臺北高等行政法院判決
96年度訴字第3309號原 告 張○○被 告 財政部臺北市國稅局代 表 人 凌忠嫄（局長）住同上訴訟代理人 乙○○
甲○○上列當事人間因申請閱覽卷宗事件，原告不服財政部中華民國96年7 月23日台財訴字第09600215830 號（案號：第00000000號）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告（為逃漏稅事件之檢舉人，故隱去姓名）於民國（下同）96年3 月3 日具文向被告申請閱覽被告（94）密410 號檢舉案件有關ＸＸ行企業集團之85-88 年度涉嫌逃漏稅案調查全卷，案經被告以96年3 月13日財北國稅審三字第0960027935號函復，准其閱覽與其個人有關部分之資料，其餘部分則未准閱覽。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定、原處分除已准許閱覽之7 件文件外均撤銷。⒉被告應作成准予原告閱覽ＸＸ行企業集團之稅捐事件除已准許閱覽之7 件文件外之全部調查卷宗之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈查被告96年3 月13日財北國稅審三字第0960027935號函（
下稱處分函）內容，並未記載限制閱覽之理由，且該函附件- 「．．．檔案應用，申請審核表」內「法律依據」欄項亦未填載，與行政程序法第96條第1 項第2 款應記載事項規定不符，係違反程序或方式規定之行政處分。且就原告申請閱覽上開事件調查卷宗乙案，究係適用「檔案法」、「行政程序法」或「政府資訊公開法」其中何種法律辦理？依處分函及訴願決定內容仍未能明確表明，則又有未依法明確適用法律情事。
⒉本件被告核駁原告閱覽上開事件全部調查卷宗之申請，無
非以原告之申請，依上開法規論駁，分別為「申請閱覽自非適法」、「無申請閱覽卷宗之權利」及「係屬不能提供閱覽之資訊」云云。又依稅捐稽徵法第33條應保密，不得提供原告閱覽等。
⑴就「檔案法」之適用：
①原告所申請閱覽之卷宗，係歷次調查之收發公文所彙
整，其每次發文及收文均有處理時限，公文一經簽結即應依公文檔號及保存年限歸檔，而非等該調查案全案辦結後才將所有公文一次歸檔，是非如訴願決定理由所稱該卷宗並非已辦結歸檔之檔案，從而依檔案法第17條規定申請閱覽，自屬適法。
②原告係自被告網站下載申請書申請，但該申請書內並
無記載據以申請之法律為何？惟被告網站另有「財政部臺北市國稅局受理民眾應用檔案作業要點」規範，似與「檔案法」規定有關。
⑵就「行政程序法」之適用：
原告係被告行政處分之當事人，符合行政程序法第20條規範之當事人，又為該調查程序進行結果，原告權利或法律上之利益因逃漏稅案成立者，將受補徵稅款分配公益支出及罰鍰分配而有公益或私益情事。即屬未參與為當事人之第三人（即利害關係人），是當有依行政程序法第46條規定申請閱覽卷宗之權利。
⑶就「政府資訊公開法」之適用：
被告（94）密410 號檢舉案件，業於96年5 月30日作成行政決定，已無政府資訊公開法第18條第l 項第3 款應限制公開或不予提供之情事。
⒊另就稅捐稽徵法第33條第1 項課稅資料保密規定之適用：
訴願決定以原告所申請閱覽資料係ＸＸ行企業集團之稅捐事件調查卷宗，該卷宗所附相關文件，係該企業集團之財產、營業資料，依稅捐稽徵法第33條規定，不能提供原告閱覽。惟稅捐稽徵法第33條第l 項前段係規定「稅捐稽徵人員對於納稅義務人『提供』之財產、所得、營業及納稅等資料，應予保密之規定」。惟該調查事件之財產及營業資料係原告所提供資料調查而得，屬調查對象資料範圍，且依政府資訊公開法第18條第l 項第4 款之本件調查對象資料應係符合條件可予公開之規定。
㈡被告主張之理由：
⒈本件原告於96年3 月3 日提出申請閱覽被告（94）密 410
號檢舉案件有關ＸＸ行貿易股份有限公司逃漏稅案件全卷，被告以96年3 月13日財北國稅審三字第0960027935號函通知原告於96年3 月23日上午10時至臺北市○○區○○路
1 段2 號5 樓閱覽，並隨文檢附檔案應用申請審核表。原告依通知時間前往閱覽，因原告為本案檢舉人，被告提供其閱覽之範圍僅包括檢舉函及其附件。
⒉原告訴稱依檔案法第17條規定申請閱覽，自屬適法，次依
行政程序法第20條及第46條規定，原告為行政處分之當事人及利害關係人，再依政府資訊公開法第18條第1 項第3款規定，原告申請閱覽被告（94）密410 號檢舉人檢舉案件全卷並無該法應限制公開或不予提供之情事，另依稅捐稽徵法第33條第1 項課稅資料保密規定，被告查調ＸＸ行貿易股份有限公司逃漏稅檢舉案件所查獲之財產及營業資料，係因原告所提供之資料調查而得，再依政府資訊公開法第18條第1 項第4 款規定，本件調查對象之資料應符合條件可予公開之規定，綜上所述，原告應能閱覽ＸＸ行貿易股份有限公司逃漏稅檢舉案件全卷云云。
⒊我國就政府資訊公開，分別定有行政程序法（係就行政行
為之程序進行中，當事人或利害關係人得閱覽卷宗之程序規定）；政府資訊公開法（係規範政府機關於職權範圍內作成或取得資訊之公開事宜）；檔案法（係規範政府機關已歸檔管理之檔案，其資訊範疇等事宜）。各該法律之規範內容、權利主體、權利存續期間及救濟方法均有不同，不容混淆。經查本件原告係被告（94）密410 號ＸＸ行貿易股份有限公司逃漏稅案件之檢舉人，行政程序法第46條第1 項雖明定當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽有關資料或卷宗，惟係屬於行政程序中之當事人或利害關係人之卷宗閱覽權，為附屬之程序權利，必須該行政事件之當事人或利害關係人，方得於該行政程序之進行中要求閱覽，原告檢舉ＸＸ行貿易股份有限公司涉及逃漏稅情事，僅係人民基於公益促請行政機關發動調查權，非該稅捐事件之當事人，自無依行政程序法第46條規定申請閱覽卷宗全卷資料之權利。
⒋次就稅捐事件之資訊得否公開，稅捐稽徵法第33條亦明定
納稅義務人提供之財產、所得、營業及納稅等資料，僅能提供予納稅義務人本人或其繼承人、納稅義務人授權代理人或辯護人、稅捐稽徵機關、監察機關、受理有關稅務訴願、訴訟機關、依法從事調查稅務案件之機關、經財政部核定之機關與人員或債權人已取得民事確定判決或其他執行名義等人，至於上述人員或機關以外之人，則不許提供。原告欲閱覽ＸＸ行貿易股份有限公司之財產及營業資料，依稅捐稽徵法第33條規定，應絕對保守秘密，不得提供。再者，被告就ＸＸ行貿易股份有限公司檢舉案所蒐集之資料，係該公司之財產、營業資料及承辦人之擬稿與準備作業等文件，依財政部70年6 月23日台財稅第35137 號函釋，不必對原告提供。
⒌至原告指摘被告所為處分未載理由及法令依據一節，被告
96年3 月13日財北國稅審三字第0960027935號函及附件，係通知原告至被告處所關覽有關ＸＸ行貿易股份有限公司逃漏稅資料，嗣後原告提出訴願時，被告即以96年5 月11日財北國稅審三字第0960217343號函及同年6 月13日財北國稅審三字第0960055727號函提出答辯載明否准閱卷之理由及法律依據，依行政程序法第114 條第1 項第2 款規定而為補正，自無不合。
⒍綜上，ＸＸ行貿易股份有限公司檢舉案件全卷，既為第三
人之財產、營業資料及承辦人之擬稿與準備作業文件，係屬稅捐稽徵法所定應保密之資料，依稅捐稽徵法第33條、行政程序法第46條及財政部70年6 月23日台財稅第35137號函令規定，均不得提供原告閱覽，從而，被告僅就得公開部分，提供原告閱覽，其餘部分則拒絕提供，原處分並無不合，原告復執前詞爭執，尚難謂有理由。
理 由
一、按稅捐稽徵法第33條：「稅捐稽徵人員對於納稅義務人提供之財產、所得、營業及納稅等資料，除對下列人員及機關外，應絕對保守秘密，違者應予處分；觸犯刑法者，並應移送法院論罪：一、納稅義務人本人或其繼承人。二、納稅義務人授權代理人或辯護人。三、稅捐稽徵機關。四、監察機關。五、受理有關稅務訴願、訴訟機關。六、依法從事調查稅務案件之機關。七、經財政部核定之機關與人員。八、債權人已取得民事確定判決或其他執行名義者。稅捐稽徵機關對其他政府機關為統計目的而供應資料，並不洩漏納稅義務人之姓名或名稱者，不受前項之限制。」。次按檔案法第2 條第2 款：「檔案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。」；第17條：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」；第18條第6 款：「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：一、．．．六、依法令或契約有保密之義務者。」。再按行政程序法第46條：「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。行政機關對前項之申請，除有下列情形之一者外，不得拒絕︰
一、行政決定前之擬稿或其他準備作業文件。二、．．．。
三、涉及個人隱私、職業秘密、營業秘密，依法規規定有保密之必要者。．．．。前項第2 款及第3 款無保密必要之部分，仍應准許閱覽。」。又按政府資訊公開法第3 條：「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息」；第9 條第1 項前段規定：
「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊」；第18條第1 項第1 款、第3 款：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：一、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。……三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。．．．」。
二、本件事實概要已如前述，有相關卷證可稽，堪予認定。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：㈠被告96年3 月13日財北國稅審三字第0960027935號函內容，並未記載限制閱覽之理由及法律依據，係為違反程序或方式規定之行政處分。㈡原告所申請閱覽之卷宗，係歷次調查之收發公文所彙整，其每次發文及收文均有處理時限，公文一經簽結即應依公文檔號及保存年限歸檔，而非等該調查案全案辦結後才將所有公文一次歸檔，非如訴願決定理由所稱該卷宗並非已辦結歸檔之檔案，從而依檔案法第17條規定申請閱覽，自屬適法。㈢原告係被告行政處分之當事人，符合行政程序法第20條規範之當事人，又為該調查程序進行結果，原告權利或法律上之利益因逃漏稅案成立者，將受補徵稅款分配公益支出及罰鍰分配，而有公益或私益情事，即屬未參與為當事人之第三人（即利害關係人），是有依行政程序法第46條規定申請閱覽卷宗之權利。㈣被告（94）密410 號檢舉案件，業於96年5 月30日作成行政決定，已無政府資訊公開法第18條第l 項第3款應限制公開或不予提供之情事。㈤被告以依稅捐稽徵法第33條規定，不能提供原告閱覽，惟該調查事件之財產及營業資料係原告所提供資料調查而得，係屬調查對象資料範圍云云。
三、經查：㈠我國就政府資訊公開，分別定有行政程序法（係就行政行為
之程序進行中，當事人或利害關係人得閱覽卷宗之程序規定）；政府資訊公開法（係規範政府機關於職權範圍內作成或取得資訊之公開事宜）；檔案法（係規範政府機關已歸檔管理之檔案，其資訊之公開範疇等事宜）。各該法律之規範內容、權利主體、權利存續期間及救濟方法均有不同，不容混淆。再按政府資訊公開法第3 條規定：「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」另依檔案法第2 條第2 款規定，所謂「檔案」係指「各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件」。準此，政府資訊公開法所定義之「政府資訊」，其涵蓋範圍較檔案法所定義之「檔案」為廣，亦即，檔案仍屬政府資訊之一部分。又依政府資訊公開法第2 條規定：「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定」，故人民申請閱覽或複製之政府資訊如屬業經歸檔管理之檔案，即應優先適用檔案法之規定處理。㈡經查，本件原告於被告調查ＸＸ行企業集團之稅捐事件之行
政程序進行中，申請閱覽相關調查卷宗，該卷宗所附相關文件，係該企業集團之財產、營業資料及承辦人之擬稿與準備作業文件，其中關於該集團之財產、營業資料（見原處分卷，此屬應保密之事項，故不於本判決中逐一列載），乃屬稅捐稽徵法第33條明文規定之秘密事項，且於原告申請閱覽時，尚未辦結歸檔，依政府資訊公開法第18條第1 項第1 款、第3 款規定，及行政程序法第46條第1 項但書第1 款、第3款規定，係屬不能提供原告閱覽之資訊。縱如原告主張該事件已於96年5 月30日作成行政決定，業已終結，相關資料已歸為檔案一節為真正，本件依課予義務之訴之裁判基準時點應以本院言詞辯論終結前之法律及事實狀態為基礎予以審酌，以檔案法為適用法規，仍屬檔案法第18條第6 款之依法令應保密之事項，自不得許原告閱覽。
㈢至原告主張原處分未附理由及法律依據一節，按行政程序法
第114 條第1 項第2 款、第2 項規定：「違反程序或方式規定之行政處分，除依第110 條規定而無效者外，因下列情形而補正︰一、…二、必須記明之理由已於事後記明者。…」、「前項第2 款至第5 款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」。查本件被告於訴願程序中，先後以96年5 月11日財北國稅審三字第0960217343號函檢附答辯書載明原告申請閱覽之案卷資料乃行政決定前之擬稿或其他準備作業文件，即依法應保密之資料；再以同年6 月13日財北國稅審三字第0960055727號函提出補充說明，載明原告為檢舉人，非稅捐稽徵法第33條第1 項各款所列之人員、機關，該得資料應絕對保密等語，各該公函並分別以副本送達原告，此有各該公函附於本院卷可憑。亦即被告拒絕請求之理由及法律依據，業於訴願程序中補正，原處分之瑕疵業已治癒，而無不合法之疑義。
四、綜上所述，本件被告拒絕原告閱覽ＸＸ行企業集團之85-88年度涉嫌逃漏稅案調查全卷（除已准許部分外）之申請，並無不合。訴願決定予以維持，亦無不當。原告訴請判如其聲明，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 4 月 24 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 陳 國 成
法 官 陳 秀 媖法 官 李 玉 卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 4 月 24 日
書記官 楊 怡 芳