臺北高等行政法院判決
96年度訴字第03278號原 告 江廷賢即祭祀公業江梯管理人訴訟代理人 江淑卿律師被 告 桃園縣八德市公所代 表 人 甲○○（市長）訴訟代理人 乙○○上列當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服桃園縣政府中華民國96年7 月20日府法訴字第0960158263號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：原告94年11月15日以保管不慎遺失為由，向被告申請補發桃園縣八德市○○○段第439 、439-1 、439-4 、428-3 、428-8 地號土地所訂之八廣字第75號私有耕地租約。經被告以94年12月9 日德都字第0940030372號函送「八廣字第151 號」、「八廣字第152 號」、「八廣字第153 號」、「八廣字第154 號」、「八廣字第155 號」租約抄本。原告復以94年11月30日函，請求被告將「八廣字第151 號」、「八廣字第
152 號」、「八廣字第153 號」、「八廣字第154 號」、「八廣字第155 號」回復或更正為「八廣字第75號」耕地租約，被告乃以94年12月19日德都字第0940031745號函復業經桃園縣政府於81年8 月10日81府地權字第144690號函核發租約書5 份在案，要求原告為釐清爭議，應向被告所屬租佃委員會提出調解申請，並檢附「租佃爭議調解申請書」表格。原告對被告上述94年12月9 日、94年12月19日之處分不服，提起訴願，經桃園縣政府認被告未查明：80年間是否受理分戶分耕之申請、分戶分耕契約書與分耕位置圖之分戶分耕位置並不相符，且無法確知是否有依臺灣省耕地租約登記辦法第
2 條第2 項規定，踐行通知出租人之程序及未明承租人與當時管理人江支爵達成分戶分耕協議之範圍及內容，而以95年
5 月26日府法訴字第0950131904號訴願決定書撤銷原處分，著由被告另為適法之處分。被告復以95年6 月28日德都字第0950017580號函、檢附「八廣字第75號」租約影本，並要求原告提出依臺灣省耕地租約登記辦法第2 條第2 項第1 、2、3 款之判決確定、和解或調解文件，方辦理撤銷分戶分耕之租約並回復原租約。原告對上述處分不服，提起訴願，經桃園縣政府認被告未就上次訴願決定查明是否踐行通知出租人之程序，且未提出分戶分耕租約核發後通知出租人及承租人之公文及送達情形，而針對回復為「八廣字第75號租約」之請求，以95年12月7 日府法訴字第0000000000號訴願決定書撤銷原處分，著由被告另為適法之處分。被告復就原告申請回復更正為「八廣字第75號租約」乙案，以96年3 月15日德都字第0960005078號函檢送申請書等表格，要求原告依臺灣省耕地租約登記辦法之相關文件，提出申請。原告不服，提起訴願，經桃園縣政府認被告該函復內容非行政處分；而請求回復「八廣字第75號租約」部分之請求，因分戶分耕而核發之上揭5 份租約，業經桃園縣政府以81年8 月10日81府地字第144960號函同意備查，迄今已逾5 年，已具形式確定力，而以96年7 月20日府法訴字第0960158263號訴願決定書就被告96年3 月15日德都字第0960005078號函部分，訴願不受理，其餘部分訴願駁回。原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決
㈠、訴願決定及原處分均撤銷。
㈡、請求回復八廣字第75號之耕地租約登記，或依本判決意旨另為適法之處分。
㈢、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明：求為判決如主文所示。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、本件原是承租人（邱水木等5 人）單方提出申請辦理繼承變更及續訂租約，而非原告（即出租人）為申請人，被告當時並未通知原告（即出租人）承租人要單方申請辦理「分戶分耕耕地」，且承租人非法挾帶之分耕位置圖與分耕位置圖不符分戶分耕契約書，既已不合法令，被告即不應核發並駁回當初之申請人（邱水木等5 人）之申請，惟被告本末倒置，竟要求回復原狀之原告（即出租人）檢具文件申請，顯將主體錯置即有違誤，合先敘明。
㈡、桃園縣政府第1 次訴願決定書（95年5 月26日府法訴字第0950131904號訴願決定書）判定：「．．．⒈本案『承租人分戶分耕地者』為應踐行知之事項，非得逕為登記之事項，原處分機關並無踐行『承租人分戶分耕耕地者』之通知，⒉又檢送桃園縣政府核備之函文亦無引用『承租人分戶分耕耕地者』之條文規定，⒊另依承租人5 人表示意見書所述，依據與當時管理人江支爵達成分戶分耕之協議始辦理變更登記，惟未見相關資料顯示所達成協議之範圍及內容。是以本件事實尚有未明，應再為詳查，訴願人申請回復為八廣字第75號租約之請求，核有再予審酌之必要．．．」被告雖撤銷原處分，依法應另為「適法」之處分，然卻於95年6 月28日作出德都字第0950017580號函之處分，內容仍與前次被撤銷之處分相同。桃園縣政府第2 次訴願決定書（95年12月7 日府法訴字第0000000000號訴願決定書）判定：「按本府95年5 月26日府法訴字第0950131904號訴願決定書撤銷原處分，責由原處分機關另為適法之處分，其撤銷理由略以：1 、承租人分戶分耕耕地者，為應踐行通知之事項，非得為逕行登記之事項，原處分機關因查無該通知書，無法確知是否已踐該申辦項目之通知程序，2 、所檢送本府核備之函文亦無引用承租人分戶分耕耕地者之條文規定，是以本件事實尚有未明，應再為詳查。惟查，本案經原處分機關95年6 月28日德都字第0950017580號函另為處分：有關 台端請求撤銷『八廣字第151-155 號』租約，回復至『八廣字第75號』租約，請依臺灣省耕地租約登記辦法第2 條第2 項1 款經判決確定者、第2 款經訴訟上和解或調解成立者或第3 款經耕地租佃委員會調解或調處成立者規定，本所即得辦理。該件重為處分並未就本府上開決定書撤銷理由（上述⒈⒉⒊）予以查明，本件承租人申請『分戶分耕耕地者』有無踐行通知出租人之程序，其事實仍未明瞭；⒋另外原處分機關答辯本件申請耕地租約變更案依法審查並報經本府核定辦理登記已逾14年效力業已確定一節，是原處分機關審核並報本府備查後核發變更後租約（八廣字第75-1、75-2、75-3、75-4、75-5號5份 租約）通知出租人及承租人之公文及送達情形，為確認該件處分是否已告確定，亦有查明之必要，綜上，本件訴願人申請回復為八廣字第75號租約之請求，依照上開說明，核有再予審酌之必要，爰將原處分機關95年6 月28日德都字第0950017580號函之處分撤銷，由原處分機關於決定書送達後30日內查明另為適法之處分。」
㈢、惟被告於95年3 月21日德都字第0950007007號函復桃園縣政府95年3 月15日府法訴字第0950028752號函，自承：「說明：二、．．．因查無該通知書，無法得知辦理該案時是否通知分戶分耕項目。三、謹陳邱水木等5 人所檢附分戶分耕契約書與分耕位置圖影2 份。經查，其分戶分耕契約書及其分耕位置圖不相符」。桃園縣政府訴願決定書要求被告於變更後租約（81年間之八廣字第75-1、75-2、75-3、75-4、75-5號等5 份租約或92年間之八廣151 、152 、153 、154 、15
5 號等5 份租約）通知原告（即出租人）之公文及送達情形，亦有查明之必要，為確認該件處分是否確定之前提要件。然原告未曾接獲被告變更後租約之通知及送達，亦經被告自承並答覆如上，即「通知函文因檔案保存失漏，未可查考」。被告於桃園縣政府訴願決定書指摘前4 項撤銷原處分之理由，既已自承疏漏，則原處分既為違法，應按訴願決定書所指正予以「回復八廣75號耕地租約」。關於被告於德都字第0960005078號函要求原告依據臺灣省耕地租約登記辦法，檢具相關資料辦理租約變更登記，亦違背法令。因被告尚未對原告之94年11月15日及94年11月30日之申請書予以回復八廣75號耕地租約即為訴願決定書所指之適法處分（即回復八廣75號租約）。
㈣、按臺灣省耕地租約登記辦法第2 條、第4 條第1 項第3 款、第5 條第1 項第2 款雖有相關規定，惟被告80年11月8 日（80）八鄉民字第13426 號函，係因承租人死亡，由現耕繼承人繼承承租權者，而非辦理第4 條第1 項第6 款：「承租人分戶分耕耕地者。」被告既未通知原告「承租人單方要申辦分戶分耕耕地事項」，致原告無從對承租人分戶分耕地表達意見，侵害原告之權益屬程序違法，對原告不生效力。而原告與耕地承租人邱家新在38年訂有八廣字第75號私有耕地租約，42年桃園縣私有耕地租賃契約更正通知書確認耕地為5筆，地號439 、439-1 、439-4 、428-3 、428-8 。因原承租人邱家新死亡，奉52年10月21日桃府地權字第46726 號令繼承變更承租人為邱如泉、邱如潭等2 人。邱如泉、邱如潭死亡後80年間由其現耕繼承人邱火土、邱水木、邱游秀蘭、邱永發、邱垂益等5 人共同繼承耕地承租權，由承租人單方申辦「繼承變更」及「續訂租約」卻又非法挾帶「分戶分耕耕地」，被告不查竟以81府地權字第144960號函為由違法逕行核發八廣75-1、75-2、75-3、75-4、75-5號5 份耕地租約，92年又違法逕行核發八廣151 至155 號5 份耕地租約。原告以94年11月15日申請書向被告申請桃園縣政府81年8 月10日81府地權字第144960號函影本，被告94年11月25日以德都字第0940030088號函復「經查本所無留存」，意謂144960號函文件在被告憑空消失。
㈤、另由被告來函所附之桃園縣政府81年8 月10日81府地權字第144960號函「主旨：貴所函報承租人邱水木等5 人單方申辦『八廣字第75號』租約變更及續訂登記乙案，既經貴所審查符合規定，同意備查。說明：一、復貴所81年8 月3 日（81）八鄉民字第15397 號函。二、檢還原租約書1 份暨租約書
5 份。」，係因被告僅依承租人單方申辦繼承事項卻任由承租人在申請書中非法挾帶「分戶分耕耕地」之文件矇混，且被告並未詳加審查是否符合臺灣省耕地租約登記辦法規定，因而誤導桃園縣政府備查。原告94年11月30日申請書「主旨：因貴所違法核發之八廣151 ～155 號5 份租約，已牽涉租佃雙方實體權利之變動，非 貴所依職權範圍所得變更，請惠予更正或回復為八廣75號耕地租約」，被告94年12月19日以德都字第0940031745號函復「說明二：經查，承租人於81年租約變更登記申請案內所繳附證件含分戶分耕契約書，並經桃園縣政府81年8 月10日81府地權字第144960號函核發租約書5 份在案。」
㈥、被告依承租人附「租約登記申請書」，所載發生原因：「繼承變更」、「續訂租約」，明示承租人並未申請辦理「分戶分耕耕地」，被告僅以申請書中附繳證件第8 項：分戶分耕契約書（內容又與分戶分耕位置圖不相符）就斷言承租人申請辦理「分戶分耕耕地」，失之草率。被告卷附「私有耕地租約登記申請書」之申請種類欄載明：「租約變更、續訂登記」事項，原因欄載明：「繼承變更及續訂租約」事項，清楚顯示承租人只有依據臺灣省耕地租約登記辦法申請「繼承變更」及「續訂租約」2 個項目，並無申請「分戶分耕耕地」。承租人在私有耕地租約登記申請書所附文件中「分戶分耕契約書」內容僅約定彼此間每筆土地承租權之權利範圍（邱水木1/4 、邱火土1/4 、邱游秀蘭1/6 、邱永發1/6 、邱垂益1/6 ），與實際分戶分耕耕地實際狀況完全不同。被告無權逕自將原告與承租人間原有八廣75號私有耕地租約1 份，卻又在92年以承租方單方續訂租約之名義，再私自變更為八廣151 至155 號私有耕地租約5 份，已屬違誤。被告僅依卷附「私有耕地租約登記申請書」繳付證件欄：「第8 項所寫之分戶分耕契約書」，逕自認定承租人是申請分戶分耕耕地，沒有詳加審查承租人僅要申請租約變更及續訂登記，承租人並沒有申請分戶分耕耕地之事。即使承租人單方面有申辦「分戶分耕耕地」，被告亦未依照臺灣省耕地租約登記辦法第2 條之規定合法通知原告，說明承租人單方面要申辦分戶分耕耕地。使原告無法提出書面反對意見，程序違法甚明，侵害原告權利。被告不詳查上述事實，逕自核發（八廣75-1號、75-2號、75-3號、75-4號、75-5號私有耕地租約）5份，送桃園縣政府備查，對原告不生效力，且已牽涉租佃雙方實體權利之變動，並非被告依職權範圍所得變更。且被告並未舉證，有依法通知原告承租人單方面要申辦分戶分耕耕地之事實。不能僅憑掛號郵件收件回執聯80年9 月11日郵戳日期乙紙，然該回執並非針對本件分戶分耕之申請所為之通知，被告無事實根據下即逕自認定有通知原告承租人單方面要申辦分戶分耕耕地，所作之行政處分，已屬違誤。又被告80年11月8 日（80）八鄉民字第13426 號函說明欄載明：「依承租人邱水木等5 人申請書暨臺灣省耕地租約登記辦法第
2 條、第4 條第1 項第3 款（承租人死亡，由現耕繼承人繼承承租權者）、第5 條第1 項第2 款辦理。」由該文件發文日期80年11月8 日，是在被告卷附掛號郵件收件回執聯80年
9 月11日郵戳日期之後，發文日期與郵戳日期對照之下即可證明：被告並沒有依法通知原告承租人單方面要申辦分戶分耕耕地之事實。
㈦、承租人分戶分耕契約書之內容，僅繼承人間就八廣75號耕地租約協議辦理繼承，就承租之5 筆地號（428-3 、428-8 、
439 、439-1 、439-4 ）如何約定彼此持分比例，如邱水木1/4 、邱火土1/4 、邱游秀蘭1/6 、邱永發1/6 、邱垂益1/
6 而已，與辦理分戶分耕不同。而八廣151 至155 號租約與卷附承租位置圖上之地號、具體位置、面積與持分比例皆不相同，亦可明瞭承租人並非「申辦分戶分耕」，僅辦理「繼承變更」及「續訂租約」，行政機關不得擴大解釋為「申辦分戶分耕耕地」。被告依承租人附承租位置圖與原告與承租人間之八廣75號耕地租約筆數、地目、面積、具體範圍位置皆有不同，明顯錯誤（如附圖）。被告依承租人附承租位置圖筆數10筆、地目9 筆地目為田，惟428-3 地目為田？面積不明（僅依承租人填寫；未經地政機關實地測量核算且與實際面積不符）、具體範圍位置與原告與承租人間之八廣75號耕地租約筆數5 筆、地目56年8 月29日因地目等則調整後5筆地目－皆為田、面積3.7548甲、具體範圍位置皆有不同，明顯錯誤。證明被告未加詳細審查承租人分戶分耕契約書、卷附承租位置圖與原告與承租人間之八廣75號耕地租約筆數、地目、面積、具體範圍位置皆有不同，卻違法逕行核發15
1 至155 號耕地租約。
㈧、因被告未經合法通知即予分戶分耕，原告數次申請更正遭被告拒絕（94年12月9 日德都字第0940030372號、94年12月19日德都字第0940031745號、95年6 月28日德都字第0950017580號、96年3 月15日德都字第0960005078號）。被告數次對原告之請求有所准駁，此並非事實陳述或觀念通知，應屬行政處分，再予敘明。原告多次向被告申請八廣75號耕地租約均被否准，被告在92年間違法逕行核發八廣151 至155 號耕地租約，非行政機關依職權所得為之，因已牽涉租佃雙方私權實體權利之變動，即有關承租之面積若干或具體位置，被告均未查證或知會原告，除核發程序顯有違誤外，並已涉及私權亦非被告依職權範圍所得變更，因此提出本次行政訴訟。被告卷附「私有耕地租約登記申請書」之申請種類欄載明：「租約變更、續訂登記」事項，原因欄載明：「繼承變更及續訂租約」事項，清楚顯示承租人只有依據臺灣省耕地租約登記辦法申請繼承變更及續訂租約2 個項目，並無申請分戶分耕耕地。被告並未舉證，有依法通知原告承租人單方面要申辦分戶分耕耕地。被告就分戶分耕事項並未踐行通知原告，即違法逕行核發八廣151 至155 號耕地租約，今卻以檔案保存失漏作為搪塞，顯亦不能證明合法送達，被告不應強辯有踐行通知之程序。
㈨、原告數度於94年6 月21日、94年6 月23日、94年6 月28日以存證信函寄給承租人等5 人，副本給被告承辦人，信函內容簡述如下：「⒈．．．台端應給付本公業地租從民國85年至93年每年2 期共計9 年．．．均未給付．．．自94年4 月29日起本人多次前往台端住所收取，卻未蒙給付．．．⒉．．．但仍積欠本公業8 年餘之地租未給付．．．⒊．．．本人將於94年6 月30日前往台端住所收取積欠本公業8 年餘之地租，如台端曾給付者請提出單據．．．。」被告從上述函件中已多次獲原告通知，理應清楚承租人未依租約繳付地租，迄今已積欠原告8 年餘地租。今又昧於事實，於95年8 月14日向桃園縣政府所提出之答辯書稱：「．．．承租人並依據登記之結果耕作並繳租迄今，非可由本所逕以未明之理由驟予廢止及變更．．．」云云，上述內容與事實完全不符。
㈩、本案「承租人分戶分耕耕地者」為應踐行通知之事項，非得為逕行登記之事項，被告查無該通知書，無法證明踐行分戶分耕項目之通知程序，又檢送桃園縣政府核備之函文亦無引用「承租人分戶分耕耕地者」之條文規定，且依承租人5 人表示意見書所述，依據與當時管理人江支爵達成分戶分耕之協議始辦理變更登記，惟未見相關資料顯示所達成協議之範圍及內容，證明承租人當時並未申辦「承租人分戶分耕耕地者」，被告應予回復八廣75號耕地租約。被告理應遵守行政程序，保持行政中立之原則，卻對桃園縣政府95年5 月26日、95年12月7 日府法訴字第0950131904號及0000000000號訴願決定書置若罔聞；故意曲解法令，又未踐行通知原告，即違法逕行核發八廣151 至155 號耕地租約，驟予變更原告與承租人間私權實體權利之變動（即有關承租之面積或具體位置），有違公務機關之權限，其行為與動機均令人不解。
、本件被告96年3 月15日德都第0000000000號函為行政處分：
１、依改制前行政法院56年判字第377 號判例認耕地之租賃，固屬私權關係，但行政機關依耕地三七五減租條例第6 條規定辦理租約訂立、變更、終止或換訂之登記，則係本於行政權之作用，而為公法上之單獨行為，不能謂非處分之性質。當事人對於此種登記處分，如有不服，應許依訴願及行政訴訟程序，請求救濟。惟依臺灣省耕地租約登記辦法第12條第1項規定，鄉鎮（區）（市）公所接受申請登記案件，應自行審查，將審查結果報經縣市政府核備後，辦理登記。是鄉鎮（區）（市）公所承辦此項委任行政事務，雖須報經縣市政府核備，仍係自行辦理登記，其就辦理此項委任行政事務之範圍，應認其具有官署之性質，其辦理此項登記，應認為其自己所為之處分，當事人對之如有不服，自應向該管縣（市）政府提起訴願。即認有關耕地三七五租約之變更續訂租約登記係行政機關之行政處分，同前揭意旨，改制前行政法院51年判字第152 號判例，亦請參酌。
２、而本件牽涉分耕戶分耕是否經被告受理申請，且其所登記之三七五租約及所核發之八廣字第151 至155 號5 份租約是否有依耕地登記辦法之規定踐行通知程序，如不合行政程序或未經合法送達，即屬違法或不當之行政處分，即得訴請撤銷。從而，本件並非租佃之私權爭執，亦非耕地三七五減租條例第26條之租佃爭議，被告屢次規避其應審酌本件是否應予變更另為適法之處分或撤銷八廣字第151 至155 號耕地租約登記之原處分，而推托本件為租約爭議或藉詞推諉要原告提出申請書，其所做之通知，即拒絕原告之請求撤銷八廣字第
151 至155 號之耕地租約登記，參照前揭判例顯屬行政處分，無庸置疑。原告自得訴請撤銷如訴之聲明第1 項。
、原告提起撤銷之訴，並依行政訴訟法第196 條之規定，請求判決命被告回復八廣字第75號租約登記或依本判決意旨另為適法之處分，如訴之聲明第2 項。另本件被告並未受理分戶分耕登記之申請，茲詳述事實及證據如下：
１、本件依鈞院調閱之桃園縣政府備查全卷及被告之八廣字第15
1 至155 號耕地租約登記全卷，其中承辦人邱顯揚於八德鄉公所審核情形欄中僅記載：「經查核與臺灣省耕地租約登記辦法第2 條、第4 條第1 項第3 款、第5 條第1 項第2 款及第7 條之規定尚符謹請鈞府同意租約變更及續訂登記備查」。即於租約審核欄內均未援引登記辦法第4 條第1 項第6 款涉有分戶分耕登記部分，且未踐行合法通知程序，原告無從依該辦法第2 條第2 項於接到通知之日起20日內對分戶分耕提出書面意見，被告即不得依據承租人單方面之申請逕行登記。顯見該行政處分違法，即應予撤銷回復為八廣字第75號租約登記，由承租人5 人於耕地租約共同為承租人，方為正確。
２、被告當初受理本案時僅受理承租人之繼承登記，而未同時受理分戶分耕登記，此由八德鄉公所核發農地承受（承租）人自耕能力證明書中，蓋有「本證明僅核發提供申請人限於辦理三七五租約耕地承租繼承權訂立登記之用」之戳章即明，未同時受理分戶分耕。因依當時即75年訂頒之登記辦法第5條第4 款規定申請分戶分耕登記係須檢附自耕能力證明書，而依前揭自耕能力證明書卻蓋有僅得辦理繼承登記之用之限制，亦足證並無受理分戶分耕。至於承租人所檢附之分戶分耕契約書與位置圖不符，亦足以證明，若被告有受理分戶分耕之情況下，對於位置圖與契約書不符之情形，不可能置之不理未予查明。被告依行政程序應命承租人補正或依法請承租人、出租人會同出面或命承租人提出分耕圖面得以與契約書相符等，然均未見被告有所著墨，即足證並未受理分戶分耕之申請。又觀承租人之登記申請書，其申請種類記載為租約變更、續訂登記，但於原因欄內卻明確記載為「繼承變更及續訂租約」，其原因欄即顯示變更登記者為繼承變更，並未包含分戶分耕之變更登記。雖然其所附繳之證件有「分戶分耕契約書」但卻未於申請原因中提出，即足證非為變更登記之範圍。再者，所謂分戶分耕契約書，亦應由出租人、承租人雙方之會同簽章，方得稱為契約書。若是承租人自己之分戶分耕即係渠等自己單方之約定，尚與契約書須有出租人、承租人兩造共同簽立者有別。
、本件八廣151 至155 號耕地租約登記並無形式確定力。被告唯一之通知書係80年9 月11日之回執，但卻查無與其日期及內容相吻合之公文書，即不能證明已合法送達予原告，縱已通知亦僅是其受理之續訂及繼承登記而已，不包含未受理之分戶分耕登記在內。又本件租約登記至81年8 月10日始由桃園縣政府備查，於備查後，被告並未將本件之租約登記通知原告，則81年之准予登記事件，並無合法通知。該行政處分對原告而言不生效力，原告無從主張違法或提起行政救濟，則依法該行政處分並無5 年之形式確定力可言。訴願機關認有形式確定力而駁回原告之訴願決定，顯有違誤。被告不但未於受理登記之全卷中提及臺灣省耕地租約登記辦法第4 條第1 項第6 款分戶分耕之條文，又除被告外，桃園縣政府之備查函全卷中，亦均未有任何隻字片語，提及前揭分戶分耕之條文或據以核准租約或備查之依據，足證當初並未受理分戶分耕，即未予核准分戶分耕租約登記。從而，其作成5 份租約，即有違法之處，自應由鈞院予以作成撤銷之處分，並回復八廣字第75號租約登記或依判決意旨另為適法之處分。
、本件申請人於80年所申請之耕地租約登記其所檢附之分戶分耕契約書內僅載明為繼承耕作之意旨，並非分戶分耕：
１、依被告於97年5 月28日檢送鈞院之分戶分耕契約書，其內容應記載如下：「立分耕契約書人○等○人因分戶各自獨立生活，原以戶長○代表訂約承租而共同耕作之耕地，經共同合意分別耕作，各自繳納租額，並合意分耕耕地如附耕地標示清冊」等語。惟本件承租人80年之分戶分耕契約書，雖名為分戶分耕契約，但其內容卻僅記載：「邱如泉、邱如潭兩人承租．．．，因原承租人死亡邱如泉由邱水木、邱火土等2人繼承，邱如潭由邱游秀蘭、邱永發、邱垂益等3 人繼承，面積各為．．．，確實無誤，特立此契約書」。
２、由前開應記載事項觀之，申請人之契約書並未載明：須分戶各自獨立生活、經共同合意分別耕作、各自繳納租額、申請人之契約書卻僅記載渠等5 人之繼承關係。足證，該契約書並不足以解釋為具有分戶分耕之內涵，更何況，被告核發之
5 份租約（八廣151 至155 號）僅記載各5 筆土地之應有部分及面積。並未依上述分戶分耕契約書之規定「如分耕之耕地為一宗耕地之一部者，並應提出地籍圖謄本及分耕位置圖各乙份」。即申請人應將每宗耕地劃分為5 份，而渠等承租之土地為5 筆，即應劃分為25份，方為正確，被告之原承辦人邱顯揚證稱其應作形式上審查，惟申請人既未依前揭規定提出分耕位置圖，承辦人亦未命補正，亦足證被告尚未著手為形式上之審查。即可得知，其僅記載各筆之土地應有部分而未附各宗耕地之分耕位置，程序上顯有瑕疪及違法之處。證人邱顯揚於鈞院97年5 月20日訊問之答稱足證，本件登記當初申請人縱有分戶分耕之申請，卻查無受理及審核之蛛絲馬跡。被告所為之八廣151 至155 號5 份耕地租約登記，顯屬違法。
二、被告主張之理由：
㈠、有關被告96年3 月15日德都字第0960005078號函部分：原告於96年2 月7 日具文被告，申請回復更正「八廣字第75號耕地租約」，惟原告未依臺灣省耕地租約登記辦法規定之格式及檢具相關證明文件提出租約變更登記申請，被告以96年3月15日德都字第0960005078號函復原告略以：「主旨：有關貴公業申請回復更正『八廣字第75號』私有耕地三七五租約乙案，檢送『申請書』等表格各乙份，請依臺灣省耕地租約登記辦法檢具相關證明文件向本所提出申請，請查收。說明：復貴公業96年2 月7 日函。」被告96年3 月15日德都市第0000000000號函復內容，僅係對原告所請事項為單純事實敘述及理由說明所為之意思通知，並非對原告有所處分，原告權益不因此項敘述及通知而發生具體上法律效果，或造成損害，自非訴願法所稱之行政處分，尚不得以之作為行政爭訟標的，原告對前揭非行政處分之函復所載內容逕行提起訴願及行政訴訟，揆諸訴願法第3 條第1 項、第77條第8 款、臺灣省耕地租約登記辦法第2 條、第5 條及第12條之規定，顯有未合。
㈡、有關原告請求回復八廣字第75號耕地租約部分：
１、80、81年間承租人邱水木等5 人依臺灣省耕地租約登記辦法之規定，檢具申請書及分戶分耕契約書等相關文件辦理租約變更（繼承及分戶分耕）及續訂登記事宜，並經桃園縣政府以81年8 月10日81府地權字第144960號函同意備查並核發5份租約。該租約變更及續訂案應即具形式確定力，14年來亦不為原告歷任管理人提出異議。原告稱其94年11月始知「八廣字第75號」租約已變更為八廣字第151 至155 號等5 份租約，非屬事實。原告於94年1 月新任祭祀公業江梯管理人，並於94年2 月1 日初次向被告申請補發租約，被告依其申請並補發「八廣字第151 至155 號」5 份租約在案。至少該租約登記處分理應同時到達原告。時隔9 月，原告又故意於94年11月間又申請「八廣字第75號」租約補發，並以被告之回函，提起訴願，有違訴願法第14條之規定。
２、原告主張其向被告數次申請租約回復更正被被告以94年12月
9 日德都字第0940030372號函、94年12月19日德都字第0940031745號函、95年6 月28日德都字第0950017580號函、96年
3 月15日德都字第0960005078號函拒絕。原告來函或以租約補發、藉故查詢或書面陳情，皆未依臺灣省耕地租約登記辦法第5 條、第12條規定，檢具相關證明文件及內政部訂定之表格向被告提出申請。原告稱其數次提出租約變更申請，顯非屬實。
理 由
一、本件原告於38年間與邱家新就如事實欄所述地號土地訂有八廣字第75號私有耕地租約。因邱某死亡，由邱如泉、邱如潭繼承該租約，彼等死亡後，於80年間由彼現耕繼承人邱火土、邱水木、邱游秀蘭、邱永發、邱垂益等5 人，提出現耕書、繼承系統表、分戶分耕契約書、位置圖、土地登記謄本等文件，單獨申請租約續訂及繼承承租權等租約變更登記及變更及續訂租約登記共同繼承。經被告報經桃園縣政府以81年
8 月10日（81）府地權字第144960號函准授權租約變更登記為八廣字第151 至第155 號耕地租約。嗣原告於94年11月15日向被告申請補發八廣字第75號私有耕地租約，經被告以94年12月9 日德都字第0940030372號函送「八廣字第151 號」、「八廣字第152 號」、「八廣字第153 號」、「八廣字第
154 號」、「八廣字第155 號」租約抄本。原告復以94年11月30日函，請求被告將「八廣字第151 號」、「八廣字第15
2 號」、「八廣字第153 號」、「八廣字第154 號」、「八廣字第155 號」回復或更正為「八廣字第75號」耕地租約，迭經訴願程序，最後經被告以96年3 月15日德都字第0960005078號函檢送申請書等表格，要求原告依臺灣省耕地租約登記辦法之相關文件，提出申請。原告不服，提起訴願，經桃園縣政府認被告該函復內容非行政處分；而請求回復「八廣字第75號租約」部分之請求，因分戶分耕而核發之上揭5 份租約，業經桃園縣政府以81年8 月10日81府地字第144960號函同意備查，迄今已逾5 年，已具形式確定力，而以96年7月20日府法訴字第0960158263號訴願決定書就被告96年3 月15日德都字第0960005078號函部分，訴願不受理，其餘部分訴願駁回等事實，有被告96年3 月15日德都字第0960005078號函、桃園縣政府96年7 月20日府法訴字第0960158263號訴願決定書、被告94年12月9 日德都字第0940030372號函、94年12月19日德都字第0940031745號函、95年6 月28日德都字第0950017580號函、桃園縣政府95年5 月26日府法訴字第0950131904號、95年12月7 日府法訴字第0000000000號訴願決定書、八廣75號私有耕地租約1 份（共4 紙）、八廣151 至
155 號私有耕地租約5 份（共5 紙）、桃園縣政府81年8 月10日81府地權字第144690號函等件影本附卷可稽（見被告卷第11-18 、44-46 頁；本院卷第28-33 、36-40 、51-59 、62頁），且為兩造所不爭，洵堪認定。
二、原告循序提起本件行政訴訟，主張：本件原是承租人（邱水木等5 人）單方提出申請辦理繼承變更及續訂租約，原告（即出租人）當時並未獲通知承租人要單方申請辦理「分戶分耕耕地」，且承租人提出之分戶分耕契約書與其分耕位置圖又不符，被告當初即應依法駁回承租人有關分戶分耕之申請，惟於未見被告受理分戶分耕登記之審核及准駁依據或有隻字片語提及分戶分耕登記之情形下，被告即以上述81府地權字第144960號函為據，違法逕行核發八廣151 至155 號5 份耕地租約，現今對原告回復原狀之請求，復要原告檢具文件申請，顯將主體錯置。又被告並未舉證有依法通知原告承租人單方面要申辦分戶分耕耕地之事實。不能僅憑掛號郵件收件回執聯80年9 月11日郵戳日期乙紙，即認就系爭承租人之分戶分耕已經被告通知原告，充其量僅有通知續訂及繼承變更登記之效力。且前揭回執取得時間為80年間，而非於81年
8 月10日桃園縣政府准予備查後將該行政處分通知原告，故該分戶分耕登記之行政處分並無行政處分形式確定力可言。再被告96年3 月15日德都字第0960005078號函為行政處分，原告爰依臺灣省耕地租約登記辦法第4 條第1 項第3 款規定，提起本件撤銷訴訟，並依行政訴訟法第196 規定，請求被告回復八廣字第75號之耕地租約登記，或依本判決意旨另為適法之處分云云。
三、按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外發生法律效果之單方行政行為。」行政程序法第92條第1 項定有明文。又行政機關對於人民請求之事項，雖未具體准駁之表示，但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上效果者，自難謂非行政處分，亦有改制前行政法院77年判字第2054號判決意旨可資參照（裁判要旨彙編第
8 輯第1690頁）。查原告前以94年11月30日函，請求被告將「八廣字第151 號」、「八廣字第152 號」、「八廣字第15
3 號」、「八廣字第154 號」、「八廣字第155 號」回復、更正為「八廣字第75號」（見本院卷第25頁），迭經訴願程序撤銷被告歷次之非法處分，最後係經被告以96年3 月15日德都字第0960005078號函復（見本院卷第41頁），業如前述。依該函所示：「主旨：有關貴公業申請回復更正「八廣字第75號」私有耕地三七五租約乙案，檢送「申請書」等表格各乙份，請依臺灣省耕地租約登記辦法檢具相關證明文件向本所提出申請…」顯係對原告上開申請為拒絕之表示，而生否准其申請之法律效果，自為行政處分，要非觀念通知之單純事實敘述或理由說明。是原告主張該函復內容為行政處分，即屬可採。
四、惟有關原告提起本訴之訴訟類型暨其法律依據，並未經原告於起訴狀詳載；經受命法官於97年4 月15日準備程序期日向原告闡明，原告迄於97年6 月2 日始以行政訴訟補充理由狀㈠載明其所提訴訟類型為撤銷訴訟，並依行政訴訟法第196條規定為回復原狀之聲請（見本院卷第141 頁第8 行）。然依行政訴訟法第4 條規定，撤銷訴訟係以人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利法律上之利益為要件。而經本院向原告確認其所訴請撤銷之原處分，則經原告訴訟代理人於本院97年6 月5 日言詞辯論期日，確定係被告上述96年3 月15日德都字第0960005078號函示處分在卷（見本院卷第163 頁）。核被告上述96年3 月15日德都字第0960005078號函乃係針對原告請求回復、更正上開租約登記申請之函復，業如前述，原告訴請撤銷之原處分係被告對其申請案之否准處分，於行政訴訟法並非屬撤銷訴訟規範之侵益處分範疇，且非下命處分（不具執行力），是原告訴請撤銷被告該否准其申請之處分，並引用撤銷判決中，命為回復原狀處置之行政訴訟法第196 條規定，請求回復系爭八廣字第75號之耕地租約登記等，於法未合，已不應准許；依其主張，原告應提起課予義務訴訟，始屬適法。
五、復按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，行政訴訟法第5 條第2 項著有規定。所稱依法申請之案件，係指人民就該案件依公法法規規定，對國家享有公法上請求權為要件；倘人民並無公法上之請求權者，行政機關對其申請案件縱未依其所請為行政行為，亦難謂人民有任何權益受損可言。查原告經本院於上揭言詞辯論期日向其闡明，請求被告應予回復上述租約登記之實體法上請求權為何？業據原告訴訟代理人陳明為臺灣省耕地租約登記辦法第4 條第1 項第3 款，有言詞辯論筆錄在卷可憑（見本院卷第162 頁）。因臺灣省耕地租約登記辦法第4條第1 項第3 款僅係有關承租人死亡，由現耕繼承人繼承承租權時，應申請租約變更登記之規定，並不足為原告本件請求之依據，是續向之闡明該規定與其申請內容不符。原告訴訟代理人繼又陳稱係依行政訴訟法第196 條規定為本件請求（見本院卷同上筆錄）。然行政訴訟法第196 條乃以已執行完畢之下命處分經撤銷為前提，並非實體法上之請求權基礎；此外，原告復未再舉出其有何公法上之請求權利，得請求被告為上述處分，故縱原告係提起課予義務訴訟，亦無理由，而不應准許，附此敘明。
六、綜上所述，被告未准原告回復八廣字第75號之耕地租約登記之申請，於法尚無不合。雖訴願決定認被告96年3 月15日德都字第0960005078號函之內容非屬行政處分，予以程序駁回；另就駁回回復登記部分理由與本院不同，容有未洽，然既同為原告不利益之結果，是認並無逕以撤銷之必要。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求回復上開耕地租約登記，為無理由，應予駁回。至兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與本件判決結果已不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 6 月 19 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林育如
法 官 黃秋鴻法 官 林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 6 月 19 日
書記官 黃明和