臺北高等行政法院判決
96年度訴字第00353號原 告 臺灣維克思股份有限公司代 表 人 甲○○（董事長）訴訟代理人 丙○○被 告 臺北市政府衛生局代 表 人 邱文祥（局長）訴訟代理人 乙○○上列當事人間因食品衛生管理法事件，原告不服臺北市政府中華民國95年12月8日府訴字第09585029800號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告代理販售之「太空蔬果（咀嚼片）」食品（下稱系爭食品），其外包裝標示具營養宣稱但無營養標示，案經桃園縣桃園市衛生所查獲，桃園縣政府衛生局乃移由被告處理。嗣經被告審認系爭食品所標示之「類黃酮素、高纖、β胡蘿蔔素、維他命C、E、硒」係天然存於27種蔬菜水果中，非另外添加，卻標示為「主要成分」，易使消費者誤解；標示「醫學新知：什麼是抗氧化劑．．對人體最有效的抗氧化劑就是β-胡蘿蔔素、維他命C、E及礦物質：硒．．」、「高纖、類黃酮素、胡蘿蔔素、『天然抗氧化劑』」、「類黃酮素及維他命C的故事．．許多食物如果汁、藥草、甚至花粉，其所展現出來各種藥理的功能也直接歸功於它們所含的各種類黃酮素！」，整體表達涉及誇張易生誤解；標示「經衛署食字第86060728號函配方審查認定為食品」，其內容物之一「萵苣」與行政院衛生署該核備函之內容物「大蒜」不同，涉及標示不實；標示有「高纖、豐富維他命A」營養宣稱，惟未依「市售包裝食品營養宣稱規範」標示「營養標示」；違反食品衛生管理法第17條第2項及第19條第1項規定，乃併同法第19條第1項規定，依同法第29條第1項第3款及第32條第1項規定，以95年6月20日北市衛藥食字第09534317800號處分書，處原告新臺幣（下同）3萬元罰鍰，並限期於95年8月20日前將系爭食品回收改正完成。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、被告所屬藥物食品處西區聯合稽查站95年3月29日訪談原告訴訟代理人丙○○時，僅告知系爭食品包裝外盒確實為原告食品之包裝外盒，但絕無承認違規。原告為守法食品代理商，遵守法令規定，於95年3月9日查獲系爭食品之前，早已在94年10月31日更換符合規定標示之紙盒，惟因有下游代理商，鋪貨商家甚廣，在回收更換時，難免有遺漏，絕非蓄意將系爭食品置於架上販售。依食品衛生管理辦法第29條第1項第3款規定，縱有違法之虞，被告應依法先通知回收改正，不應逕為罰鍰處分，否則，行政機關之擴權裁量已侵害人民權益。
２、原告保持為消費者負責態度，將系爭食品內容物成分確實標示，並無敘述食品本身所具備功效，何來讓消費者誤解？茲說明如下：
⑴行政院衛生署為食品衛生管理法之中央主管機關，基於執行
法律職權，為明確法條關於「不實、誇張或易生誤解」等不確定之法律概念，以食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表，就食品廣告禁止刊載或得予刊載之事項作明確規範，該表分別就詞句涉及醫療效能，及詞句未涉及醫療效能但涉及誇張或易生誤解之情形予以規定。
⑵參照行政院衛生署88年7月31日(88)衛署食字第88037735號
公告訂定之「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫藥效能之認定表」規定：「一、詞句涉及醫藥效能：（一）宣稱預防、改善、減輕、診斷或治療疾病或特定生理情形：．．（二）宣稱減輕或降低導致疾病有關之體內成分：．．（三）宣稱產品對疾病及疾病症候群或症狀有效：．．（四）涉及中藥材之效能者：．．（五）引用摘錄或出版品、典籍或以他人名義並敘及醫藥效能：．．二、詞句未涉及醫藥效能但涉及虛偽誇張或易生誤解：（一）涉及生理功能者：．．（二）未涉及中藥材效能而涉及五官臟器者：．．（三）涉及改變身體外觀者：．．（四）涉及引用本署相關字號，未就該公文之旨意為完整之引述者：．．」。
⑶原告確未在系爭食品另外添加「類黃酮素、高纖、β胡蘿蔔
素、維他命C、E、硒」等營養成分，惟試問系爭食品外包裝所標示「醫學新知：什麼是抗氧化劑．．對人體最有效的抗氧化劑就是β-胡蘿蔔素、維他命C、E及礦物質：硒．．」、「高纖、類黃酮素、胡蘿蔔素、『天然抗氧化劑』」、「類黃酮素及維他命C的故事．．許多食物如果汁、藥草、甚至花粉，其所展現出來各種藥理的功能也直接歸功於它們所含的各種類黃酮素！」究違反認定表第2項何款規定？不能以不確定法律概念，擴張解釋認定該等標示涉及誇張誤解，此顯為被告承辦人員主觀認定、曲意擴張解釋條文使然。
３、行政院衛生署所公告相關法律條文不夠嚴謹，並經常修正。有關系爭食品標示內容物之一「萵苣」與行政院衛生署之核備函內容物「大蒜」不同，涉及標示不實之部分，係因美國原廠配方原料將大蒜更改為萵苣，因配方中27種蔬菜水果常修正1、2種，其主要「類黃酮素、高纖、β胡蘿蔔素、維他命C、E、硒」為食品內容，而非特定某項蔬菜水果，原告曾去函與去電該署是否須重新申請字號，但該署電話回覆毋須重新申請，且告知「衛署食字號」僅為公文往來字號，不能代表何意，且不肯發函予原告。另該署參事亦告知未來「衛署食字號」不必、亦不能再予標示，此有該署94年4月20日衛署食字第0940400676號公告可參。
４、按公法之從新從優原則，豈可於公告終止申請後又據為執法基礎，故被告所為處分顯屬違法。若法律不嚴謹周延，顯然給予被告承辦人員相當大之裁量權。行政院衛生署原先規定一定要在食品外包裝盒標示其核准文號，但該署94年4月20日上開公告已規定自94年7月1日起毋庸在食品包裝標示該署核准文號及內容，原告遭查獲之外包裝盒製造日期為西元2005年6月1日。又國內相關法令對於食品及健康食品之規範並不明確，被告亦未明確規範哪些文字內容可以標示，哪些文字內容不能標示，致原告無所適從，被告逕予認定原告系爭食品外包裝標示內容涉及誇張及易生誤解，屬不確定之法律概念，恐流於主觀恣意判斷。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、按「本法所稱主管機關︰在中央為行政院衛生署；在直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」食品衛生管理法第9條定有明文。又臺北市政府依行政程序法第15條及臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定，作成94年2月24日府衛企字第09404404400號公告：「公告修正本府90年8月23日府秘二字第9010798100號公告有關本府主管衛生業務委任事項，自即日起生效。．．公告事項：修正後本府90年8月23日府秘二字第9010798100號公告略以：『．．六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之：．．（七）食品衛生管理法中有關本府權限事項。．．』」，故被告就本案有處分權限。
２、按「市售包裝食品營養標示規範」規定：「．．二、基於業者主動標示及漸進推展營養標示制度之原則，凡標有營養宣稱之市售包裝食品，即需提供其營養標示。所謂營養宣稱係指任何以說明、隱喻或暗示之方式，表達該食品具有特定的營養性質（例如：富含維生素A、．．高膳食纖維）．．」。又按「有容器或包裝之食品、食品添加物，應以中文及通用符號顯著標示下列事項於容器或包裝之上．．經中央主管機關公告指定之食品，應以中文及通用符號顯著標示營養成分及含量．．」、「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」、「食品、食品添加物、食品器具、食品容器、食品包裝或食品用洗潔劑，經依第24條規定抽查或檢驗者，由當地主管機關依抽查或檢驗結果為下列之處分：．．三、標示違反第17條、第18條或第19條第1項規定者，應通知限期回收改正；屆期不遵行或違反第19條第2項規定者，沒入銷毀之。」、「違反第19條第1項規定者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰；．．」食品衛生管理法第17條、第19條第1項、第29條第1項第3款及第32條第1項分別定有明文。
３、系爭食品標示「主要成分：類黃酮素、高纖、β-胡蘿蔔素、維他命C、E、硒」，惟該等成分並非添加，亦非原料，原告稱其係天然存在於27種蔬果中【參照95年6月16日（被告誤載為6月5日）丙○○電話紀錄】，如若屬實成分，自應為27種蔬果，而非其所標示之「類黃酮素、高纖、β-胡蘿蔔素、維他命C、E、硒」。另「高纖」亦非成分名稱，原告所為食品標示顯有誤導之實。又按「市售包裝食品營養標示規範」規定，原告於系爭食品外盒標示「高纖、類黃酮素、胡蘿蔔素、天然抗氧化劑」云云，惟應標示「營養成分」，而該食品並未標示，顯已違反上開規定。
４、有關系爭食品標示內容違反食品衛生管理法第17條第2項及第19條第1項規定，茲說明如下：
⑴違反食品衛生管理法第19條第1項規定部分：
①系爭食品外包裝盒上標示「1顆太空蔬果＝27種有機蔬果
」，惟其除標示該27種蔬菜水果名稱外，另將「類黃酮素、高纖、β胡蘿蔔素、維他命C、E、硒」標示為「主要成份」，然上開營養成分係天然存於該27種蔬菜水果中，而非原告另外添加，原告將之另外標示為「主要成分」，易使消費者誤解原告所代理之系爭食品，有另外添加上開營養成分，但事實上並無另外添加該等營養成分。
②原告在系爭食品外包裝盒上標示「醫學新知：什麼是抗氧
化劑．．對人體最有效的抗氧化劑就是β-胡蘿蔔素、維他命C、E及礦物質硒．．」、「高纖、類黃酮素、胡蘿蔔素、『天然抗氧化劑』」、「類黃酮素及維他命C的故事．．許多食物如果汁、藥草、甚至花粉，其所展現出來各種藥理的功能也直接歸功於它們所含的各種類黃酮素！」，則原告宣稱系爭食品含有高纖、類黃酮素、胡蘿蔔素、天然抗氧化劑，又在食品外包裝上標示上開文字，整體表達內容涉及誇張及易生誤解。此外，原告在食品外包裝標示系爭食品含有抗氧化劑，並宣稱其有抗氧化之功效，惟其並未檢附相關研究報告報請行政院衛生署核准，恐涉及違反健康食品管理法之規範，惟被告仍以其違反食品衛生管理法據以處分。
③原告在系爭食品外包裝盒標示「經衛署食字第86060728號
函配方審查認定為食品」，惟其標示內容物之一「萵苣」與行政院衛生署86年11月17日核備函之內容物「大蒜」不同，涉及標示不實。
⑵違反食品衛生管理法第17條第2項規定部分：原告就系爭產
品有「高纖、豐富維他命A」營養宣稱，惟未依「市售包裝食品營養宣稱規範」標示其營養成分及含量。亦即，業者如宣稱其食品「含有」或「富含」某些營養成分，或宣稱其產品「低糖」、「低脂」，即必須依據「市售包裝食品營養宣稱規範」之規定，明確標示其食品所含有營養成分比例或含量若干。系爭食品並非食品衛生管理法第17條第2項所稱經中央主管機關公告指定之食品，惟其在食品外包裝盒有營養成分之宣稱，則其標示方式及內容即應符合中央主管機關之規定。
５、參照原告訴訟代理人丙○○於95年3月29日經被告所屬藥物食品處西區聯合稽查站製作之調查紀錄，業已坦承系爭食品之外盒標示係由原告負責在案，至是否承認違規，並不足以影響全案之判定。按食品衛生管理法第29條第3項第1款係針對違規食品之處分，並無應先通知回收改正始可處分。是以，原告之違規事實洵堪認定，經被告考量其違規情形，以其同時違反食品衛生管理法第17條第2項及第19條第1項規定，而僅以其違反第19條第1項規定，依同法第29條第1項第3款及第32條第1項規定，限期於95年8月20日前回收改正，並處原告最低金額3萬元罰鍰，並無違法或不合。
理 由
一、本件訴訟中，被告之代表人由宋晏仁變更為邱文祥，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「本法所稱標示，係指於下列物品用以記載品名或說明之文字、圖畫或記號：一、食品、食品添加物、食品用洗潔劑之容器、包裝或說明書。二、食品器具、食品容器、食品包裝之本身或外表。」、「本法所稱主管機關︰在中央為行政院衛生署；在直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」、「經中央主管機關公告指定之食品，應以中文及通用符號顯著標示營養成分及含量；其標示方式及內容，並應符合中央主管機關之規定。」、「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」、「食品、食品添加物、食品器具、食品容器、食品包裝或食品用洗潔劑，經依第24條規定抽查或檢驗者，由當地主管機關依抽查或檢驗結果為下列之處分：．．三、標示違反第17條、第18條或第19條第1項規定者，應通知限期回收改正；屆期不遵行或違反第19條第2項規定者，沒入銷毀之。．．」、「違反第19條第1項規定者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰；違反同條第2項規定者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰；．．」食品衛生管理法第8條、第9條、第17條第2項、第19條第1項、第29條第1項第3款及第32條第1項分別定有明文。次按「臺北市政府處理違反食品衛生管理法統一裁罰基準表」第9項次規定：「違反事實：對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，有不實、誇張或易生誤解之情形。法規依據：食品衛生管理法第19條第1項、第32條。法定罰鍰額度或其他處罰：處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰；1年內再次違反者，並得吊銷其營業或工廠登記證照；對其違規廣告，並得按次連續處罰至其停止刊播為止。統一裁罰基準：一、裁罰標準：第1次處罰鍰新臺幣3萬元，第2次處罰鍰新臺幣6萬元，第3次處罰鍰新臺幣15萬元。二、1年內再次違反者，並得吊銷其營業或工廠登記證照；對其違規廣告，並得按次連續處罰至其停止刊播為止。裁罰對象：違法行為人。」；「臺北市政府衛生局處理違反食品衛生管理法案件食品回收及改善期限統一裁定基準」規定：「．．二、依據食品對民眾健康可能造成之危害程度，違反食品衛生管理法案件之食品回收及改善期限統一裁定基準如下：．．（三）第3級：預期食品不致危害民眾健康，但其標示不符規定，如違反食品衛生管理法第17條、第18條或第19條第1項規定者，業者應於收到本局通知之日起2個月內回收．．」。又按，臺北市政府94年2月24日府衛企字第09404404400號公告：「主旨：公告修正本府90年8月23日府秘二字第9010798100號公告有關本府主管衛生業務委任事項，自即日起生效。．．公告事項：修正後本府90年8月23日府秘二字第9010798100號公告略以：『．．六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之：．．（七）食品衛生管理法中有關本府權限事項。．．』」。
三、本件原告代理販售之「太空蔬果（咀嚼片）」食品，其外包裝標示具營養宣稱但無營養標示，案經桃園縣桃園市衛生所查獲，桃園縣政府衛生局乃移由被告處理。嗣經被告審認系爭食品所標示之「類黃酮素、高纖、β胡蘿蔔素、維他命C、E、硒」係天然存於27種蔬菜水果中，非另外添加，卻標示為「主要成分」，易使消費者誤解；標示「醫學新知：什麼是抗氧化劑．．對人體最有效的抗氧化劑就是β-胡蘿蔔素、維他命C、E及礦物質：硒．．」、「高纖、類黃酮素、胡蘿蔔素、『天然抗氧化劑』」、「類黃酮素及維他命C的故事．．許多食物如果汁、藥草、甚至花粉，其所展現出來各種藥理的功能也直接歸功於它們所含的各種類黃酮素！」，整體表達涉及誇張易生誤解；標示「經衛署食字第86060728號函配方審查認定為食品」，其內容物之一「萵苣」與行政院衛生署該核備函之內容物「大蒜」不同，涉及標示不實；標示有「高纖、豐富維他命A」營養宣稱，惟未依「市售包裝食品營養宣稱規範」標示「營養標示」；違反食品衛生管理法第17條第2項及第19條第1項規定，乃併同法第19條第1項規定，依同法第29條第1項第3款及第32條第1項規定，以95年6月20日北市衛藥食字第09534317800號處分書，處原告3萬元罰鍰，並限期於95年8月20日前將系爭食品回收改正完成。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟，並以事實欄所示各節據為爭議。惟查：
１、原告代理販售之系爭食品外包裝標示「主要成分：類黃酮素、高纖、β胡蘿蔔素、維他命C、E、硒」「醫學新知：什麼是抗氧化劑．．對人體最有效的抗氧化劑就是β-胡蘿蔔素、維他命C、E及礦物質：硒．．」、「高纖、類黃酮素、胡蘿蔔素、『天然抗氧化劑』」、「類黃酮素及維他命C的故事．．許多食物如果汁、藥草、甚至花粉，其所展現出來各種藥理的功能也直接歸功於它們所含的各種類黃酮素！」「經衛署食字第86060728號函配方審查認定為食品」「高纖」「豐富維他命A」一節，為兩造所不爭執，並有該外包裝盒影本附原處分卷可稽，自堪信為真實。
２、原告對於原處分認定系爭食品標示有「高纖、豐富維他命A」營養宣稱，惟未依「市售包裝食品營養宣稱規範」標示「營養標示」，違反食品衛生管理法第17條第2項規定部分，並未加以爭執（詳見起訴狀及筆錄所載），僅訴稱系爭食品外包裝標示之內容非屬不實、誇張或易生誤解（亦即其並未違反食品衛生管理法第19條第1項規定）云云：
⑴按食品衛生管理法第19條第1項明確規定，對於食品所為之
標示，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。而違規標示之認定，應視個案所欲傳達消費者訊息之整體表現，包括文字敘述、產品品名、圖案、符號等，綜合研判（非咬文嚼字）後，再據以認定。此觀行為時適用之行政院衛生署94年3月31日衛署食字第0940402395號函修訂公告「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表」總說明四至明【原告援引之行政院衛生署88年7月31日衛署食字第88037735號公告訂定之「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫藥效能之認定表」，業經該署於94年4月1日以衛署食字第0940402396號函公告發布自即日起停止適用】。該認定表係行政院衛生署本於中央衛生主管機關職權，為執行食品衛生管理法第19條必要而公告之認定基準，俾該機關或下級機關所屬公務員行使職權之依據，被告自得予以援用。則原告稱食品衛生管理法第19條之認定，未有一套公正客觀之合理檢驗標準云云，洵無可採。
⑵查系爭食品外包裝盒上標示「1顆太空蔬果＝27種有機蔬果
」，然其除標示該27種蔬菜水果名稱外，另將「類黃酮素、高纖、β胡蘿蔔素、維他命C、E、硒」標示為「主要成分」，惟上開營養成分係天然存於該27種蔬菜水果中，尚非原告另外添加，原告將之另外標示為「主要成分」，易使消費者誤解原告所代理販售之系爭食品有另外添加上開營養成分，但事實上原告並無另外添加該等營養成分，此為原告所是認（見本院卷第51頁筆錄所載），從而原處分以上開標示易使消費者誤解，其認定並無不洽。
⑶系爭食品外包裝盒上標示「醫學新知：什麼是抗氧化劑．．
對人體最有效的抗氧化劑就是β-胡蘿蔔素、維他命C、E及礦物質硒．．」、「高纖、類黃酮素、胡蘿蔔素、『天然抗氧化劑』」、「類黃酮素及維他命C的故事．．許多食物如果汁、藥草、甚至花粉，其所展現出來各種藥理的功能也直接歸功於它們所含的各種類黃酮素！」，從上開詞句內容之整體表現，其傳達之訊息，足使消費者誤認系爭食品能產生抗氧化及各種藥理功效，其涉及誇大不實、易生誤解，至為灼然。
⑷系爭食品外包裝盒標示「經衛署食字第86060728號函配方審
查認定為食品」，惟其標示內容物之一「萵苣」，與原告原經行政院衛生署86年11月17日衛署食字第86060728號函核備之內容物「大蒜」不同，涉及標示不實。按本件被告係認定原告在系爭食品外包裝標示之內容物與原行政院衛生署核備函之內容不同，遂認定其標示不實，並非以其在外包裝標示行政院衛生署食品核准字號為由據以處分，因此並無原告所指行政院衛生署94年4月20日衛署食字第0940400676號公告之適用。
３、食品標示有違反食品衛生管理法第19條第1項規定之情形者，依同法第29條第1項第3款及第32條第1項規定，即應通知限期回收改正，併處以罰鍰，原告主張應先通知回收改正而不遵行者，始得處以罰鍰云云，要係對法條之誤解，所訴並不可採。
四、綜上所述，本件原告違規事證明確，被告處以原告法定最低額度之罰鍰3萬元，並限期於95年8月20日前將系爭食品回收改正完成，徵諸前揭規定，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 8 月 16 日
第三庭審判長法 官 姜素娥
法 官 楊莉莉法 官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 8 月 16 日
書記官 方偉皓