臺北高等行政法院判決
96年度訴字第03465號原 告 中國青年救國團代 表 人 甲○○訴訟代理人 李勝琛 律師
陳建中 律師被 告 國防部代 表 人 乙○○（部長）訴訟代理人 徐克銘 律師
洪大植 律師複代理人 陳衍任 律師上列當事人間因國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國96年8月13日院臺訴字第0960089375號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告94年9月27日（94）青祕字第1051號函內政部，以依國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地標售或處分辦法第6條規定，申購坐落臺北市○○區○○段1小段761、761-3、761-4、761-23、761-24、761-25地號等6筆土地，請該部轉請國防部核辦。內政部以94年10月4日台內社字第0940037285號函將原告94年9月27日（94）青祕字第1051號函及相關資料轉請國防部核辦。嗣國防部總政治作戰局以94年11月3日勁勢字第0940017530號函請內政部查告原告是否係以公益目的設立之社團法人，及其所屬台北學苑是否已從事公益使用達20年以上，現仍供公益使用，並副知原告。原告據以94年11月28日（94）青祕字第1293號函復內政部及國防部總政治作戰局，略以原告為依法設立之公益社團法人，檢奉相關證明文件等語。嗣國防部軍備局以95年11月13 日昌易字第0950015375號令該局工程營產中心，略以國軍老舊眷村改建總冊土地清冊內臺北市○○區○○段1小段761地號等6筆土地，係早年陸軍提供原告使用，非屬眷村使用範圍，依據國軍老舊眷村改建條例施行細則第4條第2項規定，准自國軍老舊眷村改建總冊土地清冊刪除等語。原告於96年1月25日依訴願法第2條第1項規定，請求國防部總政治作戰局續行准許其申請價購系爭土地云云，向國防部提起訴願。經國防部以申請價購核定權責屬於該部，依訴願管轄規定將該訴願案移送行政院，經行政院為「訴願不受理」決定，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定撤銷。
⒉被告應為准許原告申購臺北市○○區○○段1小段761、
761-3、761-4、761-23、761-24、761-25地號等6筆土地之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈被告長期將系爭6筆土地列入眷村土地清冊，並多次函告原告申辦專案讓售事宜，屬公法上之行政處分：
按訴願法第3條及行政程序法第92條之規定，行政處分之要素有行政機關的行為、直接發生法律效果的行為、公法行為、單方行為、外部行為及針對特定具體事件的行為。查系爭6筆土地長期經被告報請行政院核定列入眷村土地清冊中，89年至93年間並先後以國防部總政戰部89年1月25日祥祉字第01139號函、聯勤北部地區營產管理處90年5月8日（90）宛迺字第1414 號函、聯勤北部地區營產管理處92年1月22日陝迺字第0920000239號函及國防部軍備局工程營產中心北部地區管理處93年1月5日旭迺字第0930000004號函（鈞院卷第21頁至第27頁，原證2-原證5）通知原告依眷地處分辦法辦理價購事宜，檢視上開要素，可認定：被告將系爭六筆土地報請行政院核定列入眷村土地清冊，屬於「有關公物之設定或變更」，為行政處分（一般處分）。且被告認定原告具備眷地處分辦法第6條規定第1項資格，並通知原告依法行使價購之權利，屬於「行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」，亦為行政處分。
⒉原行政院核定列入眷村土地清冊中之系爭6筆土地，被
告自行由眷村土地清冊中刪除，於法不符，自不得據此主張其無訴願法第2條第1項所定應作為之義務：
⑴按眷改條例第4條第1項規定，眷村土地清冊之作成，
須經行政院核定通過後始對外發生法律效果，而形成具法效性之行政處分（一般處分）。同理，依眷改條例施行細則第4條第2項規定，被告若欲依規定刪除原眷村土地清冊所列標的並辦理更正，即欲撤銷或廢止原行政院核定眷村土地清冊之行政處分，自應依眷改條例再行報經行政機關核定通過。被告為下級機關，自行撤銷或廢止上級機關原核定之行政處分，於法無據。
⑵被告主張國軍老舊眷村土地如原非屬改建總冊範圍內
，其列入改建總冊…應由被告報經行政院核定，惟屬於改建總冊範圍內之國軍老舊眷村土地如自改建總冊刪除，則無須報經行政院核定等語，並引用國軍老舊眷村改建總冊刪補列及改建計畫調整作業程序為其主張之法源依據，惟查：
①「改建總冊土地刪補列作業程序」（鈞院卷第159
頁，答證3）記載「不屬行政院核定改建總冊範圍內（名稱、位置）之眷村或不適用營地補列總冊作業，仍依改建計畫原定程序提推委會通過後，報行政院備查。」，則該作業程序規定之「報行政院備查」，明顯違反眷改條例第4條第1項之規定，被告亦認為該作業程序違法而自行修訂為「應…報行政院核定」。被告引用改建總冊土地刪補列作業程序作為其主張之法源依據，惟又認改建總冊土地刪補列作業程序之內容違法並任意創設與完全不同法律效果之解釋，互為矛盾，令人無從適從。
②況被告於97年5月6日另案（鈞院97年度訴字第873
號案件）主張「查系爭文令認定本案所涉及之土地非屬國軍老舊眷村土地，而准予自眷改總冊土地清冊刪除之行為，僅係行政機關認定事實之階段，尚須經報行政院核定，故尚未對外發生任何法律效果，亦不影響任何人民之法律上權利，而後行政機關據其所認定之事實依據各該法律規定所為之具體對外決定，若有影響人民權利義務者，始屬於行政處分之範疇為是。」（鈞院原證18號），顯見被告亦明知未報經行政院核定而自行將系爭6 筆土地自眷村土地清冊中刪除，不符合規定。
⑶綜上所述，被告自行將系爭6筆土地自眷村土地清冊
中刪除並不合法，原本被告將系爭六筆土地報請行政院核定列入眷村土地清冊之效力仍繼續有效存在，被告對原告依法申請讓售之請求，依訴願法第2條之規定自有應作為之義務。
⒊被告取消（剝奪）原告公法上原享有申請價購之資格（
權利），並怠於作成上開資格審核之決定，原告自得提起行政爭訟，請求權利保護：
按大法官釋字第540號解釋理由書、最高行政法院94年判字第1303號判決意旨，本件被告將系爭6筆土地自眷村土地清冊中刪除，認定原告不具眷地處分辦法第6條規定第1項聲請專案讓售之資格（權利）而取消之，並怠於作成上開資格審核之決定，違反訴願法第2條應作為之義務，依上開實務見解，原告自得提起行政爭訟，請求權利保護。
⒋被告長期將系爭6筆土地列入眷村土地清冊，並多次函
告原告申辦專案讓售事宜；事後又違法將系爭6筆土地於眷村土地清冊中刪除，有悖信賴保護之原則：
⑴查系爭6筆土地長期經被告報請行政院核定列入眷村
土地清冊中，原告依前開眷地處分辦法享有申購系爭土地之資格。被告肯認原告此一資格及價購之申請，89年至93年間並以國防部總政戰部89年1月25日祥祉字第01139號函、聯勤北部地區營產管理處90年5月8日（90）宛迺字第1414號函、聯勤北部地區營產管理處92年1月22日陝迺字第0920000239號函及國防部軍備局工程營產中心北部地區管理處93年1 月5日旭迺字第0930000004號函（鈞院卷第21頁至第27 頁，原證2-原證5）多次催告原告辦理價購事宜；經被告多方為資金、事業計畫奔走，並經內政部許可事業計畫後，被告竟開始對該申請價購案採消極不理之態度，甚至自行刪除系爭6筆土地眷舍之資格，然後再對原告之請求與訴願以非屬國軍眷地而要件不符之理由回絕之，侵害人民信賴利益。
⑵按學說與實務對於信賴利益保護原則，一般以需具備以下三項為要件：
①信賴基礎：
行政機關有所作為，而使人民就行政機關之行政行為產生信賴。
②信賴表現：
人民除單純信賴外，並有因該信賴所為之特定行為；於該信賴所據以產生之行政行為變更或消滅後，致自身利益受損，方得主張信賴利益之保護。
③有值得保護之信賴：
人民所產生之信賴並無行政程序法第119條所舉不值得保護之情形。
⑶查本件原告既長年享有申購系爭眷地之資格，被告並
多次函文催告原告辦理價購，原告對行政院眷地之核定、被告之函文等行政作為自足以產生正當之信賴，有信賴之基礎。原告長年多方為財源及事業計畫奔走，與內政部接洽、申報等作為，即係據此信賴所為之特定行為，有信賴之表現無疑。被告之後私自刪除被告申購資格的行為，致原告利益受損，自得主張信賴利益之保護。最後，原告（受益人）並無以詐欺、脅迫或賄賂之方法、提供不實資料致行政機關做成行政處分；明知或因重大過失不知行政處分違法等信賴不值得保護之行為。綜上，原告申購系爭土地理當受有「信賴保護原則」之適用。
⑷被告主張反對在本件信賴保護原則有所適用，僅徒以
眷改條例與眷地處分辦法並未賦予原告請求讓售系爭眷地主觀公權利、被告身為主管機關仍得個案是逐一審酌要件再決定是否讓售云云，認為原告僅有單純之期待，信賴並不值保護。惟誠如被告所舉大法官會議第469號解釋所採之「保護規範理論」，系爭眷地處分辦法第6條既已明定「國軍老舊村眷村改建總冊內國有土地，已為本條例施行前依法設立以公益為目的之社團法人作為公益使用二十年以上，現仍供公益使用者，得予專案讓售。」，符合上開資格的眷地使用人自屬該條例與辦法所欲保障之特定個人，加諸被告多次函告原告辦理專案讓售之行為，該使用人自享有主觀公權利無疑。
⑸被告又辯稱其未曾允諾原告任何權益，並享有最終讓
售與否之裁量權，故原告對此本無主觀公權利，被告亦無讓售義務云云。惟一般而言人民向政府申辦承購或貸款事項尚未核准時，受理機關本即均尚未有允諾之行為，亦均享有最後准否之裁量權，難道依此情事即可謂所有申辦之人民不享有申辦讓售之主觀公權利？被告所辯倒果為因，不知所云。
⒌綜上所述，被告辯稱兩造對系爭土地早年提供青年救國
團使用，非屬眷地之事實並無爭執，自不適用上開眷改條例與眷地處分辦法云云，實屬無稽。蓋規劃、認定眷地，報請行政院核定眷地之權限雖本屬被告之專業與權責，眷地型態多元，如何認定屬被告之裁量；惟系爭6筆土地是否得屬眷舍使用亦係被告早年所決定，並報請行政院核定多年在案，此亦不容被告所得否認。被告報請核定之後又無理由否認自身先前所做之認定，實已侵害原告就系爭土地長期經列為「中崙眷舍散戶」之信賴基礎，與系爭土地事實上究竟是否為眷地乙事並無關連（被告早以核定長期承認系爭土地屬眷地之項目），原告確有信賴得以價購系爭土地之基礎存在云云⒍提出本件訴願決定書、國防部總政戰部89年1月25日祥
祉字第01139號函、聯勤北部地區營產管理處90年5月8日（90）宛迺字第1414號函、聯勤北部地區營產管理處92年1月22日陝迺字第0920000239號函、國防部軍備局工程營產中心北部地區管理處93年1月5日旭迺字第0930000004號函、內政部94年10月4日台內社字第0940037285號函、國防部總政治作戰局94年11月3日勁勢字第0940017530號函、原告94年11月28日（94）青秘字第1293號函、原告之法人登記書、原告之人民團體立案證書、原告之組織章程部分條文、法務部90法律決字第008941號、90法律字第040330號、91法律字第0910035506號及89法律決字第048147號等函示、原告94年9月27日對被告之94青秘字第1051號函等件影本為證。
㈡被告主張：
⒈本件申請價購國有土地，係屬私法事件，原告提起訴願、行政訴訟，程序上於法即有不合：
⑴按「凡經主管機關核准出售、出租或貸款自建，並已
由該機關代表國家或地方自治團體與承購人、承租人或貸款人分別訂立買賣、租賃或借貸契約者，此等契約即非行使公權力而生之公法上法律關係。」為司法院大法官釋字第540號解釋所明揭，從而此等針對國有財產所成立之買賣、租賃、借貸等法律關係，由於主管機關與當事人間並無上下服從之權力關係，即非主管機關行使公權力而生之公法上法律關係，若有締約上爭議，自應尋求一般私法途徑尋求救濟為是。
⑵次按改制前行政法院45年判字第82號判例、53年判字
第7號判例及最高行政法院92年度判字第640號判決、95年度判字第1996號判決意旨，國有財產所成立之買賣、租賃、借貸等法律關係，由於主管機關與當事人間並無上下服從之權力關係，即非主管機關行使公權力而生之公法上法律關係，若有締約上爭議，自應尋求一般私法途徑尋求救濟為是。
⑶再按最高法院82年度台上字第335號民事判決及臺灣
高等法院暨所屬法院95年法律座談會民事類提案第13號之審查意見所揭示之見解，雖非就眷村土地讓售事件所作成，然由國有財產是否讓售、出售之範圍及價格為何，國有財產局均有審查及決定之權限，且國有財產法關於人民申請讓售之文字用語與「國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地標售或處分辦法」亦難謂有何差異乙節觀之，「國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地標售或處分辦法」第6條既稱「得予專案讓售」，應非強制規定主管機關應予讓售之意。
⑷由此觀之，基於國有財產有限之考量，主管機關應得
個案式的逐一審酌系爭土地有無其他用途，再決定是否予以專案讓售，從而本件系爭土地讓售與否，原告實無請求被告作成一定處分之公法上權利，此由原告自承「…一般而言人民向政府申辦承購或貸款事項尚未核准時，受理機關本即均尚未有允諾之行為，亦均享有最後准否之裁量權」、「…規劃、認定眷地，報請行政院核定眷地之權限雖本屬被告之專業與權責，眷地型態多元，如何認定屬被告之裁量」等語，益可得知原告亦認其須經被告裁量審酌後，方得確定是否可價購系爭土地，而非一旦提出申請即可價購。且原告與被告因無存在上下服從之關係，故原告就其讓售之請求若有爭議，應屬私法事件而應循一般私法途徑尋求救濟，從而原告提起本件行政訴訟實無理由而應予駁回為是。
⑸查本件原告係向被告申請價購系爭6筆土地，易言之
，其所請求者不外以請求被告就系爭6筆土地與渠成立民法上之買賣契約關係，被告與原告間，實無上下服從關係存在，原告固得提出要約之意思表示向被告請求價購系爭六筆土地，而被告自亦得綜合考量一切相關因素-如契約內容是否適法、可能、確定、妥當-決定是否為承諾之意思表示，惟無論是否為承諾，答辯機關與原告係基於平等之地位決定是否合意簽訂此一土地買賣契約，被告於知悉要約後，固得自行決定同意或拒絕原告之要約，原告亦非必提出要約不可，且於被告知悉其要約而不為承諾之意思表示時，亦得隨時撤回其請求價購系爭6筆土地之要約。從而揆諸上開最高行政法院判例及判決之見解，本件實屬一私法事件，原告以被告未同意渠價購系爭土地即逕認本案涉有行政高權行為云云，實嫌速斷。
⑹原告雖稱渠係公益社團法人，並非一般購地需求之人
，故與一般私法買賣之要約不可同日而語云云。惟縱令原告確屬公益社團法人，此與價購系爭土地法律性質之關連性何在，並未見原告說明，更無從據此推論本件有何行政高權行為存在。再者，原告復援引鈞院94年度簡字第658號判決、高雄高等行政法院93年度訴更字第34號判決，主張實務上已有採認雙階理論之例，故本案應循行政爭訟程序云云。惟原告援引之上開判決均係廠商就行政院公共工程委員會之申訴審議判斷不服而提起之行政訴訟，此係因立法者對於採購爭議之解決已於政府採購法明文就不同之採購爭議訂定不同之救濟程序，故方經肯認政府採購爭議事件有雙階理論之適用，此由鈞院94年度簡字第658號判決事實及理由欄第三點可證。然除政府採購爭議事件外，若無立法者明文採取雙階理論之立場，應無從逕行比附援引，是以本案既非政府採購爭議事件，如何有雙階理論之適用，自應由原告舉證以實其說為是。
⑺抑有進者，原告雖以司法院大法官釋字第540號解釋
理由書為據，主張其乃行政法上所謂雙階理論云云，惟我國司法院大法官所為之解釋，其有拘束全國各機關之效力者僅為解釋文之部分，其解釋理由書及各該大法官之意見書內容，並無拘束全國各機關之效力，此觀諸司法院大法官審理案件法第14條、司法院大法官審理案件法第16條就解釋文及解釋理由書之通過門檻不同，即可自明。從而原告以司法院大法官釋字第540號解釋理由書為據，主張本案係屬雙階理論云云，衡諸司法院大法官第540號解釋文隻字未提行政爭訟此一途徑即可知，雙階理論僅為學術上研究討論之用，並非為我國實務所接受，且其縱於我國行政法學界有所提及，惟此一理論在學界中亦多受批評，蓋將一單一法律關係以人為方式切割為兩種救濟途徑，非但無助於救濟之便利，且因認定不易，徒增人民之困擾，從而此種雙階理論是否切實可採，實不無疑問。退步言之，原告空言本案情形係屬雙階理論之前階段，係屬公法事件，縱不論上述雙階理論根本未為我國司法院大法官釋字第540號解釋所採納、且於學界亦多有爭議外，其亦未說明答辯機關既尚未就其所提出之價購要約為承諾與否之意思表示，何以係屬雙階理論中所稱「經主管機關認為依相關法規或行使裁量權之結果…不符合該當要件，而未能進入訂約程序之情形…」，蓋若由現況觀之，答辯機關根本未為承諾與否之意思表示，從而亦與原告所主張之雙階理論要件顯有不符為是。
⒉系爭土地已自國軍老舊眷村改建土地總冊中刪除，是原
告申請讓售於法不符，自難謂被告有何應作為而不作為之情事，從而渠提起課予義務訴訟，要難謂為合法：
⑴按行政訴訟法第5條第1項之規定，人民若未依法提出申請者，自難提起本件訴訟為是。
⑵次按國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地標售或處
分辦法第6條第1項、第2項規定，若非國軍老舊眷村改建總冊內國有土地，自非得予專案讓售之標的。
⑶復按國軍老舊眷村改建條例施行細則第4條第2項及國
軍老舊眷村改建總冊刪補列及改建計畫調整作業程序第2點之規定，國軍老舊眷村土地如原非屬改建總冊範圍內，其列入改建總冊固應由被告報經行政院核定，惟屬於改建總冊範圍內之國軍老舊眷村土地如自改建總冊刪除，則無須報經行政院核定。
⑷查系爭土地雖原屬改建總冊範圍內，然經於95年12月
26日至現地會勘後（鈞院卷第160頁，答證4），被告遂以96年5 月3 日以昌易字0000000000號令（鈞院卷第44頁，答證1 ）將系爭土地自國軍老舊眷村改建總冊土地清冊中刪除。是以系爭土地因非屬眷村使用之範圍，故經答辯機關依權責自改建總冊予以刪除，而無須報經行政院核定。從而系爭土地既非屬國軍老舊眷村改建總冊內之土地，原告對此6 筆土地提出價購申請，與國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地標售或處分辦法第6 條之要件即顯有不合，故原告並未符合行政訴訟法第5 條第1 項所規定之「依法申請」此一要件渠提起本件訴訟自難謂於法有據為是。
⑤準此以言，原告既未依法提出申請，其提起本件訴訟自難謂於法有據為是。
⒊系爭6筆土地確實係早年陸軍提供青年救國團使用，非
屬國軍老舊眷村使用範圍，被告乃眷村改建事項之主管機關，依法准自國軍老舊眷村改建總冊土地清冊中刪除，自無違法之處，原告稱被告所屬總政治作戰局、聯勤北部地區營產管理處、軍備局工程營產中心北部地區管理處、內政部等諸單位業已同意原告之價購，被告應續行完成價購程序云云，顯屬無據：
⑴按「本條例主管機關為國防部。」；「國軍老舊眷村
土地及不適用營地之名稱、位置，主管機關應列冊報經行政院核定。」，國軍老舊眷村改建條例第2條第1項、第4條第1項各定有明文。從而，國軍老舊眷村土地事項，自以被告即國防部為主管機關。被告既為主管機關，自應就職權範圍內之相關事項享有最終裁決權，方符責任原則。
⑵原告指稱被告所屬總政治作戰局、聯勤北部地區營產
管理處、軍備局工程營產中心北部地區管理處、內政部等諸單位業已同意原告之價購，從而被告亦應受上揭機關之拘束，續行完成價購程序，實屬謬論。蓋如上所述，國軍老舊眷村改建條例第2條第1項明定被告方為國軍老舊眷村業務之主管機關，被告既為國軍老舊眷村相關業務之主管機關，須就國軍老舊眷村相關各項施政負責，自應享有各該相關事項之最終裁決權，其他部會之結論縱有同意原告之結論，充其量亦僅能供主管機關參考，要無拘束主管機關之效力為是。更遑論被告所屬下級機關之結論有拘束主管上級機關之效力，原告稱其他部會暨被告所屬下級機關之結論業已同意原告之申請，被告應受其拘束續行後續價購程序，其認事用法顯有違誤。
⑶抑有進者，系爭6筆土地確實係早年陸軍提供青年救
國團使用，非屬國軍老舊眷村使用範圍，被告乃眷村改建事項之主管機關，依法准自國軍老舊眷村改建總冊土地清冊中刪除。系爭土地既非屬國軍老舊眷村之國有土地，自不得依國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地標售或處分辦法，向被告申請價購。原告以其他機關之結論，主張被告應受其拘束，而無視該6筆土地業已非屬國軍老舊眷村之土地、而非屬國軍老舊眷村改建總冊總冊土地清冊內之土地不得為申請價購等諸多事實，似屬顯無理由為是。
⑷準此以言，系爭6筆土地確實係早年陸軍提供青年救
國團使用，非屬國軍老舊眷村使用範圍，被告乃眷村改建事項之主管機關，依法准自國軍老舊眷村改建總冊土地清冊中刪除。系爭土地既非屬國軍老舊眷村之國有土地，自不得依國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地標售或處分辦法，向被告申請價購。
⒋原告並無主觀公權利以請求行政機關作成准予申購之決
定，自難謂被告有何於法定期間內應作為而不作為之情事。原告雖主張依國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地標售或處分辦法第6條之規定，即享有得聲請專案讓售之資格或權利云云，惟查：
⑴按行政訴訟法第5條第1項規定，須人民之請求有法律
上依據，行政機關有應作為之義務而竟於法定期間內不作為者，方得提起課予義務訴訟為是。次按最高行政法院92年度判字第137號判決意旨，行政機關對人民依法申請之案件，若無作成行政處分之義務時，自無應作為而不作為之情事可言，從而對之提起課予義務訴訟即難謂為合法。
⑵人民享有主觀公權利者，方得請求國家機關為特定作
為、容忍或不作為，國家亦因人民之請求而負有一定之義務。反面言之，若無主觀公權利者，除非例外情況，尚難認得請求國家為特定內容之作為。至法規是否賦予人民主觀公權利，依司法院大法官會議第469號解釋理由書所採取之保護規範理論決定。易言之，若就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，該等特定人始享有主觀公權利。
⑶觀諸國軍老舊眷村改建條例、國軍老舊眷村及不適用
營地之國有土地標售或處分辦法並未賦予原告請求專案讓售之主觀公權利，蓋國軍老舊眷村條例之規範目的在於「加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀…」（可參酌國軍眷村改建條例第1條），其中涉及個人權益之保障者僅「興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶」一節，則原告並非原眷戶、中低收入戶至明，若仍謂該法兼有保護其權利之意旨，未免牽強。
⑷按國軍老舊眷村改建條例第11條第2項規定所訂定之
國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地標售或處分辦法，其規範目的參酌國軍老舊眷村改建條例第11條第1項之規定，僅係為主管機關處理國軍老舊眷村土地及不適用營地所訂頒之行政命令，若解釋該法有賦予人民得請求標售、購買之主觀公權利，則易生糾紛，無以達國軍老舊眷村改建條例加速更新國軍老舊眷村之規範目的。且該辦法第6條既稱「得予專案讓售」，解釋上主管機關當然得個案式的逐一審酌系爭土地有無其他用途，再予以專案讓售，是若強加解釋該法有賦予社團法人有請求專案讓售之主觀公權利，則上述立意盡失。
⑸按國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地標售或處分
辦法第6條第1項、第2項規定，社團法人申請專案讓售國軍老舊眷村之國有土地，其要件為①該土地係屬國軍老舊眷村之國有土地、②須為依法設立以公益為目的之社團法人、③該土地已為社團法人作為公益使用二十年以上，且現仍供公益使用、④備具事業計畫、⑤指明價款來源、⑥報請各該目的事業主管機關核轉國防部同意後為之，並通知審計機關稽查。上述六項要件均具備，主管機關始可能依據國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地標售或處分辦法之規定准許當事人申請專案讓售。惟即使具備上開要件，並非即應准許，主管機關仍得本於公益否准當事人之請求，此觀之國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地標售或處分辦法第6條第1項明定為「得予專案讓售」自明。⑹國防部總政治作戰局94年11月3日勁勢字第
0940017530號函（鈞院卷第29頁，原證7）之內容說明二部份載明：「中國青年救國團擬依據『國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地標售或處分辦法』第6條規定，申購台北市○○區○○段1小段761、761-3、761-4、761-23、761-24、761-25地號6筆國有土地案，敬請貴部惠予查告該團部是否係以公益為目的設立之社團法人，及其所屬『台北學苑』是否已從事公益使用達20年以上，現仍供公益使用；俾憑據以研審後續土地讓售事宜。」，該函正本係行文內政部請求該部提供相關資料，以供被告所屬總政治作戰局研審是否可讓售系爭土地，從而該函令僅係機關內部間為處理本讓售案所為之文書往來，並不發生任何法律上效力，亦無允諾原告任何權益，而研審後之結果如上所述，由此益證縱使原告符合相關要件，被告及所屬機關基於規範目的及公益之考量，仍保有最終裁量權，亦無准許原告請求之義務。
⑺綜上所述，國軍老舊眷村改建條例、國軍老舊眷村及
不適用營地之國有土地標售或處分辦法並未賦予請求專案讓售之主觀公權利，故原告雖請求被告作成准予申購系爭土地之行政處分，惟揆諸前開說明，原告既無主觀公權利，被告尚不負有依其請求作成特定內容處分之義務，要無所稱於法定期間內應作為而不作為之情事為是，原告據此提起課予義務訴訟，尚難謂為合法。
⒌本件原告並未符合主張信賴保護之要件：
原告雖主張系爭土地原列入國軍老舊眷村改建土地總冊，且被告所屬下級機關曾函告原告申辦專案讓售事宜，故原告應得主張信賴保護云云，惟查：
⑴按司法院大法官會議解釋第525號解釋意旨，得主張信賴利益保護者，應具備下列要件：
①信賴基礎：
必先行政機關有所作為，而使人民就行政機關之行政行為產生信賴。
②信賴表現：
人民單純之期待並不能向國家主張信賴保護，必須有因該信賴所為之特定行為，於該信賴所據以產生之行政行為變更或消滅後，致自身利益受損，方得主張信賴利益之保護。
③信賴值得保護：
人民所產生之該信賴，必須無類似行政程序法第119條之情形，且不以該條所列各款情形為限。
⑵經查，本件原告實無從主張信賴保護，蓋就信賴基礎
而言，國軍老舊眷村改建條例及國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地標售或處分辦法並未賦予原告請求專案讓售之主觀公權利，且該辦法第6條既稱「得予專案讓售」，解釋上即便具備該辦法第6條所有要件，主管機關仍得個案式的逐一審酌系爭土地有無其他用途，再決定是否予以專案讓售，申請讓售者並非當然可價購系爭土地，更遑論被告或所屬下級機關均未曾有任何承諾讓售系爭土地予原告之行為。是以，原告稱其相信依國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地標售或處分辦法第6條之規定，主管機關必然會予以專案讓售云云，毋寧只是一種單純期待。此由原告自承「…一般而言人民向政府申辦承購或貸款事項尚未核准時，受理機關本即均尚未有允諾之行為，亦均享有最後准否之裁量權」、「…規劃、認定眷地，報請行政院核定眷地之權限雖本屬被告之專業與權責，眷地型態多元，如何認定屬被告之裁量」等語，益可得知原告係認知其須經被告裁量審酌後，方得確定是否可價購系爭土地，從而於被告同意讓售系爭土地前，自難謂原告有何信賴基礎存在為是。
⑶再者，就信賴行為而言，原告復無任何積極行為表彰
其確有因信賴基礎所產生之信賴行為，因而伊是否真有信賴行為即非無疑，其信賴應不值得保護而無從主張其有信賴保護原則之適用為是。甚且，原告於88年提出專案申請，卻歷時六年有餘，始於94年底報請內政部同意，而迄今卻仍未「備具事業計畫，指明價款來源」，渠雖多次陳稱積極向銀行籌募價款，惟若真有積極籌款，何以至今長達9年之期間仍未獲各家銀行青睞？所謂積極籌款是否僅係空言？因而伊是否真有信賴行為即非無疑，其信賴應不值得保護而無從主張信賴保護為是。
⒍綜上所述，本件訴訟原告並未依法提出申請，且無主觀
公權利，被告並無應作為之義務，自難謂有何應作為而不作為之情事，其提起本件訴訟顯不合法，且系爭6筆土地確實非屬國軍老舊眷村使用範圍，自不得依國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地標售或處分辦法向被告申請價購等語。
⒎提出被告96年5月3日昌易字第0000000000號令、修正後
國軍老舊眷村改建總冊土地清冊、國軍老舊眷村改建總冊刪補列及改建計畫調整作業程序、國防部陸軍司令部95年12月19日邢節字第0950007042號開會通知單等件影本為證。
理 由
一、原告起訴時，被告之代表人為李天羽，嗣變更為蔡明憲，復變更為乙○○，並依序由蔡明憲、乙○○聲明承受訴訟，有渠等提出之聲明承受訴訟狀附卷可稽，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地標售或處分辦法第6條，並非賦予人民有申請讓售國有土地之公法上請求權：
按「國軍老舊眷村改建總冊內國有土地，已為本條例施行前依法設立以公益為目的之社團法人作為公益使用二十年以上，現仍供公益使用者，得予專案讓售。」，國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地標售或處分辦法第6 條第1 項定有明文。次按「第四條第二項之土地，除主管機關自行改建外，得按下列方式處理：一、獎勵民間參與投資興建住宅社區。
二、委託民間機構興建住宅社區。三、與直轄市、縣（市）政府合作興建國民住宅。四、以信託方式與公、民營開發公司合作經營、處分及管理。五、辦理標售或處分。」；「主管機關為執行國軍老舊眷村改建或做為眷村文化保存之用，得運用國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地，興建住宅社區處分或為現況保存，不受國有財產法有關規定之限制。」；「本條例主管機關為國防部。」，國軍老舊眷村改建條例第11條第1 項、第4 條第2 項及第2 條第1 項各定有明文。
經查，上開國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地標售或處分辦法第6 條第1 項條文文字既稱「得予專案讓售」，文義上即非強制規定主管機關應予讓售之意，亦即基於國有財產有限之考量，主管機關應得就個案審酌相關土地有無其他用途，再決定是否予以專案讓售，此由國軍老舊眷村改建條例第11條第1 項規定，主管機關運用國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地，得自行改建，或按同條項規定之5 種方式處理，並非限於同條項第5 款規定「辦理標售或處分」之方式處理自明；且依國軍老舊眷村改建條例第11條第2 項規定所訂定之國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地標售或處分辦法，參酌國軍老舊眷村改建條例第11條第1 項之規範目的，應係主管機關處理國軍老舊眷村土地及不適用營地所訂頒之行政命令，若解釋該法有賦予人民有請求標售、購買之公法上之權利，觀之前開說明，其非但與該條項之規範意旨未合，且易生糾紛，無以達國軍老舊眷村改建條例加速更新國軍老舊眷村之規範目的。是以，縱使社團法人具備國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地標售或處分辦法所定相關專案讓售之要件，並非即有請求主管機關標售、讓售之公法上之權利，主管機關亦非因其申請標售、讓售而負有准許之公法上之義務。是以國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地標售或處分辦法第6 條，並非賦予人民有申請讓售國有土地之公法上請求權；而本件系爭土地讓售與否，原告亦無請求主管機關即被告作成一定處分之公法上之權利。
三、國防部軍備局95年11月13日昌易字第0950015375號令（「原處分卷」第129 頁）及被告96年5 月3 日以昌易字0000000000號令（本院卷第44頁，答證1 ），均非對人民申請事件作成之行政處分：
㈠承上所述，原告既不因國軍老舊眷村及不適用營地之國有
土地標售或處分辦法第6 條規定而具有申請讓售國有土地之公法上請求權，則國防部軍備局95年11月13日昌易字第0950015375號令，將系爭6 筆土地准自國軍老舊眷村改建總冊土地清冊刪除，並非對人民申請事件作成之行政處分。原告主張其有申請讓售國有土地之權利，於國防部軍備局作成號令之後，依訴願法第2 條第1 項規定，請求國防部總政治作戰局續行准許其申請價購系爭土地云云，向國防部提起訴願。經國防部以申請價購核定權責屬於該部，依訴願管轄規定將該訴願案移送行政院，經行政院為「訴願不受理」決定，並無不合。原告訴請撤銷訴願決定云云，即非可採。
㈡再者，被告以所屬軍備局非國軍老舊眷村改建條例之主管
機關，乃以96年5 月3 日以昌易字0000000000號令，對於系爭6 筆土地准自國軍老舊眷村改建總冊土地清冊刪除，並撤銷國防部軍備局95 年11 月13日昌易字第0950015375號令，被告之號令，核屬被告行使主管機關法定權限之行為，亦非對人民申請事件作成之行政處分，附此敘明。
四、原告請求被告作成准予申購臺北市○○區○○段1 小段761、761- 3、761-4 、761-23、761-24、761-25地號等6 筆土地之行政處分，核非有據：
承上所述，原告並不因國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地標售或處分辦法第6 條規定而取得申請讓售國有土地之公法上之權利。且得依該辦法第6 條規定辦理專案讓售者，係以國軍老舊眷村改建總冊內之國有土地為限。而系爭臺北市○○區○○段○ ○段761 、761- 3、761-4 、761-23、761-24、761-25地號等6 筆土地，業經被告96年5 月3 日以昌易字0000000000號令，對於系爭6 筆土地准自國軍老舊眷村改建總冊土地清冊刪除（按：依國軍老舊眷村改建條例施行細則第4 條第2 項及國軍老舊眷村改建總冊刪補列及改建計畫調整作業程序第2 點之規定，國軍老舊眷村土地如原非屬改建總冊範圍內，其列入改建總冊固應由被告報經行政院核定，惟屬於改建總冊範圍內之國軍老舊眷村土地如自改建總冊刪除，則無須報經行政院核定。），已如前述。系爭土地既已非屬國軍老舊眷村改建總冊內之國有土地，縱原告主張有申請讓售國有土地之主觀上之公法上權利，其請求判命被告作成准予申購系爭6 筆土地之行政處分云云，亦非有據，併此敘明。
五、綜上所述，本件原告申請被告讓售國有土地，核屬私法上買賣要約之意思表示，非屬公法事件，且原告請求判命被告作成准予申購系爭6 筆土地之行政處分，為無理由，應予駁回。又按「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告有指定者，移送至指定之法院。」，行政訴訟法第12條之2 第2 項定有明文。經查，本件原告係請求：⒈撤銷訴願決定，⒉被告應作成「准予申購」系爭6 筆土地之行政處分；依原告主張之事實，兩造尚未就系爭6 筆土地成立私法上之法律關係，且原告亦未具體表明私權請求之聲明，足以認為兩造間有「民事紛爭」事件存在，本院尚無從移送普通法院。惟原告若另有具體事件之私權請求，自得循民事途徑尋求解決，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 9 月 25 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張瓊文
法 官 林育如法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 9 月 25 日
書記官 蕭純純