臺北高等行政法院判決
96年度訴字第03349號原 告 甲○○
乙○○○丙○○丁○○原名莊育璋共 同訴訟代理人 鍾凱勳 律師被 告 臺灣銀行股份有限公司代 表 人 戊○○（董事長）訴訟代理人 庚○○複代 理 人 己○○兼送達代上列當事人間因優惠存款事件，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：⑴原告乙○○○之夫及原告甲○○、丙○○、丁○○之父即訴
外人莊秋煌為嘉義縣公立義竹國中退休教師，於民國（下同）91年8 月1 日退休，退休金採一次領取，並以優惠定期存款存於被告所屬新營分行，按優惠定期存款採2 年對保一次，依據存簿登載時間，第1 次對保為91年10月3 日，到期日為93年8 月1 日，第2 次對保則為93年10月28日，到期日為95年10月28日。
⑵在訴外人莊秋煌與被告在93年10月28日進行第2 次換約前，
教育部於93年6 月23日以台人㈢字第0930075975號函釋「公立學校退休教職員自93年7 月1 日起，其一次退休金及公保養老給付優惠存款，應於契約中明定，自其亡故之次日起終止優惠儲存，至公立學校退休教職員如於93年6 月30日前已辦理一次退休金及公保養老給付優惠存款者，其亡故時，原儲存之優惠存款得續存至原存單約定到期日止。本部歷來相關令函與上開規定牴觸者，同時停止適用。」。
⑶訴外人莊秋煌於94年1 月15日死亡，被告自該日起即停止存
入優惠定期存款利息，原告（即訴外人莊秋煌之繼承人）認本件應繼續計息至定存單期滿日即95年10月28日，而向被告所屬新營分行就本件停止優惠存款計息之日期表示疑義，被告營業部於94年12月13日以營㈡優字第09400081841 號函表示，依據教育部轉銓敘部函，銓敘部已依行政程序法將前開教育部93年6 月23日台人㈢字第0930075975號函釋刊登於考試院公報，另建置於全球資訊網供當事人查閱，藉此表示該等函釋已對外發布，對訴外人莊秋煌發生效力。原告不服，遂向本院提起行政訴訟。
二、原告訴稱：⑴本件為涉及公法契約之訴訟，鈞院應有審判權：
公務人員退休法施行細則第32條之規定為公教人員優惠存款之法源依據，公務人員係依據「退休公務人員退休金優惠存款辦法」，公立學校教職員則依「學校教職員退休金優惠存款辦法」，此兩行政規則分別為銓敘部及教育部掌管。而訴外人莊秋煌選擇一次領取退休金，並適用「學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法」。而受理公立教職員工優惠存款之政府金融機構雖屬於被告各分行，但核准退休資格及是否發放退休金則屬於教育部主掌，且優惠存款之利息亦均由國庫支付，是以優惠存款屬於公務人員退休之一環，自屬於國家高權行政之範疇。又如非行政契約，則不會以政府機關的函令補充契約，本件為教育部以函令補充優惠存款的契約，所以本件應為公法契約。
⑵鈞院對本件應有管轄權：
作出本件決定者雖屬被告新營分行，但該分行僅為法人之手足，並無獨立之法人格，依法本件仍應向被告公司營業登記所在地之法院作為本件管轄法院，被告登記地址位於臺北市中正區，依法應由鈞院管轄之，誠無疑義。且本爭議業經鈞院95年度訴字1208號判決確認。
⑶原告為適格之當事人：
原告等均為訴外人莊秋煌之合法繼承人，此有各繼承人之戶籍謄本可證。本件已由4 人共同具名起訴，符合固有必要共同訴訟之要件，且於教育部與銓敘部相關函令出現之前，公務人員18% 的優惠存款，如果有亡故的話，也可以到期滿為止，由此可見優惠存款並非專屬權，原告亦否認優惠存款為專屬權。
⑷依據教育部93年6 月23日台人㈢字第0930075975號函釋，被告應繼續計息至95年10月28日：
①訴外人莊秋煌既係於93年6 月30日前已辦理一次退休給付
之優惠存款，其亡故後，自然得依照前揭函釋之規定，優惠存款續存至原存單約定到期日止。而被告以訴外人莊秋煌於該函釋公布後有經過換約的動作，是以換約後之新約應依據該函釋，計息至其亡故後之次日，顯然違背該函釋係以辦理退休日是否係在93年6 月30日前為基準之意，改以換約之日期是否係在該函釋公布後為基準，顛倒該函釋之意旨，殊不足採。
②即使依照被告之解釋，訴外人莊秋煌第2 次換約以後即應
適用該函釋，然該函釋既然已經明白宣示，被告應於契約中明定，其亡故之日之次日終止優惠定存，是函釋之意是希望在此透過雙方約定的方式，合意將定存之利息限定於自然人生存之日，係欲以契約自由之方式代替國家以公權力強制介入改變契約之條件與內容，否則該函釋大可直接明定優惠定存利息終止結算之日即可，何必還特別要求被告在契約中載明，是以，本件原告與被告既未載明本項條件，回歸到該函釋之精神，自應依照原規劃意旨，計息至定存單期滿為止，若非如此解釋，教育部函釋將有違反法律保留原則及信賴保護原則之疑慮。
⑸教育部以行政規則位階之函釋作出解釋，如並未透過契約自
由原則加以落實，而直接剝奪人民之財產權，將有違反法律保留原則及信賴保護原則：
①被告所引用作為停止計息之教育部函釋，並無任何法規命
令、法律層級之依據，即依職權發布上開解釋，致使所有與訴外人莊秋煌相同之案例者，立即蒙受龐大的財產損失，此已違反法律保留原則之要求。
②本件雖為行政契約，但契約之內容乃源自於行政機關之行
政命令，參見司法院釋字第525 、529 及589 號解釋及行政程序法第119 條之規定，仍應有信賴保護原則之適用。
本件訴外人莊秋煌既然並無信賴不可受保護之情況，依法其財產權即應受到保護，不得任意以行政規則加以剝奪。
③考量前揭教育部函釋恐有違反法律保留原則及信賴保護原
則之要求，教育部原先函釋始要求被告應在契約中載明計息至亡故次日，欲以契約自由原則避開上開爭議，而本件被告顯然在續約時並未留意此點，亦未告知訴外人莊秋煌此事，是以衡諸原告之信賴保護利益以及公益（若被告已在契約中明訂，則透過契約自由，公益與私人當可兼顧），被告顯應依照舊制計息至原定存單到期之日，以維法制。
⑹鈞院96年度訴字第1208號判決之實體理由均有違誤：
①該判決認定「本件應適用之法令，其中前揭教育部第0000
000000號函中所謂應於契約中明訂等字樣僅屬於行政提示性質」云云。惟綜觀國內外行政法理論，未嘗有行政提示一語的定義，應係原審法院主觀上之判斷，但觀其判決內容，卻未明示其標準，即為何該函令中僅有該段屬於「行政提示」而無法律效果，而非整號函令均無法律效果，行政提示與其它非行政提示之法令內容又有何不同之處。如原審判決均無解釋，直接認定該函令中部分文字不具法律效果，實等同於判決未附理由。該命令之內容既為「應於契約中明訂」，則契約中如果未明訂，則不符合該函釋之規定，進而不對原告發生效力。
②該判決有謂「政府為照顧現職所得及退休所得偏低之教育
人員，在會商財政部等有關機關同意後，訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用特定族群，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，且無以法律或法規命令授權之必要」云云。惟此項優惠方案既歷經數十年之久，早已成為公務人員安身立命之保障之一，其以非法律或法規命令層級之行政規則予以取消其保障，斷非無疑；故教育部才在函釋中加上「應於契約中予以明訂」等字樣，以契約自由緩和違反法律保留的衝突性。即使原告贊同配合社會變遷，為符合公平性與正當性，該優惠得予以刪除，惟此亦應經過立法院以法律或法規命令授權教育部為此刪減，始符合民主國家中民主正當性之要求。縱算肯認該判決認為給付行政適用較寬鬆的法令標準，但是取消給付行政的優惠，是否仍適用較寬鬆的標準，無須適用法律保留原則，顯然有疑。
⑺本件金額係從訴外人莊秋煌去世的隔日即94年1 月16日計算
到95年10月28日，本金為新台幣（下同）3,812,700 元，用年息18% 計算上開本金之利息為1,226,550 元。故聲明：「被告應給付原告1,226,550 元，及自書狀繕本送達之翌日（即民國96年10月18日）起至清償日止，以年利率5%所計算之利息。訴訟費用由被告負擔。」。
三、被告答辯：⑴本件係涉及私法契約之訴訟，尚非屬鈞院之權限：
①依訴外人莊秋煌與被告所簽訂之優惠儲蓄存款綜合服務約
定書之內容及效力，受理存款係被告，而被告係依公司法設立登記之營利性私法人，並非為行政處分之教育部或銓敘部，又退休公教人員是否存儲優惠存款及到期是否續存，訴外人莊秋煌可自由決定，並無任何強制性，有關存款之存、提、暨質借及計息方式亦均依前開所簽訂之優惠儲蓄存款綜合服務約定書及被告優惠儲蓄存款綜合存摺服務辦法暨被告優惠儲蓄存款戶綜合存摺服務處理要點辦理，僅在上開相關約定書未載明事項，才依照有關法令及一般銀行慣例辦理，而本件存款關係所生之法律關係，其性質應屬民法上消費寄託關係，並非公法上之法律關係。
②另案如鈞院91年度訴字第2059號判決及最高行政法院93年
度裁字第871 號裁判要旨，其所持理由，認優存戶與被告之存款或質借關係均尚不超出民法上消費寄託或借貸關係（即係屬私法上之法律關係）。且參照司法院釋字第448號解釋及最高法院61年台上字第1672號判例之意旨，亦足顯示優存戶與非執行公務之被告所簽訂之上開優惠存款約定書，應屬私法上契約之範圍。
③本件被告僅立於受理存款行庫之地位，配合行政機關所決
定之政策受理退休軍公教人員辦理優惠存款之儲存，對於公保養老給付存款金額並無核定權，此無涉於公權力之行使，亦無行政委託之情形，被告與原告間所簽訂之存款契約，並無上揭可認定為行政契約之4 款條件之一，又其簽訂存款契約之目的僅在辦理優惠存款之儲存，內容為民法上之消費寄託與消費借貸契約之範疇，參照司法院釋字第
533 號吳庚大法官之協同意見書、釋字第540 號解釋理由書，本件契約是被告與具備資格之退休教職員簽訂優存契約，其性質應為私法契約而非行政契約。
④有關退休金可存優惠存款之金額係由退休公教人員之主管
機關核定，與被告無涉，再者退休公教人員領取退休金後是否於被告辦理優惠存款及優惠存款到期是否續存，被告亦無公法上之強制力，僅在退休公教人員退休金存入並與被告簽訂優惠存款契約後，被告才依民法上之消費寄託法律關係收受存款並支付本息等行為，若以上開實務、最高法院判例及大法官解釋等見解觀之，被告辦理公教退休金優惠存款與接受一般民眾辦理存款無異，純屬民法上消費寄託關係，應認係私法關係。
⑵原告起訴與行政訴訟要件不合，且無請求權基礎。
①被告係依公司法設立登記之營利性私法人，並非屬中央或
地方行政機關，縱使配合行政機關政策受理退休公教人員辦理優惠存款之儲存，亦僅屬於存戶與銀行間之民法消費寄託關係，尚談不上受託行使公權力，再者原告未依訴願法對行政處分之教育部或銓敘部等提起訴願，即竟以非行政主體之臺灣銀行股份有限公司為被告，不僅有本末倒置之虞，且與行政訴訟法第4 條、第5 條及第8 條得提起行政訴訟之要件亦有未合。
②優惠存款係專屬權，專屬於退休的公教人員，依照93年6
月1 日銓敘部及93年6 月23日教育部的函示，從93年7 月
1 日起只要是優惠存款的存款人亡故後，翌日起就停止18% 的利息，蓋既然已經亡故，權限就不存在。且根據民法第1148條但書規定，專屬權不可以繼承，原告只是繼承人，則沒有請求權存在，提起本件訴訟沒有理由。
⑶被告依規定終止優惠儲存，並無違誤。
①存戶莊秋煌（係原告之被繼承人）係於93年10月28日至被
告辦理優惠存款續存，並於94年1 月15日亡故，其並與被告簽訂「優惠儲蓄存款綜合服務約定書」，如約定書有未載事項，則依照有關法令及一般銀行慣例辦理，被告自應依教育部93年6 月23日台人㈢字第0930075975號令、銓敘部93年6 月1 日部退二字第0932367024號令及93年11月26日部退四字第0932432934號書函，對訴外人莊秋煌優惠存款18% 利率，自其亡故之次日（即94年1 月16日）起終止其優惠儲存，並改依被告牌告活儲利率計息，並無違誤。
②上開教育部93年6 月23日令略以：公立學校退休教職員自
93年7 月1 日起，其一次退休金及公保養老給付優惠存款，應於續存契約中明定，自其已亡故之次日起終止優惠儲存，本部歷來相關令函與上開規定牴觸者，同時（93年7月1 日）停止適用。銓敘部93年6 月1 日令略以：退休公務人員自93年7 月1 日起，其一次退休金及公保養老給付優惠存款，應於續存契約中明定，自其亡故之次日起終止優惠儲存，本部50.3.11.50台特三字第02434 號函暨60.1
1.2.60台為特三字第32989 號函釋，自同日（93年7 月1日）起停止適用。足見，退休公教人員亡故後，其原儲存之優惠存款得續存至原存單約定到期日止者，係僅剩以優存戶死亡前最近一次續存（2 年或1 年）係在93年6 月30日前辦妥為限。
③原告續指上開銓敘部及教育部通令，被告在存戶續約時未
將公教退休人員自93年7 月1 日起新存或續存優惠存款均自其亡故之次日起終止優惠儲存，明定於續存契約或告知存戶乙節，依據行政訴訟法第136 條準用民事訴訟法第27
7 條之規定，原告主張有利於己之事實，就其事實有舉證之責任。參酌上開二部令均有刊登政府公報及依銓敘部新聞資料剪輯亦顯示，已盡公告周知責任，存戶或其親人推說不知情，不合常理。並依行政程序法第110 條及中央法規標準法第14條之規定，對自93年7 月1 日起生效之上開二部令，存戶莊秋煌身為退休教職員一員（93年10月28日續存優惠存款2 年，94年1 月15日亡故）自應一體適用並受其規範（即凡於93年7 月1 日起續存或新存之優惠存款者如在續存或新存2 年或1 年期間內死亡者，自存戶亡故之次日起即終止其優惠儲存），否則對遵守上開二部令之退休軍公教人員，有失公平。
⑷本案無違法律保留原則及信賴保護原則。
①原告所稱教育部以行政規則層級之函示，所作出影響全國
公教人員之財產權之判斷，有違反法律保留原則及信賴保護原則乙節，屬教育部權責範疇而非被告權責，但上開二部令仍不失公道，另參鈞院96年8 月8 日所為95年度訴字第1208號判決，駁回原告之訴所持理由，更彰顯原告所主張理由，尚不足採。
②銓敘部新聞資料剪輯93年6 月14日中國時報上刊載略以：
「目前軍公教退休人員享有優惠存款18% 利率者約達30萬人，存款總餘額約達3 、4 千億元，中央與地方政府負擔退休人員利息為14.1675%，台銀負擔利息3.8325% （約超出一般存戶2%）台銀每年要代墊退休人員優惠存款利息約達2 、3 佰億元」，則優惠存款戶在生期間一直可享18%利率優惠，較一般存戶可存之定儲利率高出9 倍，保障已相當優渥，而僅自93年7 月1 日起新存或續存優惠存款者，於其亡故之次日起才終止優惠儲存，對少數個別繼承人不免減少些許收入，但對減輕政府沈重之財政負擔，則不無裨益。
③依民法第6 條規定，存戶亡故而自其亡故之次日起終止其
優惠存款18% 利率，依法尚不為過。又依民法第148 條之規定，則繼承人如可續享有被繼承人（存戶）亡故後之18% 優惠利率，相對豈不增加政府財政負擔，政府負擔加重，其可從事之公共利益即相對減少，如此，並非需要公共利益之社會大眾所樂見。依憲法第145 條之規定，則上開二部自93年7 月1 日起，對優惠存款戶亡故後，其繼承人可享有存款利率作適度調整，依法理亦非不妥。
④鈞院96年8 月8 日對95年度訴字第1208號判決，認為教育
部93年6 月23日令及銓敘部93年6 月1 日令，並未違反平等原則、法律保留原則、法律不溯既往原則。
1.蓋給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間；優惠存款為政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，於政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益，難謂與憲法第7 條之平等原則相牴觸。
2.教育部早期照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，在會商財政部等有關機關同意後，訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，故無以法律或法律授權之命令為依據之必要。惟經十餘年後，教育部考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則。
3.再者，教育部係依現實社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付優惠存款利息範圍，此一給付並未影響已退休教職人員既已取得之優惠存款利息。亦即，修正要點係直接適用於要點變更生效後繼續發生之事實，對於已退休教職人員於修正要點前已領取之優惠存款利息，毋庸繳回。且修正要點實施時，其原存單未到期者，仍得適用原要點，俟期滿與被告換約時，始適用修正要點，故修正要點係往後生效並無溯及既往原則，被告適用前揭命令於本件契約，自無違誤，原告主張前揭命令違反平等原則、法律保留原則、法律不溯既往原則云云，尚無足採。
⑸原告指摘鈞院95年度訴字第1208號判決之實體理由有違誤之理由亦尚不足採：
①原告不服鈞院95年度訴字第1208號判決，既已於96年9 月
10日提起上訴，在上訴判決前，其竟又由全體繼承人（即原告等4 人）向鈞院再提起給付之訴，因除原告由原1 人（即由原告甲○○代表其他3 位繼承人）改為4 人（即全體繼承人）以及訴之名稱由確認之訴改為給付之訴而略有不同外，其餘所主張之主要理由均尚不出於前訴（鈞院95年度訴字第1208號）所提出之理由，而前訴所主張之理由業經鈞院判決為無理由並駁回原告之訴。
②原告指摘鈞院95年度訴字第1208號判決認為教育部93年6
月23日台人㈢字第0930075975號令中有關「應於續存契約中明定」僅屬行政提示性質者，經查該案判決有關上開教育部93年6 月23日令中「應於續存契約中明定」一詞，法院除依行政訴訟法第189 條規定認定僅屬行政提示性質，非謂未於契約中載明前揭字樣者，該優惠存款契約均必然延續至原存款約定到期日外，尚有詳列其他相關判決理由，並非有如原告所指陳其判決有未附理由之情形。
③另前揭教育部93年6 月23日及銓敘部93年6 月1 日二部令
均有刊登政府公報，並已刊登於中國時報及聯合報，已如前述，顯示上開二部已盡公告周知責任，存戶或其繼承人再推說不知情或再以被告未於「續存契約中明定自93年7月1 日起優惠存款自存戶亡故之次日起終止優惠儲存」為由，以圖規避上開二部令之規範，均不合常理。依行政程序法第110 條及中央法規標準法第14條之規定，故對自93年7 月1 日起生效適用之上開二部令，存戶莊秋煌（原告之父）身為退休教職員（93年10月28日續存優惠存款2年，94年1 月15日亡故）自應一體適用並受其規範，是以被告是否於受理續存契約中明定上開相關字句，對已生效之上開二部令已不具重要性。
④又已於93年7 月1 日起停止適用之原優惠存款戶亡故，其
優惠存款仍可續存至原存款到期日止之銓敘部50年3 月11日50台特三字第02434 號函及60年11月2 日60台為特三字第32989 號函釋亦均無「須於續存契約明定」一詞，再參銓敘部93年11月26日部退四字第0932432934號書函內容，其亦無「須於續存契約中明定」一詞，但仍須適用該書函之規定予以追繳。顯示上開二部令中所提有關「應於續存契約中明定」一詞，在該二部令生效後，縱有漏未明定者，應尚不致影響該二部令既生效力，是以鈞院95年度訴字1208號判決經斟酌上開二部令之宗旨或目的係為調整現實社會經濟狀況，政府財政收支情形及社會公平等，依原、被告起訴及答辯理由以及全部辯論意旨，依論理及經驗法則將該部分解讀為僅屬行政提示性質，尚不為過。
⑹因而，聲明：「原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。」。
四、得心證之理由：⑴本件爭點：
①原告乙○○○之夫及原告甲○○、丙○○、丁○○之父即
訴外人莊秋煌為嘉義縣公立義竹國中退休教師，於91年8月1 日退休，退休金採一次領取，並以優惠定期存款存於被告所屬新營分行，按優惠定期存款採2 年對保一次，依據存簿登載時間，第1 次對保為91年10月3 日，到期日為93年8 月1 日，第2 次對保則為93年10月28日（而訴外人莊秋煌於94年1 月15日死亡），到期日為95年10月28日，兩造均無爭執。原告依據優惠定期存款之約定（請求訴外人莊秋煌去世的隔日即94年1 月16日計算到95年10月28日，本金為3,812,700 元，以年息18% 計算之利息為1,226,
550 元），但被告依據教育部於93年6 月23日以台人㈢字第0930075975號函釋（其亡故之次日起終止優惠儲存）拒絕之，而衍生本件訴訟。
②兩造之爭點在於：1.本件是否為公法上爭執，本院有無審
判權？2.前案（95年度訴字第1208號判決）在程序上是否影響本案？3.原告所主張之請求權基礎是否合於行政訴訟法之規定？4.被告自訴外人莊秋煌亡故之次日（即94年1月16日）起終止其優惠儲存，並改依被告牌告活儲利率計息，有無理由？⑵是否為公法上爭執？
①參照最高法院61年台上字第1672號判例：「公法上契約與
私法上契約，主要區別為契約之內容及效力是否均為公法所規定，苟契約之內容及效力並無公法規定而全由當事人意思訂定者，縱其一方為執行公務，仍屬於私法契約之範圍」，本件是依據公務人員退休法施行細則第32條之規定而為公教人員優惠存款，公立學校教職員另依「學校教職員退休金優惠存款辦法」，而訴外人莊秋煌選擇一次領取退休金，並適用「學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法」，且核准退休資格及是否發放退休金則屬於教育部權責，而優惠存款之利息亦均由國庫支付，是以優惠存款屬於公務人員退休之一環，自屬於國家高權行政之範疇，而為公法上爭執，本院自應有審判權無疑。
②至於，被告所稱，依訴外人莊秋煌與被告所簽訂之優惠儲
蓄存款綜合服務約定書之內容及效力，性質應屬民法上消費寄託關係，並非公法上之法律關係；被告僅立於受理存款行庫之地位，配合行政機關所決定之政策受理優惠存款，對於存款金額並無核定權，無涉於公權力之行使，亦無行政委託之情形；被告辦理公教退休金優惠存款與接受一般民眾辦理存款無異，純屬民法上消費寄託關係，應認係私法關係云云。僅以手續的角度來觀察，是立於存款、利息之收支，及帳戶之管理而言，卻未考量被告是否得以拒絕教育部依據「學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法」核准之退休老師進行優惠存款，且優惠存款之利息是否為被告自行籌措而非由公庫負擔，所稱自無足採。
⑶本件訴爭，原告甲○○曾先行提起訴訟，請求確認原告甲○
○及莊秋煌之其他所有繼承人對被告自94年1 月16日至95年10月28日間，就本金3,812,700 元，以月利率18 %計算之利息債權存在（即上開前案，本院95年度訴字第1208號案件），該案為原告甲○○一人起訴，提起確認之訴（確認全體繼承人與被告間，有利息債權存在），而本案為給付之訴，是莊秋煌之全體繼承人對被告請求給付利息，雖給付之訴足以包括確認之訴，但確認之訴卻無法取代給付之訴。故原告甲○○不服本院95年度訴字第1208號判決，而提起上訴，又於本案由全體繼承人（即原告等4 人）再提起給付之訴，程序上仍無違誤。
⑷關於原告所主張之請求權基礎是否合於行政訴訟法之規定？
原告主張其被繼承人莊秋煌生前退休金採一次領取，並以優惠定期存款存於被告所屬新營分行，採2 年對保一次，第2次對保則為93年10月28日，到期日為95年10月28日，雖被繼承人莊秋煌於94年1 月15日死亡，但依其生前所簽定之退休金優惠存款公法契約，合於行政訴訟法第8 條第1 項後段之規定，因公法上契約發生之給付，得提起給付訴訟，程序上應屬合法。至於，這個利息請求權，是否得為繼承或是否得終止優惠計息，是本件給付之訴有無理由的問題，並非本件給付之訴是否得以提起的問題，本院認為原告依據優惠存款之行政契約，提起本件給付之訴，程序上應無違誤。
⑸被告自訴外人莊秋煌亡故之次日（即94年1 月16日）起終止
其優惠儲存，有無理由？①本件契約經認定屬於教師退休後優惠存款之行政契約，而
公務人員退休法施行細則第32條之規定為公教人員優惠存款之依據，本案情節並依「學校教職員退休金優惠存款辦法」、「學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法」之規定處理之。故存戶莊秋煌（係原告之被繼承人）係於93年
10 月28 日至被告辦理優惠存款續存，其並與被告簽訂「優惠儲蓄存款綜合服務約定書」，如約定書有未載事項，則依照有關法令及一般銀行慣例辦理（參卷p-80），則被告自應依教育部93年6 月23日台人㈢字第0930075975號令，對訴外人莊秋煌優惠存款18% 利率，自其亡故之次日（即94 年1月16日）起終止其優惠儲存，並改依被告牌告活儲利率計息，並無違誤。
②上開教育部93年6 月23日令略以：公立學校退休教職員自
93年7 月1 日起，其一次退休金及公保養老給付優惠存款，應於續存契約中明定，自其已亡故之次日起終止優惠儲存，本部歷來相關令函與上開規定牴觸者，同時（93年7月1 日）停止適用。發生爭議的是：
1.原告主張：該函是「93年7 月1 日起，其一次退休金給付優惠存款」者，自其已亡故之次日起終止優惠儲存，原告之被繼承人莊秋煌於91年8 月1 日退休，自無此適用。被告認為：雖於91年8 月1 日退休，但優惠定期存款採2 年對保一次，第2 次對保則為93年10月28日，已經是93年7 月1 日之後，而發生之一次退休金給付優惠存款，自應有「自其已亡故之次日起終止優惠儲存」之適用。
2.原告有主張：該函明文自其已亡故之次日起終止優惠儲存，應於續存契約中明定，而本案行政契約並未定明，自無適用餘地。但被告認為：依行政程序法第110 條及中央法規標準法第14條之規定，應一體適用並受其規範，被告是否於受理續存契約中明定上開相關字句，不生影響。
③就適用時間而言：
1.按認定為行政契約之參考有4 ：㈠作為實施公法法規之手段者，質言之，因執行公法法規，行政機關本應作成行政處分，而以契約代替，㈡約定之內容係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務者，㈢約定內容涉及人民公法上權益或義務者，㈣約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者（參照司法院釋字第533 號吳庚大法官之協同意見書），其中為執行退休金之優惠制度而以優惠存款之行政契約代替，且約定之內容係行政機關負有給付較高利息之義務（並非為簽約對象之銀行如被告支付之），該內容涉及退休老師公法上權益（享有優惠存款之權益），而約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者，就是與被告簽訂「優惠儲蓄存款綜合服務約定書」，如約定書有未載事項，則依照有關法令及一般銀行慣例辦理（參卷p-80）之約定。
2.所稱依照有關法令辦理者，就是參照公教人員優惠存款之依據公務人員退休法施行細則第32條之規定，及「學校教職員退休金優惠存款辦法」、「學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法」之規定處理之，而由主管機關就法令之適用為相關函釋而遵循之。關於退休金可存優惠存款之金額多少？退休公教人員領取退休金後是否於被告辦理優惠存款及優惠存款到期是否續存？被告均無公法上之強制力，僅在退休公教人員退休金存入並與被告簽訂優惠存款契約後，才會發生優惠存款之行政契約。本案既為行政契約，上開教育部93年6 月23日令略以：「公立學校退休教職員自93年7 月1 日起，其一次退休金及公保養老給付優惠存款，應於續存契約中明定，自其已亡故之次日起終止優惠儲存，本部歷來相關令函與上開規定牴觸者，同時（93年7 月1 日）停止適用。
」，所稱「其已亡故之次日起終止優惠儲存」之適用與否，並非以退休人員何時退休為判斷標準，而是以優惠存款之行政契約何時發生為判斷標準，足見原告所稱以被繼承人莊秋煌於91年8 月1 日退休認為無此適用，並非可採；而是應以93年10月28日第2 次對保時所完成之優惠存款行政契約判斷之，已經是93年7 月1 日之後始發生之優惠存款行政契約，自應有「自其已亡故之次日起終止優惠儲存」之適用，被告所稱自有所憑，而可憑採。
④就應於續存契約中明定而言：
1.行政契約中約定事項列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者，本案如與被告簽訂「優惠儲蓄存款綜合服務約定書」，如約定書有未載事項，則依照有關法令及一般銀行慣例辦理（參卷p-80）之約定。該有關法令及一般銀行慣例不一定是按契約自由來進行，而行政機關以外之一方仍有遵行之義務，此行政契約在約定條款中之優勢地位，故「自其已亡故之次日起終止優惠儲存」之內容，應於續存契約中明定並非是生效要件而是為求排爭止紛而設。
2.行政契約中行政機關之優勢地位，就是在於對法規之函釋，該函釋應受行政法上原理、原則之拘束，而非受契約自由之拘束，所以本院審認「自其已亡故之次日起終止優惠儲存」之內容，應否於續存契約中明定不是生效要件，無需受契約自由之拘束，並非「自其已亡故之次日起終止優惠儲存」之內容，優惠存款戶拒絕訂入優惠存款行政契約內，該內容即無法對優惠存款戶發生效力，而是訂入行政契約與否，都會對存優惠款戶發生效力，上開教育部93年6 月23日令函稱應於續存契約中明定者，是為排爭止紛而設，並非優惠存款戶得以立於契約自由而拒絕受之拘束。
3.「自其已亡故之次日起終止優惠儲存」之內容，是否合於行政法上原理、原則之要求，應考量行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間；優惠存款為政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，於政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益，難謂與憲法第7 條之平等原則相牴觸。
4.況上開教育部函釋，有刊登政府公報及依銓敘部新聞資料剪輯（參卷p-85、p-86）亦顯示已公告周知，依行政程序法第110 條第2 項（一般處分之效力）及中央法規標準法第14條（命令特定施行日期）之規定，對自93年
7 月1 日起生效之上開教育部令，存戶莊秋煌（原告之被繼承人）身為退休教職員一員（93年10月28日續存優惠存款2 年，94年1 月15日亡故）自應一體適用並受其規範（即凡於93年7 月1 日起續存或新存之優惠存款者如在續存或新存2 年或1 年期間內死亡者，自存戶亡故之次日起即終止其優惠儲存），原告所稱自無足憑。
⑤本件並非以契約自由原則為立足點已如前述，至於有無違反法律保留原則及信賴保護原則，仍待釐清。
1.教育部早期照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，在會商財政部等有關機關同意後，訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，故無以法律或法律授權之命令為依據之必要。惟經十餘年後，教育部考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則。
2.又教育部係依現實社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付優惠存款利息範圍，此一給付並未影響已退休教職人員既已取得之優惠存款利息。亦即，修正要點係直接適用於要點變更生效後繼續發生之事實，對於已退休教職人員於修正要點前已領取之優惠存款利息，毋庸繳回。且修正要點實施時，其原存單未到期者，仍得適用原要點，俟期滿與被告換約時（以訂立行政契約時間為標準，而非以退休時間為標準），始適用修正要點，故修正要點係往後生效並無溯及既往原則，被告適用前揭命令於本件契約，自無違誤，原告主張前揭命令違反信賴保護原則，尚無足採。
⑹綜上所述，訴外人莊秋煌於94年1 月15日死亡，被告自該日
起即停止存入優惠定期存款利息，原告（即訴外人莊秋煌之繼承人）認本件應繼續計息至定存單期滿日即95年10月28日，而向被告請求本件停止優惠存款之利息，被告於94年12月13日以營㈡優字第09400081841 號函表示，依據教育部上開函釋應有「自其已亡故之次日起終止優惠儲存」之適用，而拒絕本案之給付為可憑採，原告之訴為無理由，應予駁回。
本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 6 月 26 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 姜素娥
法 官 楊莉莉法 官 陳心弘上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 6 月 26 日
書記官 鄭聚恩