臺北高等行政法院判決
96年度訴字第03797號原 告 甲○○
乙○○丙○○共 同訴訟代理人 黃旭田 律師複代理人 林柏男 律師被 告 臺北市政府代 表 人 丁○○（市長）訴訟代理人 林石猛 律師
邱基酸 律師張宗琦 律師上列當事人間因有關教育事務事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：被告與臺北縣政府及基隆市政府（下稱北北基三縣市）共同規劃「北北基國民中學教科書單一版本評選作業計畫」（下稱教科書評選作業計畫），原告不服被告該教科書單一版本評選計畫，依行政訴訟法第8 條規定，向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈被告應停止與臺北縣政府及基隆市政府之教科書評選行
為，並退出「北北基一綱一本及共辦基測指導委員會」。
⒉被告不得公布上項教科書評選之結果。
⒊被告不得明示、暗示其與臺北縣政府及基隆市政府自辦基測命題範圍之教科書版本。
⒋被告不得以一切強制或非強制手段，干涉臺北市內各國
中選用教科書，並應不得為關於教科書選用之任何方式建議。
⒌訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈國民教育法規定之教科書制度，係一綱多本之制度，此
亦為被告所不否認，惟被告無視國民教育法之規定，一方面聲稱僅「推薦」各校選用，但另一方面卻以公布自辦基測命題範圍來達成其目的，實屬違反國民教育法之規定。縱被告辯稱僅係推薦各校選用，各校仍可保留自主選擇權，惟即使是事實行為仍有其限制，並非得恣意為之。
⑴按國民教育法第8條之2第2項規定，就教科書之選用
係由學校校務會議訂定辦法公開選用，而非教育主管機關之權限。且查國民教育法第8條之2第2項之立法過程，於立法院公報第88卷第6期院會紀錄，國民教育法修正案當時教育部長郭為藩說明，係「為建立教科書之選用制度，將請廳局嚴密規定教科書之選用程序，並以學校為單位，建立公開、客觀之評選與採擇制度，以免因外力之影響，而有書局壟斷現象。」（立法院公報第88卷第6期第243頁）、審查會亦參酌立法委員翁金珠等、彭百顯等提案條文，認為「為尊重教師之專業自主權，爰增訂第二項：『國民小學及國民中學之教科圖書，由學校校務會議訂定辦法公開選用之。』」（立法院公報第88卷第6期第245頁）從上述立法過程，明白揭示，選書係以學校為單位，學者李建良亦認為國民教育法第8條之2第2項，係實施一綱多本。
⑵惟被告之行為顯然違反國民教育法第8條之2第2項之
規定。被告公布評選之教科書並推薦各校選用、公布自辦基測命題範圍教科書版本，則家長、學生面臨對升學壓力之疑慮，所有學校不得不選用被告所公布之教科書。被告或辯稱係僅供參考，惟被告代表人甫上任即明白表示要實施一綱一本政策，其實質上已是「強烈建議」。而被告除剝奪學校校內教師教科書之選用權外，更以不當之外力，造成出版商壟斷之情況。蓋經選用之教科書，就該屆學生於3年內將處於無競爭之狀況，而未獲選用之教科書，經濟規模差距必定拉大，形成獲選書局壟斷教科書市場之情形。
⑶按「一綱多本」或「一綱一本」，係涉及教科書制度
之問題，而教科書制度係一整體制度，從課程綱領、編輯教科書，至學校選用，故非專屬地方自治事項，因此地方政府機關自應受中央主管機關就主管法律所表示之法律見解拘束。而依教育部之見解，被告行為係屬違反國民教育法第8條之2第2項之規定：
教育部於96年4月11日台國（二）字第0000000000B號既已認為「國民小學及國民中學之教科圖書，由學校本於教育專業，依法定程序完全自主決定，自行公開選用，因此學校不得將選用權委由主管教育機關或其他機關、學校辦理，主管教育行政機關亦不得以任何建議、暗示、提供參考版本或其他刻意操作之方法，直接或間接介入，干預或實質影響學校選用決定，侵害法律所保障之多元內涵。」今被告與臺北縣政府及基隆市政府，聯合評選教科書推薦各校選用，並公布其自辦基測之命題教科書版本。一旦公布自辦基測之命題教科書版本，又被告既已明示一綱一本之政策，被告顯係假「建議」而行「干預」之實，且國民教育所需經費，由地方自治團體編列預算支應，被告轄內各校迫於經費現實考量，難以想像不依循被告之政策。被告上開行為，係違反教育部上開函釋，以刻意操作之手段，實質影響學校選用決定。因此，依國民教育法第8條之2第2項之規定，選書係各校校務會議訂定辦法公開選用，明確規定以校為單位，地方政府應循教育部96年4月11日台國（二）字第0000000000B號函之見解，不得直接或間接介入，干預或實質影響學校選用決定，故被告應停止評選教科書、不得推薦各校選用及不得公布自辦基測命題範圍之教科書。
⑷行政行為有其限制，不得任意濫用。被告無視國民教
育法採一綱多本制度，除堅持「推薦」各校選用外，更欲以公布自辦基測命題範圍達成其目的，被告實已違反行政程序法之規定：
①基於貫徹法治主義之要求，對事實行為除性質上不
適用行政程序法有關行政處分之規定外，學理上應與行政處分同等看待，須受法律保留及法律優越原則之支配。查行政程序法第166條第1項規定「行政機關為行政指導時，應注意有關法規規定之目的，不得濫用。」可知縱事實行為，仍不可恣意為之。
②按國民教育法第8條之2第2項係採行一綱多本制度
，又教育基本法第8條、教師法第16條等相關法規，皆明文規定應尊重教師之專業自主。被告明知國民教育法就教科書係採行一綱多本制度，惟被告除推薦各校選用某一版本教科書之外，更以自辦基測公布命題範圍之教科書，干預教科書之選用，被告侵害國民教育法第8條之2第2項及教育基本法第3條及第8條、教師法第16條保障原告甲○○之教學專業自主權、原告丙○○參與教科書選用及子女受教權。
⑸被告為教科書評選、推薦各校選用教科書，雖屬事實
行為，但仍應依法行政，非謂事實行為即可不依法行政。且被告並非單純推薦各校選用，更積極以自辦基測達成其「一綱一本」之目的，被告之行為不僅無法源依據，更明顯悖於國民教育法第8條之2第2項、教育基本法第3條及第8條、教師法第16條之規定，顯已違法，被告應停止其行為。
⒉被告評選教科書、推薦各校選用，並作為自辦基測命題
範圍，係違反教育基本法第3條、第8條及教師法第16條之違法行為，原告甲○○不得不選用被告所公布之教科書版本，原告甲○○除法律保護之專業自主權遭受侵害外，亦無從落實教育基本法所揭示之多元教育理想。原告乙○○在多元教育環境下從事教育工作之權益，亦將受被告違法行為之侵害。
⑴教育基本法第3條所揭示者，係有教無類、因材施教
之原則，而被告一綱一本之政策，顯違反因材施教及教育基本法第3條之規定：
按教育基本法第3條規定「教育之實施，應本有教無類、因材施教之原則，以人文精神及科學方法，尊重人性價值，致力開發個人潛能，培養群性，協助個人追求自我實現。」係揭示多元學習之價值，而教師就課程及教材，得依其專業判斷餘地選用之，以達開發個人潛能，協助個人追求我自實現，落實教育基本法第3條。惟被告獨尊一本之下，僅有單一版本之教科書，老師如何因材施教？又各縣市學生必有所差異，甚至同一縣市不同地域之不同學校間之學生表現與特質亦有所差異，三縣市之學生同讀一本教科書，難謂被告無忽視縣市各校學生間之差異，明顯違反基育基本法第3條所揭示之多元教育。
⑵教育基本法第8條第1項及教師法第16條，均明文賦予
教師教學之專業自主權限，被告係對原告甲○○教學專業自主權，增設國民教育法第8條之2第2項所無之限制，違反法律保留及法律優位原則：
教學內容係教師教學專業之核心，而一旦教科書經選定後，再輔以書商所製作之輔助教材，原告甲○○日後之教學內容、順序、範圍，幾已固定，僅剩個人表達之方式，甚至可能個人表達方式亦受書商製作之輔助教材影響。依內湖國中評選教科書之作業流程，係經由校務會議訂定辦法，將此權利由校內各教師完成。原告甲○○對於教科書之選用擁有參與、表達意見之權利，原告甲○○更可與校內教師交換意見，促使選用版本之形成。基此，原告甲○○選用教科書之權利將因被告推行一綱一本而受侵害，至為灼然。被告以多數決之方式，票選教科書版本，係侵害教師之專業自主權。原告甲○○之意見，縱於校內形成共識，本即可於校內採用，惟依被告之票選方式，將須經三縣市之多數票選，若與多數決之結果相異，原告施順忠之專業評估即遭抹殺，難謂係尊重原告甲○○之教師專業自主。被告或謂教師仍有參與，但此校際間之多數決，係另增設國民教育法第8條之2第2項所無之限制，否決原告甲○○之專業評估。教師教學專業最核心之範圍若因被告之行為而受到影響，則教育基本法第8條第1項、教師法第16條規定尊重教師專業自主，將形同具文，被告既無法源依據，又違反法律優位原則，顯然致原告甲○○之權利受有侵害。
⑶本件涉及被告行為是否違反國民教育法第8條之2、教
育基本法第3條、第8條及教師法第16條等相關法律規定，從上揭法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展等因素綜合判斷，可知原告蕭曉玲亦在上揭法律保護之範圍，權利亦有受侵害之虞，提起本案訴訟實屬必要。學校作為一群體之學習環境，係由教職員、學生所組成，教師與學生間有學業知識傳遞與生活倫理互動。而國民教育法第8 條之2 以「校」為選書單位，即是尊重與維護校內教師與學生間之知識傳薪及倫理互動，所建構出之多元教育環境，對此加以侵害之行為，皆係影響校內成員之權利。被告評選教科書將干預臺北市中山國中選用教科書，原告乙○○身為中山國中之一員，難謂原告乙○○權利未受侵害。次按本件涉及被告行為是否違反國民教育法第8 條之2 等相關法律規範，具有規範審查性質，而法規範係具有反覆實施性，並非如行政處分為個別性行為，本件規範審查結果並非僅影響個別當事人。本件被告推薦各校選用教科書、公布自辦基測命題範圍版本，雖尚未干預「藝術與人文領域」，但難謂被告將來無影響或干預之可能，原告乙○○縱於被告日後干預「藝術與人文領域」教科書選用時提起訴訟，惟因本件訴訟規範審查見解之影響，原告乙○○可能受有不利之對待，無法再為實體爭執，因此自有預為一併請求排除侵害之必要。
⑷被告獨尊一本之行為，可能會消滅市場上其它之教科
書，消滅教材之多元化，就是剝奪學生多元學習之環境，不當干預各校之教師選用教科書，教師無從落實教育基本法揭示之意旨，教學專業自主權亦遭不當限制。被告除無法源之依據，更係違反教育基本法第3條及第8條、國民教育法第8條之2、教師法第16條等相關法規之規定。
⒊原告丙○○係臺北市大屯國小學生之家長，原告丙○○
參與教科書選用及子女之學習權、受教育權亦遭受被告不當侵害。
⑴按原告丙○○就教科書之選用亦有參與權利，惟被告
實施一綱一本及自辦基測，將侵害原告丙○○選用教科書之參與權利：
按國民教育法第8條之2第2項、第10條第1項之規定，教科書選用係由學校校務會議訂定辦法公開選用，家長會代表為校務會議之當然成員。因此就教科書之選用，原告丙○○可透過家長會代表，參與教科書之選用，並表示其意見。惟被告組成「北北基一綱一本及共辦基測指導委員會」，下設「北北基教科書評選委員會」，各校各科（領域）教師代表將進行分科投票，投票結果送教科書評選委員會通過後，最後各縣市各自公布，並作為自辦基測之命題範圍。原告丙○○就教科書之選用，本得於校務會議中參與及表達意見，但被告票選教科書之方式並未予原告丙○○參與或表達意見，顯然侵害原告丙○○藉由家長會代表參與教科書選用之權利。
⑵學生擁有學習權為教育基本法第15條所保障，而此學
習權之內涵，依教育基本法第3條可知，係保障多元學習，學生有權利處於多元學習之環境之中。 按臺北市中小學校家長會設置自治條例第1條規定「臺北市為維護家長教育參與權之行使，保障本市學生在中小學校學習與受教育權益，增進家庭、學校與社區之聯繫與合作，共謀良好教育之發展，特制定本自治條例。」原告丙○○身為學生家長，對於教育事項有參與權，亦為被告所承認並制定自治條例予以保障。再按教育基本法第8條第3項規定，「一綱多本」之多元化教科書制度，係國民教育法所保障之內容，原告魏愛娟身為家長，本得依各國中選用之教材，評估及選擇適合其子女入學之國中，但被告推行「一綱一本」政策，將導致家長就子女之教育內容選擇權利遭受剝奪，更可能迫使追求「一綱多本」之家長，遷徒至非「一綱一本」之縣(市)。今被告無視國民教育法第8條之2第2項明示之一綱多本制度，濫用其權力推行一綱一本政策，已影響學生的受教育權及原告丙○○之教育參與權。國民教育法第8條之2第2項、教育基本法第3條及教師法第16條等相關法規，皆係保障多元學習之環境，被告推行一綱一本之政策，係消滅多元學習之環境，實與當前教育法制相背。
⑶原告丙○○身為學生家長，應有教育選擇權，參與學
校教科書之選用、追求子女適性發展之權利，但被告把教材定於一尊、統一教材，造成原告丙○○上述之權利，遭受不當之限制。
⒋原告甲○○、原告乙○○與原告丙○○有提起將來給付訴訟之必要。
⑴查行政訴訟法第115條準用民事訴訟法第246條之規定
「請求將來給付之訴，以有預為請求之必要為限，得提起之。」學者吳庚亦認為事實行為作為預防性不作為之訴的對象，應予允許，一般給付訴訟，不僅適於作為實現公法上之結果除去請求權之救濟途徑，亦應賦予預防損害結果發生之功能。
⑵按被告與臺北縣政府、基隆市政府欲評選教科書、並
做為自辦基測之命題範圍，被告已舉行多次公聽會、擬定實施期程表、舉行記者說明會、出版商說明會、制定「北北基國民中學教科書單一版本評選作業計畫（草案）」，自可明確知悉被告正在推動「一綱一本」，並以自辦基測達成其目的，基於預防損害結果發生之功能，原告實有提起預防不作為給付之訴之必要。
⑶次按教師選用教科書有其一定程序，以原告甲○○任
教之內湖國中校內為例，於每年4、5月間，校內教師投票評選下學年之教科書，評選結果揭曉，再由學校加以採購。而教科書在一定期間有穩定之特性，即一經選用，因礙於課程銜接及學生經費負擔，即難以輕易更換。因此被告一旦公布基測命題範圍所憑之教科書，原告甲○○被迫選用該版本教科書，縱日後行政訴訟勝訴，原告甲○○除該學年度之教科書選用專業自主權業已遭侵害，亦因上述原因，而難以更換已選用之教科書。此外，被告與臺北縣市政府、基隆市政府進行教科書評選，則校內之選用教科書作業勢必停擺，而選用教科書有其時間急迫性，需於一定時間內完成，以免發生已開學仍未決定教科書之窘境，故有預為將來請求之必要。至原告丙○○之權利亦同有受侵害之虞，而有預為請求之必要。
⑷被告雖尚未干預藝術與人文領域教科書選用，惟難謂
被告日後無限制之可能，且原告乙○○屆時將受本案訴訟結果影響，因此原告乙○○有預為提起訴訟，於本案併為請求之必要，請求被告不得以強制或非強制手段干涉選用教科書。
⒌教育之本質，應係多元化，所追求者，應係最適之教育，並不存在最優秀之教育：
⑴按教育基本法第3條規定，教育的本質即有複雜與多
樣化，教育之多元化，是提供多種選擇，照顧不同需要，轉化各科（領域）的知能為日常生活的活知識。就歷程而言，每人情況不同，同一縣市內各校學生情況不一，更遑論不同縣市間之差異。若有學生不適合被告所評選之教科書，那麼不適合這套教材的學生該何去何從。而獨尊一本之下，如何顧及各個不同學生之需求？把教材定於一尊，齊一施教，絕不是好教育，甚至是反教育。教育之複雜性下，並沒有最好的教材、教科書，僅有最適合之教材、教科書，本來就沒有「最優」教科書可言。基此，教育多元化係提供各種可能性予學生，讓學生以最適合之方法、在最適合之環境之中，學習與成長，而僅有教育多元化之下，有多種選項可供學生選擇，方能幫助學生適性發展。⑵按目前教科書制度，由教育部制定課程綱要、經由民
間編輯、再由教育部審定、最後學校選用，各校較能依學生學習成就、學生適性發展、學生經濟能力因素，選用適合該學校之教科書。惟被告以三縣市各校代表票選教科書版本，將票選結果送評選委員會，被告獨尊一本並作為基測之命題範圍，然三縣市各校代表票選出之教科書，未必最適合各校。且獨尊一本，將致使市場上教科書版本會愈來愈少，當市場上僅剩一版本之教科書時，何來教育多元化可言。教科書之開放，亦帶動參考書、講議之豐富多元化。現今參考書編排精美、印刷清晰，甚至附有CD於其中，此皆為昔日國立編譯館統編版時所未有之情況，係源於教科書開放制度，各書商競爭所帶來之良性循環。惟被告身為地方教育主管機關，不思促進教育多元化，竟背道而馳，被告顯然影響教育之正常發展，應命被告停止其行為。
⑶教科書選用，須保障教育之多元化，但亦需顧及客觀
之實行可能，因此以學校為選用單位。被告主張以三縣市為選用單位，顯然破壞教育之多元化。
①按國民教育階段之學生，蘊藏有無限之可能性。理
想上，教師應針對每個學生開發其潛能、輔導其適性之發展，達到因材施教及適性教育之教育理念，而此教育理念與實踐，政府並應予保障及鼓勵。②惟教師依每個學生之不同適性而準備不同之教材，
係耗時費力，又學校作為一群體之學習環境，仍應有其客觀之評量標準，以學生為選用教材單位，雖可因材施教、適性發展，但將造成教師工作負擔過於沉重，在成績評量時，同儕間亦缺乏客觀之標準。因此國民教育法第8條之2第2項以學校為教材選用單位，除兼顧客觀評量標準外，更可達同校老師間之教學經驗交流、相互砥礪成長之可能，同時亦能適度達到教育多元化之保障，協助學生適性發展，綜上，國民教育法第8條之2第2項以學校為選用單位，自有其合理性。
③反之被告以三縣市為選用教科書單位，三縣市學生
皆使用同一版本教科書，明顯係一言堂之教育。而國民教育階段之學生原蘊藏有無限之可能，獨尊一本之下，係無其他選擇，將使三個縣市二十多萬名學生無機會接近、使用適合之教科書，甚至於同縣(市)轉校後仍被迫使用不合適之教科書，僅能遷徒至三縣市外他縣市才有機會接近、使用合適之教科書。雖適性發展之理想狀態，選用教科書時應以學生為單位，惟如前述，基於客觀因素之考量，始退而求其次，以學校為單位，但被告以三縣市為單位，不僅無法反應各校學生適性，更使不適合該版本教科書之家長及學生，僅能以遷徒至他縣市之方式，追求合適之教科書。被告所為實完全忽視教育最核心之本質與內涵。
⑷被告僅係在追求一言堂之教育，並非追求最優秀之教
育，更遑論追求最適之教育，教育不能以多數決定之。被告係以各校分科教師代表進行分科投票，每人1票。此選出之教科書，為三縣市教師之主觀好惡集合，但以多數人主觀好惡所選出之教科書，並非是最優秀之教科書，更遑論教育應追求係適性教育，被告行為不僅與教育目的相違背，更一昧淪為多數決定之迷思，且多數決定，不正就是忽視「個別差異」。被告僅為統一教科書而統一教科書，其行為完全忽略教育應有之基本價值，且教育之本質並不適合多數決，被告以多數決之方式票選教科書版本，既非追求最優秀教育，更非追求最適性教育，僅為統一教科書版本之目的，此悖於教育本質之行為，應予禁止之。
⒍從經濟分析之角度觀察，被告之行為亦明顯不妥。其行
為除提高市場進入門檻，恐造成獨占之形成，不僅目的無法達成，亦將造成教育改革之倒車，妨礙教育之多元化發展。
⑴有競爭之存在，事業為爭取交易機會，將以較低的價
格、較佳的服務品質，爭取交易機會，消費者因此而獲得較好的商品服務。因此競爭之存在，對於教科書價格之降低、品質之提升自有所助益。
①市場應由看不見之手（即競爭）來維持。蓋事業為
爭取交易機會，勢必提供更好的價格、更好的服務及品質。書商為爭取市場占有率，此自利行為使得教師及學生的需求，能在自由競爭市場中獲得滿足，而一旦政府介入造成市場壟斷，教師及學生的需求反而會遭到漠視。
②依教育部網頁上94學年度之統計資料（http:
//0rz.tw/a22Yy），台北市政府、台北縣政府及基隆市政府之國中生數目，約佔全國28.7% ；小學四年級生（97學年度國一入學）約佔全國28.17%。亦即只要取得北北基教科書市場，即取得全國近三成之教科書市場，若再加上其他縣市原有之市場占有率，可說是幾近達獨占之地位。且教科書一經選定，因涉及教材銜接，故三年皆採用同一版本之教科書，因此獲得被告選用之書商就該一年次出生之學生至少三年內處於無競爭之狀態，將使其它書商三年內必定慘澹經營，致使缺乏資金收入再投入教材之改良，日後評選將更加不利，則獲選書商與落選書商，一來一往之間勢必拉大經濟規模差距，未獲選之書商因經營愈來愈差，無從改良教材，最後可能退出市場，而造成消滅競爭者，竟係地方政府之被告。一旦教科書市場形成獨占之情況，則資源配置將無效率，因無競爭對手，書商得任意抬高價格，獲取超額利潤，最終仍是不利於整個社會。
③公平交易法學者吳秀明即認為獨占管制應具有例外
性、緊急性和最後手段性，應考慮優先使用其他替代方案，例如種種健全市場機制手法，包括：強化市場結構管制、強化對於阻礙濫用行為之管制、設法降低市場進入障礙等、讓市場價格之決定過程更公開、透明。惟被告不思健全市場機制，反而阻礙市場機制，消滅競爭。
未能健全市場結構：愈多競爭者於市場上，競爭之機制愈能發揮，而被告之評選行為、公布基測教科書行為，卻是在消滅市場上之競爭，未獲評選教科書市場占有率必然下跌，最終黯然退出市場，被告之行為係造成市場上之競爭者減少。
增加市場進入障礙：市場進入門檻愈低，會有愈多事業進入市場參與競爭，事業也因潛在競爭因素，不敢過於拉高銷售價格。惟在被告推薦各校選用、公布基測命題範圍之教科書後，獲選用之教科書，家長及學生畏於考試壓力，希望老師採用該版教科書，老師亦顧及家長及學生之感受，被迫放棄教師之教學專業判斷，必會採用被告所公布之教科書。
而未獲被告評選之教科書其市場進入障礙即提高，因為書商需要有相當之資金，以度過未能獲選時市場之喪失，形成需有較龐大的資金承擔虧損、喪失市場之風險，造成市場進入門檻提高，資金較為匱乏之書商難以進入市場。
⑵行政行為亦應符合「成本效益分析」，如果追求一目
的之達成，需要犧牲更大的成本，則這樣的目的並不值得追求，更何況被告所稱之目的並無法達成，卻以犧牲教育多元化之方式為之，實有禁止被告行為之必要：
①一綱多本並不會使「教科書周邊教材價格增加」，
反而是獨尊一本將令教科書及周邊教材價格更為飛漲。在獨尊一本之下，書商將處於無競爭之狀態，得任意抬高價格、降低品質，故獨尊一本之下，只會造成價格飛漲難以控制，被告之理由實不可採。
被告所稱「學校缺乏評鑑教科書知能」並非推行「一綱一本」之理由。教科書係供教學之用，因此評選教科書卻不評估學生之學習進度及學習適性，實乃不可想像。惟被告所評選之教科書，卻係以三縣市之各校教師代表投票，再將票選結果送評選委員會通過，此所選出來之教科書，僅為多數教師主觀好惡之最大集合，與提升教科書品質無必然之關連性，未必能確保品質有所提升，更遑論被告以多數決定之方式票選教科書，忽視該教科書版本是否適合原告甲○○所任教學校之學生。被告以學校缺乏評鑑知能作為推行「一綱一本」之理由，顯然無法達其目的。且以「獨尊一本」，消滅其他版本教科書之手段，縱使「學校缺乏評鑑教科書知能」之前提存在，顯係犧牲更大之成本，而不符「成本效益分析」。次按一綱多本與「讓補教業者更昌盛」、「造成學生課業負擔與壓力」間並無因果關係。補教業者存在因素甚多，未必與一綱多本有絕對之因果關係。且只要升學主義之存在，補教業必然盛行，學生必定有課業壓力。早期僅有國立編譯館編定之教科書時代，難道學生課業壓力即不存在？補教業者即不興盛？學習壓力的來源是大人不正確的教育觀念，即使實施一綱一本，為了進入明星學校，仍然會讀很多本參考書，因此升學壓力實係源於升學主義而非一綱多本。況且依目前國中基本學力測驗，係考「綱」不考「本」，並不會因是否讀不同「本」而影響考試結果。所謂的考「綱」，即是考觀念，而任何一版本之教科書皆係在闡釋說明「綱」之觀念，因此並不會因不同本而對「綱」之理解有所不同，此可由94年國民中學學生基本學力測驗因應一綱多本試題示例說明得証。
②被告之行為非但無法達其所稱之目的，甚至會造成
市場獨占之形成，一旦市場獨占形成，將難以回復到競爭之狀態。教科書制度從統編制到審定制，係台灣社會長期以來努力之成果，若允許被告獨尊一本，這十餘年所推動之教育多元化之努力及成果，將因被告之行為而倒退，若欲再重建教育多元化、從市場獨占回復至市場競爭狀態，恐非再十餘年可達成。此外，若欲達到被告所云之目的，尚有諸多替代途徑可供選擇，獨尊一本絕非唯一之方法。③縱真如能被告所云，能達到其所聲稱之「降低教科
書周邊教材價格」，惟降低價格與「多元學習」之保障相比，多元學習之價值係教育之基本理念，更甚於所謂價格降低之價值，被告捨棄應追求之教育基本目標，實係不可採。
⒎本件被告行為係評選教科書，並作為自辦基測之命題範
圍，性質上係一連串之事實行為，自無行政處分，且被告刻意避免使用強制性處分，故若要求原告俟被告為特定行政處分後才得起訴請求救濟，則原告即無獲得救濟之機會：
⑴按苗栗縣政府自83年起編列預算補助該縣國民中小學
教科書，並獲該縣縣議會之支持。惟苗栗縣政府為辦理該縣92學年度國民中小學教科書統一版本之選用，對不同意使用統一版本之學校不再補助教科書費用，此違反國民教育法之行為，即經監察院所糾正。
⑵苗栗縣政府經監察院所糾正，為被告自承應所借鏡，
故被告顯然迴避以「強制性」之行政處分推行一綱一本。被告目前也確係以事實行為之方式執行，惟被告行為雖係事實行為，卻產生事實上之強制效力，蓋被告除強烈「推薦」各校選用外，更以「作為自辦基測命題範圍」之手段實施一綱一本。在考試主義掛帥之下，列入基測命題範圍與否將事實上迫使教師或家長選用被告所評選之教科書。
⑶據上，在被告刻意迴避制作強制性處分之情形下，原告顯無法俟被告有強制性處分後再提起行政訴訟。
⒏原告確有權利受有損害，原告係主張自身之權利，具當
事人適格及訴訟實施權，且教師係國民教育法第8條之2第2項保障之主體：
⑴依保護規範理論，可推知原告甲○○享有「公權利」
。按司法院釋字第469號理由書意旨及學者陳敏謂「如法律欠缺此種明文規定，則應以解釋之方法認定，各該有關之法律規定，是否在於保護人民利益，以及保護何種利益，從而使人民享有該項公權利。因此，在學說上發展出所謂之『保護規範理論』，經由法律之解釋，探求其保護目的，從而界定一項利益之認為反射利益或權利。」⑵依國民教育法第8條之2立法過程記錄，已明確揭示審
查委員會經審慎討論後，制定國民教育法第8條之2第2項係保護教師專業自主權。
①按國民教育法第8條之2第2項之審查修正要點係「
……為尊重教師之專業自主權，爰增訂第2項：『國民小學及國民中學之教科圖書，由學校校務會議制定辦法公開選用之』」。次按，國民教育法第8條之2第2項所保障之主體，審查委員會已明確說明係保障「教師專業自主權」。惟因涉及校內客觀成績評量，因此以校為單位，擬定以校務會議制定辦法為之，故教科書選用並非學校權利，僅係因遷就客觀上學校校內成績評量之現實考量，故始以校選用單位。另按，以內湖國中選用教科書程序為例，原告甲○○確有教科書選用參與權利。按內湖國中係由教務主任擔任總召集人成立教科書圖選用評審委員會，委員會下設八個學習領域教科圖書評選小組，約在每年3、4月間召開會議。
②自然領域之評選小組係以合議之方式，由多方意思
形成。依盛子龍教授之分析研究：「在組織上特別採合議制的結構，以多元結構的意思形成方式整合相互對立之不同利益者，其構成員之參與地位，受侵害時，具有可維護自己『組織法上權限或法律地位』的權利。」因被告之評選行為，將使學校之選書作業停擺、遭取代，致原告甲○○之構成員參與地位因被告行為受有侵害。同理，原告丙○○、蕭曉玲透過家長代表參與選用教科書之構成員參與地位亦同樣受有侵害。
③另按，所謂「教師專業自主」與「教科書選用自由
」，除了包含不得剝奪教師選用程序外，亦應包含教師選用過程之意思形成自由，即不受不當外力干預，如：人為不法之干預、或其他強暴脅迫手段。
惟查被告行為非僅單純評選教科書，更係以評選結果作為自辦基測之命題範圍，教師基於家長、學生之升學壓力，將不得不選用基測命題之教科書版本，此已不當干預選用意思之形成，難謂非權利之侵害。
⑶若法律為公共利益而設，但有保護特定人意旨時，仍
可以提起訴訟救濟，舉重以明輕，國民教育法第8條之2第2項立法過程已明確指明係『尊重教師之專業自主權』、本件被告台北市政府更以積極侵害作為，難謂原告不得提起訴訟救濟。
⑷再者，若教師或家長非教科書選用之權利人，則誰又
可享有教科書選用之權利？學校絕非選用教科書之權利人。「蓋國家及其機關若與人民發生權利義務關係，必須在法律規範之下，就具體事實關係才可成立，抽象所謂國家的公權利並不在存」。因此學校既係身為行政機關，理論上當然不會享有公權利，故教科書選用並非學校權利，否則豈不形成行政機關（學校）向老師、家長行使公法上權利之謬誤？而違反行政法上之權利與義務法理。
⑸另按，行政機關之事實行為，不拘泥於特定行為樣態
，固本質上法規也難以鉅細靡遺地逐一規定人民請求權基礎，故不得僅因未有明文之請求權基礎，即排除原告提起訴訟救濟之權利：
①「在民主法治之國家中，人民之自由受國家之保障
，而非出於國家之授與。凡未經法律禁止之行為，皆屬人民之自由，惟公共利益或第三人之利益，其價值高於個人之自由時，國家則得以法律限制個人之自由」。因此當被告以事實行為侵害原告權利時，實不應要求原告須具備請求權基礎（立法技術上也難以做到），蓋問題係源自行政機關違反依法行政在先，不應反而要求人民須具備請求權。
②學者李建良即謂「主管機關對外持續發布某產品有
害健康、警告消費者不要購買，該食品製造商即可透過一般給付訴訟請求主管機關不再發布該類消息。」上述之例，並無法律規範人民請求行政機關不發布該類消息之請求權基礎，惟學者李建良仍承認人民於此情形得提起訴訟救濟，此係請求行政機關除去違法之狀態，亦即行政法上「結果除去請求權」之承認與運用，故法院不得限縮人民應具備請求權方得提起訴訟救濟。
⒐預防性不作為給付為現行法令及學說所肯認，被告系爭行為已臻明確：
被告宣示一綱一本政策，為眾所知悉之事實，被告更排定相關期程，逐一進行中，被告系爭行為已臻明確，足使鈞院判斷其合法性。再者，預防性不作為訴訟，為我國現行法令及學說所認可，行政訴訟法第115條準用民事訴訟法第246條之規定「請求將來給付之訴，以有預為請求之必要為限，得提起之。」。又學者吳庚不僅承認，更謂「亦應賦予預防損害結果發生之功能」；學者李建良亦認為「就『請求行政機關不要作成行政處分以外之行政行為』而言，其應屬一般給付訴訟之適用範圍，在學說上較無異說，蓋一般給付訴訟既以『行政處分以外之行政行為』為對象，則在行政機關作成該等行為之前，由人民預行提出不作為訴訟，毋寧是此一訴訟類型之主要目的」。若被告行為持續進行至今年4月，學校選書作業將因此無法一如往常進行。教科書除選用外，尚待印刷，原告若不預早起訴，恐學生將面臨無書可用之情形，且屆時原告之教科書選用(參與)權利已被侵害而無法回復。若待損害發生後，才得提起訴訟救濟，勢將限縮人民訴訟權能。蓋人民提起訴訟不僅具排除侵害結果之功能，積極面向更係應避免損害結果之發生。
法諺有云「遲來之正義非正義」，既已預見被告違法行為不斷持續進行，放任被告違法造成損害後方得提起訴訟救濟，顯係遲來之救濟云云。
⒑提出被告實施一綱一本之網路新聞、北北基一綱一本及
共辦基測政策合作備忘錄、臺北縣政府政策宣導書節印、臺北市政府教育局96年10月4日北市教中字第09638158100號函、立法院公報第88卷第6期院會紀錄，第238~266頁、教育部96年4月11日台國（二）字第0000000000B號、國民中學學生基本學力測驗推動工作委員會，94年國民中學學生基本學力測驗因應一綱多本試題示例說明、監察院糾正文，可下載於監察院網頁：
http://0rz.tw/783br、臺北市政府，「北北基一綱一本及共辦基測」政策書面報告，臺北市議會第10屆第1次定期大會、台北市立內湖國民中學教科圖書選用評審委員會設置要點、教科圖書選用評審委員會組織系統圖、教科書評選票選實施期程及注意事項等件影本為證。
㈡被告主張：
⒈北北基三縣市政府本於憲法及地方制度法所保障之自治
權限之行政作為，共同訂定之教科書評選作業計畫，係在一綱多本之架構下，由三縣市國中學科教師從國立編譯館審定通過之教科書版本中，共同選出國文科、英語科、數學科、社會領域及自然與生活科技領域等5科（領域）單一版本教科書，再由三縣市政府共同推薦予各國中循校內校務會議程序參採選用，同時尊重學校選用教科書的權力，並未違背國民教育法第8條之2第2項規定，合先敘明。
⑴被告為憲法第118條所保障實施地方自治之團體，依
據地方制度法第18條第4款第1目規定，直轄市學前教育、各級學校教育及社會教育之興辦及管理為直轄市自治事項之一。於該法律授權範圍內，地方自治團體就同屬教育管理事務之教科用書評選及管理事務，自享有自主與獨立之地位。國民教育法第8條之2第2項雖賦予學校校務會議選用教科圖書之權利，並不意謂教育主管機關免除對學校監督之義務。
⑵所謂自治事項係指地方自治團體依憲法或地方制度法
規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項，乃地方制度法第2條明確定義。國民教育法第8條之2第1項及第2項直接規定教科書審定與編定由中央教育部負責，教科書選用則由各學校負責，繞過直轄市、縣市之規劃與參與，剝奪地方參與，如何能使教科書具地方化特性，又如何負政策規劃與執行之責任？憲法第108條在教育領域屬中央專屬事項僅有「教育制度」，而非屬教育制度以外之「教育事項」均為縣或省立法並執行事項。對於直轄市、縣市之教育，中央對之也僅有監督權，於憲法第162條所明定。就教科書選用本質而論，屬地方自治事項，國民教育法第8條之2第2項規定及教育部函令完全剝奪地方自治團體自主參與和影響空間，極端限制地方教育自主權，形成中央監督地方權限濫用事實，顯然違法。
⒉北北基三縣市政府共同訂定之教科書評選作業計畫係參
採美國及日本教科書選用制度，並以學生為中心及尊重教師教學專業為原則所設計，符應教育基本法第2條第2項及第3項揭櫫之教育目的，被告自無原告所謂違反教育基本法第3條、第8條、第15條及教師法第16條之規定，亦無原告等所提不作為給付訴訟之適用。
⑴一綱多本有其教科書自由化之論述與理想，如去除一
元化之思想或意識型態、藉自由市場競爭提升教科書品質等，但實施以來亦爭議不斷。卷查監察院93 年曾對教育部推動九年一貫國教課程、開放民間編印教科書、師資培育規劃及全美語幼稚園管理等，核予糾正在案。糾正內容包含：「『審定本』編、審、選急就章，內容錯誤百出」、「增加學生之學習負擔，及學習內容銜接困難」、「審定本價格偏高，增加家長經濟負荷」、「各級學校教科書採購過程不斷傳出弊端」等。在缺乏教科書評鑑機制下，教育部雖推出幾項配套措施，如教科書檢視、抓錯機制、教科書計價及議價作業，卻仍無法提升教科書內容品質，解決教科書銜接問題，甚至造成教科書內容過度簡化，迫使家長及學生必須仰賴書商出版之參考書、講義、測驗卷，亦未減緩學生到補習班補習的情形。教師評選教科書之專業能力不足，市場競爭導致教師專業倫理疑慮，教師反而更依賴教科書與行銷服務。
⑵地方化和多元化是教科書發展趨勢，多數國家規定地
方政府和學校均有參與選擇教科書之權。以美國為例，美國教育權不在聯邦政府而在各州，各州之歷史、社會和文化傳統不同，乃發展出以州為單位之「州採用」和以地方學區為單位之「地方採用」兩套不同之教科書採用制度。不論是州採用或地方採用，都重視專家和非專家在教科書採用上之參與，一方面反映委員會之組成，二方面是以公開方式接受社會各界之意見回饋。此兩種方式都重視避免所選教科書具有社會所關注之偏見或歧視，包括民族、種族、宗教、性別、年齡、地理、社會階級等。再者，以日本為例，教科書出版制度採取檢定制，各種教科書有很多種版本存在。而教科書選用權限，雖在法律上無明確規定，但文部省依據「地方行政組織及運作相關法律」規範教育委員會權限的條文為依據，將義務教育階段之公立學校的選用權歸予主管該層級學校之教育委員會。是以，日本自1965年以後，義務教育階段之學校（國立及私立除外），開始採取「廣域採用制」，其意義係指法令及都道府縣教育委員會所定之各教科書「選用區」為單位，經由應有之流程，一個學科選用一種版本之制度。北北基三縣市政府所規劃之教科書評選作業計畫即參考日本「廣域採用制」方式所設計，由北北基三縣市政府教育局成立「北北基國民中學教科書評選委員會」（委員成員包含北北基三縣市政府教育局局長、學科專家學者代表、學科教師代表、地方家長會代表、教師（會）代表），並由北北基三縣市國民教育輔導團成立教科書評選規準研究小組負責研究草擬教科書評選規準草案，更進一步徵詢北北基三縣市各國中學科教師對評選規準草案之修正意見。籌畫過程充分尊重教師教學專業，並符合民主參與之精神，符應教育基本法第8條之立法目的。
⑶依據教育基本法第3條規定，我國教科書採審定制，
只要經過審定通過之版本，學校皆能選用之。換言之，經過審定通過之教科書應包含教育基本法第3條立法目的，教師教學亦應符應上開條文規定。北北基三縣市政府規劃之教科書評選係從經國立編譯館審定通過之版本中，透過教師專業知能選出學科單一版本推薦學校循校務會議程序選用，學校採用與否，尚須經過校內校務會議民主程序，自無違反教育基本法第3條及教師法第16條規定，更無原告等所稱侵害其教師專業自主權、家長參與教科書選用及其子女受教權等情事。
⒊被告、臺北縣政府及基隆市政府所規劃之教科書單一版
本評選作業計畫之目的係為減輕家長經濟負擔及學生課業壓力，並在決策過程確保教師之專業參與。
⑴國民教育法第8條之2第2項之精義，應就該條文提案
說明及立法院審議過程加以觀察。上開條文係將立法委員莊國欽等、立法委員翁金珠等、立法委員彭百顯等、立法委員李慶華等、立法委員廖永來等所分別領銜提案之國民教育法修正草案加以合併與整理。該整合版之立法理由並不精確，惟依該理由欄記載，只有翁金珠委員領銜提案之版本對此有所說明。其指出：「由各縣市國民教育教師團體監督教科書之採用，以尊重教師之專業選擇。同一縣市使用同一版本教科書，可避免學生升學及轉學之困擾。由同縣市教師共同決定，可避免書商向各別教師送賄之可能。」以上顯示，該條文固然在於尊重教師之專業選擇權，但不僅不排斥同一縣市使用同一版本教科書，甚至係明白肯認之，並說明「可避免學生升學及轉學之困擾，以避免書商向教師送賄之可能」，完全與本府教育局改革考量相同。
⑵國民中小學係屬義務教育階段，各校自行選用教科書
版本，一綱多本結果造成教科書成為高消費行為，增加家庭經濟負擔，有監察院93年曾對教育部推動九年一貫國教課程、開放民間編印教科書、師資培育規劃及全美語幼稚園管理等，核予糾正案之證明。教育部於93年訂定「教育部辦理國民小學及國民中學教科圖書共同供應之採購作業要點」，其第一條開宗明義係以提高行政效率並減輕家長經濟負擔為目的，亦證實一綱多本政策造成家長經濟負擔不爭之事實。
⑶為解決上述問題，本府援引國中小教師聯合甄選模式
，規劃國中教科書評選作業。以國中小教師甄選為例，過去教師甄選及介聘工作原由各縣市組成甄選委員會負責，84年8月9日教師法公布實施後，高級中等以下學校教師由任用制改為聘任制，教師聘任須經各校教師評審委員會審查通過後，由校長聘任之，及師資任用的權責已下放至學校，原本由縣市執行的工作，改由4千多個學校單位同時進行。因各校報考甄選日期不一，使應考教師四處報名，疲於奔命，且所費不貲。是以，教育部於90年增訂「高級中等以下學校教師評審委員會設置辦法」第2條第2項規定略以：「…。辦理公開甄選時，得經本會決議成立甄審委員會、聯合數校或委託主管教育行政機關辦理。」被告所屬教育局於92年度起恢復辦理國中小教師聯合甄選，以減緩流浪教師四處報考及降低應試經費負擔。上述措施，即在解決師資培育制度配套不足所產生的問題，教科書問題解決策略亦然。
⒋從教育部編印之「國中畢業生多元進度宣導手冊」，提
出「教材一綱多本，理解一版，從容應試」之論述，亦即「教師多本，學生一本」之概念，學生多元學習之精神將於本府辦理教科書評選制度下更得以確保。
⑴以目前教學現場，校內同一年級同一學科係選用國立
編譯館審定通過之同一版本進行教學，教師得參考其他教科書版本自編補充教材，提供學生多元學習。換言之，同一學校同一年級所有的學生不因性向、志趣等不同，而使用不同版本。本府規劃之教科書評選作業係在一綱多本制度下，由各校教師共同選擇經過國立編譯館審定通過之版本，再由本府推薦學校循校務會議程序選用之，並無改變目前各校選用教科書之程序，卻可解決教材銜接、家長經濟負擔及學生升學、轉學等問題。
⑵學生多元學習範圍，並非僅侷限於教科書內容。教科
書不是學習唯一教材，其目的是傳遞知識與文化之教育工具。促使學生多元學習尚須透過教師專業知能，而教師專業知能也不全然僅能透過教科書而展現，可透過課程設計與教學、班級經營與輔導、研究發展與進修及敬業精神與態度等面向展現。
⒌教育多元化未必單單集中於狹隘、欠缺配套、實施以來已有諸多問題之「一綱多本」即可含括。
國民教育法第8條之2第2項由各校選用教科書之精神，係在於教育內涵多元化。教育之多元，有多種手段，本府所採整套措施，亦即經由多元主體參與，以及採用完整之程序，選出單一版本教科書推薦學校選用，實質上更保有一綱多本教育之精神，甚至是一種體恤學生、家長、或教師的作法。盲目以形式之校務會議決議為理由，而不考察多元參與主體及程序之保障與實際落實情形，亦屬不當之行政行為。
⒍原告提起本件訴訟，不具當事人適格及訴訟權能，應受
駁回之裁判，免致訴訟浮濫，影響訴訟制度安定性及行政法院正常審理運作⑴行政訴訟採當事人適格與訴訟權能理論
①依訴訟法學理見解指出：「依原告起訴或國家設置
訴訟制度之目的，與具體權益之濃淡關係，可分為『主觀訴訟』與『客觀訴訟』，前者指以保護主觀之個人權益為目的之訴訟，故原告起訴之資格，原則決定於其實體法上權益之保護必要性。一般而言，多數行政訴訟類型屬主觀訴訟。反之，原告起訴或設置訴訟之目的，非直接提供當事人權益之保護，而在達成特定立法目的者（如行政適法性之控制、公益之維護、權限爭議之解決等），則為客觀訴訟。因此，其原告起訴之資格，端視立法者之政策決定，即原則依個別法律之規定。」「就本法關於訴訟類型之規定觀之…第5條課予義務訴訟…第8條公法上（一般）給付訴訟，均以請求保護『自己權利或法律上利益』或其給付請求權為主要目的，故屬於『主觀訴訟類型』。而第9條之維護公益訴訟，則屬典型之客觀訴訟。」可知，提起給付訴訟，必須以請求保護自己權利或法律上利益為主要目的，並與原告實體法上權利密切攸關，尚不得以公益或他人權利目的，而以自己名義為起訴。
②又當事人適格，係指「就具有當事人能力之人，具
體考量其與訴訟上請求之權利義務關係如何，經依一定標準被選擇作為具體個案中，訴訟法上權利義務歸屬主體之資格而言，故其須顧及與訴訟目的以及訴訟上請求（訴訟標的）之權利義務之特定關連性。」且當事人適格為訴訟實體判決要件之一，屬當事人有無以自己名義實施訴訟權能（或謂訴訟實施權）之問題，關涉訴訟利益或權利保護要件。依我國過去民事訴訟實務發展之成熟見解，若當事人適格有欠缺時，等同欠缺權利保護要件，法院應為原告之訴無理由之實體判決，此項見解並得為行政法院審理實務所參。
③而當事人適格理論之主要功能，在於「選別正當之
當事人，以符合訴訟制度目的。就（1）篩選正當之原告而言，具有避免濫訴與產生民眾訴訟之作用。（2）就篩選正當之被告觀點而言，有保護被告以免受強制應訴之煩累之作用。（3）就受理案件之法院觀點而論，則有避免浪費司法資源、避免訴訟洪水、減輕法院負擔、以及『限制法院過渡介入民事紛爭或過渡干預行政權』等作用』。」係由當事人適格理論之進一步推演，認行政訴訟有必要發展「訴訟權能」概念，「以解決濫訴、民眾訴訟或司法過渡干預行政等問題」。
④學者進一步指出，民事訴訟所稱「訴訟實施權」
與行政訴訟之「訴訟權能」概念上並不一致，「前者之作用在於排除為他人權利或公共利益而爭訟之資格，後者尚須具備個人權益遭受公權力主體作為或不作為侵害之法律上處境，亦即兼有對抗權利侵害及涉及本身兩項要素。」易言之，行政訴訟上之訴訟權能，在以具備當事人適格要件為前提，得於具體訴訟事件中實施訴訟之權能，並須同時具備有：（1）非為他人權利或公共利益而爭訟，質言之，即對抗權利侵害；且須具備
（2）個人權益遭受公權力主體作為或不作為侵害之法律上處境，質言之，即涉及本身等兩項要素，始謂具備訴訟權能。若原告欠缺兩項要件其一，法院即有以欠缺訴訟權能為由而予不利益裁判必要。又訴訟權能於學理上之發展雖多以撤銷訴訟及課予義務訴訟為論述，有認為在一般給付訴訟情形，「並不直接具有對抗公權力侵害之要素，則尚不必援引訴訟權能之理論」，惟查本案原告起訴意旨係以「權利」受侵害為起訴要旨，則同依學者見解，即有類推適用訴訟權能理論於本案原告之一般給付訴訟必要，併此敘明。
⑵個別原告提起本件訴訟，尚有因身分不同而影響其當
事人適格地位與訴訟權能①依共同原告起訴主張意旨，屬自然與生活科技領域
教師之原告甲○○老師，及屬藝術與人文領域教師之原告乙○○老師，其共同依據國民教育法第8條之2第2項、教育基本法第3條及第8條、教師法第16條所保障之教學專業自主權、對教科書選用之參與、表達意見權利；及家長丙○○依據國民教育法第8條之2第2項、第10條第1項有參與教科書選用及「子女之學習權、受教育權」，均將受被告與台北縣長周錫瑋、基隆市副市長柯水源簽署「北北基一綱一本及共辦基測」政策合作備忘錄、通過「北北基一綱一本及共辦基測指導委員會運作組織設置要點及工作項目」、「北北基國民中學教科書單一版本評選作業計畫（草案）」（業經被告教育局96年10月12日公布施行）等行為，而受侵害。
②細究共同原告上開意旨，尚須區別各原告不同身分
而為認定，以查其是否符合當事人適格及訴訟權能要件，及與行政訴訟法第8條一般給付訴訟之權利保護必要。申言之，依起訴狀所載，本案訴訟類型為「預防不作為給付之訴」，而屬自然與生活科技領域教師之原告甲○○老師，權利實際尚未受害，提起本訴係「預防損害結果發生」；另屬藝術與人文領域教師之原告乙○○老師，依起訴狀說明，「被告推薦各校選用教科書、公布自辦基測命題範圍版本，雖尚未干預『藝術與人文領域』，但難謂被告將來無影響或干預之可能」，質言之，原告蕭曉玲權利實際受害之關係及可能性，更遜於或小於原告甲○○老師，首應辨明；至原告丙○○，依起訴狀說明，僅謂「同有預為請求必要」，雖未完整說明，惟推其意旨，應係如原告甲○○般，其藉由參與校務會議而選定教科書之「權利」，受到被告侵害。
⑶依原告起訴意旨，係以被告行為違反國民教育法第8
條之2為核心；惟依據該條文規定內容，原告均不具備適格當事人與訴訟權能：
①依起訴狀意旨，認為國民教育法規定之教科書制度
，係一綱多本制度，在將教科書之選用由學校校務會議訂定辦法公開選用，惟被告前揭行政行為均與國民教育法所定教科書制度背道而馳，剝奪學校校務會議及教師選用權限，更以不當之外力造成出版商壟斷、將使得標出版商處於無競爭之狀況等。②然按，系爭國民教育法第8條之2第2項規定：「國
民小學及國民中學之教科圖書，由學校校務會議訂定辦法公開選用之。」88年增訂該條文之立法理由，並未具體說明。而於過程中，並不是沒有立法委員就此提出意見，認為應以「同一縣市」為教科書選用單位。而教育部貿然實行一綱多本結果，造成教科書成為高消費行為、增加家庭經濟負擔、增加學生學習負擔及學習內容銜接困難、各級學校教科書採購過程弊端不斷等，亦為監察院93年對教育部推動開放民間編印教科書提出糾正案緣由所在。③尤其，國民教育法前揭條文就國民小學及國民中學
之教科圖書，指明由學校校務會議訂定辦法公開選用，如被告所採行之政策作為，確有侵害各國民中學、小學學校校務會議之訂定辦法或選用權限時，亦應由權限受害人即各級學校，循適當途徑表示意見或為救濟，殊無由第三人任意代替學校就權限是否有受侵害之疑義提出司法救濟之理。否則，如仍認共同原告提起之本件訴訟，將混淆前述行政訴訟所採之當事人適格及訴訟權能要求，使司法訴訟救濟途徑由非對抗權利（限）侵害、非關本身權利（限）之人任意開啟，徒然造成民眾濫訴、被告機關窮於應付，並使有限之司法資源虛擲於此類不具當事人適格及訴訟權能之案件，顯非妥視。
⑷被告之政策作為，未侵害學校校務會議之權限。且原
告甲○○、乙○○依其教師地位參與校務會議，及原告丙○○基於家長身分參與校務會議之權利，均未因被告實施相關政策行為而受影響：
①被告之政策係在國民教育法一綱多本架構下，為一
綱多本所生弊病為合乎法律、合乎情理之因應。依據被告所擬之政策作為，並未更動國民教育法之一綱多本架構，尤未侵害各國民中學、國民小學校務會議對教科書選用之最後決定權，此查被告擬定之評選作業計畫，仍將學校是否最終採用之權限，留待校內校務會議經民主程序決定，被告並無法亦無以行政命令或作為強制校務會議為一定決議之可能，即可瞭然。因此，各學校校務會議，仍得本其專業確信、因地制宜考量或其他考量，選擇適合之教科書，自屬當然。
②按國民教育法第10條第1項規定：「國民小學與國
民中學設校務會議，議決校務重大事項，由校長召集主持。校務會議以校長、全體專任教師或教師代表、家長會代表、職工代表組成之。其成員比例由設立學校之各級主管教育行政機關定之。」就校務會議之目的、主持、參與成員作有規定。而此規定及被告所轄國民小學與國民中學校務會議之實際運作，完全未受被告實施系爭教科書單一版本評選作業政策之影響，至為顯然。
③承上，原告甲○○、乙○○現在及未來是否為校務
會議教師代表，固仍待查證。惟即便其現有權參與校務會議，渠等參與校務會議、表示專業意見、參與提案或表決之權利，顯然均與被告所實施之政策無涉，蓋其本即未受被告實施政策之影響。遑論如前述，原告乙○○所屬藝術與人文領域尚未列入被告實施政策範圍，與被告相關政策關係更為淡薄，其既仍能參與校務會議並表示意見，則究竟有何權利遭受侵害又真有可能遭受被告侵害而有提起預防性不作為訴訟必要，實難明瞭。
④原告丙○○屬家長身分，其是否現在及未來具校務
會議代表身分，亦仍待查證。惟即便其現有權參與校務會議，其參與校務會議、表示家長意見、參與提案或表決之權利，與原告甲○○、乙○○情形相同，均未受被告行為所剝奪或侵害。
⑸基上，行政訴訟法及行政訴訟學理既採取當事人適格
與訴訟權能理論，即應由鈞院於個案中具體審查起訴原告是否具當事人適格與訴訟權能，以免有濫行提起與己權利無關訴訟，而生增加法院負擔情事。而查本案情形，共同原告起訴核心意旨既指向國民教育法第8條之2第2項所定之一綱多本架構，惟被告所實施之單一版本教科書評選計畫政策作為並未更易該架構。尤其，該條文所定之學校校務會議權限與功能亦未受被告實施政策之影響，共同原告即便現屬校務會議成員之一，其參與校務會議、表示專業意見、參與提案或表決之權利俱未受影響，則原告等提起本件訴訟，純係以所屬校務會議功能或權限有「受影響之虞」為由，即有以非關自己權利之事件提起訴訟之情事，自不具備當事人適格及訴訟權能，亦不具備可資提起訴訟救濟之主觀公權利存在，應受駁回之裁判。
⒎原告甲○○、乙○○據教育基本法第8條、教師法第16
條所享有之權利，均同未受被告實施相關政策行為而受影響：
原告稱被告行為除違背教育基本法第3條外，另稱依據教育基本法第8條第1項、教師法第16條等法律所有之權利，均受被告行為侵害。惟查：教育基本法第3條乃教育基本法之原則性、綱領性規定，內容難稱具體明確，違反亦無制裁效應，學說有稱此類條文為「無實質涵義」之法律者。惟無論規範屬性如何，依該條文內容觀之，其無非為精神性宣示，具體實施方法尚屬行政部門專屬權限，由行政機關擬定計畫、作為落實實行條文所定目標。而被告本乎教科書一綱多本架構為相關政策作為，其合法性與正當性已如前提書狀所述。教育基本法第8條明示應尊重教師專業自主地位，惟與本案原告起訴意旨何干，亦難明瞭。蓋教師透過參與校務會議表達專業意見之機會，並未受被告所實施者為單一版本教科書評選計畫影響，已如前述，教師仍得於教職崗位貢獻專長所學，提供學生最適之教育機會與內容，被告執行相關政策亦充分考量各領域專業教師參與及表示意見機會，此包括評選規準草案擬定、教科書之評選、票選等事項，均借重教師之專業，凡此可見被告前提答辯狀關於系爭政策實施方法之說明。教師法第16條列舉各款教師之權利，均與原告起訴意旨無涉，其與本案關連性如何，有待原告補明。由上可知，原告蕭順中、乙○○是否存在可資主張之主觀公權利，及依據教育基本法、教師法所享有之權利，是否真受被告實施單一版本教科書評選計畫影響，均有可疑，渠等仍執前開條文以為起訴依據，即應受不利益裁判，始為適法。
⒏本件顯無提起預防性不作為訴訟必要：
⑴按一般給付訴訟需具備「主張給付義務之違反損害原
告之權利」，為學界、實務共同所採之見解。又原告提起本件訴訟，其類型核屬一般給付訴訟之預防性不作為訴訟。則本案共同原告即須說明其何項權利受到侵害、並有事前提起訴訟以為救濟必要，為首要前提。而原告並無實體法上權利受害，前已一一論駁。
⑵而所謂預防性之不作為訴訟，係指「尚未發生之權利
侵害，所為之不作為訴訟」（參見陳敏，行政法總論，民國96年10月，第1409頁）。預防性不作為訴訟作為一般給付訴訟類型之一，自須以給付義務違反損害原告權益為基本前提，並進一步說明有預為請求之必要，否則輕易承認民眾訴訟得有此項權利，不啻不當限縮原應積極主動作為、以形成公益實現之行政機關作為可能性，對綁手綁腳之行政機關而言，甚至有害於公益實現。
⑶另依民事訴訟法理，提起將來給付之訴，以有預為請
求之必要為限（民事訴訟法第246條參照），共同原告現實既俱無權利、資格可得為本案請求，自難再謂有另行預為請求之必要，達成其所謂「以免受將來之侵害」目的。
⑷況查，本案因牽涉中央與地方自治團體權限劃分，教
育部前以96年4月11日台國（二）字第0000000000B及0000000000C號函令過渡限縮地方自治團體依地方制度法第18條第4款第1目所享有之地方教育自治事項，被告業與其他七縣市於96年5月3日併同聲請司法院大法官解釋。而原告等所關切非關自己權利事項之系爭教科書評選議題，無非與抽象規範執行、及中央政府是否違反干涉地方自治團體權限較為相關。原告等宜就此非關渠等法律上值得保護之利益事件，等待司法院大法官為杜中央、地方權限爭議而行將作成之解釋，或待被告與中央政府、地方立法機關等有關機關就相關政策事項再行研商結論，於此際再行提出本件行政訴訟案，除不符合權利保護必要之要件外，顯然亦不符合前揭預防性不作為訴訟所要求更為嚴格之要件。
⒐原告訴之各項聲明，有侵害行政權追求公益實現之行政
權核心之虞，亦有不明確或與本件無關、無法執行之情形，均應予駁回：
⑴原告訴之聲明「一、被告應停止與台北縣政府及基隆
市政府之教科書評選行為，並退出『北北基一綱一本及共辦基測指導委員會』。」「二、被告不得公布上項教科書評選結果。」核屬對被告行政機關擬議公共議題政策，並藉由行政計畫、行政作為方法予以實現之違法干涉，蓋共同原告所指均屬被告作為行政部門，在教科書選用之公共議題上促成公益實現之形成權限，如鈞院仍貿然准許，恐將嚴重侵蝕憲法保障行政權追求公益實現所得享有之專屬判斷權限。
⑵原告訴之聲明「三、被告不得明示、暗示其與台北縣
政府及基隆市政府自辦基測命題範圍之教科書版本。」「四、被告不得以一切強制或非強制手段，干涉臺北市內各國中選用教科書，並應不得為關於教科書選用之任何方式建議。」其中所謂「明示、暗示」、「一切強制或非強制手段」欠缺具體明確性，使被告無從辨識。再者，「不得為關於教科書選用之任何方式建議」，嚴重限縮行政機關形成公益之行政作為權限與可能方式，並形成任意干涉教育主管機關對學校監督權責情形，欠缺合法性與正當性。
⑶從而，原告起訴聲明俱有對行政機關政策與公益形成
權限不當干涉，或聲明內容欠缺具體、明確情形，自應受駁回之判決。
⒑被告實施「北北基國民中學教科書單一版本評選作業計
畫」，已經兼顧監察院糾正案意見，妥善改進後始為實施：
原告所附監察院糾正文，係指摘苗栗縣政府未明確羅列施行計畫之依據，各校實際參與情形又有未臻明確情形，致生與國民教育法第8條之2第2項是否衝突之疑慮，而予糾正。是被告借鏡苗栗縣政府之缺失，已經明確擬定包含施行步驟、教科書出版商參與方式及教科書陳列時間、地點、個別教師、學校參與評選方式，最終將教科書評選結果再交由各校校務會議決議是否採納等，完全合乎國民教育法第8條之2第2項之規範，並充分顧及教師參與及教師專業學能，而與原告所指刻意迴避作成強制處分方式無涉。
⒒原告訴訟意旨，容屬對國民教育法所定教科書制度救濟途徑之誤解，而有無法補正之瑕疵，應予駁回：
教師享有之專業自主權，並未因被告實施「北北基國民中學教科書單一版本評選作業計畫」而受影響。況且，依據國民教育法第8條之2第2項之規範內容以觀，係賦予國民小學、國民中學之學校，特別是學校內之校務會議，享有選擇教科書之「權限」，被告未曾認此為學校之「權利」。再者，教科書選用權限依法既歸屬學校內之校務會議，而非個別之教師，被告實施之政策即便有違法之處，亦屬是否干涉學校或校務會議權限問題，即便對此項議題生有爭議，亦屬是否為機關訴訟、循機關權限爭議途徑救濟問題，偏向以客觀法秩序維護為目的之客觀訴訟，尤與各別校務會議成員無涉。原告援用保護規範目的理論，於國民教育法規範內容已經規範明確情形下，是否於本件仍有適用餘地，誠有疑問。因此，原告本件起訴，既自認本件性質上屬主觀權利侵害之救濟，卻又未能充分說明國民教育法第8條之2與主觀權利間之關係，自始有是否具備當事人適格與是否具備訴訟權能疑義，而屬無法補正之瑕疵，自應受駁回之裁判。
⒓被告實施「北北基國民中學教科書單一版本評選作業計
畫」，無損個別教師專業自主權，亦未損及其參與校務會議討論、表決等權利，個別教師仍對教科書選用，有依據專業表達意見之完全權利：
被告實施相關政策，已經充分顧及教師之專業與參與機會，亦未剝奪各校自行選用教科書之權限，遑論在相關政策中，剝奪或限制個別教師參與校務會議，討論、表決教科書選用之權利。是原告援用學者論述，認本件情形屬機關（不得）訴訟之「例外」，應許本件原告基於校務會議構成員之地位，得提起行政訴訟以為救濟，同屬誤解。
⒔臺北市、臺北縣、基隆市自辦基本學力測驗所為命題範
圍選定，核屬行政保留領域，非原告及司法機關可得或適宜介入事項：
基於行政機關辦理學力測驗之權限，若許原告及司法機關可恣意介入，亦恐損及考試制度之專業性與公平性，而嚴重侵犯行政權專屬保留之領域。申言之，辦理任何測驗、考試，試務機關必有考試範圍之指定或說明，此項指定或說明當屬試務機關依法享有之專屬權限，具備高度專業性，尚非教師或司法機關可得任意介入事項。
如許原告藉由本案訴訟聲明影響將來北北基自辦學力測驗之命題範圍，無非形同司法機關代替行政試務機關決定考試範圍之奇異現象，是否符合行政機關辦理考試之試務制度意旨，而不侵害行政專屬權限領域，顯有疑義。尤其，即便被告將來確定向各學校推薦特定教科書版本，與試務機關指定基本學力測驗之命提範圍，誠屬二件不同行政事務，兩者亦未必具有關連性。原告以上開單一聲明，期藉由司法機關之裁判，影響將來試務機關決定之命題範圍，除有不當連結之謬誤外，亦未能舉證其得為此項聲明之法規依據。原告此項聲明既有上開諸多疑慮，自應受鈞院駁回之裁判等語。
⒕提出教育部96年4月11日台國（二）字第
0000000000B及台國（二）字第0000000000C號函令、北北基國民中學教科書單一版本評選作業計畫、北北基國民中學教科書○○科（領域）評選規準參考表草案、96年11月14日北市教中字第號00000000000號函、教育部95年度、96年度「國中畢業生多元進路宣導手冊」、釋憲申請書、釋憲補充理由書、監察院93年度糾正案文、黃政傑（2007）美國教科書採用制度、楊思偉（2007）日本教科書選用制度現況之分析與啟示、許銘欽（2007）日本教科書採選制度之探討分析、立法院公報第88卷第6期院會紀錄－「國民教育法部分條文修正草案」條文對照表P.246~P.264、教育部辦理國民小學及國民中學教科圖書共同供應之採購作業要點、教育部訂頒之「高級中等以下學校教師評審委員會設置辦法。」修正條文對照表及教育部試辦中小學教師專業發展評鑑宣導手冊等件影本為證。
理 由
一、按「小學及國民中學之教科圖書，由教育部審定，必要時得編定之。教科圖書審定委員會由學科及課程專家、教師及教育行政機關代表等組成。教師代表不得少於三分之一；其組織由教育部定之。國民小學及國民中學之教科圖書，由學校校務會議訂定辦法公開選用之。」，「國民小學與國民中學設校務會議，議決校務重大事項，由校長召集主持。校務會議以校長、全體專任教師或教師代表、家長會代表、職工代表組成之。其成員比例由設立學校之各級主管教育行政機關定之。」，國民教育法第8 條之2、 第10條第1 項定有明文；又「人民為教育權之主體。教育之目的以培養人民健全人格、民主素養、法治觀念、人文涵養、愛國教育、鄉土關懷、資訊知能、強健體魄及思考、判斷與創造能力，並促進其對基本人權之尊重、生態環境之保護及對不同國家、族群、性別、宗教、文化之瞭解與關懷，使其成為具有國家意識與國際視野之現代化國民。為實現前項教育目的，國家、教育機構、教師、父母應負協助之責任。」，「教育之實施，應本有教無類、因材施教之原則，以人文精神及科學方法，尊重人性價值，致力開發個人潛能，培養群性，協助個人追求自我實現。」，「教育人員之工作、待遇及進修等權利義務，應以法律定之，教師之專業自主應予尊重。學生之學習權、受教育權、身體自主權及人格發展權，國家應予保障，並使學生不受任何體罰，造成身心之侵害。國民教育階段內，家長負有輔導子女之責任；並得為其子女之最佳福祉，依法律選擇受教育之方式、內容及參與學校教育事務之權利。學校應在各級政府依法監督下，配合社區發展需要，提供良好學習環境。」，「教師專業自主權及學生學習權、受教育權、身體自主權及人格發展權遭受學校或主管教育行政機關不當或違法之侵害時，政府應依法令提供當事人或其法定代理人有效及公平救濟之管道。」，教育基本法第2 條、第3 條、第8 條、第15條定有明文；且「教師接受聘任後，依有關法令及學校章則之規定，享有下列權利：六、教師之教學及對學生之輔導依法令及學校章則享有專業自主。」，教師法第16條第6 款定有明文；而「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」，「民事訴訟法…第246 條…之規定，於本節準用之。」，行政訴訟法第8 條第1 項、第115 條定有明文；再者「請求將來給付之訴，以有預為請求之必要者為限，得提起之。」，民事訴訟法第246 條設有規定。
二、本件原告就被告與台北縣、基隆市簽署「北北基一綱一本及共辦基測」政策合作備忘錄、通過「北北基一綱一本及共辦基測指導委員會運作組織設置要點及工作項目」、「北北基國民中學教科書單一版本評選作業計畫（草案）」（業經被告教育局96年10月12日公布施行）等行為，主張依行政訴訟法第115 條準用民事訴訟法第246 條規定，提起「預防性不作為之訴」，請求「被告應停止與臺北縣政府及基隆市政府之教科書評選行為，並退出北北基一綱一本及共辦基測指導委員會。」、「被告不得公布上項教科書評選之結果。」、「被告不得明示、暗示其與臺北縣政府及基隆市政府自辦基測命題範圍之教科書版本。」、「被告不得以一切強制或非強制手段，干涉臺北市內各國中選用教科書，並應不得為關於教科書選用之任何方式建議。」等。被告則以本件原告不具備適格當事人與訴訟權能，且無提起預防性不作為訴訟之必要等語置辯。
三、按「…本件抗告人於原審起訴主張：相對人臺北市監理處不得再重複向其徵收汽車燃料使用費云云，核其性質，係提起預防性不作為訴訟。惟此項訴訟，是否為我國行政訴訟法所容認，我國學界見解不一，但從憲法保障人民之訴訟性，行政訴訟法第2 條容認公法上爭議除法律別有規定外，均容許得提起行政訴訟，以及外國實務與學界通說，均採肯定等觀點，應採肯定見解，認為對行政機關請求法院判命不得為一定行為具有法律上利益以得依行政訴訟法第8 條規定，提起預防性不作為訴訟。惟提起此種訴訟，須以『因行政機關之作為有對其發生重大損害之虞』時，始認具有權利保護必要，但對損害之發生，『得期待以其他適當方法避免』者，不在此限。」，最高行政法院96年度裁字第2183號著有裁定。又關於「預防性不作為之訴」的容許性，依學者之說明，即人民可否訴請行政法院，判命被告機關未來不得作成可能損害其權利之行為？在德國，理論上故多傾向採肯定見解，但仍應分別情形以觀：如不作為性質為行政處分以外之行政作為，不妨類推是用民事訴訟之法理，原告提起不作為請求之訴時，不能單憑過去違反義務之事實，必須被告「將來有繼續侵害之虞」者，始認為有「權利保護之必要」。至於訴請不作為之性質為行政處分時，似應另當別論。蓋行政機關以行政處分作為行政上採取措施之手段，在制度上以存在各種機制：行政處分作成後有訴願及撤銷訴訟充當救濟途徑，在行政訴訟繫屬中或起訴前行政處分之相對人得聲請裁定停止執行等，原則上應認當事人不得任意聲請行政法院，預先判命行政機關不得作成某種行政處分，以免行政權之運作遭受過度之干預，但遇有特殊值得權利保護必要之情形，亦有例外允准之可能。所謂例外允准之尺度為何？德國學者乃從聯邦行政法院之一項判例中獲致結論：須當事人已無從期待循現行行政訴訟程序之其他訴訟類型，維護其權利保護之利益，始屬相當，故亦稱為無期待可能之條款理論。…。至於專就行政處分以外之單純高權行為或事實行為，作為預防性不作為之訴的對象，則在嚴其「權利保護必要」之條件下，應予允許（參閱吳庚，行政爭訟法論，三民書局，94年5 月修訂第3 版、頁135 至137 ）。由上觀之，不論依實務或學說之見解，當事人須具備「權利保護必要」之要件，始得提起預防性不作為之訴；且當事人須具有請求權基礎，始有權利保護（必要）之可言；故原告提起此種預防性的（將來的）消極的給付之訴，必須具有一定之權利，其權利有受侵害之虞，始具備「請求不作為」之請求權基礎，否則逕提起行政訴訟，即於法無據。
四、本件原告主張原告甲○○係臺北市內湖國中「自然與生活科技」領域之教師，原告乙○○係臺北市內湖國中「藝術與人文」領域之教師，原告丙○○係臺北市大屯國小學生之家長，被告評選、推薦各校選用某一版本教科書，自辦基測公布命題範圍之教科書，涉有干預教科書之選用，違反國民教育法就教科書採行之一綱多本制度，侵害國民教育法第8 條之
2 第2 項及教育基本法第3條 及第8 條、教師法第16條保障原告甲○○之教學專業自主權、原告乙○○教科書選用之參與權、原告丙○○參與教科書選用及子女受教權，渠等乃依國民教育法第8 條之2 第2 項、教育基本法第3條 及第8 條、教師法第16條等規定，請求被告不得為評選教科書、推薦各校選用教科書等行為云云。被告則主張其參與北北基三縣市政府共同訂定之教科書評選作業計畫，係在一綱多本之架構下，由三縣市國中學科教師從國立編譯館審定通過之教科書版本中，共同選出國文科、英語科、數學科、社會領域及自然與生活科技領域等5 科（領域）單一版本教科書，再由三縣市政府共同推薦予各國中循校內校務會議程序參採選用，於法並無不合等語。
五、按人民為教育權之主體；為實現教育目的，國家、教育機構、教師、父母應負協助之責任（教育基本法第2 條第1 項、第3 項參照）。故學生為教育基本權的基本權主體，而教師、父母則為保障教育基本權實現的參與者（參閱許育典，教育法，五南圖書出版股份有限公司，2007年7 月初版，頁44）。惟就具體事件之請求，基於權利保護之原則，仍應視當事人就其請求事項有無權利依據（請求權基礎）存在，以判斷其請求有無理由。經查，原告等請求被告不得為評選教科書、推薦各校選用教科書等行為，雖引國民教育法第8 條之
2 第2 項規定為據，然有關國民小學及國民中學教科圖書之選用，依國民教育法第8 條之2 第2 項之規定，係由國民小學、國民中學之「學校校務會議」訂定辦法公開選用之，而非賦予教師個人或學生家長個人有此權限。且依國民教育法第10條第1 項規定，教師個人或學生家長個人將來雖「有機會」參與「學校校務會議」，其與學校或學校校務會議，仍有不同，難認其有教科書選用權利受侵害之情事。本件原告提起預防性不作為之訴，請求被告不得為評選教科書、推薦各校選用教科書等行為，依國民教育法第8 條之2 第2 項規定觀之，原告並非選用教科圖書之權利主體，並無實施訴訟之權能，其提起本件訴訟，即有當事人適格之欠缺。
六、且依國民教育法第8 條之2 第1 項規定，我國國民小學及國民中學之教科圖書，係採審定制，只要經過審定通過之版本，學校皆能選用之。而本件被告參與之北北基三縣市政府規劃之教科書評選，係從經國立編譯館審定通過之版本中，選出學科單一版本推薦學校循校務會議程序選用，學校採用與否，依前開選用教科圖書之規定，仍須經過學校校務會議，依相關民主程序議決之。原告等既為學校教師或學生家長，將來有機會參與學校校務會議，以議決相關教科圖書之選用，則原告等依教師或家長身分之參與教科書選用權、教師專業自主權、子女受教權等，並不致因被告之評選教科書、推薦選用教科書而受有侵害，或有受侵害之虞。故原告提起預防性不作為之訴，請求被告不得為評選教科書、推薦各校選用教科書等行為云云，亦非有據。
七、再者，教科圖書之選用權限，依法係屬於學校之校務會議，而非教師個人或學生家長個人。被告機關就教科圖書之選用，若有侵越學校校務會議之權限，而涉有機關間公法上之爭議時，亦屬得否依行政訴訟法第2 條規定提起「機關訴訟」之問題。原告既無選用教科圖書之權限，已如前述，其復主張依「保護規範理論」，提起本件預防性不作為之訴，於相關事項之權限，法律已有明定之情形，原告主張，並非可採。
八、按「人民為維護公益，就無關自已權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」，行政訴訟法第9 條定有明文。經查，本件有關選用教科圖書之事項，雖有涉及公益，原告在法律無特別規定之情形，倘以維護公益為由，提起本件預防性不作為之訴，亦非法之所許，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條，訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 3 月 27 日
台北高等行政法院第五庭
審 判 長法 官 張瓊文
法 官 胡方新法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 3 月 27 日
書記官 蕭純純