臺北高等行政法院判決
96年度訴字第03717號原 告 甲○○訴訟代理人 鄭世脩 律師被 告 司法院代 表 人 乙○○（院長）訴訟代理人 丙○○上列當事人間因遴任民間公證人事件，原告不服司法院中華民國96年8 月30日96年訴字第7 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告現職為檢察事務官，應89年度專技人員高等考試民間之公證人考試及格，具有公證法第25條第1 款所定之公證人遴任資格。原告依被告公告之96年度受理民間公證人遴選申請相關事項，申請遴任為全職民間公證人。被告為辦理遴任事宜所設之任免委員會於96年5月24日召開第1次會議審查，以原告任職臺灣高等法院臺南分院 (下稱台南高分院) 書記官時，因遺失判決原本，75年10月13日經核定申誡二次懲處，及84年間任職臺灣板橋地方法院( 下稱板橋地院) 書記官時，因不假外出，於85年5 月7 日經核定申誡一次在案之事實，依該委員會於91年7 月22日第4 次會議決議「曾受刑事處罰、律師懲戒處分或公務員懲戒法懲戒處分，包括公務員懲戒委員會所為之懲戒處分及公務機關主管長官依公務員懲戒法等所為申誡以上之處分( 不包括警告或嗣後注意) 者不予遴任。」之判斷標準，認原告具有「民間公證人遴選、研習及任免辦法」第8 條規定之品德欠佳情形，決議不予遴任。被告依此決議，以96年6 月8 日院台廳民三字第0960012132 號 函( 即原處分) 知否准其申請。原告不服，提起訴願經決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉被告應作成准許原告在板橋地院執行民間公證人業務之處分。
㈡被告聲明：原告之訴駁回。
三、兩造之爭點：原處分是否違反法律保留、信賴保護、誠實信
用原則及消滅時效規定？㈠原告主張之理由：
⒈被告依據公證法第30條授權被告機關訂定遴任辦法，並
爰引被告遴任任免委員會91年度之決議為遴任辦法之一，用供96年度任免委員會為參考準則。惟查，被告所定遴任辦法第8 條所定之：品德欠佳，其具有不確定之法律概念，不適做為遴任之標準，甚為顯然。甚而，被告之訴願答辯書，則以民間公證人執行公證，認證事務攸關人民權利及社會公益，具有公益性，必須品德學養兼優，方能克盡厥職…然所謂品德不佳之認定依據，須爰引具體事證，並非徒憑一己觀感。矧言之，司法官、檢察官遇有被查緝貪污不法者，其是否必然於查緝得知該員收賄前，必定有受過懲戒以上之處分？如此社會觀念道德崇高之人，尚且偶遇貪贓枉法者，試問，所謂品行不佳，如何認定？由誰認定？⒉況對於法律不確定之品行不佳、品德不良概念，縱如被
告答辯所言，許由被告依公證法第31條立法理由暨大法官解釋第433 號補足之，惟仍應遵守合於行政法規範之判斷基準。申言之，本案援引75年10月13日及85年5 月
7 日之申誡處分，距96年5 月24日審查時，已逾20年、
10 年 ，是否係合法之裁量權行使，不無審究餘地。蓋因：
⑴89年度專技人員高考民間公證人考試放榜時，被告尚
未制定91年度任免委員會會議之審查標準，被告引91年度決議之審查標準，顯有突襲原告及否定89年度所發給考試及格證書效力之事實。89年度被告所發給之及格證書應受尊重，被告與考試機關之行政，應同時令民眾具有信賴一致之可能。從而，民眾基於此項參與考試，信賴考試及格證書之效力，亦應受保護。⑵遴任辦法第7 條第1 項第4 款規定，依聲請遴任為候
補公證人之條件為：未受過平時考核記過以上處分之證明。而候補公證人將來即為公證人，其既以考核記過以上做為基準，何以被告91年度任免委員會會議決議以考核申誡以上做為基準？此項基準之設立，顯然悖於法律明定，被告91年度任免委員會所為基準，應配合法律以記過以上，始足認定是否構成品德不良之據。公證法第26條已積極規定不予遴任之消極資格，何以遴任會議竟以品德不良補充公證法第26條之消極資格？其裁量判斷已有違法律明文，其不適法，應予撤銷，自甚灼然。
⑶依大法官釋字第474 號，公法上亦有類推適用民法消
滅時效之觀念，且依最高行政法院93年6 月30日93判字843 號裁判要旨亦認公法無消滅時效之規定，亦應類推適用民法之規定。今被告96年度任免委員會引用同機關91年度任免委員會之決議，謂原告75年1 月13日受申誡2 次乙語，顯已逾類推適用民法之消滅時效15年。又謂原告85年5 月7 日受申誡1 次，亦係已逾審查時之96年5 月24日，已逾11年。難認係合法裁量權之行使。甚而，根本非屬裁量權之行使，僅函調公務員資料，認有申誡，即予否准遴任。
⒊是本案被告所為否准原告聲請遴任為民間公證人，自屬
裁量違反信賴保護原則、違反法律明定原則、違反消滅時效規定等，均應認為原否准遴任之行政處分，應予廢棄，並請求判決適法准予遴任為民間公證人之處分。
㈡被告主張之理由：
⒈經查，原告於96年1 月26日郵寄民間公證人遴任聲請書
及簡歷表暨附件，經被告之任免委員會向被告之人事處查詢原告於任公職期間有無懲處紀錄，經該處函覆原告於任公職期間，因遺失判決原本，於75年10月13日核定申誡二次；另於84年9 月25日不假外出，於85年5 月7日核定申誡一次在案。查被告之任免委員會前於91年3月4日 召開91年度任免委員會第2 次會議決議，聲請遴任者如品德欠佳，例如受有懲戒處分者，不予遴任；復於同年5 月13日任免委員會第3 次會議決議，具有本法第25條第4 款、第2 款資格申請遴任部分，以有無受刑事、懲戒，或懲處處分為遴任標準（包括任公職期間）；又於同年7 月22日任免委員會第4 次會議決議，具有本法第25條第4 款、第2 款資格申請遴任部分，曾受刑事處罰、律師懲戒處分或公務員懲戒法懲戒處分包括公務員懲戒委員會所為之懲戒處分及公務機關主管長官依公務員懲戒法等所為申誡以上之處分（不包括警告或嗣後注意）者不予遴任；上述任免委員會所訂之判斷標準，即應包含公務人員考績法規範之懲處處分在內。基此，被告任免委員會於96年5 月24日召開96年度第1 次會議，認原告所受考績法懲處處分為確定之客觀事實，並依上述判斷標準，所為原告具有遴任辦法第8 條規定事由之判斷，客觀合理。從而決議原告審查不合格，不予遴任。被告乃依前開決議以原處分否准原告所提遴任民間公證人之聲請案，於法並無不合。
⒉至原告所稱91年度任免委員會第4次會議決議事項㈢「
關於申請人曾受刑事處罰…，是否考慮其追訴權時效，請民事廳研究，以供本會往後遴任民間公證人之參考。」前開決議事項，於92年6月30日任免委員會第1次會議討論並決議「聲請人曾受刑事處罰、律師懲戒處分、公務員懲戒法懲戒處分包括…者，不考慮其時效問題，應從嚴審查。」可知，91年度任免委員會第4 次會議決議事項㈢，經92年度任免委員會委員討論後，對民間公證人遴任標準，仍持相同之看法。原告稱原決定機關作成決定時，實有未參酌於此，未盡調查之能事，也未視於對原告有利證據之違法云云，與事實未符。
⒊復查，公證法固於第25條及第26條分別規定遴任為民間
公證人之積極要件及消極要件，惟同法第30條授權被告訂定遴任辦法，其立法理由為：「有關民間之公證人遴選之具體條件、研習期間之長短、辦法、研習期間津貼以及其任命、免職等事項，涉及繁瑣細節，不宜於本法逐一規定，爰增訂本條，授權司法院另定辦法規定之，俾資遵循。」可知，具備該法第25條積極要件及不具備第26條消極要件者，僅是具備得遴任為民間公證人之資格，至於應否遴任，被告具有依客觀事實判斷之權責，並非具備上開規定之積極要件及不具備同法消極要件者，被告即應遴任為民間公證人。又依中央法規標準法第18條規定，各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。原告於96年1 月26日提出民間公證人遴任聲請案，依前開規定，任免委員會應適用原告之聲請行為時之法規，即依公證法、民間公證人遴選、研習及任免辦法等相關規定，予以審查，並無疑義。原告稱本院任免委員會否准其所提96年度申請遴任為民間公證人之決定，違反誠實信用原則、信賴保護原則云云，實有違誤。
⒋又查，民間公證人雖冠有民間兩字，惟依公證法第24條
第1 項規定，其所執行之職務乃為國家公權力之委託行使；可知，民間公證人從事之業務是攸關人民權益及社會公益，而具有公益性，且民間公證人執行職務均為獨立作業，除由各地方法院成立監督小組為事後監督外，全賴民間之公證人自主管理，因此民間公證人品行及操守益形重要，自然必須由優秀人才中遴選，方能克盡厥職，且其遴任並不涉及人民基本權利之限制或剝奪；參照大法官釋字第443 號解釋，關於遴任細節性具體條件，法律自得授權本院發布命令為必要之規範。又因民間公證人之業務性質具有公益性，且公證法第31條之立法理由復明白規定「民間公證人，宜由司法院在遴任時嚴加把關…」顯見遴任辦法第8 條之訂定，實為達成公證法遴任優秀民間公證人之立法原意，與法律保留原則無違，亦與遴任民間公證人之立法目的相符，自得援為遴任民間公證人之依據（最高行政法院94年度判字第1683號判決參照）。原告主張本院任免委員會遴任標準將「品德不良」之不確定法律概念之恣意濫用解釋實明顯違法云云，顯係誤解。
理 由
一、按公證法第25條規定：「民間之公證人，應就已成年之中華民國國民具有下列資格之一者遴任之：一、經民間之公證人考試及格者。二、曾任法官、檢察官，經銓敘合格者。三、曾任公設辯護人，經銓敘合格者。四、曾任法院之公證人，經銓敘合格，或曾任民間之公證人者。五、經高等考試律師考試及格，並執行律師業務三年以上者。」第26條規定：「有下列情事之一者，不得遴任為民間之公證人：一、年滿70歲者。二、曾受一年有期徒刑以上刑之裁判確定者。但因過失犯罪者，不在此限。三、褫奪公權，尚未復權者。四、曾任公務員而受撤職處分，其停止任用期間尚未屆滿者。五、曾依本法免職或受撤職處分者。六、曾受律師法所定除名處分者。七、受破產之宣告，尚未復權者。八、受禁治產之宣告，尚未撤銷者。九、因身體或精神障礙致不能勝任其職務者。」第27條規定：「( 第1 項) 交通不便地區無民間之公證人時，得依有關民間之公證人遴任辦法之規定，就曾在公立或經立案之私立大學、獨立學院法律學系、法律研究所或經教育部承認之國外大學法律學系、法律研究所畢業，並任薦任司法行政人員、薦任書記官辦理民刑事紀錄或委任第五職等公證佐理員四年以上，成績優良，經審查合格者，遴任為候補公證人。( 第2 項) 候補公證人候補期間三年，期滿成績優良者，得遴任為民間之公證人。( 第3 項) 候補公證人，除本法另有規定外，準用關於民間之公證人之規定。」上開公證法第25條及第27條規定得受遴任為公證人之積極資格，第26條則規定消極資格。
二、次按，民間公證人之遴選、研習及遴任辦法，由司法院定之；民間之公證人由司法院遴任之，並指定其所屬之地方法院或其分院，但不得限制其人數，公證法第30條及第31條分別定有明文。被告依上開法條授權訂定遴任辦法，該遴任辦法第4條第1項前段及第5條第1項分別規定：「已成年之中華民國國民具本法第25條或第27條所定資格之一，而無同法第26條各款情事之一者，得向司法院聲請遴任為公證人。」「司法院設民間公證人任免委員會，置主任委員1 人，由司法院副院長兼任；委員15人，除由司法院指派秘書長、副秘書長、民事廳廳長、人事處處長兼任外，餘由司法院遴聘考試院代表1 人、臺灣高等法院法官、全國公證人公會聯合會、律師全聯會推派代表、學者專家、社會公正人士各2 人兼任之，以辦理遴選、審查及任免事項。」依上開規定，民間公證人既係以「遴任」方式為之，該遴任性質為主管機關之裁量行為，則具備民間公證人遴選資格之積極條件及不具備消極條件之申請人，非必定被遴任為民間公證人，而係由遴任機關依其合義務性裁量決定是否遴任特定申請人為民間公證人。遴任機關之遴任，如無逾越權限或濫用權力之情形，則不得指為違法( 行政訴訟法第200 條參照) 。又遴任辦法第8條規定：「司法院接受聲請或推薦後，應先為品德調查，並得函請聲請人曾任職機關、學校、公司行號、曾屬之地區公證人公會、登錄地區之律師公會或律師全聯會表示意見或提供相關資料，如品德欠佳或有本法不得遴任、應予免職或退職之事由者，不予審查遴任。前項遴任審查幕僚作業，由司法院民事廳辦理，並得應業務需要另訂相關作業規定。」此規定以品德欠佳作為遴任之要件，符合公證法設立民間公證人，民間公證人執行公證、認證事務攸關人民權利及社會公益，具有公益性，必須品德學養兼優，方能克盡厥職之立法目的，其既有法律授權依據，亦未逾法律授權範圍，自屬有效，得援為遴任民間公證人之依據。
三、經查，被告於96年1 月16日以院台廳民三字第0960001322號公告96年度受理民間公證人（含遴任為僅辦理文書認證事務並得執行律師業務者）遴選聲請相關事項，並由被告任免委員會辦理遴選、審查及任免事宜。原告於96年1 月26日郵寄民間公證人遴任聲請書及簡歷表暨附件，任免委員會隨即進行各項資格審查，乃向被告人事處查詢原告於任公職期間是否有任何懲處紀錄，該處於96年3 月2 日函覆，原告於任公職台南高分院書記官時，因遺失判決原本，於75年10月13日核定申誡二次；另於84年9 月25日任職板橋地院書記官時，因不假外出，於85年5 月7 日核定申誡一次。又被告任免委員會前於91年3 月4 日召開91年度任免委員會第2 次會議決議，聲請遴任者如品德欠佳，例如受有懲戒處分者，不予遴任；復於同年5 月13日任免委員會第3 次會議決議，具有本法第25條第4 款、第2 款資格申請遴任部分，以有無受刑事、懲戒，或懲處處分為遴任標準( 包括任公職期間) ；又於同年7 月22日任免委員會第4 次會議決議，具有本法第25條第4 款、第2 款資格申請遴任部分，曾受刑事處罰、律師懲戒處分或公務員懲戒法懲戒處分包括公務員懲戒委員會所為之懲戒處分及公務機關主管長官依公務員懲戒法等所為申誡以上之處分( 不包括警告或嗣後注意) 者不予遴任等情，為原告所不爭，並有被告人事處96年3 月2 日處人字第0960000095號函及任免委員會前開會議決議附原處分卷可稽，經核上述任免委員會所訂之判斷標準，即應包含公務人員考績法規範之懲處處分在內。準此，被告任免委員會於96年5 月24日召開96年度第1 次會議，認原告所受考績法懲處處分為確定之客觀事實，並依上述判斷標準，作成不予遴任之決議，被告因而否准原告所提遴任為民間公證人之聲請，揆諸首揭規定，核無逾越權限或濫用權限之情事，於法洵無不合。
四、原告起訴雖主張：被告所定遴任辦法第8 條所定之「品德欠佳」，具有不確定之法律概念，不適做為遴任之標準，任免委員「品德欠佳」之不確定法律概念為恣意濫用解釋，實有違法。又原告參加89年度專技人員高考民間公證人考試放榜時，被告尚未制定91年度任免委員會會議之審查標準，被告引該決議之審查標準，顯有違突襲原告及否定89年度所發給考試及格證書效力之事實，原處分否准原告申請遴任為民間公證人，已有違反信賴保護原則、法律明定原則、誠實信用原則及消滅時效規定之違法云云。
五、惟查：㈠公證法於88年間修正時，因鑑於近年來人民為確保私權預
防訴訟，請求公證人就法律行為或私權事實作成公證書或認證私文書之事件，逐年增加，而悉由編制員額有限之法院公證人辦理，已感負擔過重，工作品質難以維持，且與世界多數國家公證制度漸趨民間化之潮流不符，故引進民間之公證人制度，與法院公證人制度雙軌並行；可知，民間公證人從事之業務是攸關人民權益及社會公益，而具有公益性；並其遴任亦不涉及人民基本權利之限制或剝奪，則參諸司法院釋字第443 號解釋，關於遴任之細節性具體要件，法律自得授權主管機關發布命令為必要之規範；並公證法第30條之授權規定，依前述公證法關於民間公證人規範整體所表明之關連性意義為判斷，其授權亦應認屬明確。又因民間公證人之業務性質具公益性，且公證法第31條之立法理由復明白規定「民間公證人，宜由司法院在遴任時嚴加把關」，顯見民間公證人遴選、研習及任免辦法第8 條關於被上訴人接受聲請或推薦後，應先為品德調查，如品德欠佳或有本法不得遴任、應予免職或退職之事由者，不予審查遴任之規定，核與法律保留原則無違，並與公證法遴任民間公證人之立法目的相符，且未逾越該法第30條之授權範圍，自得援為遴任民間公證人之依據( 最高行政法院92年度判字第1683號判決參照) 。
㈡準此，上開遴任辦法規定既以品德欠佳作為遴任之要件，
則被告任免委員會為判斷聲請遴任為民間公證人者是否有「品德欠佳」情事，而就具體事況(例如受懲處處分)決議認定為該當「品德欠佳」，核屬被告任免委員會就其職權行使，統一認定基準，有防止恣意、平等處理各聲請案之功能，該認定基準是否符合「品德欠佳」之解釋範圍，固仍應受司法審查，然並非創設公證法有關民間公證人執行職務消極資格要件，亦非增加公證法所無之限制，與法律保留無關。原告之申請遭否准，係因擔任公務員期間受有申誡二次及申誡一次之處分，符合遴任辦法第8 條所稱之「品德欠佳」要件。原告主張被告任免委員會之遴任標準，將「品德不良」之不確定法律概念之恣意濫用解釋，實有明顯違法云云，並無足採。
㈢次查，原告所稱91年度任免委員會第4 次會議決議事項㈢
「關於申請人曾受刑事處罰…，是否考慮其追訴權時效，請民事廳研究，以供本會往後遴任民間公證人之參考。」前開決議事項，已於92年6 月30日任免委員會第1 次會議討論並決議「聲請人曾受刑事處罰、律師懲戒處分、公務員懲戒法懲戒處分包括…者，不考慮其時效問題，應從嚴審查。」等情，有前開會議決議可稽( 見原處分卷第7 、
8 、12、13頁) ，足證91年度任免委員會第4 次會議決議事項㈢，經92年度任免委員會委員討論後，對民間公證人遴任標準，仍持相同之看法。原告指摘被告及訴願決定作成決定時，未盡調查之能事，亦未視於對原告有利證據之違法云云，核與事實未符。
㈣又查，公證法第25條及第26條分別規定遴任為民間公證人
之積極要件及消極要件，惟同法第30條授權被告訂定遴任辦法，參諸其立法理由為：「有關民間之公證人遴選之具體條件、研習期間之長短、辦法、研習期間津貼以及其任命、免職等事項，涉及繁瑣細節，不宜於本法逐一規定，爰增訂本條，授權司法院另定辦法規定之，俾資遵循。」可知，具備公證法第25條之積極要件及不具備同法第26條之消極要件者，僅是具備「得」由被告遴任為民間公證人之資格，至於應否遴任，被告具有依客觀事實判斷之權責，並非具備本法規定之積極要件及不具備同法消極要件者，被告即「應」遴任為民間公證人。是遴任辦法第8 條規定，被告於接受聲請或推薦後，應先為品德調查，如品德欠佳或有本法不得遴任、應予免職或退職之事由者，不予審查遴任，此為遴選之具體條件，依民間公證人規範整體所表明之關連性意義為判斷，自在公證法第30條明確授權範圍。又依中央法規標準法第18條規定，各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。原告於96年1 月26日郵寄民間公證人遴任聲請書及簡歷表暨附件，向被告提出民間公證人遴任申請案，依前開規定，任免委員會應適用原告申請行為時之法規，即依公證法、民間公證人遴選、研習及任免辦法等相關規定，予以審查，並無疑義，原告指摘被告依任免委員會之決議，以原處分否准原告所提遴任民間公證人之申請案，違反誠實信用原則、信賴保護原則及消滅時效規定云云，即無足採。
六、綜上所述，原處分否准原告遴任為民間公證人之申請，並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，並請求判決被告應作成准許其在板橋地院執行民間公證人業務之處分，均無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 6 月 25 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 陳金圍法 官 蕭惠芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 6 月 25 日
書記官 李淑貞