臺北高等行政法院判決
96年度訴字第03319號原 告 甲○○被 告 銓敘部代 表 人 乙○○（部長）訴訟代理人 戊○○
丙○○丁○○上列當事人間因退休事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國96年7月17日96公審決字第0484號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告原係財政部臺北市國稅局稅務員，其自願退休案經被告於民國（下同）96年1月24日以部退二字第0962753632號函核定自96年3月2日退休生效，支領月退休金，並依其所具84年7月1日退撫新制施行前、後任職年資14年1個月、11年8個月1天，分別核定新制施行前、後年資為14年、11年10個月，核給新制施行前、後月退休金70%及24%，同函說明三備註（四）載以，依增訂退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱公保優存要點）第3點之1規定，核算得辦理優惠存款之最高金額為新臺幣（下同）893,200元，惟中央信託局股份有限公司公務人員保險處（下稱公保處）計算金額若低於上開最高金額，按該處所算金額辦理優惠存款；備註（五）記載略以，其退休事實表填新制施行前經歷1，自67年7月至70年3月擔任臺北市政府國民住宅處約僱人員之年資，係屬行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法發布後之臨時人員年資，該段年資因已逾臨時人員年資採計年限，依規定不予採認併計公務人員退休年資。原告不服，提起復審，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：原告未於言詞辯論期日到場，據其提出書狀及準備程序所陳，聲明、陳述如下：
壹、聲明：求為判決
一、復審決定及原處分均撤銷。
二、命被告作成採計原告自67年7月12日起至70年3月24日止約僱人員年資併計退休年資，調整退休月俸額為現職待遇月平均數額之百分比上限90%，並調增優惠存款總額為1,336,500元之處分。
三、訴訟費用由被告負擔。
貳、陳述：
一、茲就原告約僱年資部分，說明如下：
１、被告稱原告於67年7月至70年3月間任職於臺北市政府國民住宅處擔任約僱工程人員年資，屬行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法發布後之臨時人員年資，該段年資已逾其臨時人員年資採計年限，不予併計公務人員退休年資云云，惟原告於該辦法發布前尚未服務公務，亦未申請採計，何來已逾採計年限。
２、參照被告66年11月25日（66）台楷特三字第1199號函釋規定，省市政府在行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法發布前之臨時人員，由臺灣省政府、臺北市政府加蓋機關印信核認後採計退撫年資；上開辦法發布後之臨時人員年資，一律不採；定期約僱、按件計資、按日計資之年資，仍照往例不予採認。被告復以84年3月2日（84）台中特四字第1102306號函釋補充規定，曾任臨時人員年資，其薪資應在政府預算項下列支者，但不限於人事經費；所稱支相當公務人員薪給，係指支相當雇員以上薪資；各機關臨時人員年資准予併計公務人員退休年資，仍以行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法發布前之各機關臨時人員年資為限。是如於行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法發布（62年1月）前，合於上開規定之臨時人員年資，始得併計為公務人員退休年資，而於該辦法發布後之約僱人員年資則不予採計，可見係以時間點為區分依據，並非所有約僱人員年資不予採計，惟任職行政院暨所屬機關臨時人員之公務年資應一體適用，上開函釋所為區分有違憲法第7條規定。故被告不予併計原告公務人員退休年資，致減少給與原告月退休金數額3%（若上開約僱年資併計，則退休金給與為新制施行前月退休金76%、新制施行後月退休金26%）之權益。
３、原告於67至70年間任職於臺北市政府國民住宅處約僱工程員，其中部分人員得以技術人員任用條例成為正式公職人員，而其約僱年資可併計退休年資，反觀原告以正式考試分發任公職前之約僱年資不予採計，有違憲法第7條規定。復參照司法院釋字第455號解釋意旨，凡為國家即全體國民服勤務之人，其為國家服務之期間，均應計入退休年資，足證任何人無論何時為國家服務期間之公務年資，均應計入退休年資。又行政機關作成行政處分時，對於相同或具有同一性質之事件，應受合法之行政先例及行政慣例拘束，如無實質正當理由，對於同性質事件應為相同之處理，人民據此行政慣例產生對行政機關之信賴。原告臨時人員之公務年資，與上開解釋為國家服務期間性質相同，被告稱原告於臺北市政府國民住宅處約僱人員之公務年資已逾採計年限，以任職時間點作為採計依據云云，並無立法機關明確授權，違反法律保留原則及信賴保護原則。
二、茲就公保養老給付金額優惠存款最高金額部分，說明如下：
１、被告雖訂定退休所得合理化改革方案，並據以增訂公保優存要點第3點之1規定，且自95年2月16日起實施，惟其修正違反中央法規標準法規定，應屬無效，況該點規定業經立法院廢止：
⑴公保優存要點之修正，係被告以行政命令便宜行事，其時間
過於倉促，致內容粗糙，實為不公平合理之方案，違反憲法及中央法規標準法規定，應屬無效。而所謂所得合理化方案，於實施後形成雙重標準，如領取月退休金者，同一時間點有享有足額18%優存，亦有優存額度遭大幅刪減，公平何在，故主事者應訂定落日條款，一體適用，不能有差別待遇。又上開方案已變更原退休制度精神及退休金計算方式，毀棄原以本薪為設計基準之退休制度，此種改變為原告事先所無法預見，無從於短時間內採取因應措施，矧諸原告已屆退休年齡，造成退休金無可彌補之鉅額損失，依行政程序法第145條至第147條規定，如因公益需要必須及時施行，亦應建立補償機制或過渡條款，補償原告因實施退休所得合理化方案所造成之損失，始為合理。
⑵立法院第6屆第3會期第8次會議（95年12月12日）討論事項
第3案有關被告函送退休公務人員一次退休金優惠存款辦法及公保優存要點第3點之1，經立法院朝野協商決議該辦法，同意備查，另該要點第3點之1因違反中央法規標準法第5條第1款及第2款規定，經依立法院職權行使法第62條規定，決議通知被告溯自95年2月16日予以廢止，有立法院公報第95卷第59期院會紀錄影本可稽。被告雖不願接受，然已另擬議改革方案重新計算，顯示原增訂要點第3點之1未符推動公務人員退休所得合理化改革方案本意，退休前高階職位者不減，低階職位者減幅最大，不符比例原則及公平原則，且違反人民權益之法定原則。又被告雖向立法院提起復議，惟一直無法列入議題討論，在該要點第3點之1已無可能實施情況下，本件復審決定亦屬違誤。
２、本件處分所援引之公保優存要點違反不溯及既往原則：⑴不溯及既往原則乃民主憲政國家所應遵守，在法令經修正或
新訂時，祇適用修訂後發生之事實，尤其修正或新訂法令不利於行為人時，更不得溯及既往。且就法律安定及信賴保護原則而言，除非法規明文溯及既往，並適用信賴保護原則，否則法規僅適用於生效後之事件，不得就過去已完成之事件，依嗣後規定予以處罰或設定負擔。又行政法以不溯及既往為原則，溯及既往為例外，除立法機關於制定法律之際，因衡量公益維護與利益保護，明定行政法規得例外溯及既往（如中央法規標準法第18條）外，行政機關於適用行政法規時，不得溯及適用於法規制定生效前業已終結之事實或法律關係，以維持法律秩序之安定。
⑵政府機關適用法律應遵守法律之時間界限，凡某一時期發生
之事件，應適用該時期已有效施行之法律以決定法律關係，不能回溯至施行前，此與法律規範之標的物何時存在無涉，且此原則代表法律維持秩序，無論公私法均應適用，原告係在公保優存要點修正前任職，適用修正前規定，該修正後之規定不得溯及適用於原告。
３、除法規預先定有施行期間或因情勢變更而停止適用而不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容，致人民客觀上具體表現因信賴而生實體法上利益受有損害，即應採取合理之補救措施或訂定過渡條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨，司法院釋字第525號及第529號解釋闡釋甚明。被告對於考試院94年11月10日第10屆15次會議決議：「（二）公務人員退休所得替代率，照審查會所列甲案通過。」之甲案，係剝奪原告已合法產生信賴而享有之憲法上財產權利，並無任何合理之補救措施，復於95年2月16日宣布施行，被告亦無視行政程序法第126條規定及上開解釋意旨，逕自剝奪原告財產權利，未給予補償，已屬違法。
４、被告所為處分違反信賴保護原則：⑴國家一舉一動牽涉人民生活層面甚廣，國家若要變動既有法
秩序，除目的正當外，手段上更須考量可能對人民所造成影響或衝擊，特別在國家提供人民利益或保障領域，由於人民對於既存優惠或利益措施可能產生信賴，並基於此等信賴安排生活，故國家在變動既有法律秩序之際，對於人民因信賴既有法律秩序所為生活安排，不可視而不見，須採取適當補救措施，此乃信賴保護原則之出發點。
⑵法學上探討信賴保護原則，其成立要件有三，即須存在信賴
基礎、主張保護之人應有信賴表現、其信賴值得保護。所謂信賴基礎，係指人民所信賴者，必須為正式對外宣布、有拘束力之國家行為，舉凡退休公務人員一次退休金優惠存款辦法及公保優存要點規定退休公務員可享有18%優惠存款利率等，反觀無拘束力之宣言、計畫、演說、政策宣告等，不足以構成信賴基礎。另所謂信賴表現，係人民因信賴國家行為，本於該信賴進行生活安排或計畫，且要求人民有信賴表現，不外乎出於誠信原則，適度限縮得主張信賴保護之範圍。又所謂信賴值得保護，源自要求國家行為符合誠信，而相對主張信賴保護者，原則上應屬善意，是如提供錯誤資訊致國家行為而產生信賴，相對人不得主張信賴保護，且如國家決定有瑕疵，而該瑕疵一般人民可輕易察覺時，如因此有生活安排，亦無信賴保護原則之適用。如依考試院所稱，18%優惠存款利率使退休人員薪資替代率超過100%而有重新檢討之正當性與必要性，仍應盡量選擇對人民衝擊較小之方式，由主管機關或立法機關訂定過渡條款，逐步縮小適用範圍。
⑶參照司法院釋字第529號及第525號解釋意旨，人民因信賴法
規廢止或修改前，依強制規定而取得實體法上地位受有不利影響時，應同受保護。制定或發布法規機關基於公益考量，得依法定程序停止法規適用或修改內容，而於修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護，除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。又雖經廢止或變更法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性行政規則）因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，以及如純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，方因欠缺信賴要件而不在保護範圍。
⑷參照司法院釋字第589號解釋意旨，信賴保護原則亦在保障
人民之既得權，維護法律尊嚴。行政法規公布施行後，制定或發布機關依法定程序予以修改或廢止，應兼顧規範對象信賴利益之保護，受規範對象如在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，即應受信賴保護原則之保障。至於如何保障其信賴利益，究係採取減輕或避免其損害，或避免影響其依法所取得法律上地位等方法，則須衡酌法秩序變動所追求之政策目的、國家財產負擔能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等為合理之規定。原告於被告處分前，已因信賴既存修正前之公保優存要點而安排或處置財產，被告不能因該要點事後之修正，使原告遭受不能預見之損害，被告無視信賴保護原則，令原告所受憲法保障之公法上財產權利遭受剝奪侵害，顯屬違誤，故原告在服務時乃至目前均信賴享有修正前要點之公法上財產權利，應確實保護。
５、原告依84年7月1日新制實施前公保年資及養老給付辦理優惠存款金額為1,215,000元【優存年資14，公保養老給付月數30月，優存金額為本俸40,500元×30月＝1,215,000（每月優存利息18,225元）】，而依公保優存要點第3點之1計算優惠存款最高金額為893,200元（每月優存利息13,398元），故每月實質所得減少，足證上開修正後之要點已使原告實體法上利益受損害，有違信賴保護原則。另被告核定原告退休所得上限百分比為現職待遇月平均數額86%即66,472元（月退休金48,720元＋年終慰問金4,354元＋優存總額893,200元所孳生每月利息13,398元），若未採用公保優存要點第3點之1規定，應核定優存總額為1,215,000元，孳生每月利息18,225元，每月所得短少差額4,827元，若再將原告任公職約僱年資併計入退休年資，則原告退休所得上限百分比為現職待遇月平均數額90%即77,779元（月退休金53,175元＋年終慰問金4,556元＋優存總額1,336,500元所孳生每月利息20,048元），故每月所得短少差額11,307元。
乙、被告方面：
壹、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
貳、陳述：
一、茲就原告不服被告否准其自67年7月至70年3月擔任臺北市政府國民住宅處約僱人員年資併計為公務人員退休年資部分，說明如下：
１、按「本法所稱退休之公務人員係指依公務人員任用法律任用之現職人員。」、「公務人員有左列情形之一者，應准其自願退休：一、任職5年以上年滿60歲者。二、任職滿25年者。」、「本法第2條所稱公務人員任用法律，指銓敘部所據以審定資格或登記者皆屬之。所稱公務人員以有給專任者為限。」、「公務人員在本法修正施行前之年資併計及退休金、撫慰金基數內涵，仍適用本細則修正前規定。．．」、「依本法退休人員，具有左列曾任年資，得合併計算：一、曾任有給專任之公務人員具有合法證件者。．．四、曾任雇員或同委任及委任待遇警察人員年資，未領退職金或退休金，經原服務機關核實出具證明者。」公務人員退休法第2條、第4條第1項、同法施行細則第2條、第44條及71年2月2日修正發布之公務人員退休法施行細則第10條分別定有明文。準此，各機關臨時人員或約僱人員，非屬依公務人員任用或派用法律進用，亦未報送銓敘機關審定資格或登記，無法採認併計公務人員退休年資。
２、依原告任職當時之公務人員退休法施行細則第10條第1款規定，曾任有給專任之公務人員具有合法證件者，其曾任年資得合併計算。而所謂有給專任，係指依據公務人員任用法律任用，經被告銓敘審定資格或登記有案（同細則第2條參照），且依據公務人員俸給法核敘薪級之人員。又所謂公務人員任用法律，包含公務人員任用法、技術人員任用條例、專門職業及技術人員轉任公務人員條例、派用人員派用條例等。原告上開期間約僱人員年資，係依行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法任用之人員，不符公務人員退休法施行細則第10條第1款規定，無法採認併計退休年資。
３、惟因早期行政機關人事制度尚未臻健全，且當時各行政機關員額編制限於政府財力負擔及政策考量，無法隨實際業務增加幅度調整組織編制員額，致各級政府機關為因應實際業務需要進用臨時人員，以及時達成年度之施政計畫暨目標。又是類臨時人員不乏依法考試及格分發人員，因機關組織編制員額所限而以臨時編制人員先予進用並執行機關賦予業務，嗣後遇缺再予補實者，為維護是類人員權益，被告爰本於授益概念，自61年起，陸續就臨時人員之任職年資得從寬採計為公務人員退休年資事宜，作成相關函釋，迄84年間，又以84年3月2日（84）台中特四字第1102306號函釋補充規定臨時人員之任職年資必須合於「（一）曾任臨時人員期間之薪資應在政府預算項下列支者；（二）所支薪給，應相當雇員以上薪資；（三）應為不定期僱用之臨時人員；（四）限於『行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法』發布前（即61年12月27日前）之臨時人員年資為限」等4個條件，始得採計為公務人員退休年資。
４、本案依臺北市政府國民住宅處76年9月21日（76）北市宅人字第24381號證明書所載，原告係自67年7月12日起至70年3月24日止於該處任約僱人員，被告依上開規定，否准該段年資採認併計為公務人員退休年資，並無違誤。另依61年12月27日發布之行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法第9條明定約僱人員不適用公務人員俸給、考績、退休、撫卹及保險等法規，於該辦法發布後之臨時人員及約僱人員年資不再採計為公務人員退休年資，故原告所具上開約僱人員年資，自不得採計為公務人員退休年資。
二、茲就原告不服被告核定其公保養老給付得辦理優存之最高金額部分，說明如下：
１、按「支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；．．前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依公務人員退休法所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。依前項退休所得上限百分比規定計算之養老給付優惠存款金額高於依第2點、第3點規定所計算養老給付之金額者，應按後者較低金額辦理優惠存款。．．第1項所稱每月退休所得、最後在職同等級人員現職待遇．．，其定義如下：（一）每月退休所得，指下列各目合計之金額：1.按退休生效時待遇標準計算之月退休金。2.公保養老給付每月優惠存款利息。3.按退休生效時本（年功）俸（薪）額及退休核定年資，依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前1年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終慰問金1/12之金額。（二）最後在職同等級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：1.按退休等級及最後在職待遇標準，依公務人員俸給法規規定計算每月實際支領本（年功）俸（薪）額，加計按各類人員適用之技術或專業加給及人數加權平均計算所得之各職等定額技術或專業加給。2.申請退休之公務人員就下列標準選擇對其較為有利者所計算之主管職務加給：⑴自最後在職之月起，往前推算36個月，依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給之月平均數。但第1項第2款人員於該期間同時具有第1項第1款、第2款年資者，應按各退休所得上限百分比及年資比例計算合計之；該合計數不再按退休所得上限百分比折算。⑵曾依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給合計36個月以上，其退休職等為委任第5職等者，加計定額2,000元主管職務加給，每增加1職等增給500元，最高增至簡任第14職等定額為6,500元。
但支領主管職務加給合計滿10日以上未滿36個月者，按上開定額之半數加計。3.按最後在職待遇標準依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前1年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終工作獎金1/12之金額。．．」公保優存要點第3點之1定有明文。原告係經核定於96年3月2日自財政部臺北市國稅局退休並支領月退休金之公務人員，故被告依公保優存要點第3點之1核算原告公保養老給付得辦理優惠存款之最高金額，並無違誤。
２、依公保優存要點第2點第1項第1款規定：「依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：（一）依公務人員退休法辦理退休。（二）最後在職之機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。（三）依中華民國84年7月1日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付。」及臺灣銀行股份有限公司（下稱臺灣銀行）公教保險部被保險人年資紀錄表所載，原告自67年7月至70年3月任職於臺北市政府國民住宅處約僱人員期間，並未加入公務人員保險，自無法核給養老給付，亦無從辦理優惠存款。
３、原告稱公保優存要點之修正，違反中央法規標準法規定云云。惟：
⑴優惠存款制度為政策性福利措施、給付行政措施，得由被告依職權辦理：
①考試院及被告依憲法增修條文第6條第1項、考試院組織法
第6條及銓敘部組織法第1條規定，掌理公務人員之銓敘、保險、退休、撫卹，以及任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項，因此考試院得於固有權限範圍內，由院長、副院長、考試委員及相關部會首長組成之考試院會議作成決議，行使其權限。被告亦得於法定職掌事項範圍內，依考試院院會決議，就相關職掌事項進行制度之建立與改革，以健全我國人事制度。
②參照司法院釋字第443號及第614號解釋理由關於層級化法
律保留之意旨，給付行政措施因較不涉及人民生命、自由及財產權利之侵害，故其法律規範密度較低，在不涉及公共利益之重大事項時，如法律尚未及規定，允許以法規命令或行政規則訂定即可。因此政府有鑑於早期公務人員因待遇所得微薄，連帶影響退休所得偏低，為照顧其退休生活，爰基於文武衡平及考量當時之退休人數少、得儲存之養老給付金額低，政府須支付補貼之優惠存款差額利息總金額占國家整體資源之比重不高等因素考量下，由被告於63年12月17日訂頒具有行政規則性質之公保優存要點，並報經考試院第5屆第82次會議准予備查後，據以實施。從而，主管機關即被告適時修正公保優存要點，推動合理退休所得之改革，並無違反依法行政原則。
③公保優存要點第1條規定：「退休公務人員公保養老給付
金額辦理優惠存款，依本要點行之。」即為公保養老給付得辦理優惠存款之法源依據，倘如原告所稱改革方案未以法律定之，違反中央法規標準法第5條及第6條而失其適法性云云，則優存制度將失其附麗，自始即不應存在。
⑵公保養老給付優惠存款制度係被告依職權於63年12月17日訂
頒公保優存要點後據以實施，而改革方案之推行，亦當配合修正後公保優存要點之相關規定辦理，無所謂違反依法行政原則之疑義。優惠存款制度既為政策性福利措施，被告得基於主管機關之地位，依權責審酌其實施情形，配合國家資源有效利用，為必要之檢討修正，故改革方案之推行與公保優存要點規定之修正，並無原告所稱無法律依據之情事。
４、原告稱改革方案違反比例原則云云，惟依比例原則之定義探究，係指採取之方法有助於目的之達成、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者、採取的方法所造成的損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。被告改革方案係審酌國家經濟及財政狀況，基於社會資源應有效利用及合理分配原則，落實保障公務人員權益，維護公務人員尊嚴等因素考量下所建制。此外，改革方案施行後，退休公務人員仍得分別享有年薪資所得高達75%-80%或85%-95%之退休所得替代率，仍為諸多先進國家最高者。又改革方案之設計，排除「支領1次退休金人員」、「任職年資全為新制施行前人員」及「任職年資全為新制施行後人員」，亦屬嚴守比例原則之體現。
５、原告稱本件處分違反法律不溯及既往原則云云，惟：⑴基於退休公務人員公保養老給付優惠存款具持續性、週期性
質，每1年或2年即須由退休人員辦理續存作業，對於受理優惠存款之金融機構（臺灣銀行）而言，凡符合養老給付優惠存款條件之已退休人員與未來退休人員，日後均屬優惠存款之存戶，亦將持續辦理續存作業，二者應屬相同事物。
⑵平等原則係指國家權力對於相同之事件應為相同之處理，不
同之事件則應為不同之處理，除有正當合理之事由外，不得為差別待遇。參照司法院釋字第211號解釋：「憲法第7條所定之平等權，係為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法之目的，而為合理之不同處置。」之意旨，而從反面推論，對於不具差異性質之案件或無其他特殊立法目的者，應給與相同之處置，亦有釋字第455號解釋對於同服兵役之義務役軍人與志願役軍人，二者於服役期間應負之忠誠義務與所服勤務既無差別，則軍人依法所應享有服役年資計算之權益，不宜因其役別為義務役或志願役而有所不同，其意旨可資參酌。
⑶若未來退休人員向臺灣銀行辦理養老給付優惠存款時，必須
適用修正後之公保優存要點規定，則已退休人員日後欲辦理優惠存款續存作業時，二者既屬相同事物，應一體適用修正後之公保優存要點規定，故已退休人員適用修正後之公保優存要點規定，僅係依平等原則所為之一體適用，並非溯及既往。
６、原告稱本件處分有違信賴保護原則，應依行政程序法第126條規定給予補償云云，惟：
⑴法理上信賴保護原則之信賴基礎須架構於國家（行政機關）
依據法律或法律授權之法規命令所為之行政作為之上。惟參照最高行政法院93年度判字第78號判決意旨，優惠存款制度已肯認屬政策性福利措施。蓋該制度僅以公保優存要點及立法機關通過之預算作為其執行依據，則主管機關基於職權，審酌國家財政、社會環境、經濟情形之變遷，及公務人員之待遇情形，自得適時修正要點，以落實優惠存款之建制意旨。是以，公保優存要點乃屬過渡性、暫時性之福利措施，具有不確定性，其以行政規則作為執行依據，審酌客觀情境變遷，適時修正上開要點，執行退休所得合理化改革，尚不足以構成公務人員產生信賴之基礎。
⑵參照司法院釋字第525號解釋意旨，揭櫫除法規預先定有施
行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題。優惠存款制度既屬政策性福利措施，因國內政經環境丕變，公務人員經濟已非昔日之難以餬口，以及退休所得已較同等級公務人員每月薪資所得為高之情境下，被告在考量情事變遷之餘，主動檢討現行公務人員退休所得合理性，進而推動退休所得合理化改革，符合上開解釋意旨，並無原告所稱違反信賴保護原則。
⑶依司法院釋字第574號解釋意旨，法律原則上不得溯及生效
日之前發生效力，即原則上不許法律真正溯及既往。觀諸公保優存要點第5點規定：「本要點未規定事項，依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法辦理。」、退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3條規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為1年及2年兩種，．．。」是公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限。而95年1月17日修訂公保優存要點第3點之1有關減少公保養老給付得辦理優惠存款金額之規定，係自同年0月00日生效施行，對於該要點修正生效前，已領取之優惠存款利息並無追繳，對於尚未屆滿契約期限之優惠存款，亦不受修正後規定之限制，僅於契約期滿辦理續存時，始適用修正後之規定。是以，修正後之規定係直接適用於規定變更生效後發生之事實，未溯及於該要點變更生效日之前（僅往後生效一體適用），故無法規範效力真正溯及既往不應容許之問題。又公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限，於契約期限屆滿時，必須提出辦理優惠存款續存之申請，原告對尚未續存之優惠存款利息，僅屬其主觀期望，尚無得主張信賴保護原則之適用。
⑷被告因隨現今社經及政治環境之發展、公務人員之待遇較早
期已大幅改善、退休所得亦大幅提昇致優惠存款之基礎已變更，以及國內金融市場利率逐年下降，造成政府負擔之優惠存款差額利息總金額占國家整體資源之比重亦逐年增加，已影響其他社會福利政策之推動，甚至影響現職公務人員工作士氣，並造成公務人力資源無法有效管理運用，顯與公益要求未合等考量，推動上開改革，不僅兼顧國家財政負擔能力，對已退休人員之期待利益，亦能於不影響退休人員退休所得支領之法定給與及維持優惠存款利率不變情形下，檢討修正公保養老給付得辦理優惠存款之額度，藉以實現所欲追求之公益，難謂有違信賴保護原則。
⑸行政程序法第126條第1項規定合法之授予利益行政處分，經
原處分機關基於公益因素，予以廢止後，對受益人因信賴該處分致遭受財產上損失，給予合理補償。惟公保優存要點係被告針對辦理公保養老給付優惠存款事項，所訂頒之一般抽象性規定，並非對具體事件所為之決定或公權力措施，對外發生直接法律效果之行政處分，且改革方案並未廢止公保養老給付之優惠存款機制，僅調整得辦理優惠存款金額。是公保優存要點之修正，並無上開損失補償規定之適用。又優存制度不足以構成公務人員產生信賴之基礎，改革方案亦無違反信賴保護原則，故無原告所稱未考量補償之情事。
理 由
一、原告經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，因依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、本件原係財政部臺北市國稅局稅務員，其自願退休案經被告於96年1月24日以部退二字第0962753632號函核定自96年3月2日退休生效，支領月退休金，並依其所具84年7月1日退撫新制施行前、後任職年資14年1個月、11年8個月1天，分別核定新制施行前、後年資為14年、11年10個月，核給新制施行前、後月退休金70%及24%，同函說明三備註（四）載以，依增訂公保優存要點第3點之1規定，核算得辦理優惠存款之最高金額為893,200元，惟公保處計算金額若低於上開最高金額，按該處所算金額辦理優惠存款；備註（五）記載略以，其退休事實表填新制施行前經歷1，自67年7月至70年3月擔任臺北市政府國民住宅處約僱人員之年資，係屬行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法發布後之臨時人員年資，該段年資因已逾臨時人員年資採計年限，依規定不予採認併計公務人員退休年資。原告不服，提起復審，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並以事實欄所示各節據為爭議。惟查：
１、關於原告不服被告否准其自67年7月12日起至70年3月24日止擔任臺北市政府國民住宅處約僱人員年資併計為公務人員退休年資部分：
⑴按「本法所稱退休之公務人員，係指依公務人員任用法律任
用之現職人員。」、「公務人員有左列情形之一者，應准其自願退休：一、任職5年以上年滿60歲者。二、任職滿25年者。」、「本法第2條所稱公務人員任用法律，指銓敘部所據以審定資格或登記者皆屬之。所稱公務人員以有給專任者為限。」、「公務人員在本法修正施行前之年資併計及退休金、撫慰金基數內涵，仍適用本細則修正前規定。．．」、「依本法退休人員，具有左列曾任年資，得合併計算：一、曾任有給專任之公務人員具有合法證件者。．．四、曾任雇員或同委任及委任待遇警察人員年資，未領退職金或退休金，經原服務機關核實出具證明者。」公務人員退休法第2條、第4條第1項、同法施行細則第2條、第44條及71年2月2日修正發布之公務人員退休法施行細則第10條分別定有明文。
準此，各機關臨時人員或約僱人員，非屬依公務人員任用或派用法律進用，亦未報送被告審定資格或登記有案之年資，自無法採認併計公務人員退休年資。
⑵依原告任職當時之公務人員退休法施行細則第10條第1款規
定，曾任有給專任之公務人員具有合法證件者，其曾任年資得合併計算。所謂有給專任之公務人員，係指依公務人員任用法律任用，經被告審定資格或登記有案，並依公務人員俸給法核敘等級依法支薪之公務人員而言；所稱具有合法證件，係指由各機關首長派代，並經被告審定合格後，由主管機關長官正式任命之法定文件而言，被告81年4月14日81臺華特四字第0698307號函釋在案，核上開函釋與相關公務人員任用、俸給及退休等法令並無違背，自得予以援用。是公務人員曾任年資如非屬公務人員任用法律任用，且經被告審定資格或登記有案之年資，徵諸上開規定，自無法採認併計為公務人員退休年資。經查，原告自67年7月12日起至70年3月24日止擔任臺北市政府國民住宅處約僱人員，係依行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法僱用之人員【見原處分卷附臺北市政府國民住宅處96年9月21日（76）北市宅人字第24381號證明書】，該期間約僱人員年資，因不符合公務人員退休法施行細則第10條第1款所定「曾任有給專任之公務人員具有合法證件者」，故無法採認併計為公務人員退休年資。且該期間約僱人員年資，亦不符公務人員退休法施行細則第10條第4款所定「雇員或同委任及委任待遇警察人員年資」，自亦無法採認併計為公務人員退休年資。
⑶如前所述，公務人員退休法及其施行細則均無得予採認約僱
人員年資併計為公務人員退休年資之相關規定，且61年12月27日發布之「行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法」第9條已明定約僱人員不適用公務人員俸給、考績、退休、撫卹及保險等法規，因此原告所具上開約僱人員年資，依法原不得採計為公務人員退休年資。惟被告鑑於早期行政機關人事制度未臻健全，且當時各機關員額編制，無法隨業務增加幅度調整，各機關為因應業務需要而進用臨時人員，是類人員不乏依法考試及格分發人員，囿於機關組織編制員額限制，先以臨時人員進用，俟遇缺再予補實，為維護是類人員權益，被告爰於法律規定以外，從寬函釋是類人員年資得予採計為公務人員退休年資，而依被告66年11月25日（66）台楷特三字第1199號及84年3月2日（84）台中特四字第1102306號函釋規定：「一、省市政府在『行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法』發布前之臨時人員，由台灣省政府、台北市政府加蓋機關印信核認後採計退撫年資，中央機關之臨時人員，以一級主管機關核實出具證明者為準。二、『行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法』發布後之臨時人員年資，一律不採。
三、定期約僱、按件計資、按日計資之年資，仍照往例不予採認。四、過去已核定之退撫案，不予追溯。」、「補充規定如次：（一）曾任臨時人員年資，其薪資應在政府預算項下列支者，但不限於人事經費。（二）所稱支相當公務人員薪給，係指支相當雇員以上薪資。（三）各機關定期約僱或定期僱用之臨時人員，於僱用期滿經繼續僱用者，視為不定期僱用。（四）各機關臨時人員年資准予併計公務人員退休年資，仍以『行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法』發布前之各機關臨時人員年資為限。」可知，於行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法發布後之臨時人員年資，不得採計為公務人員退休年資，經核上開函釋符合公務人員退休法令及「行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法」第9條規定，要無原告所指有何違反憲法第7條規定、司法院釋字第455號解釋意旨暨法律保留原則及信賴保護原則之可言。
⑷查原告自67年7月12日起至70年3月24日止，擔任臺北市政府
國民住宅處約僱人員，係依行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法僱用之人員，該段年資因非61年12月27日行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法發布前之年資，是依前揭說明及被告函釋規定，自仍無法採認併計為公務人員退休年資。爰被告依上開規定否准該段年資採認併計為公務人員退休年資，於法並無違誤。
２、關於原告不服被告核定其公保養老給付得辦理優惠存款之最高金額部分：
⑴依公保優存要點第2點第1項規定：「依本要點辦理優惠存款
，須合於下列各款條件：（一）依公務人員退休法辦理退休。（二）最後在職之機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。（三）依中華民國84年7月1日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付。」可知，須為84年7月1日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資所核發之養老給付，始可辦理公保優惠存款。經查，依臺灣銀行公教保險部被保險人年資紀錄表所載，原告自67年7月12日起至70年3月24日止任職於臺北市政府國民住宅處約僱人員期間，並未加入公務人員保險（原告對此不爭，見本院卷第68頁筆錄所載），依上開規定，自無法核給養老給付，亦無從辦理優惠存款。
⑵按被告為照顧退休所得偏低之公務人員，前訂有公保優存要
點，以為公務人員公保養老給付金額辦理優惠存款之依據。嗣被告以公保養老給付金額辦理優惠存款係屬政策性之福利措施（最高行政法院93年度判字第78號判決、94年度判字第1332號判決、96年度判字第1642號判決、96年度裁字第1978號裁定，其意旨均資參照），旨在照顧早期退休所得偏低之公務人員，惟84年7月1日施行退撫新制後，退休金基數之計算內涵已提高為本俸加1倍，致部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同等級現職人員之在職每月所得，並不合理，是經研議結果，認對於支（兼）領月退休金之退休公務人員，其退休所得替代率超過一定百分比者，宜適度限制其公保養老給付得辦理優惠存款之金額，而於95年1月17日增訂發布公保優存要點第3點之1規定，並定自同年2月16日實施。依該增訂發布公保優存要點第3點之1第1項、第2項、第3項、第6項、第7項及第8項分別規定：「支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；．．」、「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依公務人員退休法所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」、「依前項退休所得上限百分比規定計算之養老給付優惠存款金額高於依第2點、第3點規定所計算養老給付之金額者，應按後者較低金額辦理優惠存款。．．」、「第1項所稱每月退休所得、最後在職同等級人員現職待遇．．，其定義如下：（一）每月退休所得，指下列各目合計之金額：1.按退休生效時待遇標準計算之月退休金。2.公保養老給付每月優惠存款利息。3.按退休生效時本（年功）俸（薪）額及退休核定年資，依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前1年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終慰問金十二分之一之金額。（二）最後在職同等級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：1.按退休等級及最後在職待遇標準，依公務人員俸給法規規定計算每月實際支領本（年功）俸（薪）額，加計按各類人員適用之技術或專業加給及人數加權平均計算所得之各職等定額技術或專業加給。2.申請退休之公務人員就下列標準選擇對其較為有利者所計算之主管職務加給：⑴自最後在職之月起，往前推算36個月，依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給之月平均數。但第1項第2款人員於該期間同時具有第1項第1款、第2款年資者，應按各退休所得上限百分比及年資比例計算合計之；該合計數不再按退休所得上限百分比折算。⑵曾依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給合計36個月以上，其退休職等為委任第五職等者，加計定額2,000元主管職務加給，每增加1 職等增給500元，最高增至簡任第14職等定額為6,500元。但支領主管職務加給合計滿10日以上未滿36個月者，按上開定額之半數加計。3.按最後在職待遇標準依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前1年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終工作獎金十二分之一之金額。．．」、「本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第2款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第2款第1目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前1年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。．．」、「前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；．．」。
⑶查退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制
委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之1次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由被告邀請有關機關研商。被告爰與財政部於49年11月2日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由被告於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」，另行政院64年2月3日以台64財字第989號令訂定發布本件公保優存要點6點後開辦。按「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443號解釋理由可資參照；依上揭釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況、財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間；優惠存款制度之形成及沿革已如前述，實乃一項政策性福利措施，非公教人員保險之法定給付項目，其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，而非由保險費負擔，且所需經費由退休金支給機關編列預算支應（最高行政法院93年度判字第78號判決、94年度判字第1332號判決、96年度判字第1642號判決、96年度裁字第1978號裁定，其意旨均資參照），故於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。基於上開公保優存要點之訂定，係屬被告之職權，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。被告早期為照顧退休所得偏低之公務人員，在會商財政部等有關機關同意後，訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，故並無以法律或法律授權之命令為依據之必要。且經十餘年後，被告考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則，亦難謂與平等原則有何牴觸。
⑷公務人員以其所具84年7月1日以前公保年資核發之養老給付
依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休公務人員或將來辦理退休公務人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均應受相同之規範。本退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休公務人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則。
⑸再按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行
使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。．．」司法院釋字第525號解釋甚明。是以，行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用，亦即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。又信賴保護之構成要件須符合⑴信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；⑵信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；⑶信賴在客觀上值得保護等要件。原告主張長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度，在公保優存要點第3點之1增訂後，使原告客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害云云。惟司法院釋字280號解釋揭櫫「．．優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任1職等1級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止」，準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。司法院釋字第485號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況．．亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度．．．」，從而可知社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），也以「（維持）基本生活相當（所需）為限」。又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，而公保優存要點自施行以來歷經多次修正，退休公務人員與臺灣銀行間亦是每兩年或1年簽定優存契約，原告謂因上揭優惠存款要點之修正，致受有優惠存款利息差額之損失云云，尚難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件未合。
⑹至原告主張公保優存改革方案違反比例原則云云，無乃對於
公保優存要點第3點之1規定之增訂發布有所意見。然原告係不服被告96年1月24日部退二字第0962753632號函之處分，據以提起復審及本件訴訟，一般性抽象規範之公保優存要點並非本件原告提起訴願及訴訟之標的，且公保優存要點亦非行政處分，是原告所訴，要非可採。
⑺被告基於考量財政狀況、負擔能力，及社會環境之變遷與分
配之公平，所修正之公保優存要點，其適用之結果，尚難認原告有信賴保護或不溯及既往原則之適用，故被告依據公保優存要點第3點之1核算原告公保養老給付得辦理優惠存款之最高金額，並無違誤。
三、綜上所述，原告起訴論旨，均無可採。本件原處分洵無違誤，復審決定予以維持，亦無不合。原告訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。
四、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 4 月 30 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 姜素娥
法 官 陳心弘法 官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 5 月 1 日
書記官 方偉皓