臺北高等行政法院判決
96年度訴字第03348號原 告 甲○○
丙○○丁○○被 告 行政院國軍退除役官兵輔導委員會代 表 人 高華柱（主任委員）訴訟代理人 林政雄律師
籃健銘律師被 告 行政院國軍退除役官兵輔導委員會花蓮農場代 表 人 戊○○場長）住同訴訟代理人 己○○
林政雄律師籃健銘律師上列當事人間因土地放領事件，原告不服行政院國軍退除役官兵輔導委員會中華民國96年8 月1 日輔法字第0960000427號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：本件原告甲○○及原告丙○○、丁○○之被繼承人鄒良權前為被告行政院國軍退除役官兵輔導委員會花蓮農場（下稱被告花蓮農場）西寶分場場員，民國（下同）78年間依行為時「行政院國軍退除役官兵輔導委員會開發農地放領辦法」（下稱放領辦法，92年1 月10日廢止）承領被告退輔會辦理放領之農地完畢。嗣鄒良權自88年起迭以被告花蓮農場承辦人員作業疏失，致其放領之土地面積不足云云，向被告退輔會及花蓮農場陳情補辦放領未果，鄒良權及原告甲○○乃於91年4 月22日向被告退輔會提出陳情函（下稱系爭91年4 月22日陳情函），略以渠等78年間之土地放領不公，請求酌情辦理云云，經被告退輔會於91年4 月30日以輔肆字第09100695號函（下稱系爭91年4 月30日退輔會函）請被告花蓮農場查明原委，被告花蓮農場則於91年5 月9 日以花農產字第09100617號函覆，其後被告退輔會於91年5 月21日再以輔肆字第09100769號函請被告花蓮農場詳予查明，經被告花蓮農場於91年5 月30日以花農產字第09100752號函覆查得結果，被告退輔會則以91年6 月26日輔肆字第09100890號函覆，略以農場辦理放領於作業前召開說明會宣導，由鄒良權及原告甲○○會同農場人員實地逐筆指界，填報放領土地調查表並經渠等蓋章確認無誤後始報被告退輔會核定，並無所稱錯誤情事發生，至函陳放領面積短少乙節，經按放領辦法規定，場員放領農地之面積，以被告退輔會依規定核定之配耕土地面積為準。鄒良權及原告甲○○承領之土地前經渠等會同勘查、認章，土地清冊並經公告1 個月，渠等當時未於公告期限提出異議，現時隔10餘載，歉難辦理等語。嗣鄒良權於95年1 月26日死亡，其女即原告丙○○及原告甲○○於96年5 月15日就被告花蓮農場未就其91年4 月22日之陳情函作成行政處分一事，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：
１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、應命被告作成准予原告甲○○承領花蓮縣○○鄉○○段21
4 、217 、242 、268 、277 地號土地之行政處分。
３、應命被告作成准予原告丙○○、丁○○承領花蓮縣○○鄉○○段241 、255 、281 、285 地號土地之行政處分。
４、訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
（一）原告主張之理由：
１、原告不服被告退輔會96年8 月1 日輔法字第0960000427號訴願決定書，提起訴訟。
２、本件乃因被告之單方行政行為，決定放領之土地及面積而生原告財產權之影響，是依司法院釋字第423 號解釋：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」是本件放領決定影響原告權益甚重，難謂非屬行政處分。而被告退輔會訴願決定書第2 頁以下所指該會91年6 月26日輔肆字第09100890號函覆，提及辦理放領作業前召開說明會宣導，並會同原告實地逐筆指界，填報放領土地調查表經蓋章確認無誤云云，惟如確有如此妥適之行事，而經原告理解認可，又豈會生此爭議？原告不否認當時確有蓋章之行為，惟原告當時之認知乃先對此等放領之土地加以確認，其餘筆則尚待後續處理，方為蓋章行為，且當時之承辦人員尚以不蓋章即無土地放領云云告知原告，原告豈敢不從？是就此事實之認知兩造確有落差，難謂被告之程序無瑕疵：
（1）本件原告甲○○及訴外人鄒良權於38年隨政府來台，45年為配合政府重大建設，以傷殘報請退伍而加入開闢東西橫貫公路之行列，之後因施工受傷，而被調派至「西寶菜圃」種植蔬菜，以供應開闢東西橫貫公路榮民伙食所需，至49年東西橫貫公路開通後，政府為安置開路之榮民，則以美援時代榮民之退伍金向原住民購買西寶等地區土地，而成立「西寶農場」（即西寶分場）。
（2）原告等分配於「西寶松莊墾區」即「西寶菜圃」，早期土地以配耕方式，每戶約3 分地，以自行耕種生活。後因榮民結婚、生子，為求生活而需擴大耕作面積，經報請西寶農場同意，由場員相互共同支援下開墾荒地，後經近30年之開墾種植，每戶開墾土地面積均達2-3 公頃。而期間場員進出皆有所異動，土地之配耕也都隨之調整，直到75年因太魯閣國家公園成立，而停止新進場員申請進入，西寶松莊墾區於此期間共開墾22餘公頃土地，分別由10位場員耕作。之後政府於78年辦理土地放領，則依照開墾配耕之土地辦理放領，放領之面積，以有眷者上限為2 公頃，無眷者上限為1.5 公頃，配耕土地超出的部分，則由農場收回。
３、原告均於46年時進入「西寶農場」，一開始便參與「西寶松莊墾區」土地之開墾，但於放領作業時，因當時承辦技術員吳家慶之怠惰，未實際詳察，而僅以71年之土地配耕清冊辦理放領，造成土地放領「張冠李代」情形極為混亂，後隨由場員自由任意呈報。直至80年左右農場場長委由技術員楊興蘭（即楊瀚程）辦理清查，最後「西寶松莊墾區」因場員各自之主張而調整或補放，皆算取得額度內之土地，惟原告卻不知而未受有補償，故有不公之情事。
４、原告甲○○因早自46年即進入花蓮「西寶農場」，為第一批之開場元老，但78年土地放領面積僅1.1245公頃，故原告甲○○主張應放領文山段214 、217 、242 、268 、27
7 地號土地（面積0.83公頃），亦即其自始至今已開墾種植之土地。另原告丙○○、丁○○之父親鄒良權亦於46年便進入「西寶農場」，亦為第一批之開場元老，但於78年土地放領面積卻僅1.1783公頃。是原告丙○○、丁○○主張地號文山段第241 、255 、281 、285 地號土地（面積
0.8 公頃），均為其先父鄒良權所開墾，並種有數10年之桃樹與梧桐樹。而原告10餘年來亦經多次的陳情皆未被理會，並無怠於主張權利而不值得保護之情形，尤以鄒良權及原告甲○○皆為自大陸來台墾殖之老榮民，智識及能力並不高，依其背景及行政救濟並不發達之年代，所知僅有陳情一途，故應考慮前情，以得救濟機會。
５、以上為「西寶松莊墾區」土地放領情形，另「梅園、竹村、蓮花池等墾區」，於73年至75年新進入之場員，均未親自開墾，逕行承接老場員已開墾之土地，尤以配耕之土地均非其親自耕種，而是承租予他人獲利，本人都在他處工作，實均不符被告退輔會土地放領作業規定，惟皆因與農場本部關係良好，於辦理土地放領時，均充分取得土地。
６、原告等於「西寶松莊墾區」親自開墾，充分符合放領之條件，卻僅取得1 公頃多之土地，與其它同時同地區之其他類似案例相較，顯有違平等原則之「相同事件應為相同處理」之法理，對當事人甚有不公。且既放領規則已明定各受放領人可取得2 公頃土地，即應依該規定從事放領，而不應有差別對待，是被告於行政上顯有未當，況10餘年來經原告一再主張，仍任卻此等渾沌不清之情況持續，未予以解決，似有怠於行為之嫌。另系爭土地自46年開墾後持續至今，一直由原告使用、收益，而為被告所默許，被告從未有所主張似肯認原告之權利，故此長期以來之安定狀況應予維護，且因原告信賴放領規則與被告之不當行為，而使用收益系爭土地迄今近50年之久，不應因被告先前怠於行為而改變原告使用之現狀，反應回歸當初放領時之情形，由被告斟酌將此等事實情形落實於形式面。現行政院原住民族委原會正積極辦理補辦增劃編原住民保留地計畫，太魯閣國家公園內之行政院農業委員會林務局（下稱林務局）林班承租地，凡屬原住民承租者，依據行政院原住民族委員會96年1 月29日原民地字第0960004620號函，均增編為原住民保留地，凡原住民於77年2 月1 日前使用其祖先遺留之公有地目前仍繼續使用者，僅需具備土地四鄰任一使用人出具之證明或其他足資證明其使用事實文件，即可輕易取得土地等權利，並由花蓮縣秀林鄉公所受理申請登記中，即將發放給原住民。而系爭墾區土地乃前蔣經國總統早期用榮民之退伍金向原住民購買，再交由榮民開墾使用，土地早應為榮民所有，且原告種植已達50年之久，又有人證、物證等證據，凡依行為時放領辦法、戰士授田條例、耕者有其田條例、時效取得或補辦增劃編原住民保留地等等法律規範，系爭土地均為原告所應得，卻將由被告退輔會收回，再轉撥交給太管處，對原告極不公平。
７、本件原告甲○○乃以花蓮農場場員之身分、原告丙○○及丁○○乃繼承原花蓮農場場員鄒良權之權利，而均得承領系爭土地，並以行為時放領辦法第6 、7 條規定為法規依據，據以申請放領，於78年辦理土地放領而發現放領土地不足後，原告甲○○及訴外人鄒良權即口頭提出申請，直至88年始提出書面向被告花蓮農場陳情，惟因時日已久，原告當初書面之陳情資料已不在，惟依被告答辯狀記載可知原告確於88年提出書面向被告花蓮農場陳情，嗣91年再以系爭91年4 月22日陳情函申請，故為原告公法上之請求權，而非僅為單純請願、陳情、建議。因被告放領行為有瑕疵，而生差別對待之情形，致原告受有不公之損害，又此放領決定為被告單方之行政行為，決定放領之方法、內容而使原告財產權受有損害，應符訴願法第2 條及行政訴訟法第5 條之課與義務訴訟要件，而因被告對原告依法申請之案件，不但不作為且予以駁回，並經作成訴願決定，致原告對應受放領土地之權利及利益受有損害，故提起本件訴訟。
８、又本件除以行為時放領辦法第7 條規定「依規定配耕土地面積為準」為放領依據，並依行為時農墾輔導辦法第6 條
1 項1 款所定：「如為旱田，每戶以不超過二公頃為限。」而觀該地區之放領情形似皆接近2 公頃為放領之上限。
是本件爭執乃系爭土地皆為原告入場後從無到有親自開墾，並非無理貪多，且皆為原告原有之配耕土地，已持續種植作物至今近50年，並不算短且已有感情，卻因被告程序上之作業瑕疵，及當初和場內人員之私人因素而未受忽略，致此等土地仍由原告等使用中卻非登記原告所有。
９、茲就被告行政訴訟答辯（二）狀所述，反駁如下：
（1）本件土地放領不公案，極為複雜，被告花蓮農場違反行為時農墾輔導辦法及行為時放領辦法，並有「偽造文書」、「瀆職」及「違反行政程序法」、「公務員服務法」等，為掩飾罪行及包庇而不敢據實呈報，又對陳情案件推諉、敷衍，致原告不得補放領土地，權利嚴重損害。
（2）被告雖稱：「原告以行政院國軍退除役官兵輔導委員花蓮農場為共同被告…其所訴被告之當事人即非適格，是原告之訴欠缺訴訟要件，應予駁回」。惟本件為被告退輔會轄下之被告花蓮農場，於78年依據行為時放領辦法，辦理西寶分場土地放領時發生錯誤，起因於承辦技術員吳家慶於土地登記管理時，未依據農墾輔導辦法規定，確實盡土地管理、分配及做好「配耕土地清冊」之登記，又於放領作業時未盡詳實調查，私自填寫土地放領調查表並代簽章後呈報，被告花蓮農場更未盡督導與查證之事，而生張冠李戴及漏放領土地等情事，並致原告開墾種植40餘年之系爭配耕地，產生登記遺漏而未能順利辦理放領；而原告於發放土地權狀時即發覺僅放領1.1 公頃土地而放領不足，拒領土地權狀，並於公告期限內即刻提出異議，報告場長，再於黨員大會、榮團會、小組長會議、委員會等不斷的報告、陳情（按行政程序法第169 條第1 項「陳情得以書面或言詞為之」），惟被告之處理方式則為：已放領的權狀先領回，不足的會繼續報輔導會爭取辦理，並立即將嚴重失職之承辦技術員吳家慶調職（2 年後因肝癌病逝），但對漏放領土地案卻未見有效處理；自82年起至今，10餘年來原告不斷陳情，依據「行政院暨所屬各機關處理人民陳情案件要點」第7 點：人民之陳情符合訴願法第80條，被告亦未盡告知原告權利行使之義務，因此本件並無時效限制。又被告乃違反行為時農墾輔導辦法第6 、7 條，及行為時放領辦法第6 、7 、9 條規定，而嚴重剝奪原告可期待之財產權益，是本件乃被告退輔會與花蓮農場皆未盡行政執行機關應盡監督、執行之義務，並侵害原告之權益，又為被告花蓮農場對人民陳情案，違反公平原則及依法行政之法理，原告主張花蓮農場具被告適格應無不當。
（3）被告復稱：「原告丙○○、丁○○並無申請放領農地之權利」，而主張原告丙○○及丁○○不得主張依繼承關係取得申請放領之權利。茲舉下例均為同地區且皆為被告花蓮農場管理之土地，其情形皆為原榮民場員已殁後，始由其繼承人申請花蓮農場放領土地之情形：
①洛韶：申復生－妻子申盧白玉繼承（任洛韶公務段工友，配耕地荒廢）。
②西寶：孔慶祥－妻子鄭秀鳳繼承（從事照相業，配耕地承租他人）。
③梅園：張來武－妻子秦秋香繼承（於配耕地從事農耕）。
④蓮池：田坤－妻子林鸞繼承（於配耕地從事農耕）。
⑤竹村：邱新芳－妻子廖鳳驕、女婿林貴光共同繼承（於配耕地從事農耕）。
⑥劉金有－養子劉俊秀繼承（於配耕地從事農耕）。
⑦胡學亮－女兒胡雪慧12歲繼承配耕地，於滿18歲放領（未耕作）。
⑧梅東山－養女梅鳳娟10歲繼承配耕地，於滿18歲放領（未耕作）。
⑨上述場員皆於78年土地未辦理放領前過世，由其繼承人繼
承「配耕地」，再由其繼承人申請放領，故建請被告詳查並提供西寶分場內各墾區遺眷繼承配耕地，再辦理土地放領之例；相同事件應相同對待乃平等原則之當然要求，從上述案例可知原告丙○○、丁○○身為場員鄒良權（歿）之女，亦具有放領之資格，應有繼承土地放領之權利。
（4）被告又謂：「系爭開發農地放領辦法業已廢止，不再適用，是原告主張自無所據」。惟被告花蓮農場91年4 月12日花農產字第09100462號函覆述明：「台端陳情…漏辦放領案，本場自八十三年起即多次陳報輔導會爭取補辦放領。」本件雖已10多年，因原告均不懂訴願及行政訴訟等法律程序，被告亦未盡告知原告權利行使之義務，是本件乃被告違法在先，又對原告之陳情案推諉、敷衍、包庇，及不忠實的呈報處理，縱行為時放領辦法於92年業已廢止，然依實體從舊原則，仍應依據行為時之舊法審酌，況人民當時之信賴仍應予保護，由上開覆函可知原告均持續陳情申覆中，並未怠惰其權利之行使（人民之陳情符合訴願法第80條），是原告主張為有理由。
（5）茲就答辯（二）狀附件二被告花蓮農場公文處理情形，駁斥如下：
①被告花蓮農場88年5 月27日（88）花農產字第0588號函稱
「土地放領專案問題檔案」報會處理在案，惟既已是專案，被告花蓮農場僅以報會處理在案或已依法辦理農地放領等，作為搪塞理由函覆辦理，未能據實呈報配耕地清冊登記情形，及承辦人放領錯誤等重大失職行為，漏放領之土地，未能盡事實查證，被告退輔會又未盡確實督導，進而為完備之處理，而故意漠視原告之權益。是被告顯已違反行政院暨所屬各機關處理人民陳情案件要點並構成瀆職。②被告花蓮農場91年4 月12日花農產字第09100462號函：「
台端陳情…漏辦放領案，本場自八十三年起即多次陳報輔導會爭取補辦放領…所陳之配耕土地清冊內簽章人員與台端進場時間不符，難以確認係原始土地配耕資料，無法據以辦理。」「放領調查表…經台端蓋章確認…。」⑴可證本件自83年即列案至今，並無中斷。⑵函覆中所陳配耕土地清冊，乃被告所制作、填寫而呈報，原告並無簽名，又與原告進場時間何關？⑶原告就放領調查表並無實地逐筆確認及蓋章確認，乃承辦技術員吳家慶以存留印章所為，是被告顯有「偽造文書」之嫌。
③被告花蓮農場91年5 月9 日花農產字第09100617號簽稿：
「二、本場辦理場員配耕地放領，係依鈞會農地放領開發辦法辦理…依據場員進場時之配耕土地面積為放領之依據，乃本公平、公正、公開、認真、確實為原則辦理…四、為避免不必要之嫌疑，本場及分場部從未留置場員個人之印章…」按西寶墾區有程家金、張崇孝、錢有田、張吉勝、甲○○、魏金山、曾惠生、盧煌煥、劉明發、鄒良權、孔慶祥、丁斌等12名場員，進場時並無配耕土地，也並未列管登記，由場員覓地開墾，再由農場編列號碼登記，並無限制面積，於71年重測時，始有地號再登錄列管（為天祥段共90筆，面積22公頃），土地才由林務局撥交被告退輔會管理，至此不得再新開墾土地，農場則重新造冊登記，始有「配耕土地清冊」；後因曾惠生、盧煌煥兩人報准榮家就養，李文堂入場頂替魏金山，西寶墾區為10名場員，土地再調整分配。因此50年進場之場員，並無配耕土地，僅就墾區分配，由場員自行覓地開墾再登載，開墾面積均超過2 公頃；而72年以後進場之場員不得再開墾土地，僅頂替配耕地，始有場員進場時配耕土地面積之限制。是原告聲請被告提供進場時配耕土地清冊。另分場留置場員印章之事實，原告已提出接辦之西寶分主任戴勝利、技術員楊翰程及所有西寶居民等證明。
④被告退輔會91年5 月21日輔肆字第00000000函：「案內…
老場員…除鄒良權…及甲○○…外，其他場員放領土地面積均有一．七至一．九公頃…配耕原則及標準依據為何？再請詳予查明後報會核辦。」而被告花蓮農場91年5 月30日花農產字第09100752號函覆竟以：「二、…因無原始配耕清冊…分場承辦技術員吳家慶已病故，無從查知。」另文中所示「查鄒員目前仍耕種本場經管之土地有文山段二八一…地號土地」，被告花蓮農場竟以無原始配耕清冊函覆，嚴重違反公文處理原則，否則即是故意隱藏事實；且又以分場承辦技術員吳家慶已病故，無從查知為理由，顯有推諉不負責任之意，且此部分應可由其他接辦人員說明證實，豈可以此消極不知為由漠視人民之權益。又被告退輔會對此函接受核辦，顯有督導不周及包庇。再如函中所示，被告花蓮農場亦認系爭土地一直由原告耕種至今，更由果樹、梧桐樹即可證明已種植超過30年，均可證明為原告所開墾種植數10年之土地，被告有管理不當、登記不實之事實，是依規定應補放領系爭土地予原告。
（6）按行為時農墾輔導辦法第6 條規定，個別農墾每一墾員為一戶，每戶配耕土地面積規定如左：第一款規定「…旱田以一公頃為基數。每增加眷屬大口一人，按積數增加二分之一；增加中口一人，按積數增加三分之一；增加小口一人，按積數增加四分之一；…如為旱田，每戶以不超過二公頃為限。」原告均為有眷個別農墾戶，按規定之「配耕地」面積都應達上限2 公頃；土地放領則依行為時放領辦法規定。茲列舉被告花蓮農場西寶分場各墾區完全未依前開行為時農墾輔導辦法第5 、6 、7 、12、14條規定，辦理配耕土地登記及管理，以及未依行為時放領辦法第6 、
7 、9 條規定辦理放領之事例如下，並由原承辦人員證明：
①西寶墾區：
A.張崇孝：配耕地含天祥段747 等地號土地共12筆面積達2.57公頃，78年放領時，承辦技術員自行放領天祥段702 地號等8 筆土地，於領狀發覺錯誤，於80年更正，繳回702地號土地，追回錯誤放領予劉明發之711 地號土地，於81年5 月26日完成第二次補放領，改放領天祥段733-1 、74
7 、711 地號及私下購買鄭秀鳳配耕地731 地號土地辦理放領，共11筆土地，面積1.93公頃。
B.鄭秀鳳：為68年入場場員孔慶祥之遺眷，繼承配耕地僅1.
4 公頃之天祥段769 、731 、785 、789 、790 地號等五筆土地，再將配耕地承租給葉步鎮種植，自己從事照相業，又於土地放領時放棄而繳回769 、785 、789 地號3 筆計0.8 公頃配耕地，出售731 地號土地予張崇孝，僅留79
0 地號土地及分割補放領未開墾種植之「非配耕地」文山段749-1 地號土地1.5 公頃，共放領2.1 公頃土地，已違反行為時農墾輔導辦法第13、14條及行為時放領辦法第6、7 條等規定。
C.李文堂：於74年3 月1 日入場，以14萬元承售老場員魏金山之配耕地天祥段710 、712 地號土地兩筆，面積為1.58公頃，即連續將土地承租予陳朝豐、陳朝為、陳朝松等人種植，收取租金，而自己從事貨運業，已違反農墾輔導辦法第13、14條規定，被告花蓮農場未予撤墾，又於85年7月26日土地放領時，再補分割放領完全未開墾「非配耕地」之荒地，文山段749-2 地號0.3 公頃土地，共計放領面積達1.93 公頃。
D.上述案例皆為同地區相同之情況，且亦適用相同之法規，卻生不同之差別對待，依行為時「國軍退除役軍官個別農墾輔導辦法」（下稱農墾輔導辦法）第6 條之規定，依原告之資格應可取得2 公頃之土地，惟事實卻非如此，而與他場員相較，甚難謂符合平等原則。且被告行政行為亦有違反依法行政之瑕疵，其人治之色彩甚為濃厚，僅依其交情或門路而斷其取得土地之多寡，令原告甚難相服。
E.另張吉勝、程家金、丁斌、劉明發等場員，均是50年入場，配耕面積土地常因場員異動而自動調整，惟面積均超過
2 公頃，承辦技術員吳家慶卻未能適時調查、調整登記，而未將超墾部份收回，故於土地放領時發生錯誤，經調整及補放領，繳回天祥段735 、764 、748 、708-1 、728、771 地號等土地，均放領1.7 至1.9 公頃，而劉明發現因仍占耕配耕地經被告花蓮農場提起告訴。
②竹村墾區：
A.李繼生：於73年入場並給予已開墾之配耕地，該員於79年至87年任秀林鄉長（公職），但土地繼續種植使用，已違反農墾輔導辦法第13、14條規定，未依規定撤墾土地，雖依規定不予放領土地，但一直占用土地至96年，被告花蓮農場將土地撥交給太管處，其地上物並給予補償。
B.游炳龍：74年入場，給予已開墾之「配耕地」僅1 公頃，土地委由馬樹一耕作，85年放領時，又分割補放領未曾開墾種植之非「配耕地」，天祥段338-1 地號（為乙○○出生地），分割0.8 公頃，而此土地位於立霧溪對岸，完全無道路，為未開墾荒蕪之「林」地，後於92年賣給太管處，重新登錄「朝瞰山段43地號」。
C.梅鳳娟：為梅東山之養女，繼承1 公頃餘配耕地時僅8 歲，78年土地放領時，因未滿18歲而不得放領，但於放領前即預售予金鼎貴、汪如洋二人，89年放領時，即辦過戶，另給予分割補放領未曾開墾種植之非「配耕地」天祥段338-2 地號土地，分割0.5 公頃，而此土地位於立霧溪對岸，全無道路未開墾荒蕪之「林」地，放領後即賣給王玉美，再於92年賣予太管處，重新登錄為「朝瞰山段44地號」。
D.項學軍：74年入場給予已開墾之配耕地天祥段442 地號等土地，僅將戶籍遷入，卻於台北從事貿易工作，入場10年均不曾從事農耕，土地荒廢，85年給予放領1.72公頃土地，92年將土地賣多太管處，得款500 餘萬元。
E.黃德靈：73年入場給予已開墾之配耕地天祥段400 地號等土地，僅將戶籍遷入，卻為亞洲水泥公司員工，入場10年均不曾從事農耕，土地委由王明哲耕種，84年給予放領1.78公頃土地，95年於亞洲水泥公司退休，再從事農耕。
F.高秋輝：73年入場給予已開墾之配耕地天祥段450 地號等土地，僅將戶籍遷入，卻從事模板工作，入場10年均不曾從事農耕，土地委由葉永利、王正良種植，84年給予放領
1.95公頃土地，92年將土地賣予太管處，得款600 餘萬元。
G.胡雪彗：繼承父親胡雪亮之配耕地，78年未滿18歲不予放領，土地預售給江峰勇、江峰雄等人，於86年給予放領，隨即過戶，92年再轉賣予太管處。
H.曾廣懷：為單身老榮民，配耕地天祥段392 地號等土地，放領前即預售給江峰勇，78年放領即過戶後，則至大陸定居，土地也於92年賣予太管處。
③蓮花池墾區：蔡靜雅、王蘭亭、何泰順三人75年入場時為
60餘歲已領退休金之退休人員，均給予1.8 公頃之配耕地，惟10年來均未從事農耕工作，86年給予放領，放領後土地均即賣予太管處，均得600 餘萬元。
④梅園墾區：
A.林英棕：73年入場給予未開墾之配耕地天祥段542 地號之「林地」，戶籍遷入後，於花蓮從事大理石加工業，「配耕地」從未開墾種植，土地一直荒廢中，84年給予土地放領，後遭法院拍賣，於92年再轉賣予太管處。
B.張為榮：73年入場給予未開墾之配耕地天祥段481-2 地號之「林地」，戶籍遷入後，於花蓮從事無線電子工程師，「配耕地」從未開墾種植，84年給予土地放領，土地荒廢至今。
C.張為和：73年入場給予未開墾之「配耕地」天祥段481-1地號等土地，戶籍遷入後，為亞洲水泥公司員工，未開墾「配耕地」委由他人種植，84年給予土地放領，現仍為亞洲水泥公司員工。
D.鄒良權、原告甲○○：46年至西寶菜圃種菜，50年為西寶農場場員，即開墾土地種植，面積均超過2 公頃，78年卻僅放領1.1 公頃土地。
（7）以上足證被告花蓮農場之行政違法事實，其中70年登記新進入場之場員，許多僅為掛名場員，在外已有工作且可獲得薪資及退休金等。所配耕之土地從未經開墾耕作，或以出租他人收取租金等方式，滿10年即獲得土地放領，更甚者如鄭秀鳳、李文堂、游炳龍、梅鳳娟等人給予補放領「非配耕地」，所放領者均將土地賣給太管處，再輕鬆獲得數百萬元，薪資、退休金、租金再加上土地出售等，不需任何勞力，所得優渥。惟對原告等開場元老，50年之辛勞，竟是如此不公平。西寶農場是前蔣經國總統為安置開闢橫貫公路之老榮民而於50年設立，分設西寶、竹村、梅園、蓮花池、文山、洛韶等墾區，當時均為原住民居住之部落，被告退輔會用榮民之退伍金向原住民購買使用權利，再發放給榮民開墾種植，橫貫公路兩側之土地任由榮民開發，並無地籍管理，在一片荒蕪土地中，創場之老榮民開墾耕作；而土地地籍係於71年辦理重測時，土地管理機關林務局撥交被告退輔會管理，始將「配耕地」編列地號，造有「配耕地」清冊，以便管理，又因場員進出頻繁，「配耕地」隨時調整，因而土地管理機關承辦技術員必須詳加調查，做好清冊登記，並呈報上級核備，於78年時再依據登記清冊辦理土地放領。
１０、又本件當時情況如何，已時日甚久且人員變動甚鉅，非被告退輔會單純以函件請予以說明即可確認。應請被告提出同地區土地當時「放領調查表」、「配耕土地清冊」、「土地放領清冊」，即可證明被告確有差別對待情事。並請傳喚其他土地放領取得人乙○○（即張崇孝之子），與技術員楊興蘭、技術員吳家慶等人。並應請被告就原告前開所列場員土地配耕、放領情形為事實與否提出具體說明。
（二）被告主張之理由：
１、程序部分：
（1）關於原告以被告花蓮農場為共同被告部分：①按行為時放領辦法第2 條「依本辦法放領之開發農地其放
領業務，由輔導會辦理並督導所屬各農場經辨之。」、第
1 條：「行政院國軍退除役官兵輔導委員會( 以下簡稱輔導會) 為開發農地放領，輔導退除役官兵從事農業生產，特訂定本辦法。」、第9 條：「各農場辦理放領農地之程序如左：…五、受理申請並完成審查。六、報請核定放領農地。…」有關開發農地放領業務應係以被告退輔會為主管權責機關，放領農地核定與否之決定權限在於同案被告退輔會，並非被告花蓮農場。
②次按行政訴訟法第107 條第1 項各款屬廣義之訴的利益要
件，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。最高行政法院90年6 月份庭長法官聯席會議決議：「欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障」可資參照。
③又按行為時放領辦法第2 條：「依本辦法放領之開發農地
其放領業務，由輔導會辦理並督導所屬各農場經辨之。」可徵被告花蓮農場僅係執行機關，核定放領與否非其權責範圍。是以原告對之提起本件課予義務訴訟，應非適法，自應僅以權責機構之同案被告退輔會為被告，始稱正確，而原告誤以其下屬機關被告花蓮農場為同案被告提起本件訴訟部分，其所訴被告之當事人即非適格，是原告之訴欠缺訴訟要件，應予駁回。
（2）按原告之訴，有起訴不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之。行政訴訟法第107 條第1 項第10款定有明文。次按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。」「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」訴願法2 條第1 項及行政訴訟法第5 條第1 項分別定有明文。次按行政法上所謂「權益」，應包含「權利」與「利益」，權利係指人民之主觀公權利而言。利益，於我國現行法制上，應包括「法律上利益」與「事實上利益」，而上開訴願法第2 條規定中之「權利或利益」，行政訴訟法第5 條第1 項規定「認為損害其權利或法律上利益」中，即明文規定「權利或法律上利益」。亦即，若非「權利」或「法律上利益」受到行政處分之侵害，即不得提起行政爭訟。再按，前開行政訴訟法第5 條第1 項所謂依法申請之案件，乃指人民依法律規定有權請求行政機關為一定之行為者而言，至單純請願、陳情解釋或建議等則不包括在內。是若無行政處分或非人民依法申請之案件，即不得據以提起訴願及行政訴訟（最高行政法院92年度裁字第1690號及94年度裁字第1357號裁定可資參照）。又行政訴訟，係就有爭執之行政處分或公法上法律關係請求行政法院為判決，故若無行政處分，即屬欠缺訴之前提要件而不合法。而所謂行政處分者，乃中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政訴訟法第4 條第1項、訴願法第3 條第1 項規定甚明。至行政官署所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民自不得對之提起訴願及行政訴訟，此觀最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院）44年判字第18號判例可稽。
（3）本件原告前以系爭91年4 月22日陳情函及系爭91年4 月30日退輔會函，請求被告補足應放領之土地，以被告應作為而不作為，提起訴願，經被告退輔會以其所提非屬訴願救濟範圍內之事項，不符訴願法第77條第8 項規定而不予受理；今原告不服訴願決定而提起行政訴訟，復於訴狀中指陳本件係因行政機關之行政處分致其受有權益之損害云云（見原告起訴狀第1 頁末段），則原告似又以行政機關之違法行政處分為標的，提起本件訴訟，則究原告所指之行政處分為何，亦未見其提出說明；且縱設有此違法行政處分，依行政訴訟法第4 條、第5 條規定，原告均須提起訴願程序主張撤銷其所指之行政處分並爭執該行政處分效力，原告未於訴願程序中主張撤銷其所指之行政處分，又於本件訴訟程序中爭執行政處分之效力，顯與上開法規不符。
（4）退步言之，本件原告所爭執之土地放領事件早於78年間即已完成，此為原告所不爭執，縱認原告甲○○及訴外人鄒良權於88年間所提出之陳情係不服放領處分之意思，其提出之時點亦顯逾法定救濟期間，是原告提起本件訴訟，主張補放領土地云云，難謂合法。
２、實體部分：
（1）按「經完成國有登記之農地而適於放領者，應將地籍圖、土地清冊、改良工程費暨受理申請放領期間等予以公告。」「放領農地之面積，以經輔導會依規定配耕土地面積為準，超墾部分不予放領。」「各農場辦理放領農地之程序如左：一、分區分期調查放領農地，並視需要辦理測量分割。二、評定改良工程費。三、陳請核定放領農地及改良工程費。四、公告並通知承領人申請承領。五、受理申請並完成審查。六、報請核定放領農地。七、通知承領人於接到通知後三十日內繳清改良工程費。八、轉繳改良工程費，並請核發承領證書。」行為時放領辦法第5 條、第7條及第9 條定有明文。
（2）原告起訴主張當時被告承辦農地放領事宜之人員作業疏失，未為實際詳察，造成放領混亂之情而有未符公平原則云云，惟按：
①原告一再主張被告之農地放領程序具有瑕疵云云，惟被告
辦理農地放領事宜，業於作業前召開說明會宣導，再由原告甲○○及訴外人鄒良權等人會同被告人員實地逐筆指界，填報放領土地調查表，經原告等人蓋章確認無誤，並由被告受理及審查完成後，始提報被告退輔會核定，被告之程序均符上揭行為時放領辦法所定之相關放領程序，並無原告所稱承辦人員怠惰、張冠李戴等情事。
②至原告所稱放領面積短少乙節，依上揭行為時放領辦法規
定，場員放領農地之面積，以經被告退輔會依規定核定之配耕土地面積為準，超墾部分不予放領。原告甲○○及訴外人鄒良權等人承領之土地前經渠等會同被告勘查、認章，土地清冊並經公告1 個月，鄒良權等當時亦未於公告期限提出異議，遲至10餘載後方提出陳情或主張其權益受損，實難謂有據。
③另就原告主張「既然該放領規則既已明定各受放領人可取
得2 公頃土地，即應依規定從事放領，而不應有差別對待」云云，惟上開行為時放領辦法第7 條僅規定「放領農地之面積，以經輔導會依規定核定之配耕土地面積為準」，並未明定每名場員之放領農地面積為2 公頃，是被告花蓮農場依上開農地放領程序完成審查，並提報被告退輔會核定放領予原告甲○○及鄒良權之面積分別為1.1245公頃及
1.1783公頃，核無違誤，原告主張被告未依規定放領2 公頃農地云云，要屬無據。至系爭土地目前之使用情形，被告並不清楚，而原告起訴狀所附土地放領對照表內容，被告則否認其真正。
④有關上開農地放領過程，經原告等人於91年4 月22日向被
告退輔會提出系爭91年4 月22日陳情函，經該會以系爭91年4 月30日退輔會函請被告花蓮農場查明原委，併研處意見報會憑辦。被告花蓮農場於91年5 月9 日以花農產字第09100617號函覆相關事實原委，被告退輔會復於91年5 月21日輔肆字第09100769號函請被告花蓮農場再詳予查明，被告花蓮農場於91年5 月30日函覆查得結果，並經被告退輔會於91年6 月26日輔肆字第09100890號函覆原告在案，並無原告所稱不作為之情事。
（3）又原告丙○○、丁○○並無申請放領農地之權利：①按「（第一項）依本法申請放領者，以經輔導會安置之現
耕場員，進墾滿十年且志願繼續從事農業生產者為限。其原為號分耕者，應於辨理分割後分別放領之。（第二項）前項現耕場員，係指一般場員、自力農墾員、個別農墾員、義民及經核定有案之繼耕人。」行為時放領辦法第6 條定有明文。
②榮民得依前揭規定取得申請放領農地之權利，係因國家照
顧榮民之生活，而對榮民之特殊優惠措施，與一般國民所取得之權利或法律上利益有間，具有一身專屬性，不得作為繼承之標的。是原告丙○○、丁○○亦不得主張依繼承關係取得申請放領農地之權利。
③且原告丙○○、丁○○既非現耕場員所指之一般場員、自
力農墾員、個別農墾員、義民，抑或經核定有案之繼耕人，自應無法依據上開規定取得申請放領之權利；更況前揭放領辨法業已廢止，不再適用，是原告主張自無所據。
④又課予義務訴訟係攸關人民得否向國家申請作成有利行政
處分事件，經行政機關否准後，當事人以否准之處分違法而請求司法救濟者。究其訴訟目的乃在獲得原申請之有利行政處分，故其認定事實、適用法律之基準時點，應與單純排除對人民不利益行政處分之撤銷訴訟不同，而原則上係以裁判時之事實及法律狀態，為判斷原申請是否合法以及准駁原申請之處分是否違法之基準，最高行政法院92年度判字第1331號判決即揭斯要旨。是本件課予義務訴訟，應以裁判時之事實及法律狀態，為判斷原申請是否合法以及准駁原申請之處分是否違法之基準。如上所述，系爭放領辨法業已廢止，不再適用，被告退輔會已無法再行辦理農地放領事宜，是原告主張自無所據。
理 由
一、本件於訴訟進行中被告退輔會代表人由胡鎮埔變更為高華柱、被告花蓮農場代表人由張海南變更為戊○○，茲據渠等現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。又原告甲○○經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條所列情形，爰併準用民事訴訟法第385 條第1 項前段規定，依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、本件原告起訴主張：㈠被告花蓮農場就放領程序之瑕疵未盡督導與查證責任，且對原告陳請均未為處理，自屬被告適格。而原告10餘年來多次陳情，依「行政院暨所屬各機關處理人民陳情案件要點」第7 點，本件並無救濟時效之限制。被告放領決定損害原告財產權，自屬行政處分，且原告依行為時放領辦法第6 、7 條請求補放領系爭土地，乃原告公法上之請求權，而被告花蓮農場對原告依法申請之案件，不惟不作為，更經訴願決定駁回，使原告受有應受放領土地權利及利益之損害，自符合訴願法第2 條及行政訴訟法第5 條要件。㈡又依行為時農墾輔導辦法第6 條規定，原告應可取得2公頃之土地，惟僅受約1.1 公頃土地之分配，實有違「相同事件應為相同處理」之平等原則。且系爭土地已由原告使用近20年，被告應有默許，並應維護原告因信賴被告行為及行為時農墾輔導辦法所生長期以來之安定狀態。又放領土地調查表乃被告花蓮農場技術員吳家慶留存場員印章所代蓋，非原告所蓋用，且縱為原告所蓋用，亦因當時承辦人員告知不蓋章即無法放領土地始為之，被告放領程序確有瑕疵，基於實體從舊原則，縱放領辦法已廢止，亦應依據行為時放領辦法補放領土地。又被告花蓮農場就原告之陳情，未能查證承辦人員之失職行為，僅以已報會處理、已依法放領等理由搪塞，被告花蓮農場西寶分場各墾區未依行為時農墾輔導辦法第5 、6 、7 、12、14條規定，辦理配耕土地登記及管理，以及未依行為時放領辦法第6 、7 、9 條規定辦理放領，而有行政違法事實，為此，依行政訴訟法第5 條第2 項規定，提起行政訴訟，求為判決如訴之聲明所示云云。
二、被告則以：㈠程序部分：按行為時放領辦法第1 、2 、9 條，可徵放領農地核定與否之權限在被告退輔會，原告以被告花蓮農場為共同被告，不具被告當事人適格。且按原告不服訴願決定提起本件訴訟，惟未說明其不服之原處分為何，且未於訴願程序主張撤銷原處分。又縱原告甲○○及訴外人鄒良權曾於88年為不服放領處分之意思，已逾法定救濟期間。㈡實體部分：按系爭放領農地面積已由原告甲○○及訴外人鄒良權會同被告勘查、認章，且渠等於土地清冊公告期限亦未提出異議，且按行為時放領辦法第7 條規定，放領農地面積以經被告退輔會核定之配耕土地面積為準，並無原告所稱
2 公頃面積之規定，是無原告所指差別待遇情形。另就系爭陳情函，被告花蓮農場已詳予查明，並經被告退輔會函覆原告，並無不作為情事，又原告丙○○及丁○○並不符合行為時放領辦法第6 條所定場員等身分，且該等身分具一身專屬性，非渠等所得繼承自鄒良權，況系爭放領辦法業已廢止，渠等自無請求之依據等語，資為抗辯。
三、本件如事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，且有鄒良權戶籍謄本、鄒良權等91年4 月22日陳情函、被告退輔會系爭91年4 月30日函、91年5 月21日輔肆字第09100769號函、91年6 月26日輔肆字第09100890號函被告花蓮農場91年5 月
9 日花農產字第09100617號函、91年5 月30日以花農產字第09100752號函、被告退輔會則以91年6 月26日輔肆字第09100890號函、系爭土地地籍圖謄本、花蓮縣○○鄉○○段○○○○號地籍圖謄本等件附卷、原告甲○○、丙○○訴願書附訴願卷可稽，洵堪認定。至於兩造爭執本件以花蓮農場為被告當事人是否適格、原告提起本件訴訟程序是否合法等項，本院分就被告花蓮農場、被告退輔會部分判斷如下：
（一）被告花蓮農場部分：按「國軍退除役官兵之輔導安置及其應享權益，依本條例之規定，其未規定者，適用其他法律。」、「輔導會為執行主管業務，得設置各種附屬事業機構，並依安置需要與事業性質，釐訂管理經營辦法，報請行政院核定實施。」、「退除役官兵之輔導就業，由輔導會創設附屬事業機構，或分別介絕於各機關學校社團等機構予以安置。」、「凡為輔導退除役官兵就業所需用之土地、林區、池沼、礦區等，由政府各主管機關就國（公）有而可供利用者，呈經行政院核定，得依法撥供輔導會配合國家經濟建設計畫使用之。」為行為時國軍退除役官兵輔導條例第1 條、第4 條、第5 條、第7 條所明定。又「行政院國軍退除役官兵輔導委員會( 以下簡稱輔導會) 為開發農地放領，輔導退除役官兵從事農業生產，特訂定本辦法。」、「依本辦法放領之開發農地其放領業務，由輔導會辦理並督導所屬各農場經辦之。」、「各農場辦理放領農地之程序如左：…五、受理申請並完成審查。六、報請核定放領農地。…」為行為時放領辦法第1 條、第2 條、第9 條所明定，據此，開發農地放領業務之主管機關為被告退輔會，被告花蓮農場僅為受被告花蓮農場督導之執行機關，並無准否開發農地放領之權，是原告以花蓮農場為被告爭執開發農地放領之事，當事人自不適格，原告此部分之訴訟核無理由，應予駁回。
（二）被告退輔會部分：
１、按行政訴訟法第5 條規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」是人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，或其聲請被駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，須經訴願程序後，方得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。亦即人民依上開規定向高等行政法院提起課予義務訴訟，即應先經訴願程序，此為訴訟之前置程序，其未經過訴願程序，遽行提起行政訴訟，屬不備起訴之要件，依行政訴訟法第107 條第1 項第10款後段規定裁定駁回之。
２、經查，本件原告甲○○、丙○○及丁○○之被繼承人鄒良權前為被告花蓮農場西寶分場場員，78年間依斯時放領辦法申請放領經行政院核准撥交輔導會安置退除役官兵並經開發或改良之國有農業用土地，原告甲○○及鄒良權並於放領農地程序中蓋印承領如卷附第186 、187 頁放領土地清冊所示之土地完畢各節，為原告所不爭執（原告起訴狀第2 頁第8 、9 行參照）。嗣原告甲○○、鄒良權雖於91年4 月22日被告退輔會向陳情，請求就花蓮農場西寶分場場員土地放領不公訴請實地勘驗酌情辦理補放領（陳情書附卷125 頁參照），經被告退輔會於91年6 月26日以輔肆字第09100890號函覆否准，惟原告甲○○及鄒良權（即丙○○及丁○○之被繼承人）就之並未循行政救濟程序提起訴願；而原告甲○○及及丙○○前此於96年5 月15日所提之訴願，並未就被告退輔會上開91年6 月26日函文表示不服，復經原告甲○○、丙○○之訴願代理人乙○○到庭陳明屬實（97年8 月13日言詞辯論筆錄第6 頁參照），從而，原告甲○○、鄒良權之繼承人丙○○等於被告退輔會否准甲○○、鄒良權於91年4 月22日補放領農地之申請後逾
5 年之96年10月1 日逕向本院提起課予義務訴訟，揆諸前揭說明，其起訴即不備要件，依法應予駁回。又縱認本件甲○○及鄒良權於91年4 月22日陳情辦理補放領認係對被告退輔會79年間之放領核定處分所為不服之意思表示，惟被告退輔會79年間之放領核定處分早因承領人甲○○、鄒良權於放領農地程序中蓋印承領如卷附第186 、187 頁放領土地清冊所示之土地完畢，且未於法定救濟期間爭執而告確定，則原告爭執前揭已確定之79年間放領核定處分，且未踐行訴願程序，逕行提起課予義務訴訟，其程序亦不合法，仍應予以駁回，併此敘明。
四、據上論結，本件原告之訴一部為無理由，一部為不合法，爰依行政訴訟法第98條第1 項、第107 條第1 項第1 款、第10款、第104 條、第218 條、民事訴訟法第95條、第78條、第
385 條第1 項前段之規定，判決如主文。中 華 民 國 97 年 8 月 27 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 林惠瑜法 官 周玫芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 8 月 27 日
書記官 何閣梅