臺北高等行政法院判決
96年度訴字第3413號原 告 甲○○被 告 教育部代 表 人 乙○○部長）住同訴訟代理人 黃旭田 律師複代理人 謝庭恩 律師上列當事人間因私立學校法事件，原告不服行政院中華民國96年
9 月4 日院臺訴字第0960087678號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴及追加之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告為親民工商專科學校（民國〈下同〉93年
2 月1 日改制為親民技術學院）之創辦人，並連任該校第1屆至第4 屆之董事會董事。嗣該校第4 屆董事會因涉有違法及財務困難，無法提出具體可行改善計畫、未補回行政大樓工程流失款3 千萬元等缺失，違反當時私立學校法第22條等規定，經被告依同法第32條第1 項規定，以90年7 月27日台
（90）技（2 ）字第90107538號函，解除該校第4 屆全體董事（含原告）之職務，並指定張文雄等5 人組成管理委員會及組成親民工商專科學校董事會董事推選小組推選該校第5屆董事，報經被告以91年4 月8 日台（91）技（2 ）字第91043766號函核定第5 屆董事名冊。嗣後原告於95年10月23日以其係私立親民工商專科學校創辦人，於該校第1 屆至第4屆董事會期間，不經選舉連任董事職務，任內並無私立學校法第25條規定之出缺情事發生，當受同法第23條規定之保障，被告上開處分解除該校第4 屆董事會全體董事職務後，其所指定之人未推選原告為董事，違反私立學校法第23條等規定為由，向被告申請回復其創辦人權益。旋以被告逾2 個月未為准駁之處分，提起訴願。嗣經被告以96年3 月19日台技⑵字第0960038939號函復否准，訴願決定亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應立即回復原告之合法董事權益。
⒊確認被告90年重組之「親民技術學院」董事會不合法。
⒋訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈本案爭點在於：
⑴原告係財團法人私立親民技術學院主要捐資人，而政府
機關並無任何出資行為，為何原告在未經司法審判有罪情形下，不得參與學校相關事務決策，原告之法律身份權利保障何在？⑵民進黨政府蠻橫依據私立學校法第32條第2 項規定排除
原告於重組董事會之外，有無違反立法原意及目的？其法律依據及取捨標準何在？⑶目前私立親民技術學院重組之董事會屬於教育部接管性
質（參立法院公報第96卷第2 期第249 頁），依照司法院釋字第488 號解釋，教育部應有接管辦法及訂定明確接管期限，並需符合憲法保障人民財產權之意旨，否則即為濫用權利之行政處分，當以違法論之。
⒉原告（創辦人）之當然董事資格從未喪失，自始存在，依據如下：
⑴查私立學校法第32條第1 項、第2 項規定：「董事會因
發生糾紛，致無法召開會議或有違反教育法令情事者，主管教育行政機關得限期命其整頓改善，逾期不為整頓改善或整頓改善無效果時，得解除全體董事之職務。但其情節重大且情勢急迫時，主管教育行政機關得經私立學校諮詢委員會決議解除全體董事之職務或停止其職務
2 個月至6 個月，必要時得延長之。」、「主管教育行政機關依前項規定解除全體董事職務時，應就原有董事或公正熱心教育人士中指定若干人會同推選董事，重新組織董事會。」。上開條文所稱「解除全體董事之職務」，其文義甚為明白，即僅能解除全體董事之職務，不能解除個別或部分董事之職務，蓋解除全體董事職務後，應依第2 項規定重新組織董事會，而非就所遺董事缺額予以補選。被告90年行政處分所依據之私立學校法第32條第1 項規定，亦係以「董事會」事務執行運作不彰之公共事由，為解除（聘）董事職務之原因，似不關涉董事「個人」之可歸責性，應屬教育行政主管機關為維持私立學校校務之正常推動，所介入之行政處分，始有同條第2 項規定之適用。足見依該條第1 項被解除董事職務者，仍得再被指定為新董事會董事，並未同受剝奪再任董事資格之限制處分。
⑵私立學校法第23條第3 項規定：「創辦人為當然董事，
不經選舉而連任。當然董事因辭職、死亡或依本法有關之規定解職或解聘時，喪失當然董事資格，其所遺董事名額，由董事會補選之。」。上開條文所稱「依本法有關之規定『解職』或解聘時，喪失當然董事資格」，其「解職」顯非等同於前揭「解除全體董事之職務」，茲再詳申如下：
①同法第23條第3 項所規定之「解職」，解職後所生者
為補選董事缺額之問題，而第32條第1 、2 項規定之「解除全體董事職務」；則係應重組董事會之問題。
②同法第19條係規定董事之消極資格，其第6 款規定：
「曾任董事長、董事經依第25條第1 項第3 款解職或解聘者」；同法第25條第1 項前段則規定：「董事長、董事在任期中有左列情形之一者，應予解職或解聘：．．．」；第26條第3 項規定：「董事因辭職、死亡或依本法有關之規定解聘、解職致董事人數不足而無法召集董事會議時，應由各該主管教育行政機關遴聘適當人員為董事補足其任期。」按上開法條用語，均將董事之「解職」、「解聘」連用，與第23條第3項規定之法條用語相同，卻與第32條第1 、2 項規定之「解除董事職務」不同，其用語有所區分甚為灼然。
③現行同法第23條第3 項規定（於86年修訂前係第22條
第2 項），將「解職」列為喪失當然董事資格之事由者，係於72年12月27日修正（73年1 月11日公布施行）私立學校法時所增列，當時立法理由明白指出「董事有第24條第1 項（即現行法第25條第1 項）各款情事之一者，依該條規定應予解職或解聘，爰於本條第
2 項「解聘」之上增『解職或』三字，以資配合，又當然董事辭職、死亡、解職或解聘時，自不能仍保留當然董事身分，爰增列『喪失其當然董事資格』，以臻明確。」，故依上揭立法理由，將當然董事資格喪失事由增列「解職」，本係為配合當時之24條第1 項（即現行法第25條第1 項）各款之規定用語，故創辦人之當然董事資格，解為因辭職、死亡或依第24條第
1 項之規定解職或解聘等個人因素時，方喪失其當然董事資格，其所遺之董事名額，由董事會補選之，原為正確之文義解釋，並非限縮解釋，更未超越法條文義之範圍。反之，若將第23條第3 項「或依本法有關之規定『解職』．．．」，解釋為包括第32條「解除全體董事職務」之情形在內，因第32條未有創辦人於該情形下亦喪失當然董事資格之規定，亦未有準用第23條第3 項之規定，則顯然此種解釋將與第23條第3項後段由董事會補選缺額之規定產生扞格，反成為超越文義之不正確解釋甚明。
④上述第19條第6 款、25條第1 項、26條第3 項及23條
第3 項等規定，其法條用語所稱「解職」、「解聘」者，於63年私立學校法制定時，在立法院教育、法制委員會之聯席會議時，立法委員對於「解職」、「解聘」之用語曾有所討論，認為對董事是用「解聘」，對董事長則是用「解職」，因董事長是由董事會推選，沒有「聘」，此參第22條第1 項第1 款之用語：「董事之選聘及解聘；董事長之推選及解職」，即可明白其所採用語之由來。再由上述各條文對照比較觀之，其所稱「解聘」、「解職」者，均係董事因個人事由而受解聘、解職，故解聘或解職後，會產生董事缺額補選問題，此與第32條第1 、2 項規定所稱「解除全體董事職務」，係因主管教育行政機關認為整個董事會不能整頓改善而為之處分，實質上係解散董事會令重組者，殊有不同。
⑤綜上理由，私立學校法第32條第1 、2 項規定之「解
除全體董事職務」，與同法第23條第3 項規定之「解職」，顯有不同，第23條第3 項規定當然董事因辭職、死亡或依本法有關之規定「解職」或解聘時，喪失其當然董事資格之規定，在文義解釋上，應僅限於第25條第1 項第2 款至第6 款規定之情形，並不包含第32條第1 、2 項規定之「解除全體董事職務」之情形在內，從而主管教育行政機關依第32條第1 、2 項規定，為「解除全體董事職務」之處分後，實不能引據第23條第3 項規定，認原告當然董事之資格已喪失。
⑥行政法院70年度判字第974 號判決，其要旨認當然董
事雖仍得由主管教育行政機關依第30條（現行法第32條）規定，解除其董事職務，但解除職務時，「亦非不得於由被告機關指定之人推選董事、重新組織之董事會中仍任當然董事」，是上開判決要旨，亦同樣認為教育部解除全體董事職務後，創辦人當然董事之資格並未喪失，在重組之董事會中，仍任當然董事，其見解與上陳理由正相符合，足供佐證。
⑶私立學校法第25條第1 項規定，參酌同法第19條所規定
不得充任董事之消極資格，可知第25條第1 項規定之董事解職、解聘事由，均以可歸責於董事「個人」之行為不當或法定能力欠缺等獨立因素，且不以與董事處理私立學校校務有關者為限。至同法第32條第1 項規定之內容，則係以「董事會」事務執行運作不彰之公共事由，為解除（聘）董事職務之原因，似不關涉董事「個人」之可歸責性．．．。為配合保障創辦人參與校務決策目的，貫徹其捐資興學精神之原意，創辦人所屬之某屆董事會運作不彰之非個人因素而遭主管教育行政機關行政處分解除時，其「不經選舉而連任」即可再（續）任當然董事之資格是否因而喪失？能否因主管教育行政機關未再指定或推舉其為董事，逕行剝奪其可「不經選舉而連任」之當然董事資格？自有進一步研求之必要。
⑷最高行政法院95年度第311 號裁定「至於聲請人是否仍
保有其所主張當然董事之資格不因原處分，或任期屆滿而不存在乙節，係其是否應為第5 屆董事之問題，並非得據之主張撤銷原處分而能回復其第4 屆董事職務」。
⒊原告被排除於重組董事會之外即屬違法：
被告行政處分所依據之私立學校法第32條第2 項規定、與修正之前私立學校法第30條規定「．．．並就原有董事及熱心教育人士各指定若干人會同推選董事，重新組織董事會。」相較，原條文中「並」、「及」文字酌作修正為「應」、「或」，惟其保障原董事及創辦人之法意不變，此可由條文中「會同」推選董事之立法原意察知，故原告未經司法審判證明有罪情形下被排除於重組董事會外，即屬違法並涉及侵權行為。
⒋董事會運作不彰不可歸責於原告（創辦人）：
⑴私立學校係財團法人組織，其董事會章程、成員、管理
方法、會議方式等均受民法之規範。原董事長陳冠樺已因任內涉嫌職務上犯罪行為遭司法機關追訴判刑在案（苗栗地方法院檢察署91年度偵字第3622號），證明原告並無任何過失或責任可言，教育主管機關當對捐資興學之創辦人給予權益保護，否則有違憲之虞（司法院釋字
488 號）。⑵依據97年1 月16日公布修正之私立學校法第25條規定「
．．．法人主管機關經徵詢私立學校諮詢會意見後，得視事件性質，聲請法院於一定期間停止或解除學校法人董事長、部份或全體董事之職務。」目前私立親民技術學院重組之董事會屬於接管性質，則原告請求回復創辦人權益，於法有據。且原告年逾60即將步入老年，是非對錯不應拖延，接管總有盡時，否則遲來的正義就不是正義。
⒌為配合保障創辦人參與校務決策目的，貫徹其捐資興學精
神之原意，創辦人所屬之某屆董事職務因董事會運作不彰之非個人因素而遭主管教育行政機關行政處分解除時，其「不經選舉而連任」即可再（續）任當然董事之資格是否因而喪失？能否因主管教育行政機關未再指定或推舉其為董事，逕行剝奪其可「不經選舉而連任」之當然董事資格？自有進一步研求之必要。（參最高法院96年台上字第10
5 號民事判決）⒍「且伊目前仍在教育部接管中，重組之董事會不必含原有
董事，上訴人應待教育部接管結束，回歸正常情況下，始得申請組成新董事會等語」、「則私立學校於主管教育行政機關輔導期間，其原有董事或當然董事，如未經推選為董事，自不具董事身份。上訴人並未經教育部推選為被上訴人重組第五屆、第六屆之董事，為原審確定之事實，則其目前既非上訴人之董事，其提起本件訴訟，自非有理。
」（參最高法院96臺上字第2861號民事判決理由）⒎查前項被告接管重組之第五屆、第六屆董事會成員計有王
紫珩、朱寶奎、黃俊英、李金桐、李建中、金重勳、張文雄、錢建嵩、邊裕淵等人，彼等均為被告指定及連任董事職務，另查重組之董事會並無任何捐助學校財產之行為，依據94年6 月8 日公布之私立學校法第32條第6 項、第7項等規定，重組之董事會應依法終止接管。
⒏因私立學校法於民國86年修正第30條有關解除全體董事職
務後重組董事會一案，係以「朝野協商」（參立法院公報第86卷第22期院會紀錄）方式修正通過，故無法由立法院公報查明立法委員討論情形，為保障原告之創辦人法律利益，請求傳詢立法參與者前教育部部長楊朝祥，前立法委員陳璽安（現任中華民國私立教育事業協會理事長）、林政則（現任新竹市長）等到庭作證，以明立法原意並解決兩造爭議。
⒐被告90年7 月27日（90）技（2 ）字第90107538號行政處
分解除該校第4 屆董事會全體董事職務後，並未依私校法第32條第2 項規定重新組織董事會，未保留董事席位予原告，剝奪創辦人參與校務決策之合法權益，違反立法原意及目的，故其重組之董事會，因欠缺原告之必要構成要件而為不合法組織。
⒑按財團法人係以財產之集合為基礎之他律法人，被告應以
聲請法院之方式，視事件之性質，解除董事長、部分董事或全體董事之職務，其行政作為應兼顧公共利益與人民權益之維護，以適當之方法為之，不得逾達成執行目的之必要限度，否則即無正當性，與侵占私產何異？⒒被告依據行為時私立學校法第32條規定擁有「限期命其整
頓改善」、「停止職務」、「解除全體董事職務」、及「重新組織董事會」等權限，其目的在於維護私立學校之正常運作，故需有「一定期間」之限制，並應符合憲法「比例原則」。以原告出錢出力捐資興學之事實，亦未涉及任何董事職務之犯罪行為，面對被告超越立法及司法權限，其合法權益竟毫無保障。
㈡被告主張之理由：
⒈私立學校法第25條、第32條有關「董事長、董事」解聘、
解職以及停職之事由，並未將當然董事排除在外，當然董事有第25條、第32條解聘、解職以及停職之事由發生時，同樣亦構成解聘、解職及停職之原因。
⑴查原告為親民工商專科學校之創辦人，並連任該校第1
屆至第4 屆之董事會董事，該校第4 屆董事會因涉有違法及財務困難，無法提出具體可行改善計畫、未補回行政大樓工程流失款3 千萬元等缺失，違反當時私立學校法第22條等規定，經被告教育部第2 屆私立學校諮詢委員會第16次會議決議後，被告依同法第32條第1 項規定，以90年7 月27日台（90）技（2 ）字第90107538號函，解除該校第4 屆全體董事（含原告）之職務，依私立學校法第32條之文義，其解除職務之對象係「全體董事」，雖創辦人為當然董事，其不經選舉而當然連任，然仍不失其為董事之一員，換言之，當然董事仍屬董事，仍負有管理基金及監督財務之權責。
⑵復查，私立學校法第25條、第32條規定並未明文將當然
董事排除於外，關於董事、董事長之解職、解聘及停職之事由，應包含當然董事在內。最高行政法院70年判字第947 號裁判亦敘明：「私立學校法第二章第二節於當然董事未設任何特別保障之明文，同法第24條第1 項第
2 項（現行法第25條）、第65條第1 項（現行法第68條第1 項）有關董事長、董事解聘、解職以及停職之事由亦未將當然董事除外。」故私立學校法第25條、第32條有關「董事長、董事」解聘、解職以及停職之事由，並未將當然董事排除在外，當然董事有私立學校法第25條、第32條規定解聘、解職之原因發生時，亦構成當然董事解聘、解職之原因。
⒉私立學校法第23條第3 項所稱「依本法有關之規定解職或
解聘」時，喪失其當然董事之資格，並未明文規定限於同法第25條第1 項各款情事。
⑴按私立學校法第23條第3 項規定：「創辦人為當然董事
，不經選舉而連任。當然董事因辭職、死亡或依本法有關之規定解職或解聘，喪失其當然董事資格，其所遺董事名額，由董事會補選之。」前述最高行政法院70年判字第974 號裁判並指明：「同法第22條（現行法第23條）第2 項除規定『創辦人為當然董事』外，另規定『當然董事因辭職，死亡或依法有關之規定解聘時，其所遺留董事名額，由董事會補選之』，詳繹其文義，顯係由董事會選舉非當然董事以替補當然董事名額之特別規定，藉明當然董事之名額並非必須以當然董事遞補用濟事實之窮，非可斷章取義，解為當然董事絕對不得解職，．．．」，當然董事並非絕對不得解職，而會因解職、解聘或停職而喪失其董事資格。
⑵復按私立學校法第23條第3 項規定之解職並未明文限於
私立學校法第25條之規定，且私立學校法對於當然董事亦無設有特別保障之規定，私立學校法第32條第1 項、第25條規定亦未將當然董事排除於外，再者，私立學校為法律上獨立之個體，非屬捐資人或董事等個人事業或私有財產，其設立具有公共目的。縱然創辦人依私立學校法第23條為當然董事，然依私立學校法之公共目的，亦應遵守私立學校法中董事之相關責任與義務，因此董事之解職、解聘或其他依私立學校法規定之解職事由，顯無理由將當然董事排除於外。換言之，私立學校法第23條第3 項規定應包括私立學校法第25條第1 項。
⑶原告指稱行政法院70年度判字第974 號判決，其要旨認
當然董事雖仍得由主管教育行政機關依第30條（現行法第32條）規定，解除董事職務，但解除職務時，「亦非不得於由被告機關指定之人推選董事、重新組織之董事會仍任當然董事」是上開判決要旨，亦同樣認為教育部解除全體董事職務後，創辦人之當然董事之資格並未喪失，在重組董事會中，仍任當然董事云云。惟觀其判決要旨前後文意，該段文句係闡明當然董事之資格並非不可喪失，且該原告所引段落後尚有：「被告將全體董事解職時，當然董事一併解職，亦無違法可言」，基此，當然董事因被告機關依私立學校法第32條規定解除全體董事職務時，當然董事一併解職，係屬當然，原告所指恐屬斷章取義而無足採。
⒊原告復主張私立學校法第32條第1 項規定之內容，係以「
董事會」事務執行運作不彰之公共事務，為解除（聘）董事職務之原因，似不關涉董事「個人」之可歸責性云云。
惟查，董事會為法人之內部機關，並非實質存在之個體，董事會之運作端賴董事之決議行之，此觀私立學校法第29條規定自明。換言之，董事會事務執行運作不彰，董事會成員之各個「董事」亦難辭其咎。再者，私立學校法第32條既未排除當然董事於外，故主管教育行政機關（即被告教育部）依私立學校法第32條規定解除全體董事職務時，當然董事之職務當然亦隨之解除，原告所述顯無理由。
⒋退萬步言，縱原告所稱在法律上尚非無研求之餘地，惟董
事包括當然董事，並非被告所得「回復」，如係屬第1 屆至第4 屆「當然董事」，原告之「當然董事」身分並未受影響，被告依私立學校法第32條所指定僅有第5 屆董事會成員，原告若對之有爭執，早已逾救濟期間，至第6 屆董事係由第5 屆董事會所產生，並非被告所得「回復」，故原告之主張顯無理由。
⒌原告於97年1 月29日行政訴訟補充理由狀之主張無非為：
㈠被告教育部於90年解除親民工商專科學校（現改制為親
民技術學院）該校全體董事之職務，所依據之私立學校法第32條應係以「董事會」事務執行運作不彰之公共事由，為解除董事職務之原因，不關董事個人之可歸責性，且該條第1 項被解除董事職務者，仍得再被指定董事會董事，並未同受剝奪再任董事資格之限制處分。㈡私立學校法第32條第2 項修正後之文字，保障原董事及創辯人之法意不變，故原告未經司法審判證明有罪情形下被排除於重組董事會外，即屬違法並涉侵權行為，惟查：
⑴依原告所舉之行政法院70年判字第974 號判決：「同法
第22條第2 項除規定『創辦人為當然董事』外，另規定『然董事因辭職，死亡或因本法有關之規定解聘時，其所遺留董事名額，由董事會補選之』，詳繹其文義，顯係由董事會選舉非當然董事以替補當然董事名額之特別規定，藉明然董事之名額並非必須以當然董事遞補用濟事實之窮，非可斷章取義，解為當然董事絕對不得解職。．．．」據此，「當然董事並非不可解職」及「當然董事解職後，並非必以當然董事遞補其名額」等應屬無疑，合先敘明。
⑵原告雖主張依行為時私立學校法第32條第1 項被解除董
事職務者，仍得再被指定為新董事會董事，並未剝奪再任董事之資格，及前揭條文於修正後保障原董事與創辦人之法意不變云云，惟私立學校法亦無主管教育行政機關依同條第1 項解除私立學校全體董事會職務時，應指定某當然董事為新任董事之規定，被告依該條第2 項，自得本於行政裁量，於「原有董事或公正熱心教育人士中」指定若干人會同推選董事，原告前揭指述，應屬誤會。
⒍按修正前私立學校法第32條第8 項雖規定：「因發生糾紛
，致無法召開會議而遭主管教育行政機關解除職務之原全體董事，於解除職務之原因消滅後，向主管教育行政機關提出請求時，主管教育行政機關應提經私立學校諮詢委員會審議通過後，於當屆董事會任期屆滿時，指定原全體董事組成新任董事會」，惟私立學校法於97年1 月16日已將該項刪除，今原告不得再援引前揭條文聲請回復原全體董事會之職務，應予敘明。爰將修正前後第32條有關董事會解任之規定說明如下：
⑴依修正前私立學校法第32條規定：「董事會因發生糾紛
，致無法召開會議或有違反教育法令情事者，主管教育行政機關得限期命其整頓改善；逾期不為整頓或整頓改善無效果時，得解除全體董事職務。但其情節重大且情勢急迫時，主管教育行政機關得經私立學校諮詢委員會決議解除全體董事之職務或停止其職務2 個月至6 個月，必要時得延長之（第1 項）。主管教育行政機依前項規定解除全體董事職務時，應就原有董事或公正熱心教育人士中指定若干人會同推選董事，重新組織董事會（第2 項）。．．．依第2 項規定重新組織之董事會，於每屆任期屆滿2 個月前，由主管教育主管行政機關指定
3 分之1 以上之新董事，併同董事會依第24條規定選舉之其餘董事，重新組成董事會（第5 項）。．．．因發生糾紛，致無法召開會議而遭主管教育行政機關解除職務之原全體董事，於解除職務之原因消滅後，向主管教育行政機關提出請求時，主管教育行政機關應提經私立學校諮詢委員會審議通過後，於當屆董事會任期屆滿時，指定原全體董事組成新任董事會（第8項）。」⑵私立學校法第32條第1 項及第2 項規定之意旨，在於私
立學校之董事會發生糾紛，致無法召開會議或有違反教育法令情事時，為避免私立學校董事會之運作不彰，致影響私立學校教育品質，害及學生之受教權，以及維護私立學校之正常運作，因而賦予主管教育行政機關即被告，擁有「限期命其整頓改善」、「停止職務」、「解除全體董事職務」及「重新組織董事會」等權限。
⑶次就同條第5 項言，係立法機關為避免經主管教育行政
機關依同條第2 項指定推選之董事，長期擔任該校董事，且主管教育行政機關又無法監督，因而失去主管教育行政機關整頓私立學校之美意，甚至背上侵占私立學校、假公濟私或酬庸退休人員等批評，故於94年6月4日增訂該項之規定，賦予主管教育行政機關得依該項規定，於依同條第1項及第2項所產生之董事會重新選任時，得指定3分之1以上新董事之權限。
⑷再就同條第8 項言，其立法目的在於貫徹私立學校私人
捐資興學之宗旨，故遭主管教育行政機關依同條第1 項解除職務之原全體董事於解除原因消滅後，得依該項規定，向主管教育行政機關申請，並經主管教育行政機關提經私立學校諮詢委員會審議通過，於當屆董事會任期屆滿時，指定原全體董事組成新任董事會。
⑸據上所述，97年私立學校法修正前，原告固得會同「全
體董事」，依私立學校法第32條第8 項之規定，於親民技術學院董事會解任事由消滅後，向被告提出請求，經被告依法提經私立學校諮詢委員會審議通過後，於當屆董事任期屆滿時，指定原全體董事組成新任董事會。惟私立學校法第32條第8 項於97年修正後遭到刪除，詳述如下。
⒎有關私立學校法97年1月16日修正後第25條規定：
⑴現行私立學校法第25條規定為：「董事會、董事長、董
事違反法令或捐助章程，致影響學校法人、所設私立學校校務之正常運作者，法人或學校主管機關應命其限期改善，屆期未改善或改善無效者，法人主管機關經徵詢私立學校諮詢會意見後，得視事件性質，聲請法院於一定期間停止或解除學校法人董事長、部分或全體董事之職務（第1 項）。法院依前項規定解除全體董事職務時，法人主管機關應就原有董事或熱心教育之公正人士中指定若干人會同推選董事，重新組織董事會（第2 項）。．．．」。
⑵修正後私立學校法第32條第1 項規定，私立學校董事會
發生糾紛，致無法召開會議或有違反教育法令情事時，法人或學校主管機關應命其限期改善，若未改善或改善無效者，應以聲請法院之方式，解除學校法人董事長、部分董事或全體董事之職務，以加強解除私立學校董事職務行為之正當性，即被告不再介入私立學校董事會之組成。
⑶至於修正前私立學校法第8 項，遭解除職務之原全體董
事得向主管教育行政機關請求指定原全體董事組成新任董事會之規定，於修正後業已刪除，原告自不得於修正後再援引該條文再行請求。
⒏綜上所陳，私立學校法第23條第3 項當然董事有依本法規
定解職或解聘之原因，亦應包括同法第25條及第32條之解職原因，故原告之訴實無理由。原告於私立學校法97年修正前雖得依私立學校法第32條8 項之規定，會同原全體董事向被告請求回復其董事職位，惟97年私立學校法既已刪除前揭規定，倘原告現在再行請求，即屬於法無據。因此，誠如鈞院開庭所諭示，原告應舉出私立學校法有何規定，賦予原告得恢復其當然董事之職位，否則即應受敗訴判決。
理 由
甲、程序部分：
一、被告代表人原為杜正勝，97年5 月20日變更為乙○○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按行政訴訟法第111 條第1 項、第3 項規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」、「有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定者，追加其原非當事人之人為當事人。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟者。五、依第197 條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加者。」查本件原告於本院準備程序終結後，於97年6 月25日以訴訟補充理由狀㈣追加訴之聲明第3 項「確認被告90年重組之親民技術學院董事會不合法。」，係以確認之訴爭執被告以90年7 月27日台（90）技（2 ）字第90107538號函指定張文雄等5 人組成管理委員會並組成親民工商專科學校董事會董事推選小組推選該校第5 屆董事，再由被告以91年4 月8 日台（91）技（2 ）字第91043766號函核定之合法性，與原訴乃課予義務之訴請求被告准予回復其董事權益，訴訟標的為原告實體法上之請求權，二者間不具有前揭行政訴訟法第111 條第3 項所列舉之各款事由。且被告亦對其追加聲明表明不同意（見辯論筆錄）。另原訴已距成熟階段不遠，原告所追加之訴無以援用原訴之訴訟資料，恐有延滯訴訟之虞，本院認其追加並不適當。揆諸前揭法條，原告所為追加為不合法，應不予准許。本件爰就原訴即原告訴之聲明⒈、⒉而為審判，合先敘明。
乙、實體部分：
一、按行為時私立學校法第20條規定：「第1 屆董事，除由創辦人擔任外，其餘由創辦人於主管教育行政機關，依第10條許可籌設後3 個月內，遴選適當人員，檢附其同意書，報經主管教育行政機關核備後30日內聘任之。創辦人應於董事聘定後30日內，召開董事會成立會議，推選董事長。創辦人於第
1 屆董事會成立後，應將籌設學校之一切事項移交董事會。」；第23條第2 項規定：「創辦人為當然董事，不經選舉而連任。當然董事因辭職、死亡或依本法有關之規定解職或解聘時，喪失其當然董事資格，其所遺董事名額，由董事會補選之。」；第25條第1 項規定「董事長、董事在任期中有左列情形之一者，應予解職或解聘：一、具有書面辭職文件，提經董事會議通過者。二、有第19條規定情形之一者。三、利用職務上之機會犯罪，經宣告有罪之判決確定者。四、擔任主管教育行政機關工作或對私立學校具有監督權之公務員者。五、董事連續3 次無故不出席董事會議者。六、董事長在1 年內不召集董事會議者。」；第32條第1 項、第2 項及第3 項規定：「（第1 項）董事會因發生糾紛，致無法召開會議或有違反教育法令情事者，主管教育行政機關得限期命其整頓改善；逾期不為整頓改善或整頓改善無效果時，得解除全體董事之職務。但其情節重大且情勢急迫時，主管教育行政機關得經私立學校諮詢委員會決議解除全體董事之職務或停止其職務2 個月至6 個月，必要時得延長之。（第2 項）主管教育行政機關依前項規定解除全體董事職務時，應就原有董事或公正熱心教育人士中指定若干人會同推選董事，重新組織董事會。（第3 項）主管教育行政機關認為必要時，得於新董事會成立前，指定公正熱心教育人士3 人至5 人，督學1 人或2 人組織管理委員會，代行董事會職權，至新董事會成立時為止。」。另94年6 月8 日修正同法第32條規定：「（第1 項）董事會因發生糾紛，致無法召開會議或有違反教育法令情事者，主管教育行政機關得限期命其整頓改善；逾期不為整頓改善或整頓改善無效果時，得解除全體董事之職務。但其情節重大且情勢急迫時，主管教育行政機關得經私立學校諮詢委員會決議解除全體董事之職務或停止其職務2 個月至6 個月，必要時得延長之。（第2 項）主管教育行政機關依前項規定解除全體董事職務時，應就原有董事或公正熱心教育人士中指定若干人會同推選董事，重新組織董事會。（第3 項）主管教育行政機關認為必要時，得於新董事會成立前，指定公正熱心教育人士3 人至5 人，督學1人或2 人組織管理委員會，代行董事會職權，至新董事會成立時為止。（第4 項）前項規定於全體董事依第1 項但書之規定停止職務時準用之。（第5 項）依第2 項規定重新組織之董事會，於每屆任期屆滿2 個月前，由主管教育行政機關指定三分之一以上之新董事，併同董事會依第24條規定選舉之其餘董事，重新組織董事會。（第6 項）依第2 項及前項規定重新組織之董事會，董事連任以一次為限。（第7 項）依第2 項及第5 項規定重新組織之董事會，捐助學校財產達一定數額且無違反教育法令情事者，得經主管教育行政機關核定，不適用前二項規定；其一定數額，由主管教育行政機關提經私立學校諮詢委員會決議定之。（第8 項）因發生糾紛，致無法召開會議而遭主管教育行政機關解除職務之原全體董事，於解除職務之原因消滅後，向主管教育行政機關提出請求時，主管教育行政機關應提經私立學校諮詢委員會審議通過後，於當屆董事會任期屆滿時，指定原全體董事組成新任董事會。（第9 項）主管教育行政機關依第1 項規定解除原全體董事職務之處分，經法院判決撤銷確定時，依第2項、第5 項規定重新組織或依第24條規定改選之董事會，自主管教育行政機關通知之日起，視為解除職務，原全體董事恢復職權，並補足其原任所餘任期。但原全體董事任期屆滿者，不在此限。（第10項）前項恢復職權之原董事會及依第
8 項規定組成之董事會，於每屆任期屆滿2 個月前，應依第24條規定選舉下屆董事；其中董事一人，由主管教育行政機關指定之。」
二、本件事實概要已如前述，有相關卷證可稽，堪予認定。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：㈠被告90年行政處分，係以「董事會」事務執行運作不彰之公共事由，為解除（聘）董事職務之原因，似不關涉董事「個人」之可歸責性，應屬教育行政主管機關為維持私立學校校務之正常推動，所介入之行政處分，始有同條第2 項規定之適用。足見依該條第1項被解除董事職務者，仍得再被指定為新董事會董事，故原告之當然董事資格自始存在。㈡私立學校法第32條第1 、2項規定之「解除全體董事職務」，與同法第23條第3 項規定之「解職」，顯有不同，第23條第3 項規定當然董事因辭職、死亡或依本法有關之規定「解職」或解聘時，喪失其當然董事資格之規定，在文義解釋上，應僅限於第25條第1 項第
2 款至第6 款規定之情形，並不包含第32條第1 、2 項規定之「解除全體董事職務」之情形在內，從而主管教育行政機關依第32條第1 、2 項規定，為「解除全體董事職務」之處分後，實不能引據第23條第3 項規定，認原告當然董事之資格已喪失。㈢被告行政處分所依據之私立學校法第32條第2項規定、與修正之前私立學校法第30條規定「．．．並就原有董事及熱心教育人士各指定若干人會同推選董事，重新組織董事會。」相較，原條文中「並」、「及」文字酌作修正為「應」、「或」，惟其保障原董事及創辦人之法意不變，此可由條文中「會同」推選董事之立法原意察知，故原告未經司法審判證明有罪情形下被排除於重組董事會外，即屬違法。㈣親民工商專科學校原董事長陳冠樺已因任內涉嫌職務上犯罪行為，遭司法機關追訴判刑，足證原告並無任何過失或責任可言，教育主管機關當對捐資興學之創辦人給予權益保護，否則有違憲之虞。㈤查前項被告接管重組之第五屆、第六屆董事會成員計有王紫珩、朱寶奎、黃俊英、李金桐、李建中、金重勳、張文雄、錢建嵩、邊裕淵等人，彼等均為被告指定及連任董事職務，並無任何捐助學校財產之行為，依據94年6 月8 日公布之私立學校法第32條第6 項、第7 項等規定，重組之董事會應依法終止接管。
三、按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，行政訴訟法第5 條第2 項固定有明文。然所謂「依法申請之案件」，係指人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言；所謂「應作為而不作為」，係指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言。是法令如僅係規定行政機關之職權行使，因其並非賦予人民有公法上請求行政機關為行政處分之權利，人民之請求行政機關作成行政處分，性質上僅是促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，行政機關對該請求之人民並不負有作為義務，即令其未依其請求而發動職權，該人民無從主張其有權利或法律上利益受損害。
四、經查，原告為親民工商專科學校創辦人，於擔任該校第4 屆董事會董事任內，因該校第4 屆董事會涉有違法及財務困難，無法提出具體可行改善計畫、未補回行政大樓工程流失款
3 千萬元等缺失，經被告以90年7 月27日台（90）技（2 ）字第90107538號函解除該校第4 屆全體董事職務，並組成親民工商專科學校董事會董事推選小組推選該校第5 屆董事，再由被告以91年4 月8 日台（91）技（2 ）字第91043766號函核定。嗣後第5 屆董事會因任期屆滿，復於94年3 月改選第6 屆董事會董事，報經被告94年4 月13日台技（2 ）字第0940046855號函核備，任期自核備日起至屆滿3 年止。原告均不在重新推選之第5 屆、第6 屆董事成員之內，原告因而迄今無以重行擔任該校之董事。是原告如主張其具有創辦人之身分，為當然董事，其身分不應被剝奪，則侵及其法律上之權利或利益者，應為被告90年解職處分，及後續91年、94年准予該校第5 屆、第6 屆董事名冊之核備處分。原告本應於法定期限內，基於相對人及利害關係人之地位，提出行政救濟請求撤銷各該處分回復其董事身分。原告雖曾就被告90年解職處分提起訴願、訴訟，惟最後經最高行政法院以94年度裁字第748 號裁定駁回確定（另有其他董事亦對同一處分提出行政救濟程序，惟亦經最高行政法院以95年度判字第2165號判決其他董事敗訴確定）；另其對於被告後續91年、94年准予該校第5 屆、第6 屆董事名冊之核備處分則未為何等訴訟上之主張。乃其迄今提起本件訴訟請求被告回復其董事身分，惟稽之前揭私立學校法之相關規定，未見有何原告得以主張被告應予回復身分之實體法上權利基礎，原告猶執第
5 屆、第6 屆董事選舉未以其為當然董事而許其連任，應為違法之屬於撤銷訴訟之爭點而為主張，顯非其課予義務之訴之實體法上權利基礎。是以，揆諸前開說明，私立學校法既未賦予原告有公法上請求被告作成處分准予回復其董事身分之權利，原告95年月10月23日之請求即非屬「依法申請之案件」，被告雖予以否准，原告亦無從主張其有權利或法律上利益受損害。
五、綜上所述，本件原告不具有請求被告回復其董事身分之實體法上權利基礎，被告予以否准，自無不合。訴願決定予以維持，亦無不當。原告訴請判如其聲明，即無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 7 月 17 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 胡 方 新
法 官 陳 秀 媖法 官 李 玉 卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 7 月 17 日
書記官 陳 又 慈