之通知或催告程序，原告亦無權直接片面認定未到期債務一律視為已到期而主張或行使權利等語資為主張。經查契約自由固為私法自治之一環，然其所稱自由實非全無限制，尤以現今之交易型態而言，無論大、小交易，均大量使用定型化契約方式，以降低交易成本並加速交易過程；針對此類締約前預擬之定型化契約條款，因交易相對人喪失事前參與磋商議定之機會，且以金融市場為例，一般消費大眾或中小企業，在面對具有經濟、法律專業優勢與交易資訊優勢之金融業者，多僅存締約與否之自由，而喪失對於契約條款內容決定之自由，是以，考量金融業與一般消費者或中小企業間具有相對市場優勢地位，倘其契約內容有顯失公平之情事，足以影響整體交易秩序，即該當公平交易法第24條構成要件。本件原告於系爭上述「綜合授信總約定書」等契約書除有上述約定加速條款外，另於系爭「貸款借據暨動產抵押契約書」第22條約定借款人發生該條第1 款、第4款、第5 款所列情形時，即得要求借款人立即清償全部債務，綜觀前開條文文義概括，倘日後借款人發生該款信用不良情事，原告有無保全債權之必要等，已立於須聽憑原告片面決定是否符合該款規定而行使，對於借款人權益之保障已有失公平；且系爭綜合授信總約定書及貸款借據暨動產抵押契約書等契約書條款乃借貸雙方權利義務之規範依據，不論有無行使，對借款人已具法律上之拘束力，是該特定交易關係中業已產生「相對」經濟依賴關係，亦即借款人面對貸與人，主客觀已然處於無足夠及合理之途徑以解決其供給或需求之困境，依前述『相對優勢地位』之說明，原告相對於一般借款人而言，顯係居於『相對優勢地位』者，堪以確定。又原告分別自94年11月使用「貸款借據暨動產抵押契約書」迄今（截至94年12月31日止，承作汽車貸款計21,353戶）、自94年12月23日起使用「綜合授信總約定書」迄今（截至94年12月31日止，承作企業放款計792 戶）、自94年2 月起使用「消費者信用貸款申請書」迄今（截至94年12月31日止，承作信用貸款計131,262 戶）、自94年4 月起使用「房屋抵押貸款契約書」迄今（截至94年12月31日止，承作房屋貸款計50,766戶）、自94年7 月起使用「個人小額貸款契約書」迄今、自91年10月起至95年4 月30日止使用「理財金小額循環信用貸款契約書」、自90年9 月起至95年4 月30日止使用「心如意時貸小額循環信用貸款契約書」、自95年1 月起至95年5 月31日止使用「喜福金約定條款」，足見其非僅為單一個別交易，而係經常性之交易甚明。是原告利用市場相對優勢地位，於系爭綜合授信總約定書及貸款借據暨動產抵押契約書等契約書不當約定行使加速債務期限到期條款，藉由定型化契約約定加速條款債信不足之概括事由，衡諸該等加速條款內容，雙方權益明顯失衡，原告顯係利用交易相對人資訊不對等之弱勢地位，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，其有違反公平交易法第24條規定之情形，堪以認定。至原告所主張其縱須向借款人行使該等加速約款，亦須踐行催告與通知之程序，故不符公平交易法第24條所定「顯失公平之行為」構成要件一節。按「公平交易法第24條之適用並不以產生實害為前提，只要該行為實施後，在客觀上構成顯失公平為已足。」，最高行政法院94年度著有判字第543 號判決可資參照。足見公平交易法第24條之規範意旨乃在維護交易秩序、確保自由公平競爭，倘俟實際危害結果產生，始得論以違法，則顯然無法實現其立法目的，為能有效防範損害之發生及警惕事業，該條規定所稱「足以影響交易秩序」之構成要件自不以該行為產生實害為必要，只要該行為在客觀上顯失公平，且足以影響交易秩序之可能性即予該當要件，甚為灼然。本件辜不論原告有無行使該等加速約定條款或有無踐行催告、通知等先行程序，借款人於簽約後即受契約條款所拘束，揆諸前開判決及說明，即已該當於公平交易法第24條所定「顯失公平之行為」之構成要件，故被告予以處罰，即非無憑。至原告嗣後有無繼續使用系爭約定書、契約書或有無修正條款約定，皆無礙於本件違章事實之認定，附此陳明。
㈢次查被告制定金融業規範說明，乃被告臚列金融業者可能違
反公平交易法之行為態樣，旨在具體化公平交易法第24條規定內涵，俾供被告處理相關案件之參考，同時讓業者有所遵循，其性質為公平交易法第24條規定之解釋性行政規則，屬主管機關基於職權對公平交易法第24條所為之補充性解釋，係闡明法規原意，其效力附屬於法規，參照司法院大法官會議釋字第287 號解釋意旨，自公平交易法生效之日起即有其適用，並無違反溯及既往原則情事，且依其內容，尚難認有違憲之虞，又參照金融業規範說明第3 點第4 項第2 款第3目規定，金融業者不宜要求借款人遵守不確定之概括條款，俾保障借款人權益，與公平交易法第24條之立法意旨並無不符，自得予以適用。第以原告身為金融專業業者，對金融業規範說明本不容諉為不知，且被告除多次宣導該規範說明外，亦於91年11月8 日以公壹字第0910010956號函請銀行業之同業公會轉知所屬會員知照，復於本件違章行為期間內之95年3 月間，就訴外人遠雄人壽保險股份有限公司（以下簡稱遠雄人壽保險公司）授信約定書不當約定行使加速債務到期條款之事件，決議予以處分一案發布相關違反公平交易法規定等資料，有被告上開函及95年3 月31日公處字第095029號處分書等影印各1 份在卷可佐，原告自無不知之理。故被告以本件綜合授信總約定書及貸款借據暨動產抵押契約書等契約書均係於公平交易法生效日後始簽訂，而予以適用上開金融業規範說明，自無違反法律明確性原則可言。再被告於95年2 月20日主動立案調查經營全國性貸款業務之銀行及保險業者之業務，其範圍乃針對全國所有銀行及保險業者，兩者合計為110 家，經被告調查結果，以透過定型化契約不當約定加速條款方式之業者共計39家，業經被告於本院另件96年度訴字第3254號日盛國際商業銀行股份有限公司公平交易法事件準備程序庭時陳述甚明，是被告既基於一致處理而為處分，要無差別待遇之情形，自無悖於平等原則，原告所稱殊有誤解。另依公平交易法第1 條規定可知公平交易法之立法目的，乃在於維護交易秩序及確保公平競爭，此與民法之立法目的係規範人民私法上之權利義務關係截然不同。至本件約定書、契約書等系爭約定是否有該當於民事訴訟法第246條「將來給付之訴」規定情形，而得由金融業者之原告針對個別借款契約之借款人提起將來給付之訴，要屬具體個案之民事契約糾葛問題，非屬被告之職掌所得認定，原告援引民法規定，率指本件原處分忽視私法自治下契約自由原則之檢視過程云云，顯係混淆公平交易法與民法等不同規範間之構成要件及法律效果，並對不同法規之解釋適用關係有所誤解，核無足取。
㈣又按「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事
項：⒈違法行為之動機、目的及預期之不當利益。⒉違法行為對交易秩序之危害程度。⒊違法行為危害交易秩序之持續期間。⒋因違法行為所得利益。⒌事業之規模、經營狀況及其市場地位。⒍違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。
⒎以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。⒏違法後悛悔實據及配合調查等態度。」，為公平交易法施行細則第36條所規定。本件原告確有違反公平交易法第24條規定，已如上述，茲被告審酌原告違章期間（「貸款借據暨動產抵押契約書」、「綜合授信總約定書」、「消費者信用貸款申請書」、「房屋抵押貸款契約書」、「個人小額貸款契約書」等部分均使用迄今）、承作戶數等一切情狀及相關事項，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處原告罰鍰100 萬元，經核被告對於罰鍰併處與否及罰鍰金額之決定，均係基於前開法律賦予之裁量權而為，所為處分復係在公平交易法第41條規定授權範疇內，自無逾越或濫用裁量權之情事，且被告對於公平交易法施行細則第36條規定注意事項亦均予以審酌，殊難認有權利濫用之情形。
綜上所述，本件被告以原告具有市場相對優勢地位，透過系爭綜合授信總約定書及貸款借據暨動產抵押契約書等定型化契約書不當約定加速條款約定概括條款作為債信不足事由，使交易相對人隨時處於義務不明確狀態，足以影響整體交易秩序致顯失公平，所為命原告自該處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處罰鍰100 萬元之處分，揆諸首揭法條規定及上開說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此敘明。
據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 5 月 29 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 李 得 灶
法 官 林 玫 君法 官 林 育 如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 5 月 29 日
書記官 蘇 亞 珍