臺北高等行政法院判決
96年度訴字第3711號原 告 甲○○訴訟代理人 林恆志 律師被 告 財政部臺北關稅局代 表 人 饒平（局長）訴訟代理人 丙○○
乙○○上列當事人間因管理外匯條例事件，原告不服財政部中華民國96年9月7日台財訴字第09600323030號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於96年4月20日6時50分許，擬搭乘國泰航空公司第CX465次班機出境，於辦理出境手續時，為執行安檢勤務之內政部警政署航空警察局安全檢查隊一組安全檢查員，於其手提行李內，查獲日幣4,000萬元，因原告未依管理外匯條例第11條規定據實申報，經通報被告審認違章成立，除依財政部92年3月21日台財融㈤字第0000000000號令意旨，當場發還應寬減額日幣120萬元（等值美金1萬元）外，其餘未依規定申報之日幣現鈔3,880萬元，爰依管理外匯條例第24條第3項規定，以96年5月2日096年第00000000號處分書沒入之。
原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應返還原告日幣3880萬元暨自沒入之日（96年5月
16日）起至返還之日止，以年息百分之五計算之利息。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈關於財政部92年台財融㈤字第0000000000號函令違反母法及行政程序法之部分：
⑴財政部92年台財融㈤字第0000000000號函令違反管理
外匯條例第11條「會同中央銀行定之」之規定，亦違反行政程序法第154條1項1款之規定：
按管理外匯條例第11條所謂「其有關辦法」即為財政部之上開函令，然查系爭行政處分所引用之財政部函令，其發文單位僅列財政部一單位，被告雖稱其發佈前有行文中央銀行，但依據行政程序法第154條1項1款及第157條2項之規定，所謂「會同中央銀行定之」應該由財政部與中央銀行共同研議制訂並「會銜發佈」且將兩機關的名稱「公告於政府公報或新聞紙」，始稱適法，絕非如被告所稱只需行文他機關即屬「會同定之」。被告據以為處罰依據之法規命令，制訂程序有違母法及行政程序法之規範，完全違背立法意旨，如此重大瑕疵之法規命令，實不足為行政處分之依據。
⑵財政部92年台財融㈤字第0000000000號函令未依管理
外匯條例第11條規定訂明申報海關之「有關辦法」，違反行政程序法第5條「行政行為之內容應明確」原則：
依管理外匯條例第11條之意旨，立法機關要求關於攜帶外幣出入國境報明海關登記之有關辦法，應由財政部、中央銀行會同定之，然查，財政部92年台財融㈤字第0000000000號函令無論於要旨或全文內容均僅規定「旅客或隨交通工具服務之人員，攜帶外幣出、入國境超過等值壹萬美元者，應報明海關登記。」至於如何登記？程序如何進行？報明、登記至何種程度始屬完備？該函令皆付之闕如。核此行政行為已違反行政程序法第5條「行政行為之內容應明確」之原則，被告機關執此違法之法規命令據以對原告為行政處分，該行政處分當然違法。被告雖稱攜帶外幣報明海關，僅係單純向海關登記即可，並不需要訂定任何規則或辦法，但衡諸實情，就報明、登記之方式，在管理外匯條例未修改的情況下，被告起碼在92年前、後就有不同的報明、登記方式（92年以前攜帶同一外幣入、出境憑收執聯只需申報一次，92年以後要分別申報），此可證明並非如被告所言僅需登記即可。假若被告能依法訂定報明登記之相關辦法並且依法公告，當可減少人民因不瞭解被告機關內部作業變更以致遭受行政處分之不公平現象。
⑶被告改變外幣申報作業卻未有規則的修正或公布，亦顯然違反人民信賴利益之保護：
查管理外匯條例自84年起即未曾修正，在母法未修正的情況下，92年以前入、出境攜帶同一筆外幣可以於入境時申報一次，出境時僅繳交收執聯即可，為何在92年被告修正其作業方式後，解釋管理外匯條例卻變為「入境申報義務與出境申報義務各自獨立、互不為因果」，同一條法律竟可因機關內部作業更替而產生不同解釋並自相矛盾，對於信賴法律及行政機關作為的人民，將產生無所適從的窘境。再者，如原告所面臨之狀況，92年被告變更入、出境申報方式，既未有任何規則之修訂，當然針對此一變更亦未有任何公告周知的行為，被告雖稱關於入、出境申報，其已公布於機場，但公布之內容對於原告此種長期旅居國外而信賴舊申報制度之人而言，並無法達到公告之目的，即會因誤解程序而遭沒收外幣之處分。此亦違反行政程序法第8條「行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理的信賴」⒉原告旅居國外多年，加以被告未能清楚揭示或說明申報新規則，原告實不具過失之處罰條件：
⑴行政罰法第7條規定行為人須有故意、過失，始得處罰：
按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰」行政罰法第7條第1項訂有明文。至所謂過失乃行為人違反其注意義務，因其有遵守注意義務之可能性，若行為人欠缺遵守注意義務之可能性，則不能予以非難，從而行為人即可不負過失責任。此乃行政法與刑法關於過失責任的重要理論依據。
⑵原告長期旅居國外，前次入、出境攜帶外幣適用舊制
申報制度，實難苛責原告有遵守注意出境申報義務之可能性，從而不具有過失之處罰條件：
管理外匯條例自84年以來並未修正，有修正的僅是海關的入境申報單，被告於92年將舊制的入境申報制度（即入境申報單附有收執聯，對同一旅客攜帶同一外幣出境時可免再次填單申報）改為入、出境各自申報。就原告而言，自89年7月5日起即未入境台灣，對於行政機關內部行政作業變革毫無知悉的可能性，原告於本次入境時，基於以往攜帶鉅額外幣六、七次之經驗，主動依法申報所攜帶的4千萬日幣並向海關人員詢問收執聯之發給問題，充分顯示原告不僅未有不申報之故意，甚且已盡必須申報的注意義務，奈何海關人員在原告要求給予收執聯時，不但未告知新的作業程序甚且誤導原告，稱資料已進電腦，不再使用收執聯，就此特殊狀況，實難期待原告有遵守注意出境申報義務之可能性。
⑶被告之申報公告版前，並列各種不同立牌，遮擋旅客視線，未達公告周知之效果：
被告對於出境外幣申報作業並未如入境申報作業一般，備置有申報單使旅客於飛機上或海關檢查站前皆可自由取得進而申報，甚且原告本次出境的桃園機場第一航廈自入口開始至航空公司櫃臺，皆未見提醒旅客申報外幣之明顯標誌或告示（鈞院卷原證2）。被告雖稱其於出、入境大廳立有告示牌公告周知，然原告為此特地再次返國於96年9月21日親赴第一航廈拍得如鈞院卷原證2之照片，確實未發現明顯之標示。即使是台灣桃園國際機場的網站，在旅客指南網頁中有關出境手續的兩頁介紹中，亦未見要求旅客申報外幣的隻字片語（鈞院卷原證3）。如此草率之行政行為，對於旅居國外多年未曾回國的原告強加遵守申報之注意義務，顯無期待可能性。況且就原告長期旅居的國家-日本、美國而言，日本海關於出境證照查驗處、美國海關於各航空公司登記櫃臺皆有明顯可見之告示，以提醒旅客申報財物之規定。從而原告依據其居住國之經驗對於法令變更所賦予出境須再行申報登記外幣之新義務並未具有過失，依行政罰法第7條之規定，被告之沒入處分應予撤銷。
⒊綜上所述，被告對原告所為之沒入處分，顯然違法並已
對原告權利造成嚴重損害，爰依行政訴訟法第4條、第8條向鈞院提起撤銷之訴暨給付之訴。退萬步言，縱被告所為之行政處分未被認定有違法之處，依行政罰法第8條之意旨，亦請鈞院考量原告長年旅居國外確實無從得知申報作業變更之情形，免除被告對原告之處罰云云。
㈡被告主張：
⒈經查，原告攜帶外幣出境時未申報登記為不爭之事實，
違反外匯管理條例事證明確，被告依管理外匯條例第11條及第24條第3項規定論處，於法並無不合。
⒉原告主張關於台財融㈤字第0000000000號令未由財政部
及中央銀行會同公布云云。按行政程序法第150條規定，財政部92年3月21日台財融㈤第0000000000號令即係依據管理外匯條例第11條之授權所頒布，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，並已明列其法律授權之依據，自屬符合行政程序法第150條所稱之法規命令。次按行政院金融監督管理委員會97年6月13日以金管銀㈤字第09700216200號函覆略以（原處分卷1附件1），前財政部金融局於91年12月12日以台融局㈤字第0910057359號函請中央銀行外匯局表示意見（原處分卷3附件1），並經該局於92年1月9日以台央外壹字第0920009719號函復（原處分卷3附件2），爰財政部92年3月21日台財融㈤字第0000000000號令係財政部經洽會中央銀行外匯局意見後發布，應合於管理外匯條例第11條規定之意旨等語。按管理外匯條例第11條所稱「會同」意指有關機關應相互研商，原告質疑台財融㈤字第0000000000號令是否符合行政程序法第154、157條規定，主張應依行政程序法第157條第2項會銜發佈，顯屬誤解法令。另查，該令於92 年3月21日發布，經公告於財政部公報第41卷第2057期頁3111（原處分卷1附件2），並已明確指出依據管理外匯條例第11條發布，並未逾越法律授權之範圍與立法精神。又被告業已將上開法令內容，於出境大廳豎立告示牌公告周知，此有告示牌公告照片數張可證（原處分卷1附件3），另於出、入境大廳亦有「中華民國入出境旅客通關須知」可供旅客索取（原處分卷1附件4），且財政部關稅總局及被告網站均已清楚載明旅客出境應申報登記外幣（原處分卷1附件5），應符合行政程序法第154條之意旨。至於原告詢問該令是否送立法院乙節，經電詢財政部結果該令並未送立法院備查，惟此並不影響該令之法效。
⒊原告主張報明、登記之方式違反行政程序法第5條規定
云云。經查，「旅客攜帶外幣出、入境國境超過等值1萬美元現金者，應報明海關登記」，依上項條文規定已明確表示，只要向海關登記即可，其申報對象單純（海關），登記手續簡單，並無另訂行政規則或辦法之必要。
⒋原告主張自己並無過失之處罰條件云云。經查，旅客攜
帶超額外幣出入國境者，應報明海關登記，已行之有年，被告並已將上開法令內容於出境大廳豎立告示牌公告周知，有告示牌公告照片數張可證（原處分卷1附件3），且由照片可知，並無原告所稱告示牌被遮檔之情事，另於出、入境大廳備有「中華民國入出境旅客通關須知」可供旅客索取（原處分卷1附件4），而財政部關稅總局及台北關稅局網站均已清楚載明旅客出境應申報外幣（原處分卷1附件5）；又外匯管制條例第11條規定「入」「出」境皆應申報登記，係指入境申報義務與出境申報義務各自獨立，彼此並無互補關係，原告竟以其「入境」已有申報即表示出境不必申報登記為由混淆其詞，誣指被告未能清楚揭示或說明，顯係狡辨之詞殊無足採。再者，原告復主張其從事貿易事業，因業務所需常攜帶大量現金往來於各國，經查詢原告長期旅居之美、日兩國之入、出境規定（原處分卷2附件10），均載明攜帶超額外幣應向海關申報，原告雖已6年多未出入國境，但以其從事貿易背景與攜帶大量外幣之事實，竟未向被告出境海關服務台查詢外幣申報之相關規定並提出申報，其應注意並能注意而不注意，縱非故意，亦難謂無過失，依據行政罰法第7條規定，自不能免罰，被告依法論處，洵無違誤。
⒌按我國為平衡國際收支，穩定金融，實施外匯管理，特
訂定管理外匯條例，依據管理外匯條例第24條第3項規定，攜帶外幣出入國境，不依第11條規定報明登記者，沒入之。本件原告攜帶鉅額外幣未依規定詳實申報，違反管理外匯條例第11條前段之規定事證明確，業如上述，被告為執行政府實施外匯管理，乃依同法第24條第3項規定將超過部分予以沒入，並無違誤。
⒍原告主張被告據以為沒收處分之法規命令，違反母法外
匯管理條例之規定云云。按管理外匯條例之處罰係以未報明海關登記及超過限額與否為違法論處之構成要件，一經查獲攜帶超額外幣出境而未依規定申報者，即應依規定處罰，被告所為之處罰，洵屬合法適當，原告所指摘，顯係誤解法令，應無足採等語。
理 由
一、原告起訴時，被告之代表人為李茂，嗣變更為饒平，並由饒平聲明承受訴訟，有其提出之聲明承受訴訟狀附卷可稽，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、按「旅客或隨交通工具服務之人員，攜帶外幣出入國境者，應報明海關登記；其有關辦法，由財政部會同中央銀行定之。」；「攜帶外幣出入國境，不依第11條規定報明登記者，沒入之；申報不實者，其超過申報部分沒入之。」，管理外匯條例第11條及第24條第3項各定有明文。
三、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該文件、原處分及訴願決定書等件影本附原處分卷及訴願機關卷可稽。茲依前述兩造主張之意旨，就本件爭點敘明判決之理由。
四、原告涉有旅客攜帶外幣出境，未依規定報關登記之違章情事：
㈠本件原告於96年4 月20日6 時50分許，擬搭乘國泰航空公
司第CX465 次班機出境，於出境大廳手提行李安檢區，為安檢人員查核查獲攜有大量未報明海關登記之外幣，案經被告派員詳查原告之手提行李，查獲未報明登記之日幣4,000 萬元等情，有第096 北稽緝字第0123號緝私報告書、扣押貨物（運輸工具）收據及搜索筆錄、詢問筆錄（原處分卷4 附件1 至附件3 ）等件可稽，足認原告涉有攜帶外幣出境，未依規定報明海關登記之違章情事。
㈡按管理外匯條例第11條第1 項明定旅客攜帶外幣出入國境
者，應報明海關登記。又財政部為配合實施該項報明登記規定，乃依同條第2 項規定訂定頒布92年台財融（五）字第0000000000號令（原處分卷2 附件11），規定旅客攜帶外幣出、入國境超過等值壹萬美元者，應報明海關登記。
㈢至於原告主張財政部92年3 月21日台財融㈤字第
0000000000號令未由財政部及中央銀行會同公布，有違反管理外匯條例第11條第2 項及行政程序法之規定一節。被告則主張該財政部令係依據管理外匯條例第11條之授權所頒布，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，並已明列其法律授權之依據，自屬符合行政程序法第150 條所稱之法規命令；且行政院金融監督管理委員會97年6 月13 日 以金管銀㈤字第09700216200號函覆略以（原處分卷1 附件1 ），前財政部金融局於91年12月12日以台融局㈤字第0910057359號函請中央銀行外匯局表示意見（原處分卷3附 件1 ），並經該局於92年1月9 日以台央外壹字第0920009719號函復（原處分卷3 附件2 ）；該財政部令係財政部經洽會中央銀行外匯局意見後發布，應合於管理外匯條例第11條規定之意旨等語；又管理外匯條例第11條所稱「會同」，意指有關機關應相互研商而言；且該財政部令於92年3 月21日發布，經公告於財政部公報第41卷第2057期頁3111（原處分卷1 附件2 ），並已明確指出依據管理外匯條例第11條發布，並未逾越法律授權之範圍與立法精神等語。經查，原告雖質疑該財政部令之公告發布有違反行政程序法第154 、157 條規定之情事，惟姑不論該財政部令是否因此有程序上之瑕疵有待補正，依管理外匯條例24條第3 項前段規定，攜帶外幣出入國境，不依第11條規定報明登記者，沒入之（全部沒入）；反觀該財政部令規定，旅客攜帶外幣出、入國境超過等值壹萬美元者，應報明海關登記等語（超過等值壹萬美元者，始予沒入），其較上開管理外匯條例之規定為寬。原告質疑該財政部令之效力，將回歸適用上開較嚴格之管理外匯條例之規定，則原告此部分等於提出對已不利之主張，顯非適當，應予敘明。
五、被告所為沒入處分，並無違誤：㈠承上所述，本件原告攜帶出境外幣未依規定申報，違反管
理外匯條例第11條前段之規定，被告除（依財政部92 年3月21日台財融㈤字第0000000000號令意旨）當場發還應寬減額日幣120 萬元（等值美金1 萬元）外，其餘未依規定申報之日幣現鈔3,880 萬元，依管理外匯條例第24條第3項規定，以96年5 月2 日096 年第00000000號處分書予以沒入，其沒入處分，並無違誤。
㈡按旅客攜帶外幣出入國境者，應報明海關登記，為管理外
匯條例第11條第1 項所明定；經查，被告並已將上開法規內容於出境大廳豎立告示牌公告周知，有告示牌公告照片數張可證（原處分卷1 附件3 ）；又由該等照片可知，並無原告所稱告示牌被遮檔之情事；再者，被告於出、入境大廳亦備有「中華民國入出境旅客通關須知」可供旅客索取（原處分卷1 附件4 ）；而財政部關稅總局及台北關稅局網站均已清楚載明旅客出境應申報外幣（原處分卷1 附件5 ）。又依外匯管制條例第11條第1 項規定，「入」「出」境皆應申報登記，故入境申報義務與出境申報義務各自獨立，彼此並無替代關係。本件原告主張其依往常經驗，「入境」已有申報取得收執聯，出境時僅繳交收執聯即可，應不必再為申報登記云云；惟查，縱如原告所稱，其於本件出境時，亦未提出收執聯據以申報或表明其無收執聯如何辦理申報，則其所稱依往常經驗出境不必再為申報云云，核不足採。原告復主張其從事貿易事業，因業務所需常攜帶大量現金往來於各國，並無違反申報義務之過失云云；經查，本件經被告查詢原告長期旅居之美、日兩國之入、出境規定（原處分卷2 附件10），均載明攜帶超額外幣應向海關申報，原告雖稱其已6 年多未出入國境，但依原告從事貿易活動之經驗及攜帶大量外幣之事實以觀，原告竟未向被告出境海關服務台查詢外幣申報之相關規定並提出申報，其應注意並能注意而不注意，縱非故意，亦難謂無過失。原告主張其無違反申報義務之過失云云，亦不足採。
六、從而，被告以原告涉有旅客攜帶外幣出境，未依規定報關登記之違章情事，所為沒入之處分，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，並請求判命被告返還日幣3880萬元暨自沒入之日（96年5 月16日）起至返還之日止，以年息百分之五計算之利息云云，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 10 月 9 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張瓊文
法 官 林育如法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 10 月 9 日
書記官 蕭純純