臺北高等行政法院判決
96年度訴字第03207號原 告 空軍軍官學校代 表 人 甲○○訴訟代理人 李承訓律師
陽文瑜律師複 代理人 袁健峰律師被 告 乙○○訴訟代理人 蕭元亮律師上列當事人間因償還公費事件，原告提起本件行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：本件被告於民國80年8 月19日進入原告學校就讀，為正期班84年班學生，因違反校規記滿三大過，經原告以84年3 月24日（84）抒洽字第1936號令（下稱原告84年3 月24日令）予以開除學籍，並自00年0 月00日生效，並依行為時「國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法」（下稱賠償費用辦法）規定，核計被告應賠償在校期間費用新臺幣（下同）957,860 元，經原告以94年6 月1 日劭忠字第0940004335號函請被告清償前揭費用未果後，以94年10月24日劭忠字第0940008645號移送書於95年1 月9 日將之移送法務部行政執行署土林行政執行處執行，經該處於同年月8 月間對被告財產執行並收取8,803 元，嗣原告於95年12月14日以邵育字第0960008301號函撤回執行在案，並於96年9 月17日以被告尚積欠公費949,057 元未為清償為由，本於行政契約關係提起本件訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：
１、被告應給付原告949,057 元，及自94年6 月8 日起至清償日止，按週年利率百分之5 計算之利息。
２、訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
（一）原告主張之理由：
１、本件被告於80年8 月19日進入原告學校就讀，為正期班84年班學生，因違反校規記滿三大過，經原告以84年3 月24日令開除學籍，生效日為同年月25日，並依行為時賠償費用辦法等規定，核計被告應賠償在校期間費用957,860 元，惟被告於開除後並未清償上開在校期間費用，嗣原告以94年6 月1 日劭忠字第0940004335號函進行催討後，並執行取得8,803 元，惟被告尚積欠949,057元迄未清償。
２、按行為時賠償費用辦法（93年7 月27日修正為「軍事學校預備學校軍費生公費待遇津貼發給及賠償辦法」），係國防部為確保國家培養軍事人才之目的及財政支出之合理性而訂定，作為自願接受公費軍事教育學生訂立行政契約之準據，與法律規定無違。又國軍各軍事學校於甄試學生之招生簡章上業已載明在校受訓期間，因故遭學校開除學籍者，應依行為時賠償費用辦法繳還在校期間費用，則行為時賠償費用辦法即成為契約之內容，訂約當事人均有履行契約之義務。」（臺中高等行政法院92年度訴字第429 號裁判要旨參照）是被告自應依其與原告間所訂行政契約償還在校期間費用。次按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同」、「除別有規定外，給付訴訟以高等行政法院為第一審管轄法院。」行政訴訟法第8 條第1 、3 項定有明文。是被告於84年3 月24日遭開除學籍時，原告即以84年3 月24日令告知，其未依約償還在校期間費用，原告自得訴請被告清償。
３、本件法律關係為行政契約：
（1）按學說上「行政行為選擇自由理論」，「行政機關如選擇與相對人締結行政契約，則在行政契約關係中，除非法律另有規定或當事人另有約定，行政機關即無再以行政處分作為行使契約權利之手段之餘地」（最高行政法院97年度判字第8 號判決參照）。是被告入學成為公費生，與原告間成立行政契約關係後，原告對於被告在學時因案遭開除學籍，為行使契約上之權利，通知被告清償其在校期間所受領之公費及津貼費用計957,860 元，所發送94年6 月1日劭忠字第0940004335號函，即係本於契約關係，催告被告履行債務之觀念通知，並非行政處分，不因前開函文中有關於行政爭訟之教示記載，及依法移送行政執行署強制執行，而變更其性質，是被告主張本件於起訴前既經其以行政處分為答辯，即應適用行政處分之行政爭訟云云，顯係誤會。
（2）且「八十年度軍事學校聯合招考新生簡章」（下稱80年度招生簡章）第「十二、（一）7.」明載：「在校受訓期間因故遭學校開除或退學學籍者，應依『國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法』繳還在校期間所耗費用」。又被告入學時之「國軍各軍事學校學員生修業規則」（國防部79年8 月15日修正）（下稱修業規則）第48條亦規定：
「退學之學生應依『國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法』規定辦理賠償或免（減）賠及退學手續後，准予發給修業證明書及成績單…」。被告既依80年度招生簡章招考入學，並經教育部以81年1 月8 日台（81）高字第01
224 號函同意被告入學資格（自中正國防幹部預備學校（下稱中正預校）80年班畢業升入原告學校）予以備案，則80年度招生簡章及行為時賠償費用辦法即成為行政契約之內容。被告稱80年度招生簡章係約定僅在學生為取回畢業證書時，始需償還在校費用，並未約定學生遭開除時均應一律償還在校費用云云，恐係因起訴狀所附為80年度招生簡章之草案（文字與正式簡章有異），致有此誤解，正式之80年度招生簡章係明載應依「『國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法』繳還在校期間所耗費用」，自難謂兩造間無償還在校期間所耗費用之約定，或係以取回畢業證書為前提，始需償還在校費用為約定。
（3）又最高行政法院96年度判字第996 號判決亦明揭：「…司法院釋字第348 號解釋理由以例示之方式說明學校與學生間訂立契約之方式如志願書之類，惟並非以志願書或招生簡章為限，只要學生確有入學，則其他如學生手冊均可成為學校與學生間訂立契約之內容，原審業已依據上訴人甲○○（即該案被告）之退學名冊，認定上訴人甲○○確曾入學，本件雖被上訴人（即該案原告）未能於原審提出上訴人甲○○入學時之招生簡章，惟學生手冊仍非不得作為學校與甲○○間所訂立之契約內容，此觀學生手冊修業規則第42條有『退學之學生應依〈國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法〉之規定賠償在校一切費用』之規定自明，上訴人主張被上訴人提不出招生簡章，即表示兩造並未有約定退學賠償云云，尚有誤會。」是原告雖未能提出被告入學志願書，惟既已提出上開80年度招生簡章、修業規則等資料，足認兩造間確實締有行政契約，被告遭開除學籍時即有依約償還上開費用之義務。
（4）兩造行政契約所合意之內容係80年度招生簡章，而非其草案：
①80年度招生簡章係由國防部依其招生計畫成立軍校聯合招
生委員會（屬臨時任務編組），從草案迄正式印行均由該委員會辦理，國防部核定後始統一發至各軍事學校，是各軍事學校所提供之招生簡章均為國防部核頒之正式版本，且原告係國防部之下級單位，何能以未經國防部核定之草案與被告為合意，故被告稱其於申請就讀原告學校時，僅看過上開簡章之草案云云，顯不合常理。又原告係以80年12月12日（80）青敏字第8792號函，將包含被告在內之80學年度第1 學期新生154 員之新生名冊及榜單名冊呈報空軍總司部，並經教育部以81年1 月8 日台（81）高字第01
224 號函，就上開新生153 員入學資格予以同意備案（其中1 名未獲同意），被告入學時間為80年8 月19日，是被告稱其於80年4 月間早已確定入學，而同年5 月間正式版本之招生簡章始發行，其從未與原告就同年4 月版之招生簡章有任何合意云云，顯與事實不符。
②又被告稱80年度招生簡章之適用對象為非中正預校畢業之
學生，茍認兩造間曾經合意，亦係指原告所提上開招生簡章草案之內容，而該內容係遭退學之學生應繳還在校期間所耗費用後，始得請求發還肄業證書，惟被告並未請求發給肄業證書，原告自無請求被告繳還在校費用之權利云云，亦屬誤會。蓋上開原告80年12月12日（80）青敏字第8792號函所附原告80學年度第1 學期新生統計表關於資格部分，於「報考資格別」欄中即載明中正預校畢業（比敘高中）總計142 名，是80年度招生簡章自一體適用於中正預校畢業及其他非中正預校畢業之學生。是兩造所合意者為80年度招生簡章內容，而非其草案，而當初草案所擬「應依『國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法』繳還在校期間所耗費用後，始發還原畢業（肄業）證書」，係參照行為時賠償費用辦法第1 條條文，以繳還在校費用為發還原畢業（肄業）證書之前提，非謂不請求發還原畢業（肄業）證書，即無庸繳還在校費用，此就行為時賠償費用辦法第1 條各項規定相互對照即明。
４、本件請求權並未罹於時效而消滅：
（1）按「行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，不適用行政程序法第一百三十一條第一項規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定，無相關法規規定者，得類推適用民法消滅時效之規定（即縱使殘餘期間，自行政程序法施行日起算較五年為長者，仍依其期間）…」法務部90年3 月22日（90）法令字第008617號函及91年2 月21日法律字第0090048491號函釋示在案。
（2）且上揭最高行政法院97年度判字第8號判決亦揭示：「…至上訴人主張被上訴人之請求權罹於時效消滅一節，因該請求權係基於行政契約之請求權，行政程序法於90年1 月
1 日施行，上訴人於81年2 月27日經被上訴人警專訓字第30299 號令予以開除學籍而勒令退學，此亦為原判決依法確定之事實，當時行政程序法尚未施行，並無上開行政程序法第131 條之適用。而上開契約請求權並非與稅捐稽徵法第28條性質相似之退稅請求權，無從類推適用該5 年時效期間之規定。是被上訴人上開請求權在當時法律未有明文情形，應類推適用民法第125 條所定15年之一般消滅時效規定，並未罹於時效消滅。」是原告基於行政契約之請求權，自未罹於時效而消滅。
（3）又「行政程序法係自90年1 月1 日施行（該法第175 條參照），是以該法第131 條規定之5 年時效，尚不得適用於該法施行前成立之公法上請求權，除非法規別有規定時效期間，否則應參照行政程序法第149 條規定，應類推適用民法第125 條之規定，亦即時效期間為15年，為本院之見解。」（最高行政法院94年度判字第205 號、第1131號等判決參照）。
（4）另本件訴訟標的係基於行政契約所生之償還公費請求權，與上開多則最高行政法院判決之訴訟標的均屬相同，而被告所引最高行政法院96年度判字第914 號判決，係針對公法上不當得利返還請求權之時效期間所表示之見解，與本件訴訟標的不同，是被告據以主張本件請求權業已罹於時效，即有未洽；再最高行政法院95年8 月22日庭長法官聯席會議，係針對時效完成之法律效果（權利當然消滅，而非僅生義務人得為拒絕給付之抗辯）所為之決議，並非關於時效期間之適用問題，被告恐將兩者混為一談。
５、行為時賠償費用辦法非屬無效之法規命令：
（1）行為時賠償費用辦法係國防部依其法定職權，於79年3 月28日以（79）伸信字第1487號令修正發布（刊載於總統府公報第3226號），乃被告於80年8 月19日進入原告學校就讀時有效之職權命令，嗣因行政程序法於90年元旦施行，惟該法對職權命令之位階及性質未有明確規範，乃於90年12月28日修正時增訂第174 條之1 規定，要求行政機關應自該法施行日起2 年內，對於施行前依中央法規標準法第
7 條所訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定之，否則逾期即失效，而行為時賠償費用辦法業於91年12月26日配合修正，並於第1 條明列授權依據（即軍事教育條例第18條），是該法規命令自無無效問題。
（2）縱認行為時賠償費用辦法非法規命令，而僅係作為兩造訂立契約內容之行政規則，則該辦法既成為行政契約內容之一部分，自無須法律之授權（最高行政法院96年度判字第
996 號判決參照），而與行政程序法第150 條規定無涉，被告即有依約履行之義務。
（3）至被告主張其當年係無故遭羅織罪名，先記二大過、二小過、二申誡，再以另犯一申誡，記滿三大過後開除學籍，純係校長為表現自己考績，基於特別權利關係而犧牲被告云云。惟被告84年間遭開除學籍之事故緣由，業因經年已不可考，縱被告當時確受有不平之處，然涉此開除學籍之重大處分，自可速尋申訴或訴願管道予以救濟，被告當時不為救濟，徒於本件以其具有上開不可歸責事由為爭執，自難援為拒絕償還公費之理由，且與被告應否償還上開費用無涉。
６、被告應償還之費用範圍：
（1）按行為時賠償費用辦法第2 條第1 項所定賠償在校費用之範圍，包括薪餉、主副食品價款、服裝費及教育訓練費，固未明列副食加給、眷補費及教補費，惟薪餉之內涵原即包含各項加給在內（參照被告入學時有效之「國軍人員薪餉發放辦法」第2 條規定），故副食加給即屬薪餉之一部分。又80年度招生簡章第「十二、（一）3 」及「6 」均明載學生父母享有眷補費，亦發給在學教育補助費，而依行為時賠償費用辦法第2 條第2 項規定：「退學或開除學籍學生之家長為軍公人員時，其原領（享）有之眷補費、實物補給（代金）…應在賠償費用中扣除。」意旨，均足認被開除學籍者所受領之眷補費及教補費應在賠償範圍之內。
（2）至中正預校之在校費用部分，行為時賠償費用辦法第1 條第2 項亦明定在賠償範圍內，蓋中正預校畢業之學生，須再就讀其他軍事學校之正期班或專科班，始能完成完整之軍事教育訓練，而成為國家之軍事人才，若遭其他軍事學校之正期班或專科班退學或開除，則國家以公費培育之目的即無從達成，其自應為相關公費之返還。是以中正預校原具國軍軍官幹部預備訓練學校之性質，被告既為中正預校招生而錄取之學生，畢業後升入原告學校正期班就讀後始遭開除學籍，即應賠償就讀中正預校期間所受領之公費，而具此項公費償還請求權者，應為賠償情況發生時之原告學校，換言之，此時行政契約所約定得為請求賠償之條件始成立，而使原告產生此項權利，是原告依約自得請求被告償還包含中正預校在校期間費用在內之全部公費（最高行政法院94年度判字第1131號判決中關於鈞院91年度訴字第5324號判決所審酌部分參照）。
（3）薪餉部分：①軍人及軍事學校學生之每月薪餉，係由聯勤財勤單位統一
撥入個人帳戶，上開薪餉係政府預算之一部分，一分一毫之支應均有其作業規範及程序，被告係就讀原告學校正期班84年班，入學後所領薪餉均逐年調漲，有關其薪餉資料因經年而不克提出，惟原告85年8 月31日（85）抒洽字第6701號令頒「八十六年度退學、開除學生賠償在校費用標準表」，其中85年班學生每月薪餉為12,900元，可以此對照原告84年3 月24日令所附賠償統計表備考欄二之（七）所列80至83年各年度所調漲之薪額，供為參佐，並藉以證明原告主張（即計算被告應償還之薪資部分）為真實。
②又中正預校為各軍種軍官教育預備班之性質，為整個培育
軍官教育之一環，以將來能進入各軍官學校就讀，並於畢業後成為國軍軍官幹部為目的，而與軍方訂立行政契約，是本件行政契約所以約定被告遭退學或開除學籍，應償還相關公費，係因國家以公費培育軍官之目的已無從達成，是原告給付被告公費並非以其勞務給付為對價關係，況被告並未指明所稱勞務為何，且縱有體力或勞動之付出，亦均為軍事教育訓練之一環，何來勞務給付，故被告顯係誤解本件行契約及公費之性質。
（4）主副食費部分：有關被告就讀原告學校期間之主副食費資料，亦因經年而不克提出，惟與上開薪餉部分所述同一理由，即得以原告
（85）抒洽字第6701號令所載，對照原告84年3 月24日令所附賠償統計表備考欄二之（一）、（二）所列80至83年各年度所調漲之數額，應足證明原告主張（即計算被告應償還主副食部分）為真實。至副食加給部分，另有國防部所頒「各軍事院校副食加給表」（基礎教育期間每月350元，學科教育期間每月600 元），可資參佐。
（5）服裝費及教育訓練費部分：與上述各項費用同一理由，關於服裝費亦得以原告（85）抒洽字第6701號令所載，對照原告84年3 月24日令所附賠償統計表備考欄二之（四）所列之數額，服裝費每年為2400元，換算成月份，即每月為200 元，至被告主張其遭開除學籍後已繳還服裝，依行政訴訟法第136 條準用民事訴訟法第277 條規定，被告自應就其主張有利於己之積極事實負舉證責任，且服裝係屬消耗品，縱被告已繳還（假設語氣），其既有使用，即不應免償還上開服裝費用。
（6）教育訓練費部分：依國防部83年12月23日（83）昭○字第5920號令頒修訂之「國軍軍事學校人年教育經費核算基準表」，可知原訂正期班理工系學生教育經費每人每年為9,750 元，換算成月份，每月即為812.5 元，對照原告84年3 月24日令所附賠償統計表備考欄二之（六）所列之數額，並無變動，又再對照上開原告（85）抒洽字第6701號令所載教育訓練費乙欄，則每年已增為9,800 元，均足資證明原告主張（即計算被告應償還教育訓練費部分）為真實。
（7）是原告所請求償還之各項費用，均為被告就讀原告學校期間實領之公費金額，原告謹以上開所蒐尋而得之資料供佐，如仍有疑義，可向聯勤財勤單位（聯勤司令部）函查。
７、本件無情事變更原則之適用：
（1）按「公法上契約成立後，情事變更，非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，行政法院得依當事人聲請，為增、減給付或變更、消滅其他原有效果之判決。」行政訴訟法第203 條第1 項固有規定。
（2）本件無情事變更之事實：上開所稱「情事」，應指一切為法律行為成立基礎或環境之客觀事實或法律變更，並不包括當事人主觀上已認識或明知該事實存在之情形，而本件兩造間行政契約所植基之基礎，或環境之客觀事實或法律，均未有何變更可言，根本無此「情事」之存在。
（3）本件係當時所得預料者：被告對於本件行政契約約定遭退學或開除學籍，即應負返還在校期間所領公費之義務，即其對於成立賠償之條件及範圍等均為知悉，並非於行為時不能預料，是被告所負義務發生之可能性係存在的，且係其於行為時所得預料者。
（4）縱認本件有情事變更情形（假設語氣），依其原有效果亦非顯失公平：所謂顯失公平，係指客觀交易秩序上，若使原有效果發生，將有悖於誠信或衡平觀念，本件原告請求被告返還其所受領之公費，實未有何不公平，縱認有之（假設語氣），亦未及於「顯」不公平之地步。
（5）據上，被告並不具行政訴訟法第203 條第1 項所定要件，自無情事變更原則適用，不因原告未於其所稱「第一時間」內請求償還而有異。
８、原告所據核定開除被告學籍之命令係屬行政處分，即為公文書，依法推定為真正：
（1）按「文書，依其程式及意旨得認作公文書者，推定為真正。」民事訴訟法第355 條第1 項定有明文，而行政訴訟法第176 條亦規定準用上開條文。是原告所提出84年3 月24日令及所附退學令、退學學生名冊及賠償統計表等影本均為公文書，自應推定為真正。（臺中高等行政法院92年度訴字第279 號判決參照），除有反證足證上開文書所載內容為不實外，即應認為具有證據力。
（2）被告並不爭執其係就讀於原告學校之學生，而原告係一公立學校，各項預算及會計事務均受法令規定之限制及審計機關之嚴格監督，行為時賠償費用辦法第4條即明定：「賠償費用應依歲入預算收入報繳作業規定解繳聯勤財勤單位。」故原告所據自足憑信，被告既未具體指摘上開賠償統計表所列款項費用有何失實之處，僅空言否認，即與前揭公文書推定為真正之效力相左。最高行政法院94年度判字第205 號判決即謂：「…至於上訴人（即該案被告）仍與原審相同，爭執被上訴人（即該案原告）賠償表列款項、費用明細表之記載以及眷補費計算方式、金額等項，係涉原審判決事實認定與證據取捨，與違背法令無涉…」，而維持上開臺中高等行政法院92年度訴字第279 號判決結果，可資參照。
（二）被告主張之理由：
１、本件之法律關係為行政處分，並非行政契約：
（1）原告於起訴前即以行政處分之形式通知被告償還公費，並移送行政執行署執行，將被告限制出境，嗣被告抗辯本件請求已罹行政程序法之消滅時效後，原告始主張本件公法上給付關係為行政契約，是本件被告答辯後，自應保護人民正當合理之信賴，而適用行政處分之爭訟程序，故原告之訴顯不合法。
（2）被告於入學時並未與原告間成立任何償還費用之行政契約，原告雖引用被告入學時之80年度招生簡章「十二、（一）7.」：「在校受訓期間因故遭學校開除或退學學籍者應依『國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法』繳還在校期間所耗費用後，始發還原畢業（肄業）證書。」以為憑據，惟該約定僅在學生為取回畢業證書時，始需償還在校費用，並未約定學生遭開除時均應一律償還在校費用，故原告引用招生簡章之規定，為兩造間有締結行政契約之意思合致，顯無理由。
（3）按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」行政程序法第92條第1 項定有明文。被告與原告間既無償還費用之約定，原告基於特別權力關係記三大過開除被告之學籍，併同要求被告償還費用之行為，顯係屬行政處分，自應循行政處分爭訟之程序處理。
（4）高雄高等行政法院89年度訴字第20號判決要旨稱：「被告乃於八十九年五月五日另以（八九）尚廉字第一一七五號令核定原告輔導轉學，並於八十八年十二月日生效，且責令原告之家長應償還原告在校期間之一切費用。原告不服，經提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。」「原告主張伊原係被告軍事學校初級部三年級學生，…因翻越學校圍牆至鳳山新潮流漫畫書店看漫畫，經被告學校之評委會決議予以退學。…被告對原告翻越學校圍牆至校外漫畫書店看漫畫乙事而核定予以輔導轉學之處分行為，在無證據足以證明被告作成該決定有違法或顯然不當時，本院自應尊重被告及學校評委會本於專業及對事實真象之熟知所為之決定。…又被告係政府依法令設置實施教育之機構，具有機關之地位，而原告自進入被告學校後就讀後，一切食衣住行等開銷花費，均由被告提供，原告享有公費之待遇甚明。是有關被告與原告間之權利義務，自應受雙方所簽訂之契約及相關規定之約束。…國軍各軍事學校，招考之學生報到入學後，經轉學、退學或開除學籍者，除符合免賠在校費用之規定外，均應賠償在校費用之規定，則被告因原告受輔導轉學之處分，從而被告請求原告之家長應償還原告在校期間之一切費用，洵無不合。…綜上所述，本件原告因翻越學校圍牆，經被告核定原告輔導轉學，且要求原告之家長應償還原告在校期間之一切費用，認事用法，並無違誤。」是以89年以前之實務見解亦認軍事院校處分學生退、轉學，並要求償還在校期間一切費用之行為，係屬行政處分，應循行政爭訟程序處理。而被告遭原告不當退學之行為係發生在84年間，依當時行政法院之實務見解，退學併同要求償還在校費用之行為，係屬行政處分，是原告以行政契約起訴請求被告償還費用云云，於法無據。
２、原告雖提出80年度正式版本招生簡章，主張被告與原告合意之內容為「在校受訓期間因故遭學校開除學籍者，應依『國軍各軍事學校退學開除學籍賠償費用辦法』繳還在校期間所耗費用。」被告僅表否認，蓋被告為中正預校直升原告學校之學生，並不適用80年度招生簡章，且被告於申請原告學校就讀時，亦僅看過80年度招生簡章之草案，而80年4 月間被告早已確定入學原告學校，故80年5 月間該正式版本之招生簡章發行時，被告業已確定入學，是被告亦從未與原告就該80年4 月版之招生簡章有任何之合意。
且原告並未提出志願書，自無從證明被告與原告間有任何合意。又該招生簡章適用之對象為非中正預校之學生，苟認被告與原告曾經合意，亦係指原告所提80年度招生簡章草案之內容，而該內容係遭退學之學生應繳還在校期間所耗費用後，始得請求發給肄業證書，而被告並未請求原告發給肄業證書，原告自無請求被告繳還在校費用之權利。
３、本件請求權已經消滅，原告自不得再行請求：
（1）按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。」「（第一項）民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。（第二項）民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算，較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」行政程序法第131 條第1 項及民法總則施行法第18條分別定有明文。
（2）次按「行政程序法90年1 月1 日施行前，關於公法上不當得利返還請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131 條第1 項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125 條一般時效即15年之規定；惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131 條第1 項所定5 年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1 項關於5 年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5 年之目的，以使法律秩序趨於一致。」最高行政法院96年度判字第914 號判決意旨同資參照。又行政程序法施行前，所發生公行政對人民之公法上請求權，固應類推適用民法關於時效期間之規定，然其時效完成之法律效果則應為權利當然消滅，而非僅發生義務人得為拒絕給付之抗辯，亦有最高行政法院95年8 月22日庭長法官聯席會議決議可參。
（3）原告之公法上請求權係在84年間發生，惟均未行使，而行政程序法已於90年1 月1 日施行，原告卻遲至96年9 月14日提起訴訟，已超過法規實施後之5 年，故其公法上請求權已因5 年間不行使而消滅，自不得再請求被告償還費用。
（4）高雄高等行政法院就與本件事實類似之返還公費事件，亦認學校返還公費之請求權於行政程序法實施5 年以後業因時效已完成而消滅，學校即不得再為請求。
４、原告所引用之法規命令無效：
（1）按「（第一項）本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。（第二項）法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」行政程序法第150 條第1 項、第2 項定有明文。原告請求被告償還費用之依據為行為時賠償費用辦法，惟該辦法並無法源依據，涉及人民權利義務之行使之部分，亦無法律授權，自屬無效。
（2）且按行為時賠償費用辦法第1條第1項規定：「國軍各軍事學校（院班）招考之學生報到入學後，經退學或開除學籍者，除符合本辦法免賠在校費用之規定外，均應賠償在校期間費用。」上開規定對於可歸責或不可歸責學生之事由致因特別權力關係遭開除學籍之學生，一律應賠償在校費用之規定，顯係侵害人民之財產權，自應由法律明定，而非以未經法律授權之單向行政命令規範。而原告在84年開除被告時，係因被告之車輛遺失向警察報警，後因警方查明被告所有之車輛係遭同校同學竊取，而通報學校，當時之校長認為被告未先行通報學校而直接報警，造成警方查到同校學生之刑事犯罪，該事件因見諸報章雜誌，故以被告之行為有損校譽，並可能影響其升官，即無故羅織被告之罪名而將被告先記二大過、二小過、二申誡，再以被告另犯一申誡滿三大過為由開除學籍，並將該犯罪事件隱匿未報，以遂其官途。顯見當時被告遭開除學籍，純係校長為自己考績之表現，而基於特別權力關係，犧牲被告，因當時之時空環境，被告無處申訴，亦無法取得文憑，遂傷心離開臺灣而前往美國從頭唸書。是以被告遭原告開除學籍，係因不可歸責於被告，原告據以未經法律授權制定之行為時賠償費用辦法請求償還費用，顯無理由。
５、被告否認應償還原告所提之949,057 元，原告應負舉證責任：
（1）原告僅提出84年3 月24日令所附賠償統計表即要求被告償還949,057 元，惟並未提出任何證據以實其說，被告否認原告之計算方式，原告自應負責證責任。
（2）又行為時賠償費用辦法第2 條規定應賠償費用之範圍為薪餉、主副食品價款、服裝費、教育訓練費4 種，惟原告84年3 月24日令所附賠償統計表所列副食加給、教補費、眷補費等並未在前開規定之範圍，原告自不得請求。
（3）有關中正預校之在校費用，其原給付人為中正預校，原告援用已失效之行政命令，併行請求被告給付中正預校之在校費用，實屬無據。另有關中正預校之費用如何得來，並未見原告說明。
（4）有關薪餉部分，係被告勞務給付之對價，原告不得請求：①依原告84年3 月24日令所附賠償統計表，薪餉於入伍教育
期滿後每月6,900 元，與原告計算之80年11月起每月9,25
5 元，即有矛盾，故被告否認原告之計算方式，縱認原告有發給薪餉，應由其負舉證責任。
②被告遍查存摺記錄，已不復記憶可能領取之薪餉，原告既主張被告有領取薪餉，自應由其舉證證明。
③縱認被告有領取薪餉，亦屬被告勞務給付之對價，被告自
無償還之責，否則原告所受領之對待給付，即屬不當得利。
（5）有關主副食品價款部分，請原告提出公文證明，否則被告無從審認。
（6）有關服務費部分，被告否認在校期間有使用新衣服，且被告於遭原告不當開除學籍後，亦依原告之要求繳還服裝，原告自不得請求償還服裝費。原告主張服裝費計算之依據及性質為何，亦應由原告舉證說明。
（7）有關教育訓練費部分，應由原告提出公文證明，否則被告無從審認。
６、縱認原告有請求權，亦未罹於時效，本件原有效果對於被告顯失公平，被告得依行政訴訟法第203 條規定請求免除給付：
（1）按「公法上契約成立後，情事變更，非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，行政法院得依當事人之聲請，為增、減給付或變更、消滅其他原有效果之判決。」行政訴訟法第203 條第1 項定有明文。
（2）原告援用已廢止之行政命令為本件請求權之依據，本已有請求權是否存在之爭議。又原告所引之行政命令，並無法律授權，亦已逸脫司法審查之範圍，加以被告遭開除學籍係原告校長為一己之私，基於特別權力關係所為之違法處分，並非可歸責於被告之行為所致。是縱論兩造間有約定退學應賠償在校費用云云，本件係非可歸責被告之因素所致之退學處分，顯係兩造間約定賠償之範圍外，自屬情事變更（否則原告為何未在第一時間即請求被告或被告當時之法定代理人償還費用，而遲至95年間開始追討本件費用），自應審酌被告係遭特別權力關係不當處分之犧牲者，原告之退學處分亦造成被告人生之大改變，而給予免除給付之判決。
７、又原告稱被告已償還6,888 元及1,915 元部分，係原告製作無效處分書不當執行之結果，並非被告自願繳付。另原告主張之請求權，非屬定期給付債權，其起訴請求給付利息之起算點，亦乏依據。
理 由
一、本件原告代表人於訴訟進行中由廖榮鑫變更為甲○○，茲據原告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、原告起訴主張：⑴被告係於80年8 月19日自中正預校80年班畢業，升入原告學校正期班84年班就讀，而被告招考入學之80年度招生簡章及修業規則第48條，均明定軍事學校學生在校受訓期間因故遭學校開除或退學學籍者，應依行為時賠償費用辦法賠償在校期間費用，則80年度簡章及行為時賠償費用辦法規定自成為兩造行政契約內容。嗣被告因違反校規記滿三大過遭原告開除學籍，並告知其應依約償還在校期間費用，惟被告尚積欠949,057 元迄未清償，原告自得依前開行政契約約定訴請被告償還。⑵行為時賠償費用辦法第2 條第
1 項所定賠償範圍包括薪餉，而薪餉之內涵原即包含加給，故副食加給即屬薪餉之一部分，另80年度招生簡章亦明載學生父母享有眷補費，亦發給在學教育補助費，並參照行為時賠償費用辦法第2 條第2 項，足認被告所受領之眷補費及教補費應在賠償範圍之內。又依原告80年12月12日（80）青敏字第8792號函所附80學年度第1 學期新生統計表，其「報考資格別」欄中即載明中正預校畢業總計142 名，是80年度招生簡章自一體適用於中正預校畢業及其他非中正預校畢業之學生。且中正預校原具國軍軍官幹部預備訓練學校性質，被告既於中正預校畢業後升入原告學校就讀始遭開除學籍，依行為時賠償費用辦法第1 條第2 項規定，即應賠償就讀中正預校期間所受領之公費，而具此項公費償還請求權者，自應為賠償情況發生時之原告。⑶又依最高行政法院97年度判字第8 號等判決及法務部90年3 月22日（90）法令字第008617號等函釋意旨，本件為行政程序法90年1 月1 日施行前已發生之公法上請求權，其消滅時效期間應類推適用民法第125條所定15年之一般消滅時效，不適用行政程序法第131 條第
1 項之5 年規定，故原告請求權自未罹於時效。⑷而行為時賠償費用辦法係國防部依其法定職權修正發布，國防部並於91年12月26日依行政程序法第174 條之1 規定，修正該辦法第1 條並明列其授權依據為軍事教育條例第18條，是該辦法自非無效。又縱認該辦法非法規命令性質，惟該辦法既成為行政契約內容之一部分，亦無須法律授權。⑸另本件並不符合行政訴訟法第203 條第1 項要件，無情事變更原則之適用，為此，提起本件行政訴訟，求為判決如訴之聲明所示云云。
三、被告則以：⑴被告入學時並未與原告間成立任何償還費用之行政契約，且被告為中正預校直升原告學校之學生，並不適用80年度招生簡章，於申請原告學校就讀時，亦僅看過80年度招生簡章之草案，而被告早於80年5 月間招生簡章始正式發行前之80年4 月間已確定入學原告學校，是兩造間從未就該80年4 月版之招生簡章達成任何之合意。原告雖引用80年度招生簡章以為憑據，惟該招生簡章之適用對象為非中正預校學生，且苟認被告與原告曾經合意，亦係指該80年度招生簡章之草案內容，且其係約定僅在學生為取回畢業證書時，始需償還在校費用，並未約定學生遭開除時均應一律償還在校費用。是被告與原告間既無償還費用之約定，則原告基於特別權力關係記三大過開除被告之學籍，併要求被告償還費用之行為，顯係屬行政處分，自應循行政處分爭訟之程序處理。且原告於起訴前即以行政處分之形式通知被告償還公費，並移送行政執行署執行，自應適用行政處分之爭訟程序，原告之訴顯不合法。⑵且原告之公法上請求權係在84年間發生，惟均未行使，而行政程序法已於90年1 月1 日施行，原告卻遲至96年9 月14日提起訴訟，已超過法規實施後之5 年，依民法總則施行法第18條及最高行政法院96年度判字第91
4 號判決意旨，其公法上請求權已因5 年間不行使而消滅，自不得再請求被告償還費用。⑶又原告請求被告償還費用之依據為行為時賠償費用辦法，惟該辦法並無法源依據，且行為時賠償費用辦法第2 條規定之賠償範圍，並不包括賠償統計表所列副食加給、教補費、眷補費，且有關中正預校之在校費用，其原給付人為中正預校，自非原告，又有關薪餉、主副食品價款、服務費、教育訓練費部分金額，原告均未提出被告曾受領及其數額計算之證明，自均不得請求。⑷另被告遭原告開除學籍，係因原告校長為求自己考績表現，基於特別權力關係所作成違法處分，乃不可歸責被告之事由，屬情事變更，是本件原有效果對於被告顯失公平，被告得依行政訴訟法第203 條有關情事變更原則請求免除給付等語，資為抗辯。
四、按行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政上目的，得於不違反法律規定之前提下，與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。國軍各軍事學校招考入學之學生可享受公費及軍（士）官養成教育，於畢業後取得軍（士）官任用資格，惟學生在校期間如遭退學或開除學籍者，應賠償其在校期間之費用，國防部就有關之賠償事宜訂有「國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法」，該辦法係主管機關為確保國家培養軍事人才之目的及財政支出之合理性而訂立，作為與自願接受公費軍事教育學生訂立行政契約之準據，核與法律強制或禁止規定無違，自得作為入學公費生與軍校間成立行政契約之內容。國軍各軍事學校於甄試學生之招生簡章，既已載明在校受訓期間，如因故遭學校開除或退學學籍者，應依照上開賠償費用辦法繳還在校期間所耗費用，則上開賠償費用辦法即成為契約之內容，訂約當事人均負有履行契約之義務（司法院釋字第348 號解釋意旨參照）。
五、經查，本件被告於80年8 月19日進入原告學校就讀，因違反校規記滿三大過，經原告以84年3 月24日令開除學籍（自00年0 月00日生效），嗣於94年6 月1 日以劭忠字第0940004335號函請被告賠償在校期間費用957,860 元未果後，逕以94年10月24日劭忠字第0940008645號移送書於95年1 月9 日將之移送法務部行政執行署士林行政執行處執行，經該處於同年月8 月間對被告財產執行並收取8,803 元，其後原告於95年12月14日以邵育字第0960008301號函撤回執行，被告除前遭執行取償部分外，其餘公費949,057 元迄今仍未為清償等情，有原告80年12月12日（80）青敏字第8792號函及80學年度第1 學期（第84年班）新生名冊、教育部81年1 月8 日台
（81）高字01224 號函、原告84年3 月24日令及所附開除學生名冊、被告應繳賠在校費用統計表、80年度招生簡章及其草案、被告入學時之修業規則、94年6 月1 日劭忠字第0940004335號函暨送達回證、94年10月24日劭育字第0940008645號行政執行案件移送書、法務部行政執行署士林行政執行處95年6 月1 日士執丑95年費執專字第00018187號執行命令、發（還）款通知、97年1 月22日士執丑95年費執專字第00018187號函、中華郵政股份有限公司95年8 月8 日天母P5執字第232 號書函、中央信託局股份有限公司財務處95年8 月30日中財經字第09553603590 號函等件在卷可稽，洵堪認定。
從而，被告既有遭原告開除學籍情事，則原告依照上開賠償費用辦法請求被告繳還在校期間所耗費用，揆諸前揭說明即非無據。
六、惟按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。
」、「民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算，較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」行政程序法第131 條及民法總則施行法第18條分別定有明文。查於行政程序法90年1 月1 日施行前，關於公法上賠償請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131 條第1 項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125 條一般時效即15年之規定；惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131 條第1 項所定5 年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131 條第1 項關於5 年時效期間之規定，當無割裂僅類推適用民法第125 條規定情形，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5 年之目的，以使法律秩序趨於一致。至「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」行政程序法第149 條固有明定。惟公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行使而消滅，行政程序法第131 條第1 項既已定有明文。是所謂行政契約準用民法相關之規定，係指行政程序法未規定契約之性質者，得準用民法有關契約性質之規定而言；就因行政契約而生之公法上請求權之消滅時效，應類推適用行政程序法第131 條第1 項之規定，尚無依行政程序法第149 條規定準用民法第125 條所規定消滅時效之餘地（最高行政法院96年度判字第914 號判決及97年度裁字第1607號裁定意旨參照）。而查，本件原告請求被告返還在校期間所耗費用之請求權發生於00年0 月00日（開除學籍生效日），已如前述，是其請求權時效自90年1 月1 日行政程序法施行日起，原15年時效所殘餘之期間因較行政程序法第131 條第1 項所定5 年時效期間為長，揆諸前揭說明，應自行政程序法90年1 月1 日施行起適用行政程序法第131 條第1 項之5 年時效期間，亦即原告對被告之系爭償還公費請求權時效，除有行政程序法規定之中斷等事由外，至95年1 月2 日屆滿（原應至94年12月31日屆滿，惟因當日係星期六，依民法第122 條規定延至星期一，即95年1 月2 日屆滿），其請求權即因時效完成而當然消滅。惟原告遲至96年9 月17日始提起本件行政訴訟（原告行政起訴狀上收件日期戳章附於本院卷第6 頁可稽），請求被告賠償在校期間相關之費用支出，是原告就系爭賠償請求權之時效業已完成，即堪認定。另原告雖於94年6 月1日以劭忠字第0940004335號函（附卷第16頁參照）請求原告清償在校期間費用，惟因原告於請求後六個月內並未依法起訴，則依行政程序法第149 條準用民法第130 條之規定，本件系爭償還公費請求權時效即不因其上開請求而中斷。又原告於95年1 月9 日將本件移送法務部行政執行署士林行政執行處執行收取8,803 元，惟被告向未承認原告告知償還公費請求權，而原告強制執行之聲請復在系爭償還公費請求權罹於時效消滅後始為之，亦與民法第129 條規定之中斷時效事由不符，不生中斷請求權時效之結果。至於原告所舉法務部90年3 月22日（90）法令字第008617號函及91年2 月21日法律字第0090048491號函釋示因非法規判例、最高行政法院97年度判字第8 號判決、94年度判字第205 號、第1131號等判決則屬個案之認定，均不生拘束本件之效力，併此敘明。
七、末按關於時效完成之法律效果，基於國家享有公權力，對人民居於優越地位之公法特性，為求公法法律關係之安定，及臻於明確起見，民法第144 條關於時效完成後債務人僅得拒絕給付之規定，於公法上請求權應不得予以類推適用，而應採權利消滅主義。亦即公法上請求權，因時效完成即當然歸於消滅，並無待當事人主張，法院即應依職權調查有無消滅時效完成之事實。又行政程序法施行前，所發生公行政對人民之公法上請求權，固應類推適用民法關於時效期間之規定，然其時效完成之法律效果則應為權利當然消滅，而非僅發生義務人得為拒絕給付之抗辯，亦有最高行政法院95年8 月22日庭長法官聯席會議決議足資參照，據此，本件原告系爭償還公費之公法上請求權，既因時效完成而當然消滅，則原告依行政契約之法律關係，請求被告給付被告應給付原告949,057 元，及自84年3 月25日起至清償日止，按週年利率百分之5 計算之利息，自無理由。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段之規定，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 9 月 25 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 鄭小康
法 官 李玉卿法 官 周玫芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 9 月 25 日
書記官 何閣梅