臺北高等行政法院判決
96年度訴字第03108號原 告 甲○○被 告 銓敘部代 表 人 乙○○部長）住同訴訟代理人 丙○○兼送達代收
丁○○戊○○上列當事人間因優惠存款事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國96年6 月26日公審決字第0398號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告原係內政部空中勤務總隊籌備處（該處已於94年11月9 日內政部空中勤務總隊成立時裁撤）科員，前經被告以民國（下同）94年3 月29日部退二字第0942482668號函核定，自同年4 月18日退休生效並支領月退休金，以退撫新制施行前年資核給之公保養老給付金額新臺幣（下同）1,099,500 元存入臺灣銀行股份有限公司敦化分公司（下稱臺銀敦化分行），至96年4 月18日期滿。被告為推動公務人員退休所得合理化改革方案，增訂退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱公保優惠存款要點）第3 點之1，並自95年2 月16日起實施。被告按照前開規定，乃以96年
3 月28日部退管一字第0962769574號函（下稱原處分）核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為697,934 元。原告不服，提起復審，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈復審決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
一、原告於94年4 月19日退休辦理之優惠存款於兩年期滿，被告依95年2 月16日公保優惠存款要點第3 點之1 規定，重新核算原告之公保養老給付得辦理優惠存款續存之最高金額。
二、按法律優位原則，行政行為不僅不得違反法律，亦不得違反平等原則、比例原則等一般法律原則。參司法院釋字第542號解釋，行政機關訂定之行政命令，其屬給付性之行政措施具授與人民利益之效果者，亦應受憲法相關原則，尤其是平等原則之適用。原告畢生服務公職，雖後由中華電信股份有限公司（下稱中華電信公司）轉任至內政部空勤總隊，然原告履行之義務，負擔之責任，則與行政機關公務員無珠，自應享受相同權利。又參司法院釋字第593 號解釋，對相同事物為差別待遇而無正當理由，或對於不同事物未為合理之差別待遇，均屬違反平等原則。執是，被告徒以原告87年至93年曾任中華電信公司主管職務年資，須以公務人員俸給法規定為要件，及公務人員任用法第16條及公務人員俸給法第17條第1 項第2 款規定，公營事業人員年資得為提敘俸給之規定應類推適用比照行政機關相關職等之職務加給，與公保優惠存款要點第3 點之1 之規範目的並不相同為由，於計算公保養老給付得辦理優惠存款續存之最高金額，未准予比照行政機關薦任第9 職等加計主管職務加給，非謂合理。
三、再參司法院釋字第485 號、第526 號解釋，將實質平等原則定位在合理的區別對待上，其具有比例原則之考量。而司法院釋字第476 號解釋更認比例原則所要求者係「目的正當性」、「手段必要性」、「限制妥當性」。而退休公務員公保養老給付得辦理優惠存款，係政府照顧退休公務員退休後生活之美意，雖公保優惠存款要點第3 點之1 之規定於95年2月18日修正施行，但其間應考量平等原則及比例原則。故被告應准予原告87年至93年曾任中華電信公司主管職務年資，比照行政機關薦任第9 職等，加計主管職務加給，則甚為顯然，否則即為違反平等原則、比例原則。
四、行政程序法第8 條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」被告原處分謂原告雖已退休，依公保優惠存款要點第3 點之l 規定，於養老給付續存時亦應受退休所得上限百分比之限制。惟原告於94年
4 月19日辦理退休，當時係依修正前之公保優惠存款要點規定，衡之當時狀況而為考量，作出退休之決定，故本件原處分、復審決定，顯然違反信賴保護原則。
乙、被告主張之理由：
一、公保優惠存款要點第3 點之1 規定：「（第1 項）支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；．．．。（第2 項）前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依公務人員退休法所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。（第3 項）依前項退休所得上限百分比規定計算之養老給付優惠存款金額高於依第2 點、第3 點規定所計算養老給付之金額者，應按後者較低金額辦理優惠存款。．．．。（第6 項）第1 項所稱每月退休所得、最後在職同等級人員現職待遇、簡任第12職等或相當職等以上，其定義如下：．．
．㈡最後在職同等級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：⒈按退休等級及最後在職待遇標準，依公務人員俸給法規規定計算每月實際支領本（年功）俸（薪）額，加計按各類人員適用之技術或專業加給及人數加權平均計算所得之各職等定額技術或專業加給。⒉申請退休之公務人員就下列標準選擇對其較為有利者所計算之主管職務加給：⑴自最後在職之月起，往前推算36個月，依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給之月平均數。但第1 項第2 款人員於該期間同時具有第1 項第1 款、第2 款年資者，應按各退休所得上限百分比及年資比例計算合計之；該合計數不再按退休所得上限百分比折算。⑵曾依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給合計36個月以上，其退休職等為委任第5 職等者，加計定額2 千元主管職務加給，每增加一職等增給5 百元，最高增至簡任第14職等定額為6 千5 百元。但支領主管職務加給合計滿10日以上未滿36個月者，按上開定額之半數加計。．．
．。（第7 項）本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第2 款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第2 款第1 目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。但已退休之公務人員認為以本點規定實施時待遇標準依前項第2 款第2 目計算主管職務加給較為有利，且可提出證明並經最後服務機關切實審核者，得以該較為有利標準計算之。．．．」查原告係於94年4 月18日自內政部空中勤務總隊退休並支領月退休金之公務人員，故被告以本件原處分，依公保優惠存款要點第3 點之1 ，核算原告公保養老給付優存期滿後得辦理續存之最高金額，於法並無違誤。
二、原告指稱公保優惠存款要點第3 點之1 為行政命令，違反法律優位原則云云，說明如下：
㈠優惠存款制度為政策性福利措施、給付行政措施，得由被告依職權辦理：
⒈考試院及被告依憲法增修條文第6 條第1 項、考試院組織法
第6 條及銓敘部組織法第1 條規定，掌理公務人員之銓敘、保險、退休、撫卹，以及任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項，因此考試院本得於固有權限範圍內，由院長、副院長、考試委員及相關部會首長組成之考試院會議作成決議，行使其權限。被告亦得於法定職掌事項範圍內，依考試院院會決議，就相關職掌事項進行制度之建立與改革，以健全我國人事制度。
⒉參司法院釋字第443 及614 號解釋理由意旨，關於層級化法
律保留之意旨，給付行政措施因較不涉及人民生命、自由及財產權利之侵害，故其法律規範密度較低，在不涉及公共利益之重大事項時，如法律尚未及規定，允許以法規命令或行政規則訂定即可。因此政府有鑑於早期公務人員因待遇所得微薄，連帶影響退休所得偏低，為照顧其退休生活，爰基於文武衡平及考量當時之退休人數少、得儲存之養老給付金額低，政府需支付補貼之優惠存款差額利息總金額占國家整體資源之比重不高等因素之考量下，由被告於63年12月17日訂頒具有行政規則性質之公保優惠存款要點，並報經考試院第
5 屆第82次會議准予備查後，據以實施。被告為主管機關，適時修正公保優惠存款要點，推動合理退休所得之改革，依司法院釋字第443 及614 號解釋意旨，並無違反依法行政原則。
㈡公保養老給付優惠存款制度係被告依職權，於63年12月17日
訂頒公保優惠存款要點後據以實施。是以，公保優惠存款要點即改革方案之法源依據，於今改革方案之推行，亦當配合修正後公保優存要點之相關規定辦理，並無所謂違反依法行政原則，亦無牴觸相關法律規定之疑義。優惠存款制度既為政策性福利措施，被告自得基於主管機關之地位，依權責審酌其實施情形，配合國家資源有效利用，為必要之檢討修正。換言之，改革方案之推行，與公保優惠存款要點規定之修正，均係於法有據，並無違反法律優位原則之情事。
㈢另依公保優惠存款要點第1 點規定：「退休公務人員公保養
老給付金額辦理優惠存款，依本要點行之。」準此，公保養老給付得辦理優惠存款之法源依據係上開公保優惠存款要點。倘如原告指稱改革方案未以法律定之，違反中央法規標準法第5 條及第6 條而失其適法性，則優惠存款制度將失其附麗，自始即不應存在。
三、就原告指稱系爭改革方案違反平等原則及比例原則，並應以其曾任中華電信公司主管職務年資，比照行政機關薦任第9職等，計列主管職務加給於現職待遇云云，說明如下：
㈠按平等原則，係指國家權力對於相同之事件應為相同之處理
，不同之事件則應為不同之處理，除有正當合理之事由外，否則不得為差別待遇。司法院釋字第485 號解釋亦謂：「憲法第7 條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。促進民生福祉乃憲法基本原則之一，此觀憲法前言、第1 條、基本國策及憲法增修條文第10條之規定自明。
立法者基於社會政策考量，尚非不得制定法律，將福利資源為限定性之分配。」準此，平等原則對於具有差異性質之案件或有其他特殊立法目的者，亦認為得給與不同之處置，是屬無疑。
㈡依比例原則之定義探究之，係指採取之方法有助於目的之達
成、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者、採取的方法所造成的損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。而本次改革方案，係審酌國家之經濟及財政狀況，基於社會資源應有效利用及合理分配原則，並落實保障公務人員權益，維護公務人員尊嚴等因素考量下所建制。此外，改革方案施行後，退休公務人員仍得分別享有年薪資所得高達75% 至80% 或85% 至95% 之退休所得替代率，仍為諸多先進國家中最高者。另系爭改革方案之設計，排除支領一次退休金人員、任職年資全為新制施行前人員及任職年資全為新制施行後人員，亦屬嚴守比例原則之體現。
㈢原告於87年至93年間於中華電信公司任職期間，並非依公務
人員俸給法規規定支薪，依前開公保優存要點規定，於計算其公保養老給付得辦理優惠存款之最高金額時，自無法計列主管職務加給於現職待遇，此為不同事件應為不同處理之體現，自無違反平等原則之情事。另改革方案之實施，係透過所得替代率之概念落實，依前開說明，亦無違反比例原則之情事。至於原告不服其公保養老給付優惠存款不得加計主管職務加給乙節，係因其要件不符公保優惠存款要點之規定，與比例原則無涉。
四、原告訴稱系爭改革方案違反信賴保護原則云云，說明如下：㈠按法理上信賴保護原則之信賴基礎必須架構於國家（行政機
關）依據法律或法律授權之法規命令所為之行政作為之上。惟以優惠存款制度，依最高行政法院93年判字第78號判決意旨，已肯認係屬政策性福利措施，蓋因該制度僅以公保優惠存款要點及立法機關通過之預算作為其執行依據。是主管機關基於職權，審酌國家財政、社會環境、經濟情形之變遷，以及公務人員之待遇情形，自得適時修正該要點規定，以落實優惠存款之建制意旨。換言之，公保優惠存款要點乃屬過渡性、暫時性之福利措施，具有不確定性，爰乃以行政規則作為執行依據，從而審酌客觀情境變遷，適時修正該要點，執行退休所得合理化改革，尚不足以構成公務人員產生信賴之基礎。
㈡復參司法院釋字第525 號解釋意旨，除法規預先定有施行期
間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題。而優惠存款制度既屬政策性福利措施，因國內政經環境業丕變，公務人員經濟已非昔日之難以餬口，以及退休所得已較同等級公務人員每月薪資所得為高之情境下，被告在考量情事變遷之餘，主動檢討現行公務人員退休所得合理性，進而推動本次退休所得合理化改革，誠符合司法院釋字第525 號解釋意旨，並無原告所稱違反信賴保護原則。
㈢依司法院釋字第574 號解釋意旨，法律原則上不得溯及生效
日之前發生效力，即原則上不許法律真正溯及既往。而觀諸公保優惠存款要點第5 點規定：「本要點未規定事項，依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法辦理。」又退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3 條規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為1 年及2 年兩種，．．．。」是公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限。而公保優惠存款要點第3 點之1 有關減少公保養老給付得辦理優惠存款金額之規定，係自同年2 月16日修正生效施行，對於該要點修正生效前，已領取之優惠存款利息並無追繳，對於尚未屆滿契約期限之優惠存款，亦不受新修正規定之限制，僅於契約期滿辦理續存時，始適用新修正之規定。換言之，新規定係直接適用於規定修正生效後發生之事實，並未溯及於該要點修正生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，故無法規範效力真正溯及既往不應容許之問題。另公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限，於契約期限屆滿時，必須提出辦理優惠存款續存之申請。原告對尚未續存之優惠存款利息，僅屬其主觀期望，尚無得主張信賴保護原則之適用。
㈣被告因隨「現今社經及政治環境之發展」、「公務人員之待
遇較早期已大幅改善」、「退休所得亦大幅提昇致優惠存款之基礎已變更」，以及「國內金融市場低利率之趨勢，造成政府負擔之優惠存款差額利息總金額占國家整體資源之比重亦逐年增加，已影響其他社會福利政策之推動，甚至影響現職公務人員工作士氣，並造成公務人力資源無法有效管理運用，顯與公益要求未合」等考量而推動系爭改革方案，不僅兼顧國家財政負擔能力，對已退休人員之期待利益，亦能於不影響退休人員退休所得支領之法定給與及維持優惠存款利率不變之情形下，檢討修正公保養老給付得辦理優惠存款之額度，藉以實現所欲追求之公益，難謂有違信賴保護原則。理 由
一、按「退休公務人員公保養老給付金額辦理優惠存款，依本要點行之。」、「支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比計算如下：核定退休年資25年以下者，以85% 為上限；核定退休年資超過25年者，每增1 年，上限增加1%，最高增至95% 。滿6 個月以上未滿1 年之畸零年資，以1 年計。」、「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依公務人員退休法所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」、「依前項退休所得上限百分比規定計算之養老給付優惠存款金額高於依第2 點、第3點規定所計算養老給付之金額者，應按後者較低金額辦理優惠存款。．．．。」、「第1 項所稱每月退休所得、最後在職同等級人員現職待遇．．．，其定義如下：．．．㈡最後在職同等級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：⒈按退休等級及最後在職待遇標準，依公務人員俸給法規規定計算每月實際支領本（年功）俸（薪）額，加計按各類人員適用之技術或專業加給及人數加權平均計算所得之各職等定額技術或專業加給。⒉申請退休之公務人員就下列標準選擇對其較為有利者所計算之主管職務加給：⑴自最後在職之月起，往前推算36個月，依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給之月平均數。但第1 項第2 款人員於該期間同時具有第1項第1 款、第2 款年資者，應按各退休所得上限百分比及年資比例計算合計之；該合計數不再按退休所得上限百分比折算。⑵曾依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給合計36個月以上，其退休職等為委任第5 職等者，加計定額2,000元主管職務加給，每增加一職等增給500 元，最高增至簡任第14職等定額為6,500 元。．．．。」、「本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第2 款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第
2 款第1 目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。．．．。」、「前項人員每月退休所得超過依第1 項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；．．．。」、「本要點未規定事項，依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法辦理。」公保優惠存款要點第1 點、第3 點之1 第1 項、第2 項、第3 項、第6 項、第7 項、第8 項、第5 點分別定有明文。
二、又按，司法院釋字第443 號解釋理由書闡釋：「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」可知，關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。
三、再按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7 月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部於49年11月2 日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於
63 年12 月17日訂定公保優惠存款要點，就依公務人員退休法核准退休且依行政院公布之「全國軍公教人員待遇支給辦法」所訂之公務人員俸額標準表支薪之人員所領之公保養老給付金額，得連同一次退休金辦理優惠存款（見該要點第1、2 點）。依上揭司法院釋字第443 號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，屬低密度法律保留，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間；復由前述優惠存款制度之形成及沿革可知該制度，實乃政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，為期有限之資源發揮最大之效益，就此僅適用於特定族群之給付行政範疇，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，而得由主管機關本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配教育，無以法律或法律授權之命令為依據之必要。而上開優惠存款制度實施多年，公教人員之待遇已逐年向上調整，
85 年2月1 日施行退撫新制後，退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加1 倍，公教人員退休所得大幅提昇，致部分同時具有新、舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，並不合理，且國內金融市場利率亦向下調降，致政府負擔之優惠存款差額利息相對提高，形成各級政府沈重財政負擔。經研議結果，認對於支（兼）領月退休金之退休教育人員，其退休所得替代率超過一定百分比者，宜適度限制其公保養老給付得辦理優惠存款之金額。故銓敘部考慮上開社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，乃依權限修正增訂公保優惠存款要點第3 之1 規定，支（兼）領月退休金之退休公務人員，其公保養老給付每月優惠存款利息，加上按退休生效時待遇標準計算之月退休金，以及年終慰問金之12分之1 合計之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比，超過者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，以符合正當性與公平性，並無違反法律保留原則及公平原則，自得予適用，合先敘明。
四、經查，原告於94年4 月18日退休且支領月退休金，依當時公保優惠存款要點規定，以其按退撫新制施行前年資核給之公保養老給付金額1,099,500 元存入臺銀敦化分行，至96年4月18日期滿。又原告經被告核定退休年資為29年4 個月並已確定在案，被告爰以上開確定在案之退休年資依據公保優惠存款要點規定，核計其退休所得上限為89% ，其每月退休所得之最高金額為56,799元，扣除月退休金42,507元及12分之
1 的年終慰問金3,823 元，其每月得領取之優惠存款利息為10,469元，再以優惠利率年息18% 計算，原告得辦理優惠存款最高金額為697,934 元。然以原告原辦理優惠存款金額1,099,500 元，高於得續存優惠存款之最高金額，被告爰以本件原處分通知原告於公保優惠存款要點修正施行後，續存時應按該得續存優惠存款最高金額697,934 元辦理等情，為兩造所不爭，並有計算表、計算單、被告核定函、公務人員退休事實表、公務人員月退休金證書等附原處分卷可稽，自堪信為真正。查被告所為上揭原處分核與上揭規定無違，應屬合法有據。
五、原告主張原處分於計算公保養老給付得辦理優惠存款續存之最高金額，未將其於87年至93年11月任職中華電信公司副管理師期間之主管職務年資加計主管職務加給云云。惟查，原告上揭任職中華電信公司員工，係依據交通事業機構人員用人費待遇支給辦法支薪，職務薪給部分則係依交通事業人員資位職務薪給表支給，並非依公務人員俸給法規定支薪，不合前揭公保優惠存款要點第3 點之1 第6 項第2 款第2 目「依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給」之規定，自無法據以加計定額主管職務加給計算其得優惠存款金額。復按公保優惠存款要點第3 點之1 之規範意旨，係政府早期為照顧一般公務人員退休生活而訂定，與公務人員任用法第16條及公務人員俸給法第17條係就公務人員曾任公營事業人員年資，得按年核計提敘俸級所為之規定，目的並不相同，原告此部分金額尚無法援引比照類推適用。且對於公保優惠存款要點規定實施前已退休並支領月退休金之公務人員，於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額已有明定，其最後在職同等級人員現職待遇中主管職務加給之計列，須以依公務人員俸給法規定支給為要件，故原告此項主張洵不足取。
六、原告主張被告原處分違反信賴保謢原則云云。按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119 條、第120 條及第126 條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。．．．」司法院釋字第525號解釋甚明。次按「．．．主管機關廢止該辦法時，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾免影響其依法規所取得之實體法上地位。」司法院釋字第529 號解釋意旨可參。是以，行政法規之廢止或變更，有信賴保護原則之適用，亦即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。又信賴保護之構成要件須符合⒈信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；⒉信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；⒊信賴在客觀上值得保護等要件。又按司法院釋字28
0 號解釋揭櫫「．．．優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任1 職等1 級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止」，準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。再參以司法院釋字第485 號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況．．．亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度．．．」。從而可知社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），也以「（維持）基本生活相當（所需）為限」。又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，而公保優惠存款要點自施行以來歷經多次修正，原告與臺灣銀行間亦是每兩年或1 年簽訂優存契約，原告謂因公保優惠存款要點之修正，致受有優惠存款利息差額之損失云云，尚難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件不符。故原告主張上揭公保優惠存款要點修正違反信賴保護原則云云，亦無可取。
七、原告主張公保優惠存款要點修正違反平等原則及比例原則，並應以其曾任中華電信公司主管職務年資，比照行政機關薦任第9 職等，計列主管職務加給於現職待遇云云。
㈠按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」行政程
序法第6 條固有明文。本條規定即「等則等之，不等則不等之」之平等原則之明文化。指相同事務應為相同之處理，不同之事件則應為不同之處理，如對相同事物為差別待遇而無正當理由，或對於不同事物未為合理之差別待遇，均屬違反平等原則。惟平等原則並非絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，若為因應具體案件事實上之需要，自得授權訂立法規之機關，基於憲法之價值體系及立法目的，斟酌規範事物性質之差異，而為合理之區別對待或不同處置（司法院釋字第211 號、412 號、485 號、52
6 號、547 號、584 號、569 號解釋參照）。準此，平等原則對於具有差異性質之案件或有其他特殊立法目的者，亦認為得給與不同之處置，自屬無疑。
㈡次依比例原則之定義探究之，係指採取之方法有助於目的之
達成、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者、採取的方法所造成的損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。參諸本次公保優惠存款要點之修正，係審酌國家之經濟及財政狀況，基於社會資源應有效利用及合理分配原則，並落實保障公務人員權益，維護公務人員尊嚴等因素考量下所建制。此外，該修正要點施行後，退休公務人員仍得分別享有年薪資所得高達75% 至80% 或85% 至95% 之退休所得替代率，仍為諸多先進國家中最高者。另該修正要點之規定，排除支領一次退休金人員、任職年資全為新制施行前人員及任職年資全為新制施行後人員，亦屬遵循比例原則之體現。
㈢至原告於87年至93年間於中華電信公司任職期間，並非依公
務人員俸給法規定支薪，已如上述，依上開公保優存要點規定，於計算其公保養老給付得辦理優惠存款之最高金額時，自無法計列主管職務加給於現職待遇，此為不同事件應為不同處理之體現，自無違反平等原則。另審酌優惠存款制度係屬政策性福利措施，上揭修正要點之審定基準係一核計之大數公式，透過所得替代率之概念落實，被告審酌整體衡平、政府財政狀況等因素，為達適度限縮其適用對象、範圍及其額度之目的，並兼顧其行政效率，及大多數人員之權益，難認有何違反比例原則之情事。況原告上揭主管加給未予列計，係因其要件不符公保優惠存款要點之規定，此亦核與比例原則無涉，原告此項主張乃有誤解。
八、綜上論述，本件被告因政府基於考量財政狀況、負擔能力，及社會環境之變遷與分配之公平，修正公保優惠存款要點，被告予以適用，尚難認有違反法律保留、信賴保護原則、平等原則及比例原則。從而，被告依95年2 月16日修正施行之公保優惠存款點第3 點之1 規定，以原處分核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為697,934 元，揆諸上開規定及說明，於法尚無違誤，復審決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 3 月 27 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 陳國成
法 官 陳忠行法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 3 月 27 日
書記官 楊子鋒