臺北高等行政法院判決
96年度訴字第03120號原 告 甲○○被 告 桃園縣政府代 表 人 乙○○縣長）住同訴訟代理人 丙○○上列當事人間因拆遷獎勵金事件，原告不服內政部中華民國96年
8 月7 日台內訴字第0960080079號訴願決定（案號：0000000000），提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：㈠桃園縣八德市公所為辦理八德埤塘自然生態公園工程〔原八
德市運動公園，被告民國（下同）95年10月11日府城景字第0950296271號函核准變更為八德埤塘自然生態公園〕用地需要，經行政院93年6 月25日院授財產接字第0930016903號函核准撥用桃園縣八德市○○段1106、1113、1116、1123、11
24、1120、1127、1132、1143、1142、1129、1130、1147、1146、1145地號（重測前為大湳段1568、1568-1、1568-3、1576、1576-1、1578、1579-2、1580、1580-2、1581、1582-1、1582-6、1596、1596-1、1596-5地號）及榮興段1484、1482、1483地號等18筆國有土地。復為開闢該案工程，撥用土地上原有之地上物仍需一併協調處理，需地機關桃園縣八德市公所乃分別於95年7 月5 日及95年7 月12日召開工程用地合法房屋協議價購協調會，並於協議價購會中決議該等土地上之承租人應於95年7 月17日前以書面方式提出同意協議價購，若無表示意見，視為協議價購不成立，將以徵收方式進行。需地機關桃園縣八德市公所於95年10月14日將八德埤塘自然生態公園合法土地改良物徵收計畫書函送被告，並經被告陳報內政部於95年11月6 日台內地字第0950174184號函核准徵收，被告95年11月28日府地權字第09503590934 號公告徵收。原告於91年間曾向財政部國有財產局承租桃園縣八德市○○段1106、1116、1124地號（重測前為大湳段1568、1568-3、1576-1）內部分土地，且該3 筆土地經需地機關桃園縣八德市公所套繪財政部國有財產局提供之租約範圍圖及桃園縣八德地政事務所之地上物實測圖，原告所有位於圖上編號16、17、18、19、20及21建物（桃園縣八德市大竹里竹高厝15-1號旁，下稱系爭建物）均非屬合法建物，亦未在本次土地改良物徵收範圍，且經需地機關桃園縣八德市公所95年11月30日德市建違字第0950034496號函呈報被告，被告95年12月6 日府工違字第0950368138號函認定違建，不得補辦建照執照手續，應執行拆除，系爭建物經桃園縣八德市公所96年5 月4 日德都字第0960011555號函復被告於96年4 月13日執行拆除。
㈡原告於95年12月25日徵收公告期間即對八德埤塘自然生態公
園用地範圍內土地改良物查估不實及補償不足情事提出異議書，請求被告依桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償費自治條例第19條規定發給補償（救濟）金。經被告以95年12月29日府地權字第0950398489號函（副本送原告）請需地機關桃園縣八德市公所查明逕復，桃園縣八德市公所以96 年1月5 日德都字第0960000229號函復原告略以：依據土地徵收條例第5 條，以非合法建築物需辦理徵收，依法礙難辦理等語。原告復於96年2 月5 日提出申請書，表示其異議迄未獲回復，再依桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償費自治條例第19條規定，向被告申請核發撥用土地上系爭建物救濟金及獎勵金。被告以96年2 月9 日府地權字第0960048144號函復略以：桃園縣八德市公所業以96年1 月5 日德都字第0960000229號函復在案，並請桃園縣八德市公所就該申請書查明逕復等語。經桃園縣八德市公所以96年2 月27日德都字第0960004533號函復原告略以：「四、…救濟金部分非屬本次地上物徵收範圍…另…因本案用地屬公地撥用，自不適用『桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例』第19條規定…。」被告旋即以96年3 月1 日府地權字第0960062287號函（原處分）復原告：「有關台端等人異議八德埤塘自然生態公園工程用地土地改良物乙案，業經需用土地人八德市公所96年2 月27日德都字第0960004533號函復在案，…。說明：依據八德市公所以96年2 月27日德都字第0960004533號函暨台端等人96年2 月5 日申請書辦理。」原告不服，提起訴願，經內政部96年8 月7 日台內訴字第0960080079號訴願決定，以系爭函文僅為事實之告知，非屬行政處分，為「訴願不受理」之決定。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉請求被告作成給予原告拆遷救濟金及獎勵金之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張：
原告於91年間向財政部國有財產局承租桃園縣八德市○○段國有土地，地號為1568、1568-3、1576-1，重測後為桃園縣八德市○○段1106、1116、1124 地號等，3 筆面積約2,649平方公尺，出租機關（即財政部國有財產局桃園分局）於93年7 月間來函，片面終止租約，其後需地機關桃園縣八德市公所為開闢運動公園之需要，於93年8 月10日召開土地、地上物拆遷等會議，原告同意依正常法律關係，接受合理補償之辦理。原告之地上物為合法，經依桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償費自治條例第19條規定向被告請求補償，被告未予補償，經陳情均無效果。
㈡被告主張：
⒈按土地徵收條例第6 條規定：「需用土地人取得經核准撥
用或提供開發之公有土地，該公有土地上之私有土地改良物，得準用前條規定徵收之。」第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前…應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」惟依土地徵收條例之規定，得申請徵收之土地改良物僅限合法之土地改良物，非法部分則非為徵收補償對象。是以需地機關桃園縣八德市公所僅就合法房屋及農林作物等土地改良物於95年10月14日陳報徵收，依法並無違誤。
⒉按國有不動產撥用要點第6 點規定：「申請撥用機關應確
實調查所需之國有不動產使用狀況及地上物權屬、使用人之姓名、住所，且改良物必須拆遷補償時，除法有規定者外，申請撥用機關應負責協議處理，撥用後如有糾紛，應自行解決。」依行政院秘書長90年11月19日台90教字第066881號函要旨：「公地撥用時，對於地上未取得合法使用權之農作改良物、建築改良物可否發放救濟金乙案，由需地機關視財力狀況及具體事實，本於權責自行核處。」桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償費自治條例第19條規定：「本縣辦理公共設施用地徵收或協議價購作業，在事業計畫奉核定日前或交通建設工程路權圖核定日前原有之建築改良物，無法提出合法建築物證明文件，且於限期內自行拆遷者，按合法建築物補償標準70% 發給拆遷救濟金，同時加發拆遷救濟金額30% 之自動拆遷獎勵金。」本案用地93年間係以撥用方式取得，有關該用地於撥用前訂有國有基地租約其基地上之原有未申請建築執照之建築物，是否得依桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償費自治條例第19條規定辦理拆遷救濟金及自動拆遷獎勵金發放，前經需地機關桃園縣八德市公所93年12月21日函請被告釋疑，並經被告94年1 月21日府工土字第0930335296號函復：「桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償費自治條例第19條係規定於本縣辦理公共設施用地徵收或協議價購作業之情形…，本案貴所乃為辦理公地撥用，故不適用…」原告所陳被告於95年4 月7 日召開八德市運動公園（已修改為八德埤塘自然生態公園）地上物補償協調會議時，曾作成：「…其地上物無法提出合法建築物證明文件者，依本條例第19條之規定發給救濟金。」之決議，惟查上開會議紀錄結論：「本案經與會陳情代表說明，建議需地機關（八德市公所）依下列結論辦理：一、本案未與國有財產局訂定租約，涉及佔用公地者，不予補償。…三、本案與國有財產局訂定租約，其地上物無法提出合法建築物證明文件者，依本條例第19條之規定發給救濟金。」該次會議結論因屬建議性質，惟仍需俟需地機關之財力狀況。原告於91年間雖與國有財產局訂有國有基地租約，然系爭建築物並非合法建築物，且因需地機關桃園縣八德市公所財源拮据，無法發給救濟補償，又該爭議之建築物經查報為違章建築，並已依法強制執行拆除。
⒊按訴願法第3 條規定：「本法所稱行政處分，係指中央或
地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」被告原處分僅係通知原告其96年2 月5 日所提異議經需地機關桃園縣八德市公所函復，並未生任何法律效果，亦非行政處分，且被告並非本件徵收事件之需用土地人，原告逕向被告主張發給拆遷救濟金及自動拆遷獎勵金顯不適法，亦無理由。
理 由
壹、程序部分
一、桃園縣政府是否為桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償費自治條例第19條拆遷救濟金及獎勵金之發給機關，而為適格之被告：
㈠按土地徵收條例第19條規定：「徵收土地或土地改良物應發
給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」第31條第3 項規定：「建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。」內政部訂頒之建築改良物徵收補償費查估基準第1 條規定：「本基準依土地徵收條例（以下簡稱本條例）第31條第3 項規定訂定之。」第3 條規定：「建物之勘查，應由需用土地人洽請直轄市或縣（市）政府會同有關機關查明下列事項，以作為查估補償費之依據…」第7 條規定：「直轄市或縣（市）政府應依本基準並參酌當地實際狀況，自行訂定該直轄市或縣（市）辦理建物徵收補償費查估之依據。」桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償費自治條例第1 條規定：「桃園縣政府（以下簡稱本府）為簡化作業劃一轄區內興辦各項公共設施拆遷合法建築改良物之查估補償、人口傢俱搬遷費暨自動拆除獎助金特依據內政部訂頒『建築改良物徵收補償費查估基準』第7 條規定訂定本自治條例。」第18條規定：
「未能依本自治條例第3 條至第5 條規定查估核算之建物，需用土地人得依當地之情形核實查估，…」第19條規定：「本縣辦理公共設施用地徵收或協議價購作業，在事業計畫奉核定日前或交通建設工程路權圖核定日前原有之建築改良物，無法提出合法建築物證明文件，且於限期內自行拆遷者，按合法建築物補償標準70% 發給拆遷救濟金，同時加發拆遷救濟金額30% 之自動拆遷獎勵金。」㈡依此，被告為劃一轄區內興辦各項公共設施拆遷合法建築改
良物之查估補償、人口傢俱搬遷費暨自動拆除獎助金，並簡化作業程序，特訂頒「桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償費自治條例」，依其第19條規定文意觀之，被告為縣內興辦各項公共設施用地徵收或協議價購作業，對於地上原有之無合法建物證明文件之建物，於限期內自行拆遷者，發給拆遷救濟金及獎勵金，被告為發給機關。拆遷救濟金及獎勵金，係因被徵收或價購土地上無合法建物證明文件之建物，主管機關以其為違反建築法之違章建物，得予強制拆除，並無義務發給補償費（土地徵收條例第5 條第3 項規定參照），但為鼓勵自行拆除，俾利早日興辦各項公共設施，乃給予救濟金及獎勵性質之金額，其發給人應為該管直轄市或縣（市）主管機關，而非需用土地人。正如同土地徵收條例第19規定徵收補償費由需用土地人負擔，由需用土地人繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。是以，本件拆遷救濟金及獎勵金發給機關為被告（桃園縣政府），而桃園縣八德市公所為需用土地人，實際負擔拆遷救濟金及獎勵金費用，並依建築改良物徵收補償費查估基準第3 條、桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償費自治條例第18條規定，對於是否為建物合法情況及補償範圍等有查估之權責。本件原告向桃園縣政府請求依桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償費自治條例第19條發給拆遷救濟金及獎勵金，經其否准後，循序提起行政訴訟，列桃園縣政府為被告，當事人之適格並無欠缺。
二、被告96年3 月1 日府地權字第0960062287號函之性質，是否為行政處分：
㈠原告訴願書、起訴狀載明：以被告96年3 月1 日府地權字第
0960062287號函為原處分。原告本件之申請，始於原告於95年12月25日徵收公告期間即對八德埤塘自然生態公園用地範圍內土地改良物查估不實及補償不足情事提出異議書（原處分卷第61頁），請求被告依桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償費自治條例第19條規定發給補償（救濟）金。經被告以95年12月29日府地權字第0950398489號函（副本送原告）（原處分卷第63頁）請需地機關桃園縣八德市公所查明逕復，桃園縣八德市公所以96年1 月5 日德都字第0960000229號函（原處分卷第64頁）復原告略以：依據土地徵收條例第
5 條，以非合法建築物需辦理徵收，依法礙難辦理等語。可知，被告對於原告之請求並未自行作成准否之行政處分。
㈡原告復於96年2 月5 日提出申請書（原處分卷第66頁），表
示其異議迄未獲回復，再依桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償費自治條例第19條規定，向被告申請核發撥用土地上系爭建物救濟金及獎勵金。被告以96年2 月9 日府地權字第0960048144號函（原處分卷第67頁）復原告略以：桃園縣八德市公所業以96年1 月5 日德都字第0960000229號函復在案，請桃園縣八德市公所就該申請書查明逕復等語。惟原告向本院陳明未收受被告96年2 月9 日府地權字第0960048144號函（本院卷第53頁），被告亦未能提出送達回執。經桃園縣八德市公所以96年2 月27日德都字第0960004533號函（原處分卷第68頁）復原告略以：「四、…救濟金部分非屬本次地上物徵收範圍…另…因本案用地屬公地撥用，自不適用『桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例』第19條規定…。」而被告仍未對於原告之請求自行作成准否之行政處分。被告旋即以96年3 月1 日府地權字第0960062287號函復原告：「有關台端等人異議八德埤塘自然生態公園工程用地土地改良物乙案，業經需用土地人八德市公所96年2 月27日德都字第0960004533號函復在案，…。說明：依據八德市公所以96年2 月27日德都字第0960004533號函暨台端等人96年2 月5 日申請書辦理。」此函文之說明已表示針對原告96年2 月5 日申請書辦理，茲以全文意旨及結論綜合觀之，被告並未准許原告依桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償費自治條例第19條請求發給拆遷救濟金及獎勵金。被告就原告之具體個案依桃園縣八德市公所調查其地上物之情形，而為法規之適用，屬於有法效性之意思表示，對於原告之（桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償費自治條例第19條）權利已發生具體之法律上效果，自屬行政處分性質。人民如認為處分違法侵害其權益，得循訴願及撤銷訴訟之途徑以謀救濟。
貳、實體部分
一、本件兩造不爭以下之事實，並有如下之證據在卷可稽，堪認為真實：
㈠桃園縣八德市公所為辦理八德埤塘自然生態公園工程〔原八
德市運動公園，被告95年10月11日府城景字第0950296271號函核准變更為八德埤塘自然生態公園〕用地需要，經行政院93年6 月25日院授財產接字第0930016903號函核准撥用桃園縣八德市○○段1106、1113、1116、1123、1124、1120、11
27、1132、1143、1142、1129、1130、1147、1146、1145地號（重測前為大湳段1568、1568-1、1568-3、1576、1576-1、1578、1579-2、1580、1580-2、1581、1582-1、1582-6、1596、1596-1、1596-5地號）及榮興段1484、1482、1483地號等18筆國有土地，有被告95年10月11日府城景字第0950296271號函（第1 頁）、行政院93年6 月25日院授財產接字第0930016903號函（第2 頁）、撥用土地清冊及地籍資料（第
3 頁以下）附原處分卷。㈡需地機關桃園縣八德市公所於95年10月14日將八德埤塘自然
生態公園合法土地改良物徵收計畫書函送被告，並經被告陳報內政部於95年11月6 日台內地字第0950174184號函核准徵收，被告以95年11月28日府地權字第09503590934 號公告徵收，系爭建物不在本次土地改良物徵收範圍內，有桃園縣八德市公所95年10月14日德都字第0950029485號函（第48頁）、八德埤塘自然生態公園合法土地改良物徵收計畫書（第50頁）、八德埤塘自然生態公園徵收土地改良物清冊（第51頁以下）、內政部於95年11月6 日台內地字第0950174184號函（第49頁）、被告95年11月28日府地權字第09503590934 號公告（第55頁）附原處分卷。
㈢原告於91年間曾向財政部國有財產局承租桃園縣八德市○○
段1106、1116、1124地號（重測前為大湳段1568、1568-3、1576-1）內部分土地，且該3 筆土地經需地機關桃園縣八德市公所套繪財政部國有財產局提供之租約範圍圖及桃園縣八德地政事務所之地上物實測圖，原告所有位於圖上編號16、
17、18、19、20及21之系爭建物，並未在本次土地改良物徵收範圍內，有國有基地契約書（第56頁）、桃園縣八德地政事務所土地複丈成果圖（第57頁）附原處分卷。
二、原告就系爭建物無法提出合法建築物證明文件，桃園縣八德市公所亦查明為未申請建築執照之建築物，此為原告所不爭，並有桃園縣八德市公所95年11月30日德都字第0950034496號違章建築本報單附原處分卷第58頁可稽。依建築法第25條規定：「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。…」第86條第1 項規定：「違反第25條之規定者，依左列規定，分別處罰：一、擅自建造者，處以建築物造價千分之五十以下罰鍰，並勒令停工補辦手續；必要時得強制拆除其建築物。」原告雖主張：系爭建物坐落之土地係其向財政部國有財產局承租，有繳納承租前及歷年租金，應為合法建物云云，與上開建築法之規定不合，並非可採。桃園縣政府以95年12月6 日府工違字第0950368138號函通知原告，認定系爭建物係為違反建築法第25條之違章建築，依法不得補辦建造執照手續，應執行拆除，並於96年4 月13日執行拆除完畢，亦有桃園縣八德市公所96年5 月4 日德都字第0960011555號函附原處分卷（第60頁）足稽，上開違章建築之認定及執行拆除於法並無不合。
三、本件用地93年間係以撥用方式取得，該用地於撥用前訂有國有基地租約，其基地上之原有未申請建築執照之系爭建物，是否得依桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償費自治條例第19條規定發給拆遷救濟金及自動拆遷獎勵金？經查：㈠按土地徵收條例第5 條規定：「（第1 項）徵收土地時，其
土地改良物應一併徵收。但有下列情形之一者，不在此限：…三、建築改良物依法令規定不得建造者。…（第3 項）第
1 項第3 款…之土地改良物，於徵收土地公告期滿後，由該管直轄市或縣（市）主管機關通知其所有權人或使用人限期遷移或拆除之，不予補償；屆期不拆遷者，由該管直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關逕行除去。」第6 條規定：
「需用土地人取得經核准撥用或提供開發之公有土地，該公有土地上之私有土地改良物，得準用前條規定徵收之。」可知，於徵收或撥用土地時，建築改良物辦理一併徵收之前提要件必須是「合法建物」，若為「依法令規定不得建造者」（違章建築或不合法建物），依法應予拆除且不予補償。桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償費自治條例第19條規定：「本縣辦理公共設施用地徵收或協議價購作業，在事業計畫奉核定日前或交通建設工程路權圖核定日前原有之建築改良物，無法提出合法建築物證明文件，且於限期內自行拆遷者，按合法建築物補償標準70% 發給拆遷救濟金，同時加發拆遷救濟金額30% 之自動拆遷獎勵金。」對於不合法建物於限期內自行拆遷者，不予以補償，而係採發給拆遷救濟金及獎勵金，經核無違上開土地徵收條例之規定。
㈡系爭建物既為依法令規定不得建造之違章建築，未列在被告
本次95年11月28日府地權字第09503590934 號公告徵收土地改良物徵收範圍內，揆諸上開土地徵收條例第5 條第1 項第
3 款、第6 條規定，並無不合。原告經被告以95年12月6 日府工違字第0950368138號函通知後，並未自行拆除系爭建物，而係由被告96年4 月13日執行拆除完畢，亦為原告所不爭。從而，原告依桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償費自治條例第19條規定，請求被告發給拆遷救濟金及獎勵金，被告否准所請，於法洵屬有據。
四、綜上所述，原告之主張，均非可採，被告雖未就原告之申請予以直接否准，惟其未予核准發給拆遷救濟金及獎勵金之結論尚屬可以維持，訴願決定僅以被告96年3 月1 日府地權字第0960062287號函為事實之告知，非為行政處分，而為不受理之決定，於法雖有未合，然因本件原告之申請於法不合，無贅由訴願機關再予審查之必要。原告訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 4 月 10 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張瓊文
法 官 蕭忠仁法 官 胡方新上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 4 月 10 日
書記官 黃玉鈴