臺北高等行政法院判決
96年度訴字第03358號原 告 甲○○訴訟代理人 陳博文律師被 告 行政院金融監督管理委員會代 表 人 胡勝正 （主任委員）訴訟代理人 丙○○
乙○○丁○○上列當事人間因銀行法事件，原告不服行政院中華民國96年7 月27日院臺訴字第0960089257號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：被告以花蓮區中小企業銀行（下稱花蓮企銀）民國（下同）
93、94年度發放董事長、副董事長獎金新臺幣（下同）3,035,000 元，違反該行公司章程第24條規定及93年臨時股東會決議，該行歷次函復被告之查核報告均未能查核實情，經被告二度函請該行追回前揭獎金，該行亦拒絕辦理，其內部控制及稽核制度顯然已無法有效執行，核有違反銀行法第45條之1 第1 項規定，爰依同法第129 條第7 款規定，以95年12月21日金管銀（四）字第09500474741 號函（下稱原處分）核處該行罰鍰4,000,000 元，並依同法第61條之1 第1 項第
5 款規定，核處該行應追回93、94年度所發放董事長、副董事長之獎金。原告主張其時擔任該行代理董事長，以原告自己名義提起訴願，訴願機關行政院以原告並非受行政處分之人，亦非該處分之利害關係人，以訴願決定：「原處分關於花蓮區中小企業銀行股份有限公司應追回93、94年度所發放董事長、副董事長之獎金部分撤銷。其餘部分訴願不受理。
」原告仍不服，乃提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分不利於原告部分（關於訴願決定「其餘
部分訴願不受理」即違反銀行法第45條之1 第1 項規定，依同法第129 條第7 款規定核處罰鍰4,000,000 元）均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張：
⒈原告為原處分之利害關係人：
⑴原告前擔任花蓮企銀董事，並獲花蓮企銀董事會推選為
代理董事長。花蓮企銀接獲原處分略以：「…二、貴行違反銀行法第45條之1 第1 項規定，依同法第129 條第
7 款規定核處罰鍰新臺幣4,000,000 元，並依同法第61條之1 第1 項第5 款規定，核處貴行應追回93、94年度所發放董事長、副董事長之獎金。」並要求花蓮企銀追究財務責任，原告於提出訴願時，業已表明對於原處分之利害關係人身分。
⑵按最高行政法院(89 年7 月1 日改制前為行政法院，下
同)75 年度判字第362 號判例：「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。訴外人陳某雖為原告同財共居之配偶，但並未因此使陳某違反廢棄物清理法致受罰鍰之處分，與原告有當然之法律上利害關係，而得以其自己之名義對陳某之處分案件為行政爭訴。」被告於
96 年1月5 日依銀行法指派中央存款保險股份有限公司接管花蓮企銀後，中央存款保險股份有限公司業已向臺北地方法院訴請原告給付658 萬元及法定遲延利息。本件原告因原處分，而受有法律上之不利益，揆諸前開最高行政法院判例所示，原告自屬原處分之利害關係人。惟訴願機關竟以原告並非原處分之利害關係人駁回原告之訴願，顯有違誤。
⒉花蓮企銀監察人業已提起訴訟，並無原處分書所指之「花蓮企銀拒絕辦理」之情形：
⑴花蓮企銀於91年6 月14日於花蓮市○○路1 之7 號9 樓
會議室舉行91年度股東常會，會議程序「承認及討論事項」第5 案係由原告董事會所提之修訂公司章程案，該修訂公司章程之提案全部經股東會決議通過。前開花蓮企銀公司章程修訂案中，有關董事及監察人酬勞之規定部分，將原公司章程第28條「董事、監察人之車馬費由股東會決定之。」規定修訂為修訂後公司章程第24條「董事、監察人之酬勞由董事會議定之。」花蓮企銀並於
91 年6月26日經董事會決議通過董事、監察人酬勞案，授權董事長決定。故花蓮企銀自91年章程修訂後，均授權董事長決定辦理。且91年、92年、93年、94年之董監事酬勞，均列於各該年度損益表中之營業費用，業經花蓮企銀在92年、93年、94年及95年之股東會決議承認財務報表，而花蓮企銀93年年報及94年年報亦明確揭露該年度董監事報酬之支給情形，花蓮企銀顯無濫發董監酬勞之情形。
⑵花蓮企銀於接獲被告之函文後，雖認並未違反相關法令
，惟因事涉現任董事，依公司法第213 條：「公司與董事間訴訟，除法律另有規定外，由監察人代表公司，股東會亦得另選代表公司為訴訟之人。」第223 條：「董事為自己或他人與公司為買賣、借貸或其他法律行為時，由監察人為公司之代表。」規定，立即函轉監察人處理。經監察人以董、監酬勞係花蓮企銀91年6 月14日舉行91年度股東常會通過董事會所提之修訂公司章程案。
修訂後公司章程第24條「董事、監察人之酬勞由董事會議定之。」故董事會授權董事長依章程核發董監酬勞，並無不當，且事後亦經股東會決議通過。惟經徵詢律師意見後，認為該章程恐有爭議，若該章程無效時，則自91年起至94年止之所有董事、監察人酬勞均應追回；反之，若該章程有效時，則董監酬勞之領取即屬於法有據。監察人據此乃向臺灣花蓮地方法院提起確認股東會決議無效之訴訟，並經臺灣花蓮地方法院判決監察人勝訴在案足稽，花蓮企銀並將前開法院判決情形向被告呈報。惟原處分竟以花蓮企銀均拒絕辦理追回相關董事長、副董事長酬勞等，裁處罰鍰，顯悖於事實。花蓮企銀謹守公司法之規定，由監察人提起訴訟，並視判決結果擬將91年至94年之董監酬勞全部追回，確保花蓮企銀股東權益，竟遭被告處以高額罰鍰，原處分顯有未合。
⑶更有甚者，原處分理由竟謂：「貴行93、94年度發放董
事長、副董事長獎金3,035,000 元，違反公司章程第24條…」按花蓮企銀章程自92年股東會決議修訂章程後，第24條規定：「本公司監察人應監督公司業務之執行。
」花蓮企銀監察人依法對花蓮企銀提起確認股東會決議無效之訴訟，以確定是否得向相關董事、監察人追索酬勞，克盡職守，何來違反花蓮企銀章程第24條之情形？⒊花蓮企銀章程規定核發董監酬勞並無不當。依91年修訂之
章程第24條：「董事、監察人之酬勞由董事會議定之。」該章程未經法院判決確定前，自屬有效之章程，花蓮企銀之董監酬勞係授權董事會決定，並無不當。而依花蓮企銀93年臨時股東會決議：「（一）董事長辦公費壹拾伍萬元整。（二）副董事長辦公費壹拾壹萬元整。（三）董事、監察人月報酬金及專業津貼壹拾萬元整。」花蓮企銀於93年及94年每月均依該股東會決議核發董事長、副董事長及董監之辦公費用、酬勞。而原處分所指之93年及94年度發放董事長、副董事長獎金係花蓮企銀年終視所有員工同仁之貢獻發放，且該獎金發放亦係符合章程之規定，並無不合。綜上，花蓮企銀確無違反銀行法之行為，原處分容有違誤，應予撤銷。
㈡被告主張：
⒈原告並非原處分之相對人或法律上之利害關係人，其提起本件訴訟屬欠缺權利保護要件，請依法駁回原告之訴：
被告以花蓮企銀有不當發放獎金且未積極採取改善措施之內部控制欠佳情事，而對該行核處罰鍰，其處分相對人係該行而非原告。依最高行政法院75年度判字第362 號判例，因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。另參照最高行政法院96年度判字第1708號判決意旨，所謂「法律上之利害關係」應係指其權利或法律上之利益直接受損害，如係間接發生損害，僅能認其具有經濟上之利害關係。按中央存款保險股份有限公司係本於該行接管人職權，就該行因本案所受損害，以該行名義向原告訴請損害賠償；原告縱使因此受有訴訟繫屬或應負擔賠償責任之不利益，該等不利益並非原處分所直接發生之法律效果，並非屬法律上之不利益，而僅係間接產生之事實上或經濟上之不利益，故原告並非得提起行政訴訟之適格當事人。原告既非原處分之相對人或法律上之利害關係人，其訴願遭不受理決定尚無不合，其再提起本件訴訟應屬欠缺權利保護要件，請依法駁回原告之訴。
⒉就原處分之適法妥當性而言，基於以下理由原告之主張亦
顯不足採；該行確實有不當發放獎金之內部控制欠佳情事，被告依法對該行核處罰鍰並無不合：
⑴該行91年6 月14日股東會通過之章程違反公司法第196
條規定，該股東會決議業經法院判決無效，則據此訂定之章程及發放之獎金亦均將失所附麗；且此不法行為並不因股東會於年終對財務報表帳面數字之承認及財務報表已揭露於年報而免除：
①公司法第196 條規定：「董事之報酬，未經章程訂明
者，應由股東會議定。」且依最高法院77年度台上字第2158號及93年度台上字第1224號判例意旨，若章程訂明授權董事會議定，而未設一定限制者，則董事會議定之董事報酬非經股東會追認，不生拘束公司之效力。該行91年6 月14日經股東會決議將該行章程第28條「董事、監察人之車馬費由股東會決定之。」修訂為第24條「董事、監察人之酬勞由董事會議定之。」而未設任何限制，已違反公司法第196 條規定及前揭判例意旨；修訂該章程之股東會決議嗣經臺灣花蓮地方法院95年度訴字227 號及95年度上字第63號判決確認無效在案，此為訴願人所不爭執，故該行該次股東會所決議授權董事會議定董事酬勞之章程規定自亦無效。另查該行自91年6 月14日股東會決議後以迄95年度之章程，對於董事報酬之規定均係沿用該無效之章程規定，則該行91年至95年度章程關於董事報酬之規定均屬無效，依此發放之董事報酬亦將失所附麗（該行委請律師出具之法律意見亦採此見解）。
②另該行93年臨時股東會業決議「董事長辦公費15萬元
、副董事長辦公費10萬元，董事、監察人月報酬金及專業津貼10萬元。」則該行93年及94年度章程關於董事酬勞之規定既屬無效，且93年度股東會已就董事報酬而為決議，該行自應依股東會決議之數額發放。惟該行除依前揭股東會決議之數額發放外，另外又依該無效之章程規定由董事長逕行發放獎金；原告雖表示已將所發放之獎金列於各年度損益表中之營業費用項下經股東會承認，並於93及94年年報中揭露，惟查公司法第230 條股東會對於財務報表之承認，並不能據為認定股東會對該行不當發放董事獎金之同意，按該行此舉已違反公司法第196 條規定及股東會決議，此等不法行為自不可能因股東會對財務報表帳面數字之承認而合法化。且公司編製年報之目的，僅係基於資訊公開之要求，使股東或一般大眾得以從年報獲知公司相關公開資訊，自不可能因年報已揭露財務報表，即可使該行不當發放董事獎金之不法行為合法化。⑵該行不當發放獎金且未積極採取改善措施，足見該行確
有內部控制欠佳之事實，且此事實之存在並不因該行監察人嗣後因迫於無奈而提起確認股東會決議無效之訴而有影響：
①該行既有違反公司法規定及股東會決議不當發放董事
獎金之事實，足見該行內部控制欠佳；且被告為督促該行檢討改善，除曾於95年7 月13日函請該行監察人辦理查核外，並三度函請該行改善及追回所不當發放之獎金，惟該行監察人所出具之調查報告及該行函復暨陳述意見內容均一再辯稱其發放於法並無不合，亦未向獎金受領人追回該等獎金，益見該行內部控制制度已無法有效執行。
②該行監察人嗣後雖因迫於無奈而提起確認股東會決議
無效之訴，惟依前述該行既已存在內部控制欠佳之事實，此事實之存在並不因該行監察人嗣後之起訴而有影響；故被告以該行違反銀行法第45條之1第1項規定，依同法第129條第7款規定對該行核處罰鍰尚無不合。
⑶縱不考慮章程授權董事會決定董事報酬係屬無效之問題
，該行91年6 月26日董事會僅授權董事長決定第9 屆董監事酬勞，並未授權董事長決定第10屆及第11屆董監事報酬：
①關於原告表示91年6 月26日董事會已決議將董監事酬
勞授權董事長決定乙節，按縱使不考慮該章程授權董事會決定董監事酬勞係屬無效之問題，經查該次董事會僅授權董事長決定第9 屆董監事酬勞，而第10屆及第11屆董事會並未授權董事長決定該二屆董監事報酬，則該行於93及94年度仍由董事長決定發放獎金亦已違反章程規定。
②至原告指稱該行章程第24條係規定「公司監察人應監
督公司業務之執行。」而非關於董事報酬之規定乙節，經查該行91年6 月24日股東會通過之章程第24條規定確係關於董事報酬之規定，其後該行修訂章程將董事報酬之規定移置於第23條，其內容並未變更；故被告引用第24條僅係因該行歷次修正章程條次變更，故與該行對條次認知有所不同，其真義係指該行違反章程關於董事報酬之規定，應係原告與被告雙方均有之共識，此節對於原處分之合法妥當性並無影響。
⑷關於原告指稱該行章程未經法院判決確定前仍屬有效之
章程，故該行依該章程授權董事會決定董監事酬勞並無不當乙節，經查所謂「無效」係指自始、當然、確定無效，亦即在行為當時已確定不生效力，並非於法院判決確定後始歸於無效。故該行依該自始無效之章程發放獎金顯屬未當，原告指稱該行於法院判決確定前依該章程發放獎金並無不當顯不可採。
⑸關於原告指稱該行除依93年臨時股東會決議發放董事長
、副董事長辦公費及董監事報酬外，93及94年度發放之獎金係該行於年終視員工貢獻發放乙節，經查該行93及94年度章程關於董事酬勞之規定既屬無效，且93年度股東會已就董事報酬而為決議，該行自應依股東會決議之數額發放，其另外由董事長決定發放獎金予董事長及副董事長自屬不當。且原告既指稱93及94年度發放之獎金係該行於年終視員工貢獻發放，按董事長及副董事長係屬該行負責人，並不具「員工」身分，其報酬既經法律規定須由股東會決定或於章程中明定，自無從受領「視員工貢獻度」、基於「員工」身分所得受領之獎金（參照經濟部64年1 月7 日商字第00343 號函釋）。故依原告陳述內容可見該行對於董事報酬之發放顯有嚴重瑕疵，且未能依被告之輔導監理措施確實檢討改善，其內部控制制度未能有效執行至為顯然，原處分並無不合。
理 由
一、按行政訴訟法第4 條第1 項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」又「查提起行政訴訟，須因官署之處分，損害其權利，始得為之，故以權利之存在為起訴之前提要件；若原告並無權利之存在，則官署之處分對其根本不生損害與否之問題，遽行提起行政訴訟，自為法所不許。」、「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係。」最高行政法院59年度判字第617 號判例及75年度判字第362 號判例可稽。而「間接發生之損害，並非其權利或法律上之利益直接受損，僅能認其具有經濟上之利害關係，而非法律上之利害關係人。」最高行政法院96年度判字第1708號判決亦可資參照。再提起任何行政爭訟，請求法院裁判均應以有權利保護必要為前提，對於當事人被侵害之權利或法律上之利益縱經審判之結果，亦無從補救或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益（司法院釋字第546 號解釋參照），是以具備權利保護必要者，其起訴始有值得保護之利益存在。是當事人就其訴訟標的須有實施訴訟之權能，否則其當事人為不適格。而提起行政訴訟之當事人不適格，為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為無理由而以判決駁回之。
二、本件原告以其於原處分所認花蓮企銀行為時擔任花蓮企銀代理董事長，以原告自己名義提起訴願，經遭駁回後，復提起本件行政訴訟。經查：
㈠原告並未擔任花蓮企銀代理董事長一職：
⒈按銀行法第35條之2 規定：「銀行負責人應具備之資格條
件，由中央主管機關定之。」銀行負責人應具備資格條件準則依銀行法上開條文授權訂定，其第9 條規定：「（第
1 項）銀行之董（理）事、監察人（監事）應具備良好品德，且其人數在五人以下者，應有二人，人數超過五人者，每增加四人應再增加一人，其設有常務董（理）事者，應有二人以上具備下列資格之一：一、銀行工作經驗五年以上，並曾擔任銀行總行副經理以上或同等職務，成績優良者。二、擔任金融行政或管理工作經驗五年以上，並曾任薦任八職等以上或同等職務，成績優良者。三、銀行工作經驗三年以上，並曾擔任銀行總行經理以上或同職務，成績優良者。四、有其他事實足資證明其具備銀行專業知識或經營銀行之能力，可健全有效經營銀行業務者。（第
2 項）銀行之董（理）事長應具備前項所列資格條件之一。銀行之董（理）事長及以具備前項第四款資格條件之董（理）事、監察人（監事）之選任，銀行應於選任後十日內，檢具有關資格文件，報請主管機關認可；其資格條件有未經主管機關認可者，主管機關得命銀行於期限內調整。」⒉93年7 月5 日花蓮企銀之法人董事永佳昌股份有限公司改
派原告為代表人（被告97年5 月16日函附件第36頁）。93年8 月26日花蓮企銀第9 屆第54次董事會選任原告擔任董事長（被告97年5 月16日函附件第49頁），報經被告請其應提出符合（當時）「銀行負責人應具備資格條件」第8條第2 項「足資證明其具備有效經營銀行能力」之具體事實；93年11月8 日第10屆第1 次董事會又選任原告擔任董事長（被告97年5 月16日函附件第50頁），報經被告請其應提出符合「銀行負責人應具備資格條件」第9 條第1 項第4 款「足資證明其具備銀行專業知識或經營銀行之能力，可健全有效經營銀行業務」之事實說明，惟花蓮企銀均始終未提出上開事實及說明，嗣被告以94年11月30日金管銀（四）字第0948011427號函「蔡君（原告）尚不符『銀行負責人應具備資格條件』第9 條第2 項有關董事長應具備資格條件之規定…」，未予認可，有被告93年10月6 日金管銀（四）字第0930029728號函、94年6 月21日金管銀
（四）第0000000000號函、94年11月30日金管銀（四）字第0948011427號函在卷（被告97年5 月16日函呈附件第57-60 頁）可稽。此外，原告亦未能提出其他任何證據資料足證其為花蓮企銀經主管機關認可之符合法定資格之董事長或代理董事長，自難認原告所主張具備原處分所認花蓮企銀行為時點之代理董事長身分為真實可採。
㈡原處分（本院卷第12頁）以花蓮企銀93、94年度發放董事長
、副董事長獎金3,035,000 元，違反該行公司章程第24條規定及93年臨時股東會決議，該行歷次函復被告之查核報告均未能查核實情，經被告二度函請該行追回前揭獎金，該行亦拒絕辦理，其內部控制及稽核制度顯然已無法有效執行，核有違反銀行法第45條之1 第1 項規定，爰依同法第129 條第
7 款規定，核處該行罰鍰4,000,000 元。可知，花蓮企銀為原處分之相對人即受處分人，原告並非相對人，亦非受處分人。
㈢原告雖主張：依原處分後段「應追回獎金」，則原告具有法
律上利害關係。訴願決定雖將之撤銷，但中央存款保險公司（接管花蓮企銀）仍提起民事訴訟向原告請求原處分4,000,
000元罰鍰之損害賠償，故原告具有法律上利害關係云云（本院卷第94頁）。查訴願決定主文載明：「原處分關於花蓮區中小企業銀行股份有限公司應追回93、94年度所發放董事長、副董事長之獎金部分撤銷。」可知，原處分「應追回獎金」部分業經訴願決定撤銷而不存在。再者，中央存款保險股份有限公司係本於花蓮企銀接管人職權，就該行所受損害，以該行名義向原告訴請損害賠償，原告縱使因此受有訴訟繫屬或應負擔賠償責任之不利益，該等不利益並非原處分所直接發生之法律效果，並非屬法律上之不利益，而僅係間接產生之事實上或經濟上之不利益。蓋行政處分相對人以外之人，須因法律上利益受到侵害者，始能以利害關係第三人資格就他人之行政處分提起訴願、行政訴訟，若僅有事實上利害關係，而不具備法律上利害關係，自不得任意主張他人行政處分違法侵害其權益而提起行政爭訟。此外，原告亦無因原處分而有其他法律上利害關係，故揆諸前開規定及判例，欠缺提起本件訴訟之訴訟權能或適格。其提起本訴，於法尚有未合。訴願決定以原告以其名義提起訴願，當事人顯非適格而為不受理決定，於法並無違誤。原告訴請撤銷原處分及訴願決定如聲明所示，亦因起訴欠缺權利保護要件，在法律上並無理由，應予駁回。
三、從而，原告之訴因原告不適格且欠缺權利保護必要而無理由，應予駁回。又原告之訴既因原告不適格且欠缺權利保護必要而駁回，兩造其餘關於原處分是否違法之主張及舉證，即無庸一一論斷，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 7 月 3 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張 瓊 文
法 官 蕭 忠 仁法 官 胡 方 新上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 7 月 3 日
書記官 黃 玉 鈴