臺北高等行政法院判決
96年度訴字第00352號原 告 甲○○被 告 交通部公路總局代 表 人 陳晉源（局長）住同上訴訟代理人 成介之 律師複 代理人 徐秀蘭 律師上列當事人間因補助費事件，原告不服交通部中華民國95年11月28日交訴字第0950053101號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分（即否認原告為合法現住人）均撤銷。
被告應認定原告為合法現住人，並應將原告關於一次補助費之申請，函轉公務人員住宅及福利委員會辦理補助費之核發。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告甲○○之配偶孔楨原任職於被告所屬人事室，獲配位於臺北縣中和市○○路○○○ 巷○○弄○ 號之公路二村國有眷舍居住。嗣孔君於民國（下同）73年死亡，由原告續住該眷舍。被告自92年起辦理數次眷舍訪查，除92年3 月7 日遇原告在家，同年9 月8 日、11月4 日及11月11日均未遇原告，爰分別以92年11月10日路用產字第0920091349號及92年12月22日路用產字第0920091475號函請原告與被告聯絡，並說明訪查未遇原因，及提供水費、電費繳納證明。後被告因配合公務人員住宅及福利委員會要求報送國有眷舍一次補助費案件之時程，乃以93年5 月21日路用產字第0930089270號函請包含原告在內之住戶填寫切結書，聲明「確有居住事實，如不實者願負一切法律責任，並無條件繳還一次補助費」等事項，原告亦於93年5 月25日切結在案。惟被告審酌原告提供之水費、電費繳納證明後，認原告於90年2 月至91年3 月及92年8 月至11月間之水費，除90年4 月至7 月間用水量各為3度外，餘用水量均為0 ，無法供應基本生活用水需求，違反常理，難以認定原告於上揭期間有實際持續居住事實，乃依「中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則」（下稱認定標準及作業原則）規定，以94年3 月23日路用產字第0941001828號函告知原告不符居住事實之認定標準，並請原告於94年6 月30日前搬遷交還眷舍。原告不服，分別於94年4 月6 日、8 月15日及9 月27日具狀向被告陳情，表明實有居住於該眷舍，請求核給一次補助費，被告亦先後以94年4 月11日路用產字第0940014556號、94年8 月10日路用產字第0940036068號及94年10月4 日路用產字第0940043292號函予以否准。因原告仍不搬遷，被告乃向臺灣板橋地方法院起訴，請求原告搬遷與返還眷舍，並給付至搬遷為止相當於租金之不當得利，案經該院以95年6 月20日94年度板簡字第2755號判決原告應搬遷並將眷舍返還，且按月給付自94年
7 月1 日起至實際遷出返還日止新臺幣（下同）3,414 元予被告。嗣原告以不服被告前揭94年3 月23日路用產字第0941001828號函（即否認原告為合法現住人）提起訴願，經遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分（即否認原告為合法現住人）均撤銷。
⒉被告應認定原告為合法現住人，並
將原告關於「一次補助費」之申請，函轉公務人員住宅及福利委員會辦理補助費之核發。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠本件爭執點如下：
⒈本件被告是否為適格的被告？⒉被告系爭函命原告搬遷，是否有據？⒊原告是否為合法的現住人？㈡原告主張之理由：
⒈關於一次補助費之發給，非本於私法上之使用借貸關係
而生，而係行政機關基於中央各機關學校國有眷舍房地處理要點（下稱處理要點）等相關規定，居於高權地位所為對外直接發生法律效果之行政行為，其所為否准發給之決定，性質上為行政處分；各眷舍所屬機關對於「合法現住人」之認定，亦月補助費核發前應先行作成之一種確認處分：
⑴查本件訴願決定認定原告提起訴願不合法，其理由略
謂：本件訴願人（即原告）訴請撤銷本部公路總局94年3 月23日路用產字第0941001828號函，考其意旨，無非系爭執其是否為合法現住人，得否請領一次補助費等節，惟國有眷舍之配住，核屬私法上之使用借貸契約關係，如有爭執，係屬民事訴訟範圍，應向普通法院訴請裁判。另合法現住人之認定，僅係確認其是否為使用借貸契約中之借用人，並據此確定契約關係中兩造之權利義務，尚無將之切割為公法關係之餘地。再者，是類事件雖有主管機關所定中央各機關學校國有眷舍房地處理要點與作業原則為據，然該等法規僅係主管機關為統一並便利各國有眷舍所屬機關作業方式而定，要非賦予國有眷舍合法現住人請領一次補助費之公法上權利。從而，一次補助費之核發，仍屬契約關係中帶與人對使用借貸人所為之給付云云。
⑵惟依最高行政法院95年度裁字第2286號裁定表示：「
不論是依廢止前之中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法或嗣後公布及修正之中央各機關學校國有眷舍房地處理要點，均有關於辦理騰空標售之眷舍合法現住人，因於一定期間內自行遷出者，得請領一次補助費之規定。中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法或嗣後公布之中央各機關學校國有眷舍房地處理要點，均是行政院為推行輔助中央公教人員購置住宅政策，有效處理中央各機關學校國有眷舍房地所訂定之行政命令；其中關於上述針對眷舍合法現住人於一定期間遷出者所為一次補助費之發給，更是為利該等房地騰空標售事項之進行，對合乎條件者所為具獎勵性質之給與；且依上述辦法或要點規定，此等一次補助費係在中央公務人員購置住宅貸款基金項下列支；可知，此一次補助費之發給，並非本於任職獲准配住房屋之使用借貸關係而生，乃行政機關基於上述法規規定，居於高權地位所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，係屬公法上決定，而其所為否准發給之決定，性質上則為行政處分，故因此而生之爭議自屬行政法院權限之事件」（附件4 ：最高行政法院95年度裁字第2286號裁定網路下載影本乙份）。
⑶再者，鈞院93年度訴字第1725號判決亦謂：「行政院
為處理國有眷舍房地所訂頒之處理要點（其前身為已廢止之處理辦法），其第2 點第1 項規定：『本要點有關眷舍房地之處理，以行政院人事行政局為督導機關：公務人員住宅及福利委員會為執行機關；中央各部會及相當層級以上之機關為主管機關』；第3 點第
1 項則規定合法現住人之要件，第4 項明文：『合法現住人之認定，由各機關學校依職權辦理』；另第7點第1 項規定：『各機關學校管理位於都市計畫商業區、住宅區之眷舍房地，於92年12月31日以前，依第
4 點、第5 點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人，自行政院核定之日起3 個月內自行遷出者，由執行機關按核定騰空標售時之公教人員輔購住宅貸款標準給予一次補助費。由各機關學校造具審查合格具領清冊（格式如附件二）送執行機關請領』。綜合以上規定，即明關於國有眷舍合法現住人自行搬遷請領一次補助費，於程序上應先由各機關學校審查其是否符合合法現住人之資格，經審查認定合格後，始予列冊送請住福會另行作成核定補助費之處分。故作成自行搬遷補助費之核發處分，性質上應屬多階段處分，各眷舍所屬機關對於合法現住人之認定，乃應先行作成之一種確認處分，一經認定為合法現住人，即發生確認其資格之法律上效果，自屬行政處分（參見91年各級行政法院法律問題座談會法律問題5 之研討結論）；反之，各機關函復申請人不具合法現住人之資格，亦發生確認其不具資格之法律上效果，同屬行政處分。」另鈞院93年度訴字第1725號判決亦持相同見解，茲不贅述（附件5 ：台北高等行政法院94年度訴字第2962判決網路下載影本乙份；附件
6 ：台北高等行政法院93年度訴字第1725號判決網路下載影本乙份）。
⑷何況，被告以原告非眷舍處理要點所稱之合法現住人
，訴請限期搬而提起之民事訴訟中（案號：台灣板橋地方法院94年度板簡字第2755號) ，原告曾依行政院頒佈之「國有宿舍及眷舍房地加強處理方案」（附件
7 ：行政院「國有宿舍及眷舍房地加強處理方案」乙份，下稱「加強處理方案」）第6 條第2 項第1 款第
2 目之規定，乃向被告提起給付補助費150 萬元之民事反訴，經該院以原告之請求應循行政爭訟程序解決，非與本訴得行同種之訴訟程序，而以反訴不合法為由駁回（附件8 ：台灣板橋地方法院94年度板簡字第2755號簡易庭民事裁定影本乙份；證物2 ：94年11月
7 日民事反訴起訴狀副本影本乙份）。是關於本件搬遷一次補助費之請求，民事法院亦認為其屬公法爭議。
⑸承前所述，核定補助費之執行機關，固為公務人員住
宅及福利委員會，惟因被告否認原告具合法現住人資格，未將原告列冊送請住福會核發補助費，是原告雖曾另向住福會申請為1 次補助費之核發，惟該會則回函以：「貴總局退休人員孔楨遺眷甲○○申請書為請求給付一次補助費案，係屬貴管，檢附申請書及附件影本各1 份，請本於權責卓處逕復」等語（證物3 ：
公務人員住宅及福利委員會95年8 月30日住福工字第0950306583號函影本乙份），將原告之申請案移送被告處理，併予敘明。
⒉程序事項：
⑴本件緣起於原告前依據行政院92年7 月10日院授人住
字第0920305413號函頒「國有宿舍及眷舍房地加強處理方案」第陸．二．㈠．2.．⑴之規定（參見附件7），填具申請書，向主管之交通部公路總局即被告申請一次補助費，原經被告核可，原告並已依據被告93年5 月21日路用產字第0930089270號函通知，補正切結書以利後續謄空標售作業在案。詎被告卻出爾反爾，將該申請案擱置近1 年後，竟於94年3 月23日以路用產字第0941001828號函（即原處分），指稱依據原告提供之用水記錄查考，不符92年5 月7 日院授人住字第0920304408號函訂定之「中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則」規定，通知原告限期搬遷。是本件乃係依法向國家機關申請遷出「補助費」之事件，而被告94年3 月23日以路用產字第0941001828號函所為之原處分，則係以原告「不符居住事實之認定標準」否准（駁回）原告依法申請案件之行政處分，洵無疑義。按「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」訴願法第3 條第1 項、行政程序法第92條第1 項均定有明文。又按「原告以其所有列為高雄市○市○○○道路保留用地，因使用受到限制，向被告官署請求依法徵收，被告官署通知核復，略以『該預定都市○○道路用地，目前尚未有開闢計劃，應俟將來有經費時再行辦理』等語。對原告之徵收請求予以拒絕，要不能謂非一種消極之行政處分‧‧‧」、「行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示，但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上之效果者，自難謂非行政處分，‧‧‧」最高行政法院56年判字第188 號、77年判字第2054號等判決要旨分別可資參照。依原處分敘述事實來理由之說明，顯已足認其係拒絕原告所為關補助費之申請，或拒絕核轉本件有關補助費之申請，且已對原告發生不能獲發補助費之法律上效果，依前揭判決意旨，自難謂非行政處分。
⑵訴願決定及被告本件答辯，所引司法院大法官釋字第
448 號解釋固謂：「行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為．．
．」；最高法院44年台上字第802 號判例雖亦稱：「因任職關係獲准配住系爭房屋，固屬使用借貸之性質，然其既經離職，依借貸之目的，當然應視為使用業已完畢，按諸民法第470 條之規定，被上訴人自得據以請求交還系爭房屋。」然本件乃係依法申請發給眷舍處理補助費遭拒而起，該項補助費之發給，與司法院大法官釋字第448 號解釋所示之「出售或出租公有財產」，並無關聯；且與最高法院44年台上字第802號判例所涉「房屋借貸」之私權關係，爭訟標的亦迥不相同。被告始終執詞為程序上之抗辯，自屬故為曲解而顯不可採。
⑶至於被告所辯補助費係由公務人員住宅及福利委員會
（下稱住福會）發放，被告並非本件適格之當事人乙節，經查被告乃系爭眷舍之管理機關，為被告所不否認，而申請本件補助費，則須經管理機關即被告先行認定「為合法之現住人」，始得由管理機關報請住福會核發一次補助費，此有被告就具與第三人劉汝達先生所涉鈞院93年訴字第01520 號補助費事件，曾於其93年6 月28日提出之「行政訴訟答辯書」第8 頁陳稱：「依據『中央各機關學校國有眷舍房地處理要點』第7 、8 點規定，被告並非有權核發一次補助費之機關，被告僅得就其是否為『合法之現住人』依相關規定認定無誤後，方得報請住福會核發一次補助費。查原告係因不符居住事實之認定標準，致被告無法報請住福會核發一次補助費。」等語，可為明證（證物4）。況原告前向被告提出補助費之申請，被告不但予以受理而未退件，且其93年5 月21日路用產字第0930089270號函，通知原告補正切結書以利後續謄空標售作業之函文，主旨段即載明：「台端擬申請一次補助費案」（參見證物1 ），後續所有復函，亦均有相同意旨之載述。益足證「申領一次補助費」，必須以被告為「對口機關」。故原處分以原告「不符居住事實之認定標準」，自係認定原告「非為合法之現住人」，進而不將原告之申請核轉「住福會」辦理，肇致原告不能獲發補助費之法律上效果，原告自得以被告為適格之當事人，提起本件撤銷訴訟。
⒊實體事項：
⑴就被告所謂「92年9 月8 日、92年11月4 日、92年11月11日辦理查訪均未在家」一節論之：
①「中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考
作業原則」（下稱「作業原則」），其說明段第1項第㈣款明定：「經宿舍經管機關依說明2 之查考作業訪查3 次均未獲回覆，且借用人無法提出符合前3 款標準之具體說明者。」始足認定「無實際居住」之事實（所稱前3 款標準，即「連續30日以上未居住者」、「3 個月內居住日數累計未達45日者、「因出國等特殊情形1 年內居住日數未達183 日者」）。且其第2 項第㈡款更明定：「派員實地訪查時，如該戶宿舍無人在家，除現場留置請借用人回覆之通知單限期回覆外，並再以掛號郵寄方式通知借用人限期回覆，管理機關依據訪查紀錄、回覆情形或說明3 之輔助措施，簽報首長核定借用人是否符合實際居住之認定標準。」被告關於其所謂之
3 次查訪，有無踐行上述「現場留置請借用人回覆之通知單」、「並再以掛號郵寄方式通知借用人限期回覆」等法定程序，完全未為舉證，即遽予不利原告之認定，其認定已難謂合法。
②何況，在被告未踐行法定「雙重通知」程序之情況
下，除第1 次92年9 月8 日，原告因完全未獲通知亦無從由其他訊息獲悉查訪未遇之事，致未立即回覆外，其餘92年11月4 日、92年11月11日2 次，原告均於翌日即赴被告說明，在當時任職被告政風室之職員鄭喜美子可資傳證。另參佐：
被告93年5 月21日路用產字第0930089270號函，
就本件補助費之申請，原本已為核准（僅通知補正切結書以利後續謄空標售作業），更足證當時經查訪後存在於被告巷內之資料，確已認定並無「作業原則」第1 項第㈣款所定「未獲回覆」之情事，始以該函核准原告補助費之申請。
此外，由原處分即94年3 月23日路用產字第0941
001828號函觀之，亦僅謂「經台端提供之用水紀錄查考．‥」，並未以上述所謂3 次查訪未遇又「未獲回覆」，作為不符實際居住之理由。益足證原告「作業原則」第1 項第㈣款所定「不符實際居住之認定標準」之事實存在。
至於所謂「92年9 月8 日、92年11月4 日、92年
11月11日均未在家」等理由之出現，實係因被告於認定合於請領補助費之後又以原處分改稱「不符居住事實之認定標準」，經原告於94年4 月6日遞交「聲請書」，詳述事實證據加以申復，被告始以94年4 月11日路用產字第0940014556號函復略謂「於92年度辦理眷舍訪查時，92年9 月8日、92年11月4 日、92年11月11日均未在家‧‧‧均列入參酌研析」等語。具見所謂「92年9 月
8 日、92年11月4 日、92年11月11日均未在家」之理由，純係事後為掩飾其誤認所作套撰之詞，洵非可採。
⑵次就所謂「90年2 月至91年3 月及92年8 月至11月，
除90年4 至7 月用水量各為3 度外，餘用水量均為0」云云而論：
①查原告係喪偶且子女已在外各立謀生之獨居老婦，
且白日在外打工、下工後又常常就近至離家不遠之女兒孔福英、丁○○住處（中和市○○路○○○ 號）用餐、盥洗等，故宿舍用水量本就極微。然原告居住系爭中和市○○路○○○ 巷○○弄○ 號公路二村之宿舍內，逾46年，從未間斷，戶籍並始終設於該址，絕無未實際居住之問題。關於若干月份水費通知為
0 度之疑義，一則可能係水費查抄之錯誤，一則可能在自來水公司派員來門首查閱用水度數時，因故未能配合於事前自行將當期用水度數查抄於門首，致自來水公司暫按「基本費」計收當期水費，然而俟下次有自行查抄用水度數時，自來水公司就會以累進方式，將增加之度數，併入該次水費內。此由91年9 月至91年4 月連續4 期（每雙月查錶繳費1次）按基本費計收後，91年5 、6 月份之水費立即上升至159 元，累計用水度數達14度，與通常每期僅約2 、3 度之情形相較，明顯可見係將前4 期累計，而併同當期（即共5 期）1 次計收，請參見附表電費、水費及電話費金額明細表」之「水費金額」欄，即足明證。
②何況，依前揭附表1 所示，被告所指曾有用水度數
為0 而僅收基本費之期間內，即90年2 月至92年11月間，該宿舍始終有相當之「電費」及「電話費」支出--90年3 、4 月，電費為393 元；90年9 、10月，電費為582 元、90年11、12月，電費為400 元；91年1 、2 月，電費為380 元；91年3 、4 月，電費為414 元。用電度數大部分均高達150 度以上，甚至有多達230 度之情形（相關各費單據，敬請鈞院核閱本件「訴願」程序各書狀所附之證物），要無可能無人居住卻有如此高之用電。另電話費金額每月亦少則8 、90元，多則200 餘元，足證每月均有相當通話而非僅有基本費。所謂「不符實際居住」之說，純屬子虛。
③再者，根據管區警員察查戶口之登記資料顯示，於
90年11月、12月及91年1 月等被告所指用水度數為
0 之月份，原告皆有在家接受戶口調查之紀錄可稽（證物5 ：台北縣警察局家戶訪問簽章表影本乙份）。對此，被告93年10月4 日來函雖謂：「有關警察機關家戶訪查部分對應水費為0 期間之90年2 月至6 月、91年2 月至3 月及92年8 月至11月均未有記錄實無法作為佐證」云云。惟查：
按「經證明前後兩時為占有者，推定前後兩時之
間，繼續占有」，民法第944 條第2 項設有明文，乃對占有人之繼續占有為法律上推定。準此，對於主張「占有人曾中斷占有居住之事實」之人，自應由其負舉證之責，方足以推翻前述法律上之推定。今被告對於自90年7 月15日至94年3 月18日期間，原告曾有多次在眷舍內接受台北縣警察局員警戶口訪查之事實，並未否認，依法自應推定於該役期間，原告仍有繼續占有居住系爭眷舍之事實。
又依前述戶口調查記錄顯示，於90年11月12日、
同年12月15日及91年1 月17日皆有原告在家接受戶口抽查之紀錄可稽。對此，被告亦承認於上述月份（90年11月、12月及91年1 月），無從僅憑用水記錄為0 而認定原告未曾居住。由是以觀，被告依原告眷舍內之用水紀錄，據以認定原告無繼續居住之事實，與前述戶口調查記錄顯有齟齬，再參前述原告使用電力、市內電話之紀錄以資對照，益足見被告之採證方法顯有瑕疵，自不足作充為「不符實際居住認定標準」之判斷依據。
④按「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及
不利之情形，一律注意。」行政程序法第9 條定有明文。前揭被告指為用水度數為0 之各月，不僅有相當之用電度數，電話費用亦均顯示完全正常，就有無「實際居住」事實之認定，自屬對原告極為有利之情形，被告卻故為忽略，亦未依行政程序法第第40條規定：「行政機關基於調查事實及證據之必要，得要求當事人或第三人提供必要之文書、資料或物品。」查明有無正常使用電力、電話之事實，甚至於原告不斷提出正常使用電力、電話之證據後，仍偏執未明原因之用水問題為辯。既出爾反爾，先為認定合於「實際居住」之規定，嗣又不斷以新的辯解理由圓飾其俟後認定偏誤之違法不當，更違反行政程序法第8 條關於誠實信用及信賴保護原則之規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」是原處分違法不當，至為明確，依法自應予以撤銷。
⒋聲請調查之證據部分，請通知下列證人以調查證據：
⑴乙○○，住：台北縣新店市○○路○ 號4 樓。待證事實：關於原告於90至92年間，白日在外打工等事實。
⑵丙○○，住：台北縣中和市連城167 號（彰和蔘藥行）。待證事實：同⑴。
⑶丁○○，住：台北縣中和市○○路○○○ 號。待證事實
：關於原告打工結束後在女兒家吃飯、休息及洗澡完畢後始返回眷舍睡覺等事實。
⒌綜上理由，本件原處分未查明事實，逕認定原告配住眷
舍不具合法現住人資格，實有違誤。經原告表示不服提起訴願後，本件訴願決定逕以本件應循民事訴訟程序救濟為由，而以不受理駁回，自非適法。爰請鈞院賜如訴之聲明，以保原告合法權益，實感德便。
㈢被告主張之理由：
⒈程序部分：
⑴本件補助費之請求乃源於兩造之眷舍關係，應屬私法爭議，歸普通民事法院管轄：
①按「‧‧‧我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，
依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。行政法院58年判字第270 號判例及61年裁字第159 號判例，均旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸。‧‧‧」大法官釋字第448 號闡釋甚明。
②再按「訴願法第1 條及行政訴訟法第1 條第1 項所
謂處分，係指中央或地方官署所為公法行為中廣義的行政處分而言。若人民對於官署之私法行為有何爭執，則屬關於私權之爭執，屬於民事訴訟範圍，應由普通民事法院受理審判，不得依行政爭訟方法，以求救濟。業經本院著有判例（45年判字第18號判例）又確定人民之私權即私法上法律關係之存否，應由民事法院依民事訴訟程序行之，行政官署，除依法律之特別授權外，無確定人民私權事項之權限。」最高行政法院51年判字第85號判例著有明文。
③查因任職關係獲准配住宿舍，其性質為民法上之使
用借貸，最高法院44年臺上字第802 號判例、82年度臺上字第1770號判決、82年度臺上字第2814號判決、86年度臺上字第964 號判決、88年度臺上字第
482 號判決、91年臺上字第1926號判例及91年度臺上字第2130號判決迭著有明文。是以，本件原告乃因職務宿舍關係所衍生之補助費爭議，自屬私法爭議，應由民事法院依民事訴訟程序行之，鈞院則應依行政訴訟法第200 條第1 款裁定駁回原告之訴。
⑵本件被告94年3 月23日路用產字第094001828 號函並非行政處分：
①按訴願法第1 條第1 項規定：「人民對於中央或地
方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。‧‧‧」、第3條第1 項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」、第77條第8 款：「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定‧‧‧八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍之事項提起訴願者」。
②另改制前行政法院52年度判字第269 號判例：「提
起訴願，以有官署違法或不當之行政處分存在，為其前提要件。所謂行政處分，則指官署對人民所為之單方行政行為而發生具體的法律上效果而言，若非屬行政處分，自不得對之提起行政爭訟。‧‧‧」。最高行政法院62年度裁字第41號判例：「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許」。
③原告配住於被告管有眷舍，係屬使用借貸關係，被
告94年3 月23日路用產字第094001828 號函覆說明，其內容僅依原告就居住事實認定標準為單純的事實敘述或理由說明，不屬行政救濟範圍。因此，原告對之提起訴願及本件訴訟，揆諸前述規定及判例意旨，自非法之所許。
⑶本件適格之被告應為公務人員住宅及福利委員會，被告並非本件適格之當事人：
①按中央各機關學校國有眷舍房地處理要點第2 條第
1 項規定：「本要點有關眷舍房地之處理，以行政院人事行政局為督導機關；公務人員住宅及福利委員會為執行機關；中央各部會及相當層級以上之機關為主管機關。」同處理要點第7 條第1 項之規定：「各機關學校管理位於都市計畫商業區、住宅區之眷舍房地，於92年12月31日以前，依第4 點、第
5 點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人，自行政院核定之日起3 個月內自行遷出者，由執行機關按核定騰空標售時之公教人員輔購住宅貸款標準給予一次補助費。由各機關學校造具審查合格具領清冊（格式如附件二）送執行機關請領。」②本件之補助費既由公務人員住宅及福利委員會所發
放，且被告並無此補助費之預算，則原告自應向住福會而為請求，被告並非適格之當事人，此亦有最高行政法院93年度判字第1584號判決（被證一號）及92年度裁字第1007號裁定（被證二號）可稽。
⒉實體部分：
⑴「中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及作業原
則」與「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」皆為現行有效之規範，自得為本件適用之依據：
①按依司法院釋字第557 號解釋意旨，行政院對國有
眷舍房地之管理及處理得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。是行政院先後訂頒「中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及作業原則」與「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」（下稱處理要點），自屬有權行為，此均屬眷舍主管機關或其上級機關依其行政職權制訂之行政規則，位階相同，得互為補充，自應整體予以適用。
②按「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關
，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定︰
一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」「行政規則應下達下級機關或屬官。行政機關訂定前條第2 項第2 款之行政規則，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。」行政程序法第159 條、第160 條定有明文。依上規定，足見行政規則在功能上包括組織性行政規則、作業性行政規則、解釋性行政規則及裁量基準4 類，前2 類僅具有對內之效力，而具有拘束下級機關、屬官乃至於訂定機關之效力，屬於組織法層次之規範，因此僅須下達即生效力，與解釋性行政規則及裁量基準，須登載於政府公報並踐行發布程序不同。是行政院先後訂頒認定標準及作業原則與處理要點，係關於國家機關學校其依組織法規管理財物事項之規範，即屬前開組織法層次之行政規則，非屬於行政程序法第159 條第2 項第2 款所稱之行政機關為處理對外事項，協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實及行使裁量權而訂頒之解釋性規定或裁量基準，自無庸依同法第
160 條第2 項刊登政府公報始生效力，並無不合（最高行政法院96年判字第72號判決參照，被證三號）。
⑵本件原告確實無居住事實，而非合法現住人：
①查行政院於92年12月10日院授人住字第0920310544
號函核定之「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」及該要點之前身「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法（於92年12月8 日廢止，下稱處理辦法），均於第3 條規定，凡合於：「㈠於72年5 月1日以前依法配（借）住眷舍。㈡為現職人員、退休人員、資遣人填或其遺眷。㈢有居住之事實。㈣未曾獲政府各類輔助購置住宅。㈤非調職、轉任、辭職、解僱，解聘（含不續僱、不續聘）、撤職或免職人員。㈥有續住之資格。㈦所居住之眷舍仍屬配（借）住機關管有」等7 款情形，即係眷舍之「合法現住人」。
②對於前開第3 款所謂「居住之事實」之認定，則有明文規定。認定標準及查考作業原則第1 點規定：
「基於宿舍管理考量，各機關學校首長宿舍、職務宿舍、單身宿舍之借用人及72年5 月1 日前配住之眷屬宿舍借用人，有下列情形之一者，即屬不符實際居住之認定標準，應終止借用並責令搬遷：㈠連續30日以上未居住者。㈡3 個月內居住日數累計未達45日者。㈢對出國、至大陸地區或住院等特殊情形，不受前2 款之限制，惟於1 年內居住日數累計仍未達183 日者。㈣經宿舍經管機關依說明2 之查考作業訪查3 次均未獲回覆，且借用人無法提出符合前3 款標準之具體說明者。」而依認定標準及查考作業原則第3 點復規定對於居住事實之查考作業，各宿舍管理機關得視需要以用水、用電記錄、訪問等措施進行確認。
③查被告於92年度辦理眷舍訪查時，原告92年9 月8
日、11月4 日及11月11日均未在家，且依原告之電費（被證四號）及水費繳納證明單（被證五號），皆無法供應最基本之生活用電及用水需求。而被告曾以94年10月4 日路用產字第0940043292號函（被證六號）就如何認定原告並無居住事實之理由，詳予說明通知原告。是以，被告因此依權責認定原告並無居住事實而非合法現住人，並無違誤。
⒊綜上，原告訴請撤銷原行政處分，並無理由，應予駁回。
理 由
壹、程序部分：
一、按司法院釋字第557 號解釋：「行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。」據此，行政院為處理國有眷舍房地所訂頒之處理要點（其前身為已廢止之處理辦法），其第7 點規定，眷舍合法現住人於符合一定要件下，由執行機關按核定騰空標售時之公務人員輔購住宅貸款標準給予一次補助費，係賦予合法現住人請求發給一次補助費之公法上請求權，其向管理提供眷舍之所屬機關學校提出申請，該機關學校審查其是否符合處理要點所規定之發給補助費之規定，以決定是否造冊送執行機關請領，乃是機關學校居於高權之地位所為之公法上之決定，為行政處分( 參見91年各級行政法院法律問題座談會法律問題5 之研討結論) ，其因此所生爭議為公法上爭議，依行政訴訟法第2 條規定，行政法院有審判權（最高行政法院96年判字第72號判決可資參照），合先敘明。
二、按中央各機關學校國有眷舍房地處理要點第2 條規定：「本要點有關眷舍房地之處理，以行政院人事行政局為督導機關；公務人員住宅及福利委員會為執行機關；中央各部會及相當層級以上之機關為主管機關。」。查本件原告之配偶孔楨原任職於被告所屬人事室，獲配住被告所經管位於臺北縣中和市○○路○○○ 巷○○弄○ 號之公路二村國有眷舍，孔楨於73年死亡，由原告續住該眷舍。嗣被告被告因配合公務人員住宅及福利委員會要求報送國有眷舍一次補助費案件之時程，乃以93年5 月21日路用產字第0930089270號函請包含原告在內之住戶填寫切結書，聲明「確有居住事實，如不實者願負一切法律責任，並無條件繳還一次補助費」等事項，原告亦於93年5 月25日切結在案。惟被告審酌原告提供之水費、電費繳納證明後，認原告於90年2 月至91年3 月及92年8 月至11月間之水費，除90年4 月至7 月間用水量各為3 度外，餘用水量均為0 ，無法供應基本生活用水需求，違反常理，難以認定原告於上揭期間有實際持續居住事實，不符合上開處理要點第3 點所定合法現住人之要件，以94年3 月23日路用產字第0941001828號函告知其不符居住事實之認定標準，否准函轉住福會請領一次補助費，並請原告搬遷並交還眷舍，依照首揭說明，被告審查其是否符合居住事實之認定標準，即是否符合處理要點所規定之發給補助費之規定，以決定是否造冊送執行機關請領，為其居於高權之地位為之公法上之決定，為行政處分，被告主張原告配住於被告管有眷舍，應屬兩造間之私法爭議，歸普通民事法院管轄、被告94年3 月23日路用產字第0941001828號函覆說明，其內容為事實敘述及說明，非行政處分，不屬行政救濟範圍及本件適格之被告為公務人員住宅及福利委員會云云，並不足採。
貳、實體部分
一、按依司法院釋字第557 號解釋意旨，行政院對國有眷舍房地之管理及處理得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。是行政院先後訂頒認定標準及作業原則與處理要點，自屬有權行為，再認定標準及作業原則與處理要點，係關於國家機關學校其依組織法規管理財物事項之規範，並非屬於行政程序法第159 條第2 項第2 款所稱之行政機關為處理對外事項，協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實及行使栽量權而訂頒之解釋性規定或裁量基準，其經下達下級機關或屬官即生效力，無庸依同法第160 條第2 項刊登政府公報始生效力。
二、查行政院於92年12月10日院授人住字第0920310544號函核定之「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」及該要點之前身「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法（於92年12月8日廢止，下稱處理辦法），均於第3 條規定，凡合於：「㈠於72年5 月1 日以前依法配（借）住眷舍。㈡為現職人員、退休人員、資遣人員或其遺眷。㈢有居住之事實。㈣未曾獲政府各類輔助購置住宅。㈤非調職、轉任、辭職、解僱，解聘（含不續僱、不續聘）、撤職或免職人員。㈥有續住之資格。㈦所居住之眷舍仍屬配（借）住機關管有」等7 款情形，即係眷舍之「合法現住人」。對於前開第3 款所謂「居住之事實」之認定，行政院則於92年5 月7 日以院授人住字第0920304408號函訂定有「中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則」，其第1 點規定：「基於宿舍管理考量，各機關學校首長宿舍、職務宿舍、單身宿舍之借用人及72年5 月1 日前配住之眷屬宿舍借用人，有下列情形之一者，即屬不符實際居住之認定標準，應終止借用並責令搬遷：㈠連續30日以上未居住者。㈡3 個月內居住日數累計未達45日者。㈢對出國、至大陸地區或住院等特殊情形，不受前
2 款之限制，惟於1 年內居住日數累計仍未達183 日者。㈣經宿舍經管機關依說明2 之查考作業訪查3 次均未獲回覆，
且 借用人無法提出符合前3 款標準之具體說明者。第2 點規定：「各宿舍管理機關每年至少辦理2 次居住事實之查考認定，其查考作業原則如下：..。」第3 點規定：「前述居住事實之查考作業，各宿舍管理機關得視需要參酌下列輔助措施：..（三）用水、用電紀錄：瞭解借用戶用水、用電紀錄，研判有無經常居住使用。..」。
三、緣原告甲○○之配偶孔楨原任職於被告所屬人事室，獲配位於臺北縣中和市○○路○○○ 巷○○弄○ 號之公路二村國有眷舍居住。嗣孔君於73年死亡，由原告續住該眷舍。被告自92年起辦理數次眷舍訪查，除92年3 月7 日遇原告在家，同年9月8 日、11月4 日及11月11日均未遇原告，爰分別以92年11月10日路用產字第0920091349號及92年12月22日路用產字第0920091475號函請原告與被告聯絡，並說明訪查未遇原因，及提供水費、電費繳納證明。後被告因配合公務人員住宅及福利委員會要求報送國有眷舍一次補助費案件之時程，乃以93年5 月21日路用產字第0930089270號函請包含原告在內之住戶填寫切結書，聲明「確有居住事實，如不實者願負一切法律責任，並無條件繳還一次補助費」等事項，原告亦於93年5 月25日切結在案。惟被告審酌原告提供之水費、電費繳納證明後，認原告於90年2 月至91年3 月及92年8 月至11月間之水費，除90年4 月至7 月間用水量各為3 度外，餘用水量均為0 ，無法供應基本生活用水需求，違反常理，難以認定原告於上揭期間有實際持續居住事實，乃依「認定標準及查考作業原則」規定，以94年3 月23日路用產字第0941001828號函請原告搬遷並交還眷舍。原告不服，分別於94年4 月
6 日、8 月15日及9 月27日具狀向被告陳情，表明實有居住於該眷舍，請求核給一次補助費，被告亦先後以94年4 月11日路用產字第0940014556號、94年8 月10日路用產字第0940036068號及94年10月4 日路用產字第0940043292號函予以否准。因原告仍不搬遷，被告乃向臺灣板橋地方法院起訴，請求原告搬遷與返還眷舍，並給付至搬遷為止相當於租金之不當得利，案經該院以95年6 月20日94年度板簡字第2755號判決原告應搬遷並將眷舍返還，且按月給付自94年7 月1 日起至實際遷出返還日止3,414 元予被告。嗣原告以不服被告前揭94年3 月23日路用產字第0941001828號函（即否認原告為合法現住人）提起訴願，經遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。兩造分別為前揭事實欄所載之陳述，準此，本件爭執之重點厥為被告認定原告不符居住事實之處分，是否有據。
四、查被告94年3 月23日路用產字第0941001828號函對於原告93年5 月25日切結騰空系爭宿舍，並請被告函轉住福會請領一次補助費之核發之申請，以原告「不符居住事實之認定標準」為由，加以否准。其否准理由係：經台端提供之用水紀錄查考，台端並不符合行政院92年5 月7 日院授人住字第0920304408號函訂定之「中央各機關學校宿舍認定標準及查考作業原則」規定，有該函附卷可憑。
五、但查上開用水紀錄，係被告依當時有效之「中央各機關校國有眷舍房地處理辦法」及92年5 月7 日訂生並即日起生交之「認定標準及查考作業原則」之規定，分別於92年9 月8 日、11月4 日及11月11日三次查訪原告，嗣原告於查訪次日至被告處回覆時，所提供者，此有被告提出之被證6 ，即被告94年10月4 日路用產字第0940043292號函說明欄第4 點所載可證（見本院卷第85頁），且為被告訴訟代理人於本院言詞辯論程序中所是認。
六、按00年0 月0 日生效之「認定標準及查考作業原則」第1 點規定：「基於宿舍管理考量，各機關學校首長宿舍、職務宿舍、單身宿舍之借用人及72年5 月1 日前配住之眷屬宿舍借用人，有下列情形之一者，即屬不符實際居住之認定標準，應終止借用並責令搬遷：㈠連續30日以上未居住者。㈡3 個月內居住日數累計未達45日者。㈢對出國、至大陸地區或住院等特殊情形，不受前2 款之限制，惟於1 年內居住日數累計仍未達183 日者。㈣經宿舍經管機關依說明2 之查考作業訪查3 次均未獲回覆，且借用人無法提出符合前3 款標準之具體說明者。」查被告於92年9 月8 日、11月4 日及11月11日三次查訪原告，原告於查訪次日即至被告處回覆，並提供用水紀錄，已如前述，則原告並無經被告3 次查訪未予回覆之情事，至臻明確，從而，被告依「認定標準及查考作業原則」第1 點第4 款之規定，認定原告不符居住事實之認定標準，即有未洽。
七、次按前揭「認定標準及查考作業原則」第1 點第4 款規定：「..㈣經宿舍經管機關依說明2 之查考作業訪查3 次均未獲回覆，且借用人無法提出符合前3 款標準之具體說明者。」第2點 規定：「各宿舍管理機關每年至少辦理2 次居住事實之查考認定，其查考作業原則如下：㈠定期或不定期由事務管理單位或會同相關單位人員，經簽報機關首長派員實地訪查各宿舍借用人居住情形。㈡派員實地查訪時，如該戶宿舍無人在家，除現場留置請借用人回覆之通知單限期回覆外，並再以掛號郵寄方式通知借用人限期回覆，管理機關依據訪查紀錄、回覆情形或說明3 之輔助措施，簽報首長核定借用人是否符合實際居住之認定標準。..」第3 點規定：「前述居住事實之查考作業，各宿舍管理機關得視實際需要參酌下列輔助措施：..㈢用水、用電紀錄：瞭解借用戶用水、用電紀錄，研判有無經常居住使用。」查：㈠本件被告前揭3 次查訪原告時，雖原告未在系爭宿舍；惟原告立即於查訪次日回覆，並無「認定標準」所定「查訪本獲回覆」之情形，已如前述。㈡前揭「認定標準及查考作業原則」於00年0 月0日生效適用後，依卷附被告用以做為認定居住事實之「輔助措施」的用水紀錄，雖記載原告92年6 月至7 月用水量：3度、92年8 月至9 月及92年10月至11月用水量均為0 度、92年12月至93年1 月用水量為：16度（本院卷第81頁）；但查上開用水紀錄，僅係「查考作業原則」之輔助措施，至於「訪查3 次均未獲回覆」始為不符實際居住之「認定標準」，本件原告經被告3 次查訪，即於次日回覆，並無不符合實際居住之認定標準，已如前述，從而，被告即無再以「查考作業原則」之「輔助措施」的用水紀錄，資為原告未實際居住系爭宿舍之認定依據之餘地。㈢系爭宿舍，於原告配偶過世，子女搬出後，僅由原告一人獨居，白天打工，下班即至位於中和市○○路之女兒住家吃飯、洗澡，再回宿舍休息，業據證人曹雯燕、丙○○及原告女兒丁○○於本院言詞辯論程序中證述甚詳，核與原告所述相符，且徵諸經驗法則，符合常理，從而，原告系爭宿舍有前揭用水量0 度之情形，應屬可以理解，從而，殊難僅憑上開用水情形，遽認原告未實際居住系爭宿舍。㈣至於卷附原告所提用電紀錄，並未經被告資為原告不符合實際居住之認定資料，此觀被告系爭處分函即明，且其用電情形，與用水紀錄相同，參以原告住居系爭宿舍之前揭實際情況，亦難執憑用電紀錄做為原告未實際居住之認定資料。
八、綜合上述，本件被告於92年9 月8 日、11月4 日及11月11日
3 次查訪原告時，原告雖未在系爭宿舍；但原告即於查訪次日至被告處回覆，原告既無「認定標準及查考作業原則」第
1 點第4 款「3 次查訪未獲回覆」之情形，其為系爭宿舍之合法現住人，要無疑義。且原告1 人獨居系爭宿舍，白天外出打工，下班至女兒家吃飯、洗澡後，才返回宿舍休息，其用水量呈現0 度之情形，亦合情理；另「查考作業原則」之「輔助措施」不能取代實際居住之「認定標準」，從而，本件被告僅執憑「用水紀錄」做為原告未實際居住系爭宿舍之「認定標準」即有未洽，訴願決定未針對系爭函關於否認原告係合法現住人之處分做實體之審查，而認定事涉兩造間宿舍之使用借貸契約關係，而為不受理之決定，亦有違誤，原告執此指摘，訴請撤銷，並請判命被告應認定原告為合法現住人，且應將原告關於一次補助費之申請，函轉公務人員住宅及福利委員會辦理補助費之核發，均有理由，應予准許。
九、本件事證已至明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 8 月 23 日
第六庭審判長法 官 林 文 舟
法 官 陳 鴻 斌法 官 闕 銘 富上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 8 月 23 日
書記官 孫 筱 晴