臺北高等行政法院判決
96年度訴字第03710號原 告 甲○○輔 佐 人 丙○○訴訟代理人 康英彬律師（兼送達代收人）被 告 臺北縣政府代 表 人 乙○○（縣長）訴訟代理人 丁○○上列當事人間因徵收補償事件，原告提起給付訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣臺北市政府因實施翡翠水庫淹沒區之蓄水及部分施工道路用地需要，奉前臺灣省政府於民國（下同）72年4月20日以72府地四字第33279號函轉行政院72年4月7日臺內地字第148992號函准予徵收坐落臺北縣○○鄉○○段乾溝小段l號等17筆土地及其範圍內公私有土地地上物，旋經被告以72年5月1日72北府地四字第89823號公告徵收並同時函請石碇鄉公所張貼公告。嗣被告就坐落臺北縣○○鄉○○段乾溝小段8、8-5、8-6、8-10號及同段8-1、8- 2、8-4、8-7號等8筆土地（下稱系爭土地）予以查估後，分別發給訴外人鄭蓮芳、高銘桂及高銘乾地上物補償費在案。其後原告以其於46年間在系爭土地栽種林木，被告應給付補償費為由，逕向本院提起給付訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決
１、被告應給付原告新臺幣（下同）4億5千萬元。
２、訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、系爭土地乃原告於46年5月間向訴外人程逸卿、胡介民及袁朋飛3人承租（該3人係另向周東郎、吳帝昌買得），承租後，原告為響應當時政府推廣山坡地復舊造林計畫，於46年7月間將戶籍遷入臺北縣石碇鄉乾溝村乾溝1鄰3號，並將職業變更為佃農，以從事復舊造林工作。依當時法令，申請復舊造林之條件，除應具土地所有人或佃農身分外，亦須提供自有土地證明或土地租約證明等文件，另須填製復舊造林計畫書（即復舊造林五聯單），經審查通過後，始得由政府無償核發樹苗栽種，經原告提出相關造林申請後，獲政府審核無誤而無償核發樹苗共7萬5千株（樹種為柳杉、福杉、琉球松及相思樹等），並由被告交由石碇鄉公所轉發。原告於取得樹苗後，遂僱工林得雄、謝文彬及陳盛德，將相思樹3千株植於溪邊作為水土保持之用，其餘種於山坡土地，並於47年2月將取得之樹苗悉數種植完畢，日後並不定時整理、照料，此可請鈞院傳訊林得雄及謝文彬，以明上開栽種事實。
２、原告栽種數年後，於72年間因故搬離上開住所，惟因72年間興建翡翠水庫而需使用系爭土地，依法需辦理土地連同地上物之徵收，其過程除土地可依登記簿謄本得知所有權人外，於查估時，經現場查問，亦可知系爭土地上之林木為原告所種植，然相關徵收單位從未通知原告領取地上物補償金（林木補償金迄今未發故，仍為被告保有中），直至幾年前原告返回現場查看，始知原種植之林地已被徵收為水庫用地，且大部分為水庫淹沒區，原告曾向被告申請發放補償金，仍無所獲（原告在96年3月間確有收受被告96年3月12日北府地用字第0960108396號函，惟未提起訴願），致原告所投入心血化為烏有，乃向鈞院提起一般給付訴訟。
３、國家因公共需要，得依土地法第208條等相關規定徵收私人土地，但為貫徹憲法第15條、土地法第236條「徵收土地應給予補償地價補償費或遷移費」暨第241條「土地改良物被徵收時，其應受之補償費，由該管直轄市或縣（市）地政機關會同有關機關估定」之規定，被告於徵收原告種植之林木時，應給付原告補償費，故系爭土地林木每株補償金為6千元，被告應給付原告4億5千萬元補償費。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、臺北市政府為實施翡翠水庫淹沒區之蓄水及部分施工道路用地需要，奉前臺灣省政府72年4月20日72府地四字第33279號函轉行政院72年4月7日臺內地字第148992號函准予徵收坐落臺北縣○○鄉○○段乾溝小段l號等17筆土地，合計面積14.9789公頃及該淹沒區範圍內公私有土地地上物，經被告72年5月1日72北府地四字第89823號公告徵收並同時函請石碇鄉公所查報土地上有無訂立三七五耕地租約。
２、經查調徵收土地上並無三七五租約，且地上改良物係由需用土地人臺北市政府洽請被告所屬農業局實施查估作業，依所報查估系爭土地農林作物清冊，僅有農作物耕作者鄭蓮芳及林作物耕作者高銘桂及高銘乾，渠等皆為土地所有權人，並無耕作者為原告之相關資料。
３、參照內政部71年4月8日71台內地字第73674號函釋：「．．關於被徵收土地上之農作改良物，補償費．．發給對象之認定問題．．㈠訂有三七五租賃契約者，以承租之耕作人為公告時受補償人。㈡無租賃關係之佔耕借耕者及非三七五租約之一般租賃者以調查之實際耕作人為公告之受補償人，公告期滿無人異議，即由該受補償人具結領取．．」。原告所提46年間訂立之租耕合約書係原告向當時土地所有權人（程逸卿、胡介民、袁朋飛）私訂之合約，屬未向鄉鎮市公所申請三七五耕地租約登記之私契，且依查調登記簿謄本顯示，系爭土地於58至61年間分別買賣移轉予鄭蓮芳、高銘桂及高銘乾等人，是徵收當時之土地所有權人已非原告所提租約之出租人，原告是否應於土地買賣移轉後重新訂立租約，若無，則原告是否仍有承租耕作權利，不無疑義。
４、本案徵收公告當時，被告均將土地地價、地上建築物、農林作物等補償清冊放置石碇鄉公所備供閱覽，並依土地法第227條規定通知土地所有權人，故權利人及利害關係人對公告事項如有異議，應在公告期間內檢具相關證明文件向被告提出異議，惟無原告於公告期間內提起異議之相關資料。是以，本件徵收案查估當時農林作物耕作者並無原告資料，且徵收公告當時原告亦無提出任何異議，被告依法不予發放補償費。況本案距今已有相當期日，翡翠水庫於76年間完工至今亦已經20年，為眾所周知之事，原告何以至今方得知所承租種植林木之土地被徵收作水庫設施使用，亦有疑義。又原告曾於96年2月間向被告申請系爭土地上之農作改良物補償費，經被告以96年3月12日北府地用字第0960108396號函駁回在案，故系爭土地及地上物早於72年間公告徵收補償，原告遲至96年間始向被告提出申請，恐有公法上請求權罹於時效消滅之問題，併予敘明。
理 由
一、臺北市政府因實施翡翠水庫淹沒區之蓄水及部分施工道路用地需要，奉前臺灣省政府72年4月20日72府地四字第33279號函轉行政院72年4月7日臺內地字第148992號函准予徵收坐落臺北縣○○鄉○○段乾溝小段l號等17筆土地及其範圍內公私有土地地上物，旋經被告以72年5月1日72北府地四字第89823號公告徵收並同時函請石碇鄉公所張貼公告。嗣被告就系爭土地予以查估後，分別發給訴外人鄭蓮芳、高銘桂及高銘乾地上物補償費等情，有前臺灣省政府72年4月20日72府地四字第33279號函、被告72年5月1日72北府地四字第89823號公告及同日期文號函、臺北縣翡翠水庫淹沒區工程用地農林作物查估清冊、臺北翡翠水○○○區○○○段乾溝小段）工程徵收土地補償地價發放清冊、系爭土地之土地登記簿等影本在卷可稽，自堪信為真實。
二、本件原告主張其於46年間在系爭土地栽種林木，被告應給付補償費云云，乃逕向本院提起給付訴訟。惟查行政訴訟法第8條第1項固規定人民對於因公法上原因發生財產上之給付，得提起給付訴訟，請求行政機關給付。惟此一般給付之訴，乃在於實現公法上給付請求權而設，同法第5條所規定人民得訴請行政機關為一定之行政處分之課予義務訴訟亦同。而一般給付訴訟，相對於其他訴訟類型，特別是以「行政處分」為中心之撤銷訴訟及課予義務訴訟，具有「備位」性質，從而，若其他訴訟類型得以提供人民權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟之餘地。再就立法意旨觀之，若許原告逕行提起一般給付訴訟，無異免除審查行政處分合法性須遵守之訴願前置主義，使原本可提起撤銷訴訟或課予義務訴訟之事件，皆將遁入一般給付訴訟領域。當事人亦可能藉由提起一般給付訴訟來規避撤銷訴訟或課予義務訴訟較多之訴訟要件。因此，欲提起一般給付訴訟，須以該訴訟得「直接」行使給付請求權者為限，如按其所依據實體法上之規定，尚須先經行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求行政機關作成該特定之行政處分。又依訴願法第2條第1項及行政訴訟法第5條規定，行政機關對人民依法申請之案件，有作成行政處分之義務，如其應作為而不作為，致人民之權利或法律上利益受損害者，人民須先循序提起訴願後，始得提起課予義務訴訟，尚不得直接提起一般給付訴訟。是有關人民申請金錢給付，須由行政機關先作成核准處分者，於行政機關拒絕申請時，申請人須先循序提起課予義務訴願及課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准處分，而不得直接提起給付訴訟。
三、綜觀原告起訴狀及準備書狀意旨，暨原告在97年3月17日及97年4月10日於本院審理時所陳，原告係依行政訴訟法第8條規定，主張其得依土地法第236條及第241條規定，訴請被告直接給付系爭土地地上物補償費。惟依土地法第227條規定：「市縣地政機關於接到行政院或省政府令知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。前項公告之期間為30日。」第233條前段規定：「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。」第236條規定：「徵收土地，應給予之補償地價補償費及遷移費，由該管市、縣地政機關規定之。前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管市、縣地政機關轉發之。」第241條規定：「土地改良物被徵收時，其應受之補償費，依該管市縣地政機關估定之價額。」觀之，徵收土地改良物之補償費，應先由該管縣、市地政機關作成補償處分予以確定，苟未作成補償處分，被徵收土地改良物之所有權人不得逕行對該管縣、市地政機關提起給付訴訟請求給付徵收補償款（最高行政法院96年度判字第189號判決意旨參照）。
四、經查，被告就系爭8、8-5、8-6、8-10號及同段8-1、8-2、8-4、8-7號等8筆土地予以查估後，分別發給所有權人鄭蓮芳、高銘桂及高銘乾地上物補償費在案，有臺北縣翡翠水庫淹沒區工程用地農林作物查估清冊、臺北翡翠水○○○區○○○段乾溝小段）工程徵收土地補償地價發放清冊、系爭土地之土地登記簿等影本在卷可按。而本件原告訴請給付者，係以行政機關作成行政處分（即核定徵收補償費價額）為據，尚非以一般給付訴訟可得直接行使給付請求權者，詎本件未經主管行政機關核定或確定其給付請求權，原告即逕行提起一般給付訴訟，揆諸前揭規定及說明，其訴尚嫌無據。再者兩造間並無徵收處分之存在，則兩造間並無發生財產上給付請求權之公法上原因，原告請求被告直接給付徵收補償費，其訴為無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法（例如原告請求傳訊林得雄及謝文彬作證乙節）均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 4 月 30 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 姜素娥
法 官 陳心弘法 官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 5 月 1 日
書記官 方偉皓