臺北高等行政法院判決
96年度訴字第03670號原 告 凱拓企業股份有限公司代 表 人 甲○○被 告 經濟部代 表 人 乙○○部長）住同訴訟代理人 戊○○
丙○○丁○○上列當事人間因水利法事件，原告不服行政院中華民國96年9 月
4 日院臺訴字第0960087318號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：原告於93年6 月25日與台南市政府簽訂「台南市政府黃金海岸停五停車場委外經營管理維護契約書」，台南市政府交付原告維護管理及經營時，系爭黃金海岸之堤身及海堤區域已建有包覆景觀平台、花台及植栽等之附屬設施，花台部分系屬海堤區域內，非屬堤身，應由台南市政府權責辦理。然經濟部水利署第六河川局（下稱第六河川局）於民國（下同）95年12月15日認為原告未經許可在台南市灣里海堤堤身設置建造物及其他設施（遮雨棚），違反水利法第63條之5 第2項規定，被告乃依同法第92條之5 規定，以95年12月20日經授水字第09520310070 號處分書（下稱原處分）處原告罰鍰新台幣（下同）50萬元，限於96年1 月20日前回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：原告之訴駁回。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)原告於93年6 月25日與台南市政府簽訂「台南市政府黃金海岸停五停車場委外經營管理維護契約書」，台南市政府交付原告維護管理及經營時，系爭黃金海岸之海堤及海堤區域即有包覆景觀平台，並有花台及植栽等之附屬設施，上開設施原即存在，非原告加工所致。原告僅於花台之位置搭建架高之遮雨棚。
(二)上開遮雨棚所在之花台，於95年原告架設之前，曾知會經濟部水利署及台南市政府，經濟部水利署及第六河川局於94年
1 月13日會勘結論：「海堤堤身部分不得設置供營業用設施，其餘位於海堤區域內，由台南市政府工務局依權責辦理」，94年12月21日第六河川局及台南市政府再度會勘結論：「
1 、本件海堤堤身部分，不得設置營業設施，其餘位於海堤區域內，由台南市政府本權責辦理。2 、有關花台部分，經現場勘查，應非屬堤身之部分，屬海堤區域內，請台南市政府本權責辦理。」。可知花台即屬「海堤區域」而非堤身，原告係於花台上架設遮雨棚，同一位置原處分卻稱「堤身」，認定事實錯誤。
(三)花台既經認定為海堤區域而非海堤，水利署亦未有禁止設置設施之意，依海堤管理辦法第6 條之規定「海堤區域內除海堤以外之申請使用之許可事項由縣市政府辦理。」，海堤區域內搭建遮雨棚之許可應由台南市政府辦理。94年原告為求經營管理，向台南市政府申請增設，台南市政府交通局以94年11月22日南交局觀字第09417073710 號函覆原告：「2 、有關海堤之階梯兩旁花台，以4 米亭柱間距，6 米四方屋頂之涼亭安置乙節，應請貴公司先洽經濟部水利署第六河川局同意設置後，再送本局核備」。94年12月22日再以南交局觀字第0941751974號函覆：「5 、增設景觀海堤旁花台上增設景觀涼亭乙節，因該設置區域本局並無同意施設之權限，應由貴公司取得第六河川局同意後，再請建照。6 、如說明3、4 、5 所示，本局並無反對之意，惟要求貴公司應依合法程序始可增設」。有許可權責之台南市政府於架設遮雨棚（即景觀涼台）乙節已表示「無反對之意」，水利署無禁止之意，原告於數度會勘及書函請求後，合理信賴於花台架設並無觸法。被告事後卻以未經許可為由處罰，有違行政程序法第8 條行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，應予撤銷。
(四)水利法第63條及海堤管理辦法，均為防範不當之設施破壞海堤區域並影響安全性，系爭海堤本身，甚至堤身之海堤區域，早已包覆景觀平台、花台、植栽等設施，原告於設施上搭建架高之臨時遮雨棚，並非另覓地點任意架設，且台南市政府於搭建之初明示「無反對之意」，顯然該涼亭對海堤或海堤區域不會有安全性虞慮或增加風險，系爭海堤區域為觀光、遊憩性之海岸，台南市政府委託經營包括「簡易餐飲服務、紀念品出售、文化及藝術品展售等」，上開遮雨棚有助遊憩觀光，實為有利之行為，被告卻為罰鍰及拆除之處分，違反行政程序法第7 條「行政行為採取之方法應有助目的之達成，有多種同樣功能或目的之方法時應選擇對人民權益損害最少者。」。
(五)依原告與台南市政府之黃金海岸「停五」停車場委外經營管理維護契約，台南市政府委託經營及維護之標的，含蓋停五停車場之全部土地（不含沙灘）及現有之地上建築物。海堤區域即包含在契約範圍內，海堤區域內之使用、管理，已另締結契約，行政機關只得就相對人契約之履行依書面約定之方式為必要之指導或協助，相對人不履行契約，法律效果亦應依契約之書面約定。退萬步言，原告縱於履約期間內，於花台架設遮雨棚，若有不當，依書面之約定第12條第4 款、第5 款第15條，應先通知命限期改善，未改善處以違約金或解除契約。行政機關於原告事前通知將搭建時，不僅未予必要之指導或協助，事後更未予改善機會，均已有違失，逾越契約之約定，逕另為罰鍰及拆除之處分，難謂有據。
二、被告主張之理由：
(一)依水利法第63條之5 第2 項規定，海堤區域內養殖、種植植物或設置改建、修復或拆除建造物或其他設施，非經許可不得為之；其有違反者，應依同法第92條之5 規定處50萬元以上250 萬元以下罰鍰，並依同法第93條之4 規定，主管機關得限期令行為人回復原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造物；屆時不遵行者，得按日連續處1 萬元以上5 萬元以下之罰鍰。另依海堤管理辦法第5 條及第6 條規定，海堤區域內除堤身外之巡防、取締、處分、申請許可及一般行政事項，係地方縣、市政府管理權責；海堤堤身管理則屬中央管理機關辦理。
(二)依台南市政府94年11月22日南交局觀字第09417073710 號函說明2 ：「有關『海堤之階梯兩旁花台．．．之涼亭安置』乙節，應請先洽經濟部水利署第六河川局同意設置後，再送本局核備。」原告遂於94年11月28日（即施設前）以凱河字第000000-00 號函，向第六河川局提出於海堤旁花台上設置木造涼亭共6 座之申請。經第六河川局於94年12月21日邀請原告及相關單位共同會勘後，作成以下會勘紀錄：「1 、本件海堤堤身部分不得設置營業設施，其餘位於海堤區域內，由台南市政府工務局本權責辦理。2 、有關花台部分，經現場勘查，應非屬堤身之部份，屬海堤區域內，應由台南市政府權責辦理」；至此原告即未另函台南市政府交通局核備，逕於95年8 至9 月間自行施設基礎鋼構及上部棚架作為販賣場地，且其基礎鋼構除設於花台上外，甚至搭設於海堤堤身上，非申請所稱僅於花台上設置木造涼亭，不符上開會議勘錄要求不得於海堤堤身設置營業設施，已違反水利法第63條之5 第2 項規定，經第六河川局所屬巡防人員查獲後，遂依法予以處分。
(三)原告所稱其與台南市政府簽訂契約乙節，查該契約係以不含堤身之海堤區域為範圍，惟原告已於被告執掌之堤身為施設建造物之行為即應取得許可，且此部分之許可權責亦非台南市政府所得僭越，況被告於94年會勘時即經告以堤身不得施設設施，為原告所明知，自無違反比例、誠信原則。
理 由
甲、程序方面：本件被告代表人於訴訟繫屬中由陳瑞隆變更為乙○○，並已具狀聲明承受訴訟，合先敍明。
乙、實體方面：
壹、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實所欄所述之事實，業據提出台南市政府黃金海岸停五停車場委外經營管理維護契約書，照片、原處分書等為証，為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：
一、原告所建棚架是否僅建於花台之上？該棚架之支架是否位於海堤堤身之上？
二、原告對「在堤身上建築棚架之支架」是否有合理信賴？原處分是否違行政程序法第8 條行政行為應以誠實信用之方法為之？
三、被告是否於原告事前通知將搭建時，未予必要之指導或協助？原處分逕為罰鍰及拆除之處分，未予改善機會，是否違反行政程序法第7 條「行政行為採取之方法應有助目的之達成，有多種同樣功能或目的之方法時應選擇對人民權益損害最少者」之規定？
貳、本院之判斷：
一、本件應適用之法條：
（一）水利法第63條之5 第2 項規定，海堤區域內養殖、種植植物或設置改建、修復或拆除建造物或其他設施，非經許可不得為之。
（二）水利法第92條之5 第2 款規定，違反第63條之5 第2 項規定者，處50萬元以上250 萬元以下罰鍰。
（三）水利法第93條之4 前段規定，違反第63條之5 規定者，主管機關得限期令行為人回復原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造物。
二、原告所建棚架並非僅建於花台之上，該棚架之支架位於海堤堤身之上：
查「有關花台部分，經現場勘查，應非屬堤身之部份，屬海堤區域內，應由台南市政府權責辦理」等情，固經被告所屬第六河川局於94年12月21日邀請原告及相關單位共同會勘後，作成會勘紀錄屬實，然原告所建棚架之支架明顯位於堤身之上，有照片、堤身剖面圖在卷可憑，原告所建棚架自非僅建於花台之上，原告主張尚無足採。
三、原告對「在堤身上建築棚架之支架」並無合理信賴可言，原處分並未違反行政程序法第8 條「行政行為應以誠實信用之方法為之」規定：
查原告為求經營管理，曾向台南市政府申請增設棚架，台南市政府交通局以94年11月22日南交局觀字第09417073710 號函覆原告：「2 、有關海堤之階梯兩旁花台，以4 米亭柱間距，6 米四方屋頂之涼亭安置乙節，應請貴公司先洽經濟部水利署第六河川局同意設置後，再送本局核備」。94年12月
22 日 再以南交局觀字第0941751974號函覆：「5 、增設景觀海堤旁花台上增設景觀涼亭乙節，因該設置區域本局並無同意施設之權限，應由貴公司取得第六河川局同意後，再請建照。6 、如說明3 、4 、5 所示，本局並無反對之意，惟要求貴公司應依合法程序始可增設」，可知台南市政府已敘明該棚架須向第六河川局申請同意，被告所屬第六河川局從未「同意原告在堤身設置棚架」，嗣經被告所屬第六河川局於94年12月21日邀請原告及相關單位共同會勘後，作成以下會勘紀錄：「1 、本件海堤『堤身部分不得設置營業設施』，其餘位於海堤區域內，由台南市政府工務局本權責辦理。
2 、有關花台部分，經現場勘查，應非屬堤身之部份，屬海堤區域內，應由台南市政府權責辦理」，可知被告所屬第六河川局「已經告知堤身不可設置棚架」，而本件原處分所處罰之行為，亦係「在堤身架置棚架」之行為，至在花台（非堤身）部分所設置之棚架，係屬台南市政府之權責，並非原處分處罰之範圍，被告所屬第六河川局既從未同意原告在「堤身」設置棚架，原處分因而就原告在堤身設置棚架之行予以處罰，自無違反誠實信用原則。
四、被告於原告事前通知將搭建時，已為必要之指導，原處分逕為罰鍰及拆除之處分，未予改善機會，並未違反行政程序法第7 條「行政行為採取之方法應有助目的之達成，有多種同樣功能或目的之方法時應選擇對人民權益損害最少者」之規定：
（一）被告所屬第六河川局於94年12月21日邀請原告及相關單位共同會勘後，已作成會勘紀錄明示「堤身部分不得設置營業設施，花台部分非屬堤身，可向台南市政府申請」，被告所屬第六河川局自已為必要之指導。
（二）又水利法第92條之5 第2 款規定「違反第63條之5 第2 項規定者，處50萬元以上250 萬元以下罰鍰」，並無於罰鍰前「須命改善」之規定，行為人一旦有違規之行為，被告即必須為裁罰處分，不得先命改善無結果再為裁罰。而水利法第93條之4 前段規定「違反第63條之5 規定者，主管機關得限期令行為人回復原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造物」，原處分依該規定，命「限期回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施」，並依同法第92條之5 第2款規定，處罰鍰50萬元，自無違誤，並未違反行政程序法第7 條規定，原告主張尚無足採。
五、從而，原處分並無不法，訴願決定予以維持，亦稱正確。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
叄、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 7 月 23 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 蕭惠芳法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 7 月 23 日
書記官 簡信滇