臺北高等行政法院判決
96年度訴字第03556號原 告 甲○○被 告 臺北市政府教育局代 表 人 吳清基（局長）訴訟代理人 乙○○上列當事人間因優惠存款事件，原告不服臺北市政府中華民國96年9 月6 日府訴字第09670267000 號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告原為臺北市萬華區東園國民小學（以下簡稱東園國小）教師，前經被告以民國（下同）92年6 月19日北市教人字第09232430600 號函核定於92年8 月1 日退休，支領月退休金，並附發學校教職員月退休金證書。原告得辦理公保養老給付優惠存款之金額為新臺幣（下同）1,462,500 元，原告乃與臺灣銀行股份有限公司龍山分公司訂立1,462,500 元優惠儲蓄存款契約（自92年8 月1 日起計息），契約期間2 年。94年8 月1 日契約期滿，原告亦以同一金額續約。嗣被告依95年2 月16日修正生效之學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點（以下簡稱公保給付優存要點）第3 點之1規定，以96年6 月6 日北市教人字第0000000000J 號函重新核定，原告得辦理公保養老給付優惠存款之最高金額為985,
600 元，並自契約期滿日即96年8 月1 日計存。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠本案爭執點如下：被告作成系爭處分將原告原來辦理公保
養老給付優存的最高金額1,462,500 元，調降為985,600元，是否適法？㈡原告主張之理由：
⒈反駁訴願會理由：
⑴原告非法律人，無法論述精闢的法理，但知識份子應
有的良知與良心仍常存心中，對於那些昧著良心迎合上意扭曲事實曲解法理的人深感遺憾，現今媒體與網路的發達，社會情勢快速的變化，對於那些昧著良心的人的回應將很快實現。
⑵原告以該系爭處分共違反12項憲法法律原理原則的具
體事證，請被告能逐項提出反證，也請訴願會委員能詳議，但很遺憾被告官員不敢對於違反憲法法律原理原則的系爭處分提出答辯，「訴願答辯書」送達給原告時理由只有一條，依據教育部的「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」辦理，這種不是理由的理由，是否連被告也默認系爭處分已違反多項憲法法律原理原則；一個沒有辯解理由的被告居然能勝訴，顯見臺北市政府訴願會品質如何。離譜的是訴願會的「訴願決定書」居然出現數項扭曲事實邏輯矛盾，為原告辯解的理由，訴願會是否有裁判下場打球之嫌。
⑶所有買養老保險的國民都知道的常識，養老保險最後
給付有多項選擇，其中之一就有按月領取，原告和被告已多年按此約定執行，訴願會的理由也說「該保撿契約業經履行」，按月領取的保險契約進行中，除雙方同意外，甲乙雙方是不得片面逕行更改或中止。
⑷被告有何權利干涉保險養老給付？訴願會的理由「原
處分機關並非承保單位，自無違反保險契約之可能」，既然被告並非承保單位，有何權利干涉保險養老給付？顯見系爭處分是違法濫權無效的。
⑸原告是被被告侵權的受害者，訴願會居然要原告負舉
證之責，原告並未簽署「最後在職同等級人員現職待遇計算表」，但臺北市政府的系爭處分公文卻是依據「台端之最後在職同等級人員現職待遇計算表」辦理，訴願會不追究此依據從何而來？官員是否有偽造文書之嫌？反原告負舉證之責，顯見偏私。
⑹公保養老保險是自己繳費的保險，保險給付是契約義
務，不是恩賜不是福利，訴願會居然扭曲成「任何行政法規皆不能預期其永久實施」，一個收完錢後再自己再訂個內規，就可以不履行承諾的人，和盜匪有何差異？⒉行政訴訟理由：被告系爭處分違反十多項憲法法律原理
原則，系爭處分顯然違法，敬請庭上詳審，也請被告能逐項提出事證反駁：
⑴系爭處分違反公教人員保險法第5 條，被告無權執行
系爭處分：公教人員保險法第5 條：「本保險業務由中央信託局辦理，並負承保盈虧責任」。本保險業務和盈虧責任已有明文規定，被告系爭處分干涉本保險業務的法源依據何在？⑵系爭處分違反公教人員保險法第1 條，嚴重影響公教
人員的安定生活：公教人員保險法第1 條：「為安定公教人員生活，辦理公教人員保險，特制定本法」，系爭處分的執行就侵害了本法「安定公教人員生活」的精神主旨，如果此惡例一開繼續執行，不知下一次、下下一次會是誰遭殃，軍人？警察？法官？…唯一安全的只有那幾個可擬訂操控退休法令的銓敘部和自肥高官。
⑶系爭處分違反公教人員保險法第18條，被保險人保險
給付之權利不容剝奪：公教人員保險法第18條：「被保險人或其受益人領取各項保險給付之權利，不得讓與、抵銷、扣押、或供擔保。」，保險給付之權利不容剝奪侵害。
⑷本公保養老保險是自費並設有安全機制，並不影響國
家財政與社會公義：公教人員保險法施行細則第4 條：「本保險之保險費率，由承保機關聘請精算師或精算機構至少每三年辦理精算一次，每次精算五十年。」，這種經過承保機關精算，費用隨時調整和自付的養老保險，為何會影響國家財政？⑸系爭處分違反行政程序法第10條「行政裁量權不得逾
越法定範圍」：系爭處分並未有任何法律授權，行政程序法第10條：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」裁量權的行使須遵守法律優位原則，在法律授權範圍內為之，不得違背誠信原則、平等原則、比例原則、信賴保護原則、不得溯及既往原則，否則就是違法、濫權。系爭處分未有任何法律授權，明顯違反行政程序法第10條。
⑹系爭處分違反保險契約，承保單位應有履行原契約條
件的義務：公保養老給付屬保險制度，擅自扣減公保養老給付，有違保險契約，公保養老金是原告依法律規定，自費（被扣）每月繳交的保險費，繳納期滿後，才獲得養老保險給付得來的18% 年息保單條件，承保單位有義務履行保險契約，必須依法依照舊保單原契約條件執行至履約結束。但行政機關卻以種種理由藉口，並通知臺灣銀行拒絕支付原公保養老給付，明顯違反保險契約和濫權。
⑺系爭處分片面逕行變更契約內容，違反契約法則：契
約乃因雙方意思表示一致而成立，原告的優存契約已成立多年，當事人除有預先聲明不受拘束或保留片面修改權限者外，均受該契約權利義務拘束，此乃依據契約法則之當然解釋，被告卻逕行通知臺灣銀行拒絕支付原公保養老給付，被告與原告間存在契約法律關係，公保養老給付優惠存款屬於契約約定的一部份，被告無權未經原告同意片面修改契約，由於公保養老給付優惠利率的保障為軍公教人員退休政策的契約條件，甚至是當時人民選擇從事軍公教行業的考量因素，隱含契約承諾性質，若被告單方變更，應負背信違約之責。
⑻系爭處分違反行政程序法第146 條及第147 條規定：
即便國家以公益目的為由，認有調整契約內容必要時，參酌行政程序法第146 條及第147 條規定，亦應補償相對人損失，始得為之。然則，本案欠缺此項補償措施以為救濟，至為顯然。行政程序法第146 條：「行政契約當事人之一方為人民者，行政機關為防止或除去對公益之重大危害，得於必要範圍內調整契約內容或終止契約。」，「前項之調整或終止，非補償相對人因此所受之財產上損失，不得為之。」立意在「信賴保護」，縱使政府修訂退休機制，亦不得溯及既往損害人民權益。
⑼系爭處分違反憲法及大法官會議解釋：憲法第15條：
「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」，大法官會議釋字第187 號解釋：「公務人員依法辦理退休請領退休金，乃行使法律基於憲法規定所賦予之權利，應受保障」。大法官會議釋字第312 號解釋「公務人員之公法上財產請求權，遭受損害時，得依訴願及行政訴訟程序請求權利。公務人員退休，依據法令規定請領福利互助會，乃為公法上財產請求權之行使，如有爭執，自應依此意旨辦理」，而本件每月領取「優存利息所得」為保險養老金給付選項之一，選擇後也不得變更，選擇每月優存為退休法令授予教師退休之權益，學理稱之為「既得權」，若任意變更，有違「誠信原則」及「信賴保護原則」；惟被告片面變更退休金優存利息，而屬原告之不利益，自有違反憲法第15條保障人民財產權之規定。
⑽系爭處分因不同身份和職位階級有不同的保險給付，
完全違反公平原則：自費繳納相同的保險費，只因身份不同和官位階級大小，就給予不同的保險給付，充滿階級觀念，嚴重違反公平原則，系爭要點故意排除那些領取數百萬千萬元退休金和高額優存利息的高官、主管、校長、主任、教授…等，卻特意針對每月領取優存利息過活的中小學教師逕行處分侵害，這種「肥高官、瘦小吏」的系爭處分，公平嗎？難道這些官員心中無愧嗎？⑾系爭處分完全違反官方所宣稱的「退休所得合理化」
：相同繳費不同給付不同所得合理嗎？肥高官、瘦小吏合理嗎？領取高額退休所得的教育部高官、教授、校長、主任…，統統縱放了這合理嗎？數百萬元至千萬元退休金全領走已入袋為安的人，18% 優存仍繼續領取，這合理嗎？⑿行政官員昧著良心公然說謊，教師的退休養老金不可
能多於現職的薪俸：大家都知道退休後，沒了二個月的考核獎金，沒了一個半月的年終獎金，沒了每個月的職務加給，沒了專業加給，沒了績效獎金，沒了不休假獎金，沒了加班費，沒了鐘點費，沒了研究費、出席費、福利金、國民旅遊卡、各式各樣的福利津貼統統沒了或縮水了，一年總共少了幾十萬元，少了約1/3 的薪俸所得，那些高官和主管他們的薪資中還多加了主管加給、特支費…等額外待遇，因此高官非不得已是不願意自動退休的，只要一退休這幾十萬元和福利特權都沒了，這些帳行政官員都很清楚也都會算，但卻昧著良心公然說謊。基層退休教師的退休養老金，實際總所得替代率只有70% 甚至更少，因為實質所得大量減少，所謂超過100%的謊言只是陳水扁政府扭曲事實的數字，刻意扭曲退休所得多於現職的假象，意圖在改革退休養老金紛爭中，利用謊言煽動社會大眾，挑撥現職與退休人員分化對立，撕裂社會製造仇恨，以掩飾其腐敗無能。但一些佞臣卻公然說謊，污襪退休公教，欺瞞社會，罪大惡極。
⒀原告並未簽署系爭處分的依據一「臺端之…待遇計算
表」：系爭處分的依據一：「依臺北市萬華區東園國民小學96年5 月30日北市萬東人字第09639009800 號函送臺端之最後在職同等級人員現職待遇計算表辦理」，但原告並末同意簽署該文件，系爭處分的依據何來？⒁系爭要點嚴重破壞教學專業製造校園階級鬥爭：繳交
養老保險費時，基層老師與校長、主任、碩士、博士繳得一樣多，為何退休後的公保養老給付，卻有差別待遇？系爭要點嚴重傷害那些專心教學的好老師，鼓勵中小學老師不必專心教學，把心思放在升官發財上，可以棄學生不顧，因為中小學校長是不用教學的，讀碩、博士也可在上班時間，誰管學生受教的權利？為了升官發財階級鬥爭在所難免，系爭要點已嚴重破壞教學專業，其後遺症也將由學生和家長承擔。
⒂系爭要點將嚴重破壞國家公信力：當政府對人民背信
破壞信賴保護原則時，人民生命財產隨時都會被「溯及既往」剝奪，全國將人人自危，人民無法相信政府法令，政府公信力將蕩然無存、公權力失效，社會動盪不安、國家也將岌岌可危，請問這國家政府是否能運作？是否還能存在？⒃政府應整體考量建立健全合理的退休制度：軍公教18
% 優惠存款有其產生背景和原因，而且已在84年已檢討和終止，84年以後的軍公教也不再適用，與其一再炒作此退休制度，不如全盤檢討軍公教人員退休制度，徹底檢討立委、監委退休給付、公務人員退休金、政務官退職金、學校教職員、退役軍人退休金；充分考量信賴保護、社會福利、社會公平正義等諸多因素，修正並建構合理、合情、合法的軍公教人員退休制度，以吸收並留任優秀國家棟樑。
⒊綜上所述，系爭處分和要點違反十多項憲法法律原理原
則，系爭處分顯然違法，若允許被告實施系爭處分帶頭示範，可以用任何藉口理由片面毀約，剋扣保險給付，下一波倒楣的人民會是誰？將來臺灣的保險公司依據判例有樣學樣，群起效优先污襪後侵害，定會嚴重破壞臺灣保險制度、經濟秩序和法理原則，臺灣人民也將遭受嚴重的傷害。為此狀請鈞院評審，賜撤銷系爭處分，請求判決如聲明所示，以維公義，實感德便。
㈢被告主張之理由：
⒈被告所屬學校教育人員退休金得辦理優惠存款（含公保
養老給付），係依據教育部所訂學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點。該要點教育部於95年1 月27日以台人㈢字第0000000000B 號令修正增訂發布，配合行政院推動退休人員所得合理化方案，調整得辦理公保養老給付優惠存款最高金額。
⒉查本案北市教人字第0000000000J 號函，係依中央頒訂
之行政規則核算公保養老給付得辦理優惠存款之最高金額並通知黃員，係本於職權、依法執行，並無變更內容，另為核算之裁量空間。
⒊原告訴稱公保優存要點第3 點之1 規定及原處分，有違
依法行政原則、法律保留原則、法律不溯及既往原則、誠信原則、信賴保護原則、平等原則規定云云。
⑴按原告同時指摘公保優存要點第3 點之1 及原處分有
違上述原則，惟以原處分係依公保優存要點所為具體化之決定，是審查相關法規範變更是否有違上述原則，即已同時審查原處分有無違反上述原則。
⑵查銓敘部鑑於早期公務人員因待遇所得微薄，連帶影
響退休所得偏低，乃參據早期國防部為鼓勵儲蓄風尚所訂之「陸海空軍退伍除役官兵退除給與及保險退伍給付優惠儲蓄存款辦法」，於63年12月17日訂頒公保優存要點，並報經考試院第5 屆第82次會議准予備查後據以實施。是以，公保養老給付優惠存款制度係政府早期為照顧一般公務人員退休生活而建立之政策性福利措施，並非公務人員退休法或公教人員保險法之法定給付項目，其超額利息部分由退休金支給機關編列預算支應，所需經費經立法機關審查通過，即為具形式意義之法律，此參諸最高行政法院93年度判字第78號、95年度判字第1902號判決甚明。以公保優存要點旨在提供公務人員於依法退休之後，其公保養老給付金額得辦理優惠存款之福利措施，本質上並非限制人民之權利，茲參酌司法院釋字第443 號解釋理由書關於給付行政措施，其受法律規範之密度較限制人民權益者寬鬆之意旨，銓敘部於國家資源有限之情形下，審酌政府財政負擔，本於職權訂定及修正公保優存要點，提供退休公務人員福利，尚難謂有違依法行政原則及法律保留原則。
⑶依司法院釋字第574 號解釋意旨，法令原則上不得溯
及生效日之前發生效力，即原則上不許法令真正溯及既往。茲依公保優存要點第5 點規定：「本要點未規定事項，依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法辦理。」經查退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第
3 條規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為一年及二年兩種，…。」是公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限。茲以95年1 月17日新修訂公保優存要點第3 點之1 有關減少公保養老給付得辦理優惠存款金額之規定，係自同年0 月00日生效施行，對於該要點修正生效前，已領取之優惠存款利息並無追繳，對於尚未屆滿契約期限之優惠存款，亦不受新修正規定之限制，僅於契約期滿辦理續存時，始適用新修正之規定。換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後發生之事實，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，故無法令規範效力真正溯及既往不應容許之問題。
⑷原告對尚未續存之優惠存款利息，僅屬其主觀期望，
尚無得主張信賴保護之適用。縱原告主張公保優存要點得為其信賴基礎，惟公保優存要點之修正，是否影響其依該修正前之要點所生之合理信賴，應權衡復審人主張該法規範不予變動之期待利益與國家因應社會、經濟與其財政狀態等公益之輕重，而為決定。茲以隨著現今經濟、社會及政治環境之發展，公務人員之待遇較早期已大幅改善，退休所得亦大幅提昇，予以優惠存款之基礎已變更；復以國內金融市場利率逐年下降，造成政府負擔之優惠存款差額利息總金額，占國家整體資源之比重亦逐年增加，已影響其他社會福利政策之推動；甚至影響現職公務人員工作士氣，並造成公務人力資源無法有效管理運用，顯與公益要求未合。銓敘部爰衡酌公保養老給付優惠存款制度建置目的、國家財政負擔能力，及已退休人員之期待利益，於不影響退休人員退休所得支領之法定給與及維持優惠存款利率不變之情形下，檢討修正公保養老給付得辦理優惠存款之額度，藉以實現所欲追求之公益。是修正公保優存要點之公益理由，係為修正退休後所得反高於現職所得之現象，經衡量此公益顯然大於復審人之期待利益；且該退休改革方案僅於此一公益考量範圍內，調整得續存優惠存款之最高金額，對退休人員退休所得之法定給與並不影響，所減少者僅係退休人員之福利性所得，又於公保優存要點修正生效後於辦理續存前，已領取之優惠存款利息並無追繳，對於尚未屆滿契約期限之優惠存款，亦不受新修正規定之限制，僅於契約期滿辦理續存時，始適用新修正之規定，即使未有過渡條款，亦應認前揭修正不至於嚴重影響退休人員之期待利益。參諸司法院釋字第574號及第589 號解釋意旨，銓敘部增訂之公保優存要點第3 點之1 ，難謂有違誠信原則及信賴保護原則。
⑸綜上，公保優存要點第3 點之1 之訂定，尚無違依法
行政原則、法律保留原則、法律不溯及既往原則、誠信原則、信賴保護原則、平等原則規定，原告所訴，洵無可採。
⒋原告訴稱被告依該增訂之公保優存要點所為之處分，減少其得優惠存款金額，該處分應予撤銷云云。經查：
⑴公保優存要點第3 點之1 第1 項規定：「支領月退休
金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；…。」第
7 項規定：「本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第二款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第二款第一目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。…。」第8 項規定：「前項人員每月退休所得超過依第一項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；…。」對於本點規定實施前已退休並支領月退休金之公務人員，於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額已有明定。
⑵原告係於92年8 月1 日自臺北市萬華區東園國小退休
，且支領月退休金之教師，並依當時公保優存要點規定，以其按退撫新制施行前年資核給之公保養老給付金額1,462,500 元存入臺灣銀行股份有限公司龍山分公司，至96年8 月1 日期滿。次查原告經被告核定退休年資為25年6 個月，案經被告依據公保優存要點第
3 點之1 第1 項第1 款、第6 項第1 款第1 目及第3目、第7 項及第8 項規定，核計其退休所得上限為86％，原告得辦理優惠存款最高金額為985,600 元。以原告原優惠存款金額高於得續存優惠存款之最高金額，被告爰以96年6 月6 日北市教人字第0000000000J號函通知原告於上開公保優存要點修正施行後，續存時應按該得續存優惠存款最高金額985,600 元辦理，洵屬有據。
⒌綜上所述，本件原告之訴為無理由，敬請鑒核，依法駁回原告之訴。
理 由
一、按行政院初為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，訂定發布公保給付優存要點，以為學校教職員公保養老給付金額辦理優惠存款之依據。嗣以公保養老給付金額辦理優惠存款係屬政策性之福利措施，旨在照顧早期現職所得及退休所得偏低之教育人員，惟85年2 月1 日施行退撫新制後，退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加1 倍，致部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，並不合理。經研議結果，認對於支（兼）領月退休金之退休教育人員，其退休所得替代率超過一定百分比者，宜適度限制其公保養老給付得辦理優惠存款之金額。教育部乃於95年1 月27日增訂發布公保給付優惠存款要點第3 點之1 ，並自同年0 月00日生效。該公保給付優存要點第3 點之1 第1 項、第2 項、第7 項及第8 項分別規定：「支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之所得上限百分比... 」、「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」、「本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第2 款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前1 年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。..。」、「前項人員每月退休所得超過依第1 項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；..。」。
二、本件事實概要已如前述，有相關原處分卷可稽，堪予認定。原告不服，循序提起行政訴訟，主張略以：伊於退休前受聘為台北市萬華區東園國民小學，即原告與國家間存在公法契約法律關係，原告退休受領之公保養老給付得辦理優惠存款亦屬契約內容之一部分，雙方即應受此契約內容之拘束，無從任由被告片面修改契約約款改變得辦理優惠存款之金額。
又公保養老給付金額優惠存款制度，目的在照顧教職員退休後之生活，為退休金之一部，本質上係財產權，應受憲法保障；且事涉公共利益，其準據之法規應屬有法律或法律授權之命令，被告教育部僅以公保優存要點第3 點之1 之便宜措施，減少退休教職員之養老給付得辦理優惠存款之金額，此等限制原告財產權之舉並非以法律為之或得法律之授權，實與法律保留原則相悖。又上開修正公保優存要點第3 點之1第7 項，使本要點施行前已退休之教職人員公保養老給付優存利息之既得權徒遭侵害，顯然違反禁止溯及既往原則。又原告在辦理退休時並無法預見國家行政作為將來會有所變更之情形下，養老給付之優惠存款詎遭限制並致生利息減少之損害，使原告原本對行政法規之信賴亦遭致嚴重破壞，被告此等作為顯違反信賴保護原則云云。
三、經查，原告甲○○原領取並存入臺灣銀行營業部之公保養老給付總額分別為146 萬2,500 元，高於依修正公保優存要點第3 點之1 之規定所得續存優惠存款之最高金額各為98萬5,600元。被告遂以96年6 月6 日北市教人字第0000000000J號函通知原告，略以：一、依教育部95年1月27日發布修正並自同年0 月00日生效之學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第3 點之1 規定：支（兼）領月退休金之退休教育人員，其公保養老給付每月優惠存款利息，加上按退休生效時待遇標準計算之月退休金，以及年終慰問金之12分之1合計之每月退休所得，不得超過最後在職同等級人員現職待遇之上限百分比，超過者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額。至於公保優存要點修正生效前已退休（職）人員，其於臺灣銀行股份有限公司辦理優惠存款分為1 年期及2 年期，期滿須辦理續存，基於退休所得合理化並與現職人員權益衡平之考量，上開第3 點之1 乃同時明定，已退休人員於公保養老給付續存時亦應受退休所得上限百分比之限制。二、依上開公保優存要點第3 點之1 規定計算，台端得辦理優惠存款之金額為985,600 元；又依臺銀檢送之資料清冊，台端目前辦理優惠存款之公保養老給付總額1,462,500 元，高於得續存之最高金額。是以，台端於優惠存款期滿續存時，應按該最高金額分別為985,600 元辦理。依上開核定通知，原告及辦理原告等優惠存款之台灣銀行均受其拘束，僅得分別依上開公函所核定之985,600 元辦理優惠存款給予利息。
是上開公函顯係行政機關就公法具體事件所為之決定，對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分。原告受領之公保養老給付得辦理優惠存款乃係基於被告之核定（不論係原告退休時所為之核定，或本件系爭核定處分），並非於原告與被告間發生教師聘任關係時，即當然為該聘任關係之內容之一，故原告主張其退休受領之公保養老給付得辦理優惠存款乃契約內容之一部分，被告不得片面修改契約約款云云，尚屬無據。而原告訴之聲明為：撤銷訴願決定及原處分，亦可知原告所提起之本件訴訟係定位為「撤銷訴訟」，即無所謂行政契約可言。原告主張系爭處分違反行政程序法第146 條、第147 條規定及契約法則，承保單位應有履行原契約條件的義務云云，殊不足採。另系爭處分之做成非基於公教人員保險法，更無行政裁量之問題，原告認為系爭處分違反公教人員保險法及行政程序法第10條乙節，亦不足採。
四、按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7 月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部於49年11月2 日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」；對於學校退休教職員部分，另由行政院於64年2 月
3 日以台64財字第989 號令訂定發布本件公保給付優存要點
6 點後開辦。按「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443 號解釋理由可資參照；依上揭釋字第443 號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。優惠存款制度之形成及沿革已如前述，實乃一項政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益，此種基於情勢變更原則所做之要點修正，難謂與憲法第7 條及行政程序法第
6 條規定之平等原則相違背。
五、次按教育部早期為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，在會商財政部等有關機關同意後，由行政院訂定發布公保給付優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，故無以法律或法律授權之命令為依據之必要。惟經十餘年後，被告教育部考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正增訂該要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則。再者，若認修正要點為人民權利義務之法律保留範圍，則反使整個公保優存要點因違憲而失其效力，以致退休公教人員過去依該要點所取得之孳息均屬違法，失其法令依據，影響公益鉅大。
六、再按教育人員以其所具85年2 月1 日以前公保年資核發之養老給付依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均應受相同之規範。本退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則。
七、復按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119 條、第120 條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。…」司法院大法官會議釋字第525 號解釋在案。是以，行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用，亦即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。又信賴保護之構成要件須符合（1 ）、信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；（2 ）、信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；（3 ）、信賴在客觀上值得保護等要件。原告主張長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度，在公保優存要點第3 點之1 增訂後，使原告客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害云云；惟按釋字280 號解釋揭櫫「……優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止」，準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。又釋字第485 號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況....亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度…」，從而可知社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），也以「（維持）基本生活相當（所需）為限」。又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，而公保給付優存要點自施行以來歷經多次修正，原告與臺灣銀行間亦是每兩年或一年簽定優存契約，原告謂因上揭優惠存款要點之修正，致受有優惠存款利息差額之損失云云，尚難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，對下一期優惠存款額度能否照舊，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件未合。
八、末按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」行政程序法第6 條固有明文。本條規定即「等則等之，不等則不等之」之平等原則之明文化。指相同事務應為相同之處理，不同之事件則應為不同之處理，如對相同事物為差別待遇而無正當理由，或對於不同事物未為合理之差別待遇，均屬違反平等原則。惟平等原則並非絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，若為因應具體案件事實上之需要，自得授權訂立法規之機關，基於憲法之價值體系及立法目的，斟酌規範事物性質之差異，而為合理之區別對待或不同處置（司法院大法官會議釋字第211 號、412 號、485號、526號、547號、584號、596號解釋參照），而本件優惠存款要點之修正原委，已如前述，原告主張系爭處分因不同身分和職位階級有不同的保險給付，違反平等原則云云，查各級公務人員所受待遇不同，乃因渠等任官、核敘及職務等均有不同，自無強為一律形式上相同對待之必要，亦無因此而認違反平等原則可言。另原告主張教師退休養老金不可能多於現職薪俸云云，但查此項審定基準係一核計之大數公式，且經一體適用，其目的在於實質平等之保障，要難執此遽認修正要點有何違反平等原則之理。
九、綜合上述，本件被告因政府基於考量財政狀況、負擔能力，及社會環境之變遷與分配之公平，修正公保給付優存要點，其適用之結果，尚難認有違反信賴保護或不溯及既往等原則。從而，本件原處分適用修正後之公保給付優存要點第3 點之1 規定，減少原告得續存優惠存款之最高額度，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請將之一併予以撤銷，為無理由，應予駁回。
十、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法（如原告主張其未簽署待遇計算表、系爭處分依據之要點嚴重破壞教學專業製造校園階級鬥爭、國家公信力等），核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 5 月 1 日
臺北高等行政法院第六庭審判長法 官 林 文 舟
法 官 陳 鴻 斌法 官 闕 銘 富上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 5 月 2 日
書記官 孫 筱 晴