臺北高等行政法院判決
96年度訴字第03119號原 告 甲○○
乙○○輔 佐 人 丙○○被 告 桃園縣政府代 表 人 丁○○縣長）住同訴訟代理人 己○○被 告 桃園縣八德市公所代 表 人 戊○○市長）住同訴訟代理人 庚○○上列當事人間因拆遷救濟金事件，原告不服內政部中華民國96年7月6日台內訴字第0960063009號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣桃園縣八德市公所為辦理八德市埤塘自然生態公園工程（原八德市運動公園，被告桃園縣政府機關民國95年10月11日府城景字第0950296271號函核准變更）用地需要，奉行政院民國（下同）93年6月25日院授財產接字第0930016903號函核准撥用桃園縣八德市○○段○○○○○號（重測前為大湳段1568地號）等18筆國有土地，本案無償撥用土地上之合法土地改良物，因協議價購不成，經內政部95年11月6 日台內地字第0950174184號函核准徵收，被告桃園縣政府95年11月28日府地權字第09503590394 號公告徵收，自95年11月29日起至95年12月29日止公告30天，訂於96年1月3日起辦理補償費發放事宜，原告未領取補償費，補償費業經存入保管專戶。原告要求就未被徵收之土地改良物，發給救濟金，於96年2月5日提出申請書，經被告桃園縣八德市公所96年2 月27日德都字第0960004533號函復略以：「四、…救濟部分非屬本次地上物徵收範圍…另…因本案用地屬公地撥用，自不適用『桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例第19條規定』…」被告桃園縣政府則以96年3月1日府地權字第0960062287號函復：「主旨：有關台端等人異議八德埤塘自然生態公園工程用地土地改良物乙案，業經需用土地人八德市公所96年2 月27日德都字第0960004533號函復在案，請查照。」原告對之不服，指稱其於89年間向財政部國有財產局承租大湳段1568-3地號等8筆國有土地至100年底，承租土地上原有鋼架鐵皮屋6棟及磚造房屋2棟係向原所有人價購取得，原告藉此從事加工業營生，93年7 月，出租機關來函片面終止租約，需地機關被告桃園縣八德市公所未依93年8 月10日協調會議決議辦理補償或救濟。被告桃園縣政府以95年11月28日府地權字第09503590391 號函知原告，系爭土地已依法報辦公告徵收，除對原告所有房屋之其中1棟及水井1口予以補償外，其餘不予補償。原告提出異議，主張其餘房屋亦應予補償，被告桃園縣政府以96年3月1日府地權字第0960062287號函知原告否准所請。原告不服，提出訴願書以被告桃園縣政府為原處分機關，桃園縣政府96年3月1日府地權字第0960062287號函為原處分，請求欄記載「請撤銷原處分…原處分機關應對系爭土地地上物依法給與救濟金」，提起訴願，遭訴願決定駁回，遂提起本件訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉請求判命被告機關依照桃園縣興辦
公共設施拆遷建築改良物補償自治條例第19條之規定作成核發原告拆遷救濟金及自動拆遷獎勵金之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告桃園縣政府聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
㈢被告桃園縣八德市公所聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告起訴請求命被告機關作成核發拆遷救濟金及自動拆遷獎勵金，是否有理由？㈠原告主張之理由：
⒈被告桃園縣八德市公所為本案之需用地機關，所為興建
「八德埤自然生態公園」需使用原告等向國有財產局承租之土地，初始協調會時，被告桃園縣八德市公所均表示願意依「桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例」之規定，及合法建物發給住戶補償金，無法提供合法建物之件者則給予救濟金。詎料需用地機關出爾反爾，輕率以「經費不足」為由拒依初始協議處埋。經桃園縣政府95年11月28日府地權字第09503590391 號通知原告，系爭土地已依法公告徵收，並發文內說明四載明如有異議，應於公告期限內向該府提出。原告認公告內容不符原先協議，乃於95年12月25日向桃園縣政府提起異議，該府於96年3月1日以府地權字第0960062287號函覆否准原告之異議，原告爰依土地徵收條例第22條第2項規定，於96年3月14日向內政部提起訴願，內政部於96年7月6日以台內訴字第0960063009號訴願決定駁回。
⒉按行政程序法第8 條規定：「行政行為，應以誠實信用
之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」。準此，本案於95年4月7日下午3 時30分於需地機關召開之「八德市立運動公園（已修改為八埤塘自然生態公園）地上補償物協調會」時，已作成決議：「地上物合於本縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例第2 條規定之合法建築物，依本條例第10條規定發給補償金。其地上物無法提出合法建築物證明文件者，依本條例第19條之規定發給救濟金」。被告公告徵收，並未依上揭會議結論處理，實有違誠實信用原則。
⒊次按司法院大法官會議釋字第425 號解釋：「土地徵收
，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期問內給予合理之補償」。質言之，有徵收即應附隨有補償規定，欠缺補償規定之公用徵收法規，應屬違憲。被告91年6月26日府法一字第091013404 號函公布之「桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例」應係本此原則所制訂。查自治條例第2 條已明定合法建築物之定義，並於同條例第17條規定建物應經勘查作為補償之依據。準此，原告坐落於系爭工程範圍內兩棟磚造住宅，原經認定為合法建築物，乃兩口水井，亦經認定屬合法附屬建築物，並核定補償款合計2,047,408 元，詎料本次公告上揭合法建築物已減列為1棟，水井亦減列l口，補償款減列為1,185,856 元，究係何原因減列，被告並未敘明訴願決定機關亦呈之不理，實有處分不備理由之違誤。
⒋復按自治條例第19條規定：「本縣辦理公共設施用地徵
收或協議價購作業，在事業計畫奉核定日前或交通工程路權圖核定日前原有之建築改良物，無法提出合法建築物證明文件，且於期限內自行拆遷者，按合法建築物補償標準百分之70發給拆遷救濟金，同時加發拆遷救濟金額百分之30之自動拆遷獎勵金」。析言之，自治條例已闡明於公共設施用地上之建物，無論徵收或價購，如能提示合法建物文件者，應發給補償款，如不能提示合法建物文件者，則發給救濟金，且救濟金係按補償款70%計算，至為彰明。該自治條例既經公布實施，即已產生法令之拘束力，無論政府或人民均應信守，況查桃園縣已辦理之公共設施用地徵收，對未能提示合法建物證明文件者，均有發放救濟金之先例存在，行政機關亦應受「行政先例」之拘束，否則即有違憲法揭櫫之平等原則，灼然至明。原告坐落於系爭工程用地內其他房屋，經公告徵收，並未給予原告救濟金及拆遷獎勵金，顯違上揭規定。
⒌原告地上物所有權取之經過
⑴按原告乙○○之地上物（八德市竹高厝15-4號）係於
60年5月5日，以價金新台幣貳佰伍捨萬元整向陳敦溪購入，有當時所簽立合約讓渡書可證，足證該地上物係原告合法購入並擁有其所有權，且該地上建物已存在40餘年，被告機關從未指稱建物屬違章建築，且亦編訂門牌號碼在案。被告桃園縣政府所屬稅捐稽徵處，每年均向原告收取房屋稅，詎料被告為遂其規避補償之惡意，輕率認定地上物屬違建且未容原告有異議之機會，即派員強制拆除。
⑵次按原告甲○○之地上物（八德市竹高厝15號之3）
，係於82年7月4日以價金新台幣肆佰壹拾萬元整，與案外人王茂農共同（每人二分之一）向原所有人石金釵購入，有雙方簽訂不動產讓渡書契約可證，上開契約書係案外人王茂農代表其本人及原告所簽訂，當時之見證人楊忠仁，係以環亞代書事務所名義協助辦理（詳見契約書末頁），契約書上原告姓名張桐懋係誤繕，其後案外人王茂農因工作關係搬離，並將其所有二分之一以貳佰萬元整讓渡給原告甲○○。因此，系爭地上物係原告以新台幣肆佰壹捨萬元整取得，有案外人王茂農書立證明可稽，系爭建物被告機關不僅有編定門牌號碼，亦每年均有徵收房屋稅，且有水電單可證，原告擁有合法所有權，且系爭地上物從未列入應拆除違章建築，亦非「即報即拆」之建物，被告卻以迂迴欺瞞、強制拆除方式處理，視人民畢生財產如廢棄物，置人民心聲於事外，午夜夢迴於心何安。
⒍原告承租系爭土地經過
⑴原告乙○○於60年間即遷入系爭建物居住，另原告甲
○○係於82年搬入，財政部國有財產局於89年開放82年以前之建物，可辦理合法承租土地，當時並未指明地上存在之建物為違章建築，該局經清查地上物情況後，僅要求現地使用人簽定國有基地租任契約書，並補繳五年租金，租賃期間至100年12月31日始期滿。
⑵原告甲○○之所有建物總計有4棟，其中包括2棟磚造
房屋（原先認定均為合法），除其中1 棟已補償外，另1棟查估後卻不具理由未予補償；另2棟鋼骨造廠房被告機關雖均已派員實地查估，亦查估後不具理由均未予補償，甚者經原告核對被告機關於前次庭諭始提示之『查估建築改良物（救濟金）清冊』，甚有1 棟並未列入清冊。最初協調說明會召開時被告八德市公所承辦人，即至始堅稱須符合國有土地之承租人始可辦理補償，惟經97年7 月17日大院開庭審理時逕又改稱，不是以承租人為發放標準，而是以有繳房屋稅之房屋所有權人為補償對象，並棄原告願提供之房屋稅單於不顧，竟誑稱原告始終不願提供，前後說法不一，特此指明。
⒎系爭土地含地上物徵收前協議經過
⑴93年8 月10日被告八德市公所召集原住戶參加「本市
運動公園用地土地地上物拆遷協調會」，會議中達成下列結論：
①與會國有基地承租人贊同公所興闢運動公園，惟有關地上物請公所給予合理之補償。
②公所將依據桃園縣興建公共設拆遷建築改良物補償
自治條例，就承租人與財政部國有財產局簽訂之租賃契約內容原已存在之建物辦理查估，查估結果將另擇期邀集各承租人確認後，據以辦理補償作業。
上開結論，白紙黑字載明於被告93年9月2日德都字0000000000號函，可證被告於協調時，已同意依桃園縣興建公共設拆遷建築改良物補償自治條例之規定進行補償，至為彰明。詎料被告推翻先前承諾，事後卻以系爭地上物不合自治條例規定為由拒絕補償，承辦官員出爾反爾，政府寧非無信？⑵95年3 月23日，被告八德市公所召集原告等參加「八
德運動公園工程用地地上物查估說明會」中，業務單位表示另有無法提出合法房屋證明文件之舊有房屋，私有違章建築改良物及農林作物等不予發放補償金及獎勵金，惟對發放救濟金乙事，避而未提。
⑶95年4月7日，被告桃園縣政府召集「八德運動公園地
上補償物協調會議」做成四點結論，其中二、本案與國有財產局訂立租約期地上物，合於本縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例第2 條規定之合法建築物，依本條例第10條規定發給補償金。三、本案與國有財產局訂定租約，其地上物無法提出建築物證明文件者，依本條例第19條規定發放救濟金。上開結論，被告桃園縣政府於95年4月14日以府工土字第0950107130 號，應屬合法有效文件，該結論足以證明被告桃園縣政府當時認系爭地上物之補償或救濟金可適用自治條例之規定，且被告八德市公所亦派員與會並無反對意見，足證其後被告所持不符自治條例規定之理由，均屬迂迴推搪之辭，不足採信。
⑷95年7 月12日，被告八德市公所以第0000000000號函
覆原告乙○○，其中說明三載明：有關本所辦理八德市立運動公園地上物查估，其中非合法房屋之查估部份刻正辦查估中，俾使台端獲得合理合法之補償。由上揭函覆內容可徵，被告機關仍認原告陳情有理，實有補償救濟金之必要，否則何須查估﹖且由被告於庭上所提示之「（非合法）建築物改良物（救濟金）清冊」，足以證明被告機關的確有辦理查估，且應補償之救濟金額已逐項分門別類，記載詳細，嗣後何以反悔，難以理解。
⑸95年7 月31日，被告八德市公所以第0000000000號函
覆原告甲○○…等5 人，其中說明三表示「有關本案非合法建物部份，因本所財源拮据，故本項救濟金預算須向桃園縣政府或其他中央機關申請補助，所以本所無法建物補償金及非合法建物救濟金同時進行發放及協調」。本案至此，被告機關首度以「財源拮据」為拒絕同時發放救濟金，並未否認系爭標的物不可發放救濟金，僅表明須向被告桃園縣政府或其他中央機關申請補助而已。政府機關辦理公共設施，應有縝密規劃（施政計畫）並應以符合地方多數民眾需求為宗旨，且對因公共設施之興建而特別犧牲之少數人民，更應依大法官會議解釋保障人民財產權意旨，設法予以補償，豈可輕率搪塞卸責。
⑹96年3 月26日上午，依系爭土地住戶之陳情，被告機
關桃園縣政府，於社府第14樓會議室召集協調會，由黃副縣長親自主持，做成三點裁示：1.研究可否放寬限拆遷期限，並視工程進度分批拆遷。2.研討地上物發放救濟金或補償金之可行性。3.若無法達成協議，桃園縣政府尊重居民權益，工程可以不做。
⑺96年4月3日，被告八德市公所依據縣府指示召集協調
會，由市長親自主持，其表示系爭土地地上物情況，至為清楚也願意救濟，惟須請示縣府，若縣府同意其亦願意配合，但堅持工程不可停止。上述言論，明顯與縣府互踢皮球，若有心補償何來無法可依，自治條例第19是否純屬虛設法令？⒏綜上，請判決如訴之聲明。
㈡被告桃園縣政府主張之理由：
⒈依土地徵收條例第6條規定：「需用土地人取得經核准
撥用或提供開發之公有土地，該公有土地上之私有土地改良物，得準用前條規定徵收之。」復依同條例第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前……應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」惟依土地徵收條例之規定，得申請徵收之土地改良物僅限合法之土地改良物，非法部分則非為徵收補償對象。是以桃園縣八德市公所分別於95年7月5日（第1次）及95年7 月12日（第2次）舉辦八德市運動公園工程用地合法房屋協議價購會議，並於第2 次協議價購會中決議原告應於95年7 月17日前以書面方式提出同意協議價購，若無表示意見，視為協議價購不成立，其合法土地改良物將以徵收方式進行。原告因於95年7 月
17 日陳明前開2次協議價購協調會並無達成協議，是以該所乃於95年7 月31日以德都字第0950020369號函通知原告本案合法建物部分，將依徵收相關規定辦理，依法並無違誤。
⒉依國有不動產撥用要點第6 點規定「申請撥用機關應確
實調查所需之國有不動產使用狀況及地上物權屬、使用人之姓名、住所，且改良物必須拆遷補償時，除法有規定者外，申請撥用機關應負責協議處理，撥用後如有糾紛，應自行解決。」另依桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償費自治條例第19條規定：「縣辦理公共設施用地徵收或協議價購作業，在事業計畫奉核定日前或交通建設工程路權圖核定日前原有之建築改良物，無法提出合法建築物證明文件，且於限期內自行拆遷者，按合法建築物補償標準百分之70發給拆遷救濟金，同時加發拆遷救濟金額百分之30之自動拆遷獎勵金。」本案用地係於93年間以撥用方式取得，並非以徵收及協議價購方式辦理，依桃園縣上開自治條例規定，自不適用救濟補償，然原告於訴訟理由訴稱被告桃園縣政府於95年4月7日召開「八德市運動公園（已修改為八德市埤塘自然生態公園）地上物補償協調會議」時，曾作成「…其地上物無法提出合法建築物證明文件者，依本條例第19條之規定發給救濟金」之決議，惟查上開會議紀錄結論「本案經與陳情代表說明，建議需地機關（八德市公所）依下列結論辦理：一、本案未與國有財產局訂定租約，涉及佔用公地者，不予補償。…三、本案與國有財產局訂定租約，其地上物無法提出合法建築物證明文件者，依本條例第19條之規定發給救濟金」。該次會議因屬建議性質，惟仍需俟需地機關之財力狀況。原告於89年間雖與國有財產局訂有國有基地租約，然系爭建築物並未位於合法租約範圍，而需地機關本縣八德市公所前於95年
7 月31日以德都字第0950020369號函復原告，有關非合法建物部分，因該所財源拮据，無法補償。本案爭議之建築物業經查報為違章建築，被告桃園縣政府已於96年
3 月8日公告通知原告於96年3月22日前自行拆除，因原告未於期限內拆除，業由被告桃園縣政府依法強制執行拆除在案。
⒊按訴願法第3 條規定「本法所稱行政處分，係指中央或
地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」被告桃園縣政府96年3月1日府地權字第0960062287號函僅係通知原告其所提異議業經需地機關本縣八德市公所函復在案，並未生任何法律效果，亦非行政處分，原告誤將本府列為被告並主張發給非合法建物救濟補償，顯無理由，應予駁回。
⒋綜上論述，本件訴訟為無理由，請依法駁回原告之訴。
㈢被告桃園縣八德市公所主張之理由：
⒈桃園縣八德市公所並無作成行政處分，本案自無提出行政訴訟之空間：
⑴所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或
地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。行政機關所為單純事實之陳述或理由之說明，既不因該項陳述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願。
⑵被告桃園縣八德市公所於96年2月27日德都字第09600
04533 號函復，內容略為「四、…救濟部分非屬本次地上物徵收範圍…另…因本案用地屬公地撥用，自不適用『桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例第19條規定』…」，此函僅屬被告對於原告請求事項為事實之說明，對原告之權益不生具體之公法上效果，並非行政法上之行政處分，原告提起本件訴訟，程序即有未合。
⒉訴訟起訴應合法，本案原告未對被告桃園縣八德市公所先踐行「訴願」程序，應裁定駁回：
⑴依行政訴訟法第5 條係對請求應為行政處分訴訟之規
定，條文中載明需經訴願程序，本案原告未對被告桃園縣八德市公所先踐行此程序，本案起訴自非合法，應為駁回之裁定。
⑵依行政訴訟法第4條第1項規定，提起撤銷訴訟應以訴
願為前置程序，原告未履行此程序，本案逕為起訴，顯有錯誤，應對本案起訴逕為駁回。
⒊行政機關及公務員均應依法令規定辦事，法令規定當否為立法機關考量事項。
⒋本案為公地撥用，此與桃園縣政府所訂頒之「桃園縣興
辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例」規定並不相符，自無法適用該自治條例。
⒌桃園縣政府所訂頒之「桃園縣興辦公共設施拆遷建築改
良物補償自治條例」，係以合法建築物為限，本案被告無法提出合法建築物證明文件，自與該自治條例之「合法建築物」要件規定不符。
⒍桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例第19
條規定：「本縣辦理公共設施用地徵收或協議價購作業，在事業計畫奉核定日前…原有之建築改良物，無法提出合法建築物證明文件，且於限期內自行拆遷者，按合法建築物補償標準百分之70發給拆遷救濟金，同時加發拆遷救濟金額百分之30之自動拆遷獎勵金。」，本案原告違建，並非自行拆遷，係桃園縣政府於96年4 月13日執行公權力強制為拆除。
⒎救濟金並非法定補償，此由需地機關自行斟酌財力狀況
及實際情形發給，法令並不禁止，此救濟金是否發放，係需地機關職權，並非屋主之權利；另查內政部77年2月11日台（77）內字第572840號函：「…徵收土地有關加發……救濟金等，並非法定補償範圍，應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給，法令並不禁止。
」；本案需地機關為被告，被告斟酌財力狀況及實際情形，認為不為發給，並無違法。
⒏原告非合法之建築改良物，係屬違建，公有土地遭原告
違規使用，已屬不當得利，政府如再予發放救濟金，形成鼓勵非法，實屬欠當；違建本為公權力應予禁止並加以取締之事項；復考量公平正義與目前政府之財政狀況，認定本案不符發給補償金之規定，自無不合。
理 由
一、按土地徵收條例第6 條及第22條第2 項規定：「需用土地人取得經核准撥用或提供開發之公有土地，該公有土地上之私有土地改良物，得準用前條規定徵收之。」「被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政訴訟。」又內政部77年2 月11日台（77）內字第572840號函：「……徵收土地有關加發……救濟金等，並非法定補償範圍，應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給，法令並不禁止。」桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例第19條規定：「本縣辦理公共設施用地徵收或協議價購作業，在事業計畫奉核定日前…原有之建築改良物，無法提出合法建築物證明文件，且於限期內自行拆遷者，按合法建築物補償標準百分之70發給拆遷救濟金，同時加發拆遷救濟金額百分之30之自動拆遷獎勵金。」
二、本件被告桃園縣八德市公所為辦理八德市埤塘自然生態公園工程（原八德市運動公園，被告桃園縣政府95年10月11日府城景字第0950296271號函核准變更）用地需要，奉行政院93年6月25日院授財產接字第0930016903號函核准撥用桃園縣八德市○○段○○○○○號（重測前為大湳段1568地號）等18筆國有土地，本案無償撥用土地上之合法土地改良物，因協議價購不成，業經內政部95年11月6日台內地字第0950174184號函核准徵收，被告桃園縣政府95年11月28日府地權字第
09 503590394號公告徵收，自95年11月29日起至95年12月29日止公告30天，訂於96年1月3日起辦理補償費發放事宜，原告未領取補償費，補償費業經存入保管專戶；原告要求就未被徵收部分之土地改良物（原告甲○○請求補償之地上物為訴願卷內第21頁八德地政事務所土地複丈成果圖所示編號13、14、15之建物；原告乙○○請求補償之地上物為桃園縣八德市大竹里竹高厝15-4號），發給救濟金，於96年2月5日提出申請書，經被告桃園縣八德市公所96年2月27日德都字第0960004533號函復略以：「4、…救濟部分非屬本次地上物徵收範圍…另…因本案用地屬公地撥用，自不適用『桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例第19條規定』…」被告桃園縣政府則以96年3月1日府地權字第0960062287號函復：「主旨：有關台端等人異議八德埤塘自然生態公園工程用地土地改良物乙案，業經需用土地人八德市公所96年2月27日德都字第0960004533號函復在案，請查照。」各情，有桃園縣地籍地價地籍圖資料電傳資訊服務系統、桃園縣八德市公所撥用土地清冊、桃園縣政府95年11月28日府地權字第09503590394號函、95年11月28日府地權字第09503590391號函、96年3月1日府地權字第0960062287號函、內政部95年11月6日台內地字第0950174184號函、桃園縣八德市公所96年2月27日德都字第0960004533號函、原告等申請書、非合法建築改良物（救濟金）清冊、土地複丈成果圖、地上補償物協調會會議記錄等附原處分卷內可稽，堪以信實。
三、原告起訴主張被告桃園縣八德市公所為本案之需用地機關，所為興建「八德埤自然生態公園」需使用原告等向國有財產局承租之土地；93年8月10日被告八德市公所召集原住戶參加「本市運動公園用地土地地上物拆遷協調會」，會議中達成下列結論：與會國有基地承租人贊同公所興闢運動公園，惟有關地上物請公所給予合理之補償。公所將依據桃園縣興建公共設拆遷建築改良物補償自治條例，就承租人與財政部國有財產局簽訂之租賃契約內容原已存在之建物辦理查估，查估結果將另擇期邀集各承租人確認後，據以辦理補償作業。上開結論，白紙黑字載明於被告93年9月2日德都字0000000000號函，可證被告於協調時，已同意依桃園縣興建公共設拆遷建築改良物補償自治條例之規定進行補償，至為彰明；95年4月7日，被告桃園縣政府召集「八德運動公園地上補償物協調會議」做成四點結論，其中二、本案與國有財產局訂立租約期地上物，合於本縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例第2條規定之合法建築物，依本條例第10條規定發給補償金。三、本案與國有財產局訂定租約，其地上物無法提出建築物證明文件者，依本條例第19條規定發放救濟金；該結論足以證明被告桃園縣政府當時認系爭地上物之補償或救濟金可適用自治條例之規定，且被告八德市公所亦派員與會並無反對意見，足證其後被告所持不符自治條例規定之理由，均屬迂迴推搪之辭，不足採信；又95年7月12日，被告八德市公所以第0000000000號函覆原告乙○○，其中說明三載明：有關本所辦理八德市立運動公園地上物查估，其中非合法房屋之查估部份刻正辦查估中，俾使台端獲得合理合法之補償。由上揭函覆內容可徵，被告機關仍認原告陳情有理，實有補償救濟金之必要，否則何須查估；且由被告於庭上所提示之「（非合法）建築物改良物（救濟金）清冊」，足以證明被告機關的確有辦理查估，且應補償之救濟金額已逐項分門別類，記載詳細，嗣後何以反悔，難以理解；被告八德市公所明顯與桃園縣政府互踢皮球；本案初始協調會時，被告桃園縣八德市公所均表示願意依「桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例」之規定，及合法建物發給住戶補償金，無法提供合法建物者則給予救濟金。詎料需用地機關出爾反爾，輕率以「經費不足」為由拒依初始協議處埋，又依自治條例第19條規定已闡明公共設施用地上之建物，無論徵收或價購，如能提示合法建物文件者，應發給補償款，如不能提示合法建物文件者，則發給救濟金，且救濟金係按補償款70%計算，至為彰明；爰請求判決如訴之聲明云云。
四、復按：行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。司法院釋字第423號解釋在案。本件原告於96年2月5日提出申請書，請求依自治條例第19條規定，就系爭非合法建物核發救濟金，經被告桃園縣八德市公所96年2月27日德都字第0960004533號函復略以：「4、…救濟部分非屬本次地上物徵收範圍…另…因本案用地屬公地撥用，自不適用『桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例第19條規定』…」實質上該函內容已就原告之具體請求為否准之表示，直接影響原告權利義務關係，且實際上已對外發生效力，無異就具體事件為准駁之表示，揆諸上開司法院解釋，該函覆已具行政處分之性質。而被告桃園縣政府另以96年3月1日府地權字第09600622 87號函復：「主旨：有關台端等人異議八德埤塘自然生態公園工程用地土地改良物乙案，業經需用土地人八德市公所96年2月27日德都字第0960004533號函復在案，請查照。」原告表示異議之意，自應解為對於被告八德市公所96年2月27日德都字第0960004533號之否准處分函，有不服之意；又本件既經桃園縣政府96年3月1日府地權字第09600622 87號函復同意照被告桃園縣八德市公所96年2月27日德都字第0960004533號之否准處分辦理；則原告循序提起本件撤銷訴訟，程序上自無不合，先予敘明。
五、查本案內用地屬公地撥用，並無徵收私有土地，原告所有建築改良物，其屬合法者，業經內政部核准徵收在案，系爭非合法建築改良物部分，原告主張被告應依桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例第19條之規定核發原告拆遷救濟金及自動拆遷獎勵金；惟按桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例第19條係規定：「本縣辦理公共設施用地徵收或協議價購作業，在事業計畫奉核定日前…原有之建築改良物，無法提出合法建築物證明文件，且於限期內自行拆遷者，按合法建築物補償標準百分之70發給拆遷救濟金，同時加發拆遷救濟金額百分之30之自動拆遷獎勵金。」準此，就非合法建物核發拆遷救濟金、自動拆遷獎勵金之要件為辦理公共設施用地徵收或協議價購作業，且須於限期內自行拆遷者。茲因本件用地屬公地撥用，並非用地徵收或協議價購；且系爭非合法建物，桃園縣政府係公告應於96年3月22日前自行拆除，逾期未拆除者，將於96年3月26日起，依法強制執行拆除；且原告並非自行拆遷，係桃園縣政府於96年4月13日執行公權力強制拆除等情，亦有桃園縣政府96年3月8日府工違字第0960 074429號公告及被告機關提出96年4月15日自由時報剪報（含拆除現場照片）分別附原處分卷第82頁及本院卷內可稽；原告於本院準備程序時亦不爭執並未於上揭期限內自行拆遷完畢（見本院97年8月26日準備程序筆錄）；是本件自無桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例第19條規定之適用。又救濟金並非法定補償，被告機關桃園縣八德市公所參照內政部77年2月11日台（7 7）內字第572840號函：「…徵收土地有關加發……救濟金等，並非法定補償範圍，應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給，法令並不禁止。」意旨，斟酌財力狀況及實際情形，認為本件不為發給，並無違法。原告主張之情，尚非可採。
六、至原告主張93年8月10日被告八德市公所召集原住戶參加「本市運動公園用地土地地上物拆遷協調會」，會議中達成結論，公所將依據桃園縣興建公共設拆遷建築改良物補償自治條例，就承租人與財政部國有財產局簽訂之租賃契約內容原已存在之建物辦理查估，查估結果將另擇期邀集各承租人確認後，據以辦理補償作業；又95年4月7日，被告桃園縣政府召集「八德運動公園地上補償物協調會議」做成結論，本案與國有財產局訂定租約，其地上物無法提出建築物證明文件者，依本條例第19條規定發放救濟金；又95年7月12日，被告八德市公所以第000000000 0號函覆原告乙○○，其中說明三載明：有關本所辦理八德市立運動公園地上物查估，其中非合法房屋之查估部份刻正辦查估中，俾使台端獲得合理合法之補償；依上揭結論或函覆，被告自應就系爭非合法建物發放救濟金云云；惟查：
（一）被告八德市公所93年8月10日召集原住戶參加「本市運動公園用地土地地上物拆遷協調會」，會議中達成結論，公所將依據桃園縣興建公共設拆遷建築改良物補償自治條例，就承租人與財政部國有財產局簽訂之租賃契約內容原已存在之建物辦理查估，查估結果將另擇期邀集各承租人確認後，據以辦理補償作業；該結論僅係就建物辦理查估之結果將另擇期邀集各承租人確認後，再據以辦理補償作業，並無明確表示就原告所有系爭非合法建物核發拆遷救濟金或自動拆遷獎勵金之旨。
（二）被告桃園縣政府95年4月7日召集「八德運動公園地上補償物協調會議」固做成「本案與國有財產局訂定租約，其地上物無法提出建築物證明文件者，依本條例第19條規定發放救濟金」之結論；但查，該會議結論開頭即載明「本案經與會陳情代表說明，建議需地機關（八德市公所）依下列結論辦理：」之情，其性質僅屬建議性質，尚難謂需地機關即應受該協調會議結論之拘束。
（三）被告八德市公所95年7月12第0000000000號函覆原告乙○○，其中說明三固載明：「有關本所辦理八德市立運動公園地上物查估，其中非合法房屋之查估部份刻正辦查估中，俾使台端獲得合理合法之補償。」等情；觀其文意，僅係答覆關於非合法房屋部分正進行查估，期使房屋權利人能獲得「合理」「合法」之補償；換言之，能否獲得補償，仍應由需地機關審查是否符合法定要件，並非得憑該函即謂需地機關已確定就系爭非合法建物，同意核發拆遷救濟金或自動拆遷獎勵金。況前已述及，本件係屬公地撥用，並非用地徵收或協議價購；且原告所有系爭非合法建物，並非自行於限期內拆遷，而係由桃園縣政府於96年4 月13日執行公權力強制拆除，與桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例第19條規定之要件未合，需地機關即被告機關桃園縣八德市公所否准原告所請，自無不合。
七、綜上所述，原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分；並請求判命被告機關依照桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例第19條之規定作成核發原告拆遷救濟金及自動拆遷獎勵金之行政處分，均為無理由，應予駁回。
八、兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項判決，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 9 月 18 日
台北高等行政法院第六庭
審 判 長法 官 林文舟
法 官 陳鴻斌法 官 許瑞助上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 9 月 18 日
書記官 吳芳靜